Raison administrative et logiques d’empire (xvie-xixe siècle)

François Godicheau et Mathieu Grenet (dir.)

DOI : 10.4000/books.efr.10413

Éditeur : Publications de l’École française de Rome, Casa de Velázquez

Lieu d'édition : Rome

Année d'édition : 2021

Date de mise en ligne : 9 février 2021

Collection : Collection de l'École française de Rome

ISBN électronique : 9782728314577

http://books.openedition.org

Édition imprimée

Date de publication : 15 janvier 2021

ISBN : 9782728314188

Nombre de pages : 399

Référence électronique

GODICHEAU, François (dir.) ; GRENET, Mathieu (dir.). Raison administrative et logiques d’empire (xvie-xixe siècle). Nouvelle édition [en ligne]. Rome : Publications de l’École française de Rome, 2021 (généré le 11 février 2021). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/efr/10413>. ISBN : 9782728314577. DOI : https://doi.org/10.4000/books.efr.10413.

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Entre l’Ancien Régime et le xxe siècle émerge et s’affirme un pouvoir formidable, que nous connaissons sous le nom d’administration. Ce processus se développe notamment dans le contexte des empires européens des époques moderne et contemporaine : le sens du mot administrer évolue alors que s’affirme la nécessité de gouverner des espaces multiples et hétérogènes, proches et lointains. Ce livre propose de remonter aux sources puis de suivre la trace de cette raison administrative et de son affirmation au cours d’une chronologie habituellement associée à l’histoire de l’État, ici au second plan. Historiens et historiens du droit réfléchissent ici à l’administration à partir de l’étude de cas concrets, inscrits dans des contextes chronologiques et spatiaux différents, ainsi que dans des cultures politiques et juridiques fortement diversifiées. Ce dialogue entre plusieurs horizons historiographiques constitue dès lors une tentative de saisie des logiques administratives à bonne distance des téléologies traditionnelles, depuis l’analyse des institutions étatiques et des dynamiques centres-périphéries, vers les redéfinitions de la podestas et l’exercice du commandement à l’échelle locale.

François Godicheau

François Godicheau est professeur au département d’histoire de l’Université Toulouse Jean Jaurès et directeur du laboratoire UMR 5136 FRAMESPA. Ses recherches portent sur l’histoire de la notion d’ordre public et sur l’institutionnalisation de celui-ci dans les territoires de la monarchie espagnole aux xviiie et xixe siècles.

Mathieu Grenet

Mathieu Grenet est maître de conférences en histoire moderne à l’INU Champollion d’Albi, chercheur au sein de l’UMR 5136 Framespa, membre junior de l’Institut Universitaire de France et directeur de la rédaction de la revue Diasporas. Circulations, migrations, histoire. Il s’intéresse en particulier aux mobilités internationales, aux contacts interculturels et aux constructions identitaires dans l’espace méditerranéen à l’époque moderne.

Sommaire

Introduction. Une histoire politique

François Godicheau et Mathieu Grenet

Première partie. Administration entre droit et société

Espace français, espace anglo-américain. Pour une sémantique comparée du mot « administration » à l’âge moderne

Luca Mannori

L’indistinction originelle

La crise de l’Ancien Régime en France et la bifurcation conceptuelle

La réception du concept dans le monde anglo-saxon

Des territoires entre tutelle et auto-administration : le premier débat constitutionnel en Espagne

José María Portillo Valdés

La raison administrative : figures d’un mode de normativité

Paolo Napoli

Au-delà de l’institution-personne

La raison administrative

Droit et autorité politique dans leur contexte social

Michael J. Braddick

Deuxième partie. Raison administrative, gouvernement et Empire

Raison fiscale et logiques d’Empire : administrer un impôt sans État (XVIIe‑XVIIIe siècles)

Rachel Renault

Fiscalité, Saint Empire et (non-)construction de « l’État dit moderne »

Impôt, étaticité et « souveraineté » dans le Saint Empire : la logique d’équivocité

Payer l’impôt à l’Empereur : incertitude et logique distinctive

Lever l’impôt dans les « territoires » de l’Empire : fragmentation et logique d’illisibilité

Députés du commun : représentation et gouvernement des pueblos en Espagne (1766-1812)

Carlos Garriga Acosta

Au départ : la constitution fondamentale de la nation espagnole

L’auto acordado du 5 mai 1766 et son application

L’Instruction du 26 juin 1766 : caractéristiques des élections populaires

Concepto público et justice électorale

Gouvernement municipal et élections populaires

Le débat sur la pertinence des élections populaires

Épilogue : élections et gouvernement des pueblos, sous l’angle constitutionnel

Logique militaire et ordre public

Le statut ambigu de l’administration des territoires catalans dans la première moitié du XIXe siècle

Manel Risques Corbella et François Godicheau

1833-1834 : le projet avorté des sous-délégués au développement économique

Les chefs politiques et l’ingérence militaire, 1835-1843

L’exceptionnalité politique

La consolidation du gouverneur civil et du contrôle militaire

Inflexions et échos d’une politique impériale dans la Monarchie hispanique (1580-1610)

José Javier Ruiz Ibáñez

Ingérence ou interaction ?

