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À savoir

créée par
Évelyne Pisier
et Olivier Duhamel

sous la direction
d’Olivier Duhamel

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Illustration
© Éditions Dalloz, 2019

ISBN numérique : 978-2-247-19182-6
ISBN papier : 978-2-247-18690-7

Ce document numérique a été réalisé par PCA

www.editions-dalloz.fr

Introduction

« Je n’ai pas oublié que la seconde fois que j’étais électeur, l’assemblée fut convoquée le jour d’une fête à Romainville ; j’y avais une petite campagne ; ma femme m’engagea à l’y conduire au lieu d’aller voter. Beaucoup de mes amis et de mes confrères en firent autant pour leurs femmes. Il y avait un homme que nous désirions beaucoup voir élu parce qu’il était modéré, et qu’il avait lutté contre le directoire qui nous tourmentait ; mais l’élection eut lieu sans nous et un commissaire du pouvoir exécutif, comme on l’appelait alors fut choisi à sa place. Si par hasard l’élection a lieu un dimanche, ma femme dira ce qu’elle voudra, je n’irai pas à la campagne. Si nous avons de bons députés, nous aurons assez de jours de fête » (Benjamin Constant, Entretien d’un électeur avec lui-même, Plancher, 1817, p. 20).

Si l’on excepte le démenti historique du peu d’intérêt que les femmes manifesteraient pour la chose politique et la fixation, en France, des élections le dimanche, par l’article 55 du code électoral, ce qui n’est pas le cas dans d’autres pays, ce texte traduit bien l’importance conférée au vote dans le processus démocratique : exercer un choix politique fondamental. Dans un système politique électif, l’objet du vote est de désigner des représentants du peuple, et donc des majorités gouvernantes et des oppositions. Le vote peut également servir à trancher une question par le biais d’un référendum, mais, même dans ce cas, c’est la volonté de la majorité qui deviendra décision.

Comme le désigne Sieyès dans son discours sur le veto royal (16 sept. 1789) : « Les Citoyens peuvent donner leur confiance à quelques-uns d’entre eux. Sans aliéner leurs droits, ils en commettent l’exercice. C’est pour l’utilité commune qu’ils se nomment des Représentants bien plus capables qu’eux-mêmes de connaître l’intérêt général, et d’interpréter à cet égard leur propre volonté. L’autre manière d’exercer son Droit à la formation de la Loi, est de concourir soi-même immédiatement à la faire. Ce concours immédiat, est ce qui caractérise la véritable démocratie. Le concours médiat désigne le Gouvernement représentatif. La différence entre ces deux systèmes politiques est énorme. Le choix entre ces deux méthodes de faire la Loi n’est pas douteux parmi nous.

D’abord, la très grande pluralité de nos Concitoyens n’a ni assez d’instruction, ni assez de loisir, pour vouloir s’occuper directement des Lois qui doivent gouverner la France ; leur avis est donc de se nommer des Représentants ; et puisque c’est l’avis du grand nombre, les hommes éclairés doivent s’y soumettre comme les autres. Quand une société est formée, on sait que l’avis de la pluralité fait Loi pour tous ».

Sauf à souhaiter que les gouvernants ne représentent qu’eux-mêmes, par ce que le « souverain, qui n’est qu’un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même » (Rousseau, Du contrat social, II, 1) et alors à opter pour une démocratie directe systématique, impossible à mettre en œuvre en pratique, ou pour des mandats impératifs par lesquels l’élu s’engage à voter conformément au souhait de l’électeur, le vote est le seul fondement de la légitimité de l’action des gouvernants, choisis démocratiquement pour exercer un mandat représentatif.

Même dans les pays qui, contrairement à la France, ont fréquemment recours au référendum comme mode de décision politique, notamment au niveau des entités fédérées dans les États fédéraux, comme les cantons suisses ou les cinquante États-Unis d’Amérique, le vote est toujours un transfert de la volonté individuelle au profit d’une volonté tierce, celle d’une majorité. Si le Brexit résulte d’un référendum, expression directe du peuple, la décision remet cependant à ses représentants le soin d’organiser la sortie de la Grande-Bretagne de l’Union européenne. Si Jean-Jacques Rousseau défend l’idée que la « volonté générale » doit seule diriger et se montre un adversaire résolu de toute représentation du pouvoir législatif, Benjamin Constant considère que c’est l’omnipotence du pouvoir, même celui d’une volonté générale que le vote exprimerait systématiquement, qui est condamnable : aucun pouvoir n’est légitime s’il est universel. « Leur courroux [celui de Rousseau et des amis de la liberté] s’est dirigé contre les possesseurs du pouvoir et non contre le pouvoir même. Au lieu de le détruire, ils n’ont songé qu’à le déplacer. C’était un fléau, ils l’ont considéré comme une conquête, ils en ont doté la société entière » (Cours de politique, 1836, chapitre VI, p. 39). L’élection des représentants du peuple, même si pour les libéraux le pouvoir des élus connaît des limites naturelles, demeure donc une nécessité démocratique, autant que le contrôle que les citoyens exercent sur leur action.

Le vote est donc un acte aux effets limités dans sa portée immédiate : choisir, désigner des élus, trancher une décision politique, mais essentiel par ses conséquences de représentation : désigner des gouvernants, promouvoir des idéologies, choisir la mise en œuvre d’un programme, parfois même un seul dirigeant. L’expression populaire est à la base de la légitimité de l’action publique, et si l’électeur ne choisit ni son destin individuel, ni totalement son destin collectif lorsqu’il vote, du moins il choisit ceux qu’il juge les plus aptes à conduire et débattre des affaires publiques.

Voter est donc un acte essentiel, même s’il existe toujours une distorsion immédiate entre la volonté du peuple et celle des représentants qui la transforment et si de nombreux pays marquent aujourd’hui une crise de confiance envers les élus, ce symptôme se traduit aussi par le refus de vote. L’abstention a atteint, en 2017, des records en France, marquant une crise de confiance envers le système représentatif lui-même, plus profonde encore que le désaveu des représentants. Le vote répond parfois moins à la question : « voter pour qui ? », qu’à la question : « voter pour quoi ? », et il est dangereux qu’elle se transforme en « voter à quoi bon ? ».

Le juge électoral a pour office de sanctionner les fraudes, au demeurant très peu nombreuses, tant la mécanique des opérations est précise et assure la sincérité du scrutin.

Dans toute démocratie, il est donc essentiel que l’électeur soit assuré de la sincérité des opérations elles-mêmes, pour pouvoir croire au sens et à la portée de son vote. Si un doute plane sur les opérations, il planera plus encore sur la légitimité des dirigeants. C’est pour cela que le rite électoral revêt une telle importance.

Chapitre 1

Les opérations préparatoires

Voter c’est d’abord être inscrit. La liste électorale, document unique qui permet la convocation du corps électoral, est désormais remise à jour de manière permanente et non plus à échéance annuelle, comme c’était le cas jusqu’en 2019, pour l’essentiel des modifications. La liste répond ainsi à la possibilité d’une mobilisation immédiate. En cas d’événement politique fortuit : démission nécessitant une élection, dissolution de l’Assemblée nationale ou, plus fréquente, d’un conseil municipal (CGCT, art. L. 2121-6) — élection partielle, décès d’un élu lorsque le remplacement n’est pas possible, etc. l’opération peut être organisée dans des délais très brefs.

Chaque élection est une opération qui mobilise l’administration et les électeurs, en général sur tout le territoire, exception faite d’élections syndicales, consulaires, professionnelles ou de primaires organisées par les partis politiques. Les conditions d’inscription des électeurs, de présentation des candidats et de tenue des opérations doivent avant tout répondre au principe d’égalité de suffrage, et donc requièrent une uniformité d’organisation sur le territoire. Or, il y a de plus en plus d’électeurs.

Le corps électoral a sensiblement augmenté au fil du temps. En 1945, l’accession au droit de vote des femmes et des militaires porte le nombre d’électeurs en France de 11,5 millions en 1938 à 24,5 millions. 47,5 millions d’électeurs, y compris l’Algérie et les pays de la Communauté africaine, étaient appelés aux urnes pour approuver la Constitution du 4 octobre 1958. Au référendum du 28 octobre 1962, qui décide du suffrage universel pour l’élection présidentielle, le nombre d’inscrits est de 28,2 millions d’électeurs. La loi du 5 juillet 1974 a abaissé l’âge électoral à 18 ans, ce qui augmente alors le corps électoral de 2,4 millions de personnes. De 44 millions de personnes en 2007, alors réparties sur 65 000 bureaux de vote (chiffre 2007), on passe, dix ans plus tard, à 47 568 963 électeurs. 1 782 7888 Français établis hors de France étaient alors inscrits. Il y avait près de 8 500 candidats aux élections à l’Assemblée nationale en 2002 et 6 661 dix ans plus tard. Les élections municipales impliquent d’organiser le vote dans 34 800 communes, dont 124 outre-mer. 144 925 ressortissants communautaires figurent sur les listes électorales en juin 2004, dont 27 600 Italiens et 43 700 Portugais. Dix ans plus tard, le chiffre s’élève à 278 000 pour le scrutin municipal de 2014. Le corps électoral s’accroît en moyenne de 2,7 % par période quinquennale.

L’organisation d’une élection nationale en France est donc une opération lourde, surtout pour l’administration locale, mais réglée dans ses moindres détails par le code électoral. Les risques de défauts d’organisation, ceux d’une fraude non détectée sont devenus infimes et toute irrégularité expose à des sanctions lourdes.

Les opérations préalables, comme les scrutins, sont placées, à titre principal, sous le contrôle contentieux de deux juges de l’élection : le Conseil d’État pour les élections locales et européennes, le Conseil constitutionnel pour les élections de députés ou de sénateurs — pour ces derniers, seuls votent de grands électeurs — (Constitution, art. 59) l’élection présidentielle (Constitution, art. 58) et le référendum (Constitution, art. 60), où il veille aussi à la régularité de l’ensemble de l’opération, y compris en rendant de nombreux avis avant le déroulement de l’opération, ou des décisions sur l’organisation générale de la consultation, et le juge administratif, pour les autres élections c’est-à-dire les tribunaux administratifs et, parfois directement (élections européennes) mais le plus souvent en appel, le Conseil d’État. Le juge électoral a pour mission de vérifier la validité de l’élection, et son appréciation porte davantage sur les conséquences des faits que sur les faits eux-mêmes, et tient donc compte de l’écart des voix, même s’il procède mécaniquement à l’annulation des scrutins irrégulièrement acquis et s’il prononce, dans les cas les plus graves, une inéligibilité. En cas de fraude, le code électoral prévoit aussi des sanctions, relevant du juge pénal. Et c’est le juge judiciaire qui est compétent en matière d’inscriptions sur les listes électorales. Beaucoup de juges sont donc susceptibles de se pencher sur les diverses phases d’un scrutin. Le contrôle des préfets est également essentiel, même si les acteurs principaux du contrôle sont les candidats et les électeurs eux-mêmes. Tout électeur a les moyens de vérifier l’élection. La simplicité des mécanismes est une garantie de démocratie, qui facilite aussi le contrôle. Chaque électeur peut s’assurer lui-même de la sincérité du scrutin et du dépouillement.

Tout est fait aujourd’hui pour encourager la participation électorale. Le principe du scrutin met en œuvre deux conceptions, antagonistes : soit le vote est un droit, comme c’est historiquement le cas en France lorsque le régime est républicain, soit il s’agit d’une fonction sociale. Dans le premier cas, le suffrage est universel dans son principe : les privations du droit de vote ne peuvent être qu’exceptionnelles et résulter de dispositions légales appliquées par le juge : une personne sous tutelle (C. élect., art. L. 5), un prisonnier définitivement condamné (CEDH 6 oct. 2005, Hist c/ Royaume uni), etc., ne sont pas nécessairement privés du droit de vote et l’interdiction d’inscription doit être expressément prononcée par le juge (Cons. const. 11 juin 2010, no 2010-6/7 QPC).

Mais le vote est aussi favorisé par tous les moyens : ouverture continue des bureaux de vote toute la journée, facilité du recours aux procurations, inscription automatique des jeunes de 18 ans depuis la loi du 10 novembre 1997, etc., ou encore par l’existence d’un registre unique : la liste électorale, désormais mise à jour de manière permanente.