Toucher (presque) la gloire

Dilemmes de l’anthropologie historique

Jean-Frédéric Schaub

Introduction : une histoire sociale et juridique de l’autorité

Vanité de l’opposition normes/pratiques

Temporalités des historiens du droit et des historiens de la société

Ni rupture ni continuité : avant l’âge contemporain

Ingénierie sociale et information d’Ancien régime

Vie de cour et polycentrisme : une fausse antinomie

Troisième partie. Raison administrative et gouvernements territoriaux

L’administration des campagnes de l’empire avant « l’ordre public », entre besoins de justice et gouvernement des populations (1759-1808)

Darío Barriera et François Godicheau

Du Río de la Plata aux campagnes havanaises dans le dernier tiers du XVIIIe siècle

Des figures réunies par leur apparente modestie

Juges gouverneurs d’un territoire

L’enjeu de ces pouvoirs locaux

En attendant quels barbares ?

Pouvoir et administration dans le Stato da Mar vénitien : le cas de Leucade/Sainte-Maure à la fin des années 1770

Mathieu Grenet

Leucade : un profil insulaire et impérial

Une charge : provéditeur extraordinaire de Leucade

Un administrateur : Sebastiano Morosini, provéditeur extraordinaire de Leucade

Île-forteresse et île-frontière : rhétorique obsidionale et voisinage impérial

Une économie coloniale : les salines de Leucade

Les territoires des corporations : l’administration et la justice dans les places commerciales de l’Empire portugais (v. 1750-1820)

Andréa Slemian

Administrer les territoires d’une nation pluricontinentale

Représentations, connaissances et logiques administratives dans l’Empire portugais du XIXe siècle

Cristina Nogueira da Silva

L’État italien entre administration et tutelle dans l’Empire français

Alessandro Giovanazzi

La signification du terme « administration » à l’époque napoléonienne

Administration(s) : singulier ou pluriel ?

De la flexibilité administrative à l’affirmation de l’administration

Administration. Un mot ayant une capacité cameléonique

Lecture

Bernard Vincent

L’administration d’une « ombre d’empire » : l’organisation des « Portugais » en Afrique et en Asie

António Manuel Hespanha

Bibliographie

Lexique

Introduction. Une histoire politique

François Godicheau et Mathieu Grenet

« Moins de politique, plus d’administration » fut, au début des années 1850, une formule centrale du gouvernement du général José Gutiérrez de la Concha, Capitaine général de Cuba et administrateur militaire de cette colonie de la monarchie espagnole. La formule ne lui appartenait sans doute pas et elle connut un succès certain, reprise en particulier par Porfirio Díaz, Président du Mexique de 1876 à 1910 ou par Rafael Reyes, Président de la Colombie de 1904 à 1909. Répétée par Miguel de Bulhões, auteur en 1884 d’un livre sur les finances de la monarchie portugaise, elle attire l’observation suivante de Maurice Block, coordinateur du grand Dictionnaire de l’administration française, dans le Journal des Économistes : « pareille utopie est assez souvent formulée sur les bords de la Seine »1. Ces exemples correspondent chronologiquement à l’affirmation d’un libéralisme conservateur, porteur de projets d’État et lié à des pratiques politiques très différentes entre elles : elles vont en effet de l’autoritarisme dictatorial du dirigeant mexicain à la normalité républicaine française en passant par le gouvernement d’exception d’une riche colonie esclavagiste. Cette opposition rhétorique entre les deux domaines de la politique et de l’administration contient deux définitions de ces deux dimensions de la vie publique au XIXe siècle, et surtout une hiérarchisation de leur valeur au cours d’un siècle où la politique, en s’ouvrant aux masses, peut renvoyer à l’instabilité et au désordre. Il faut souligner, en outre, que cette aspiration – que l’on pourrait qualifier de disciplinaire – à un gouvernement échappant aux dissensions de la politique et à son rythme, transcende la séparation entre espace national et outre mer, État de droit et dictature, société libérale et société coloniale. Elle est en outre transversale au principe de séparation des pouvoirs. Ce constat fournit le cadre d’une interrogation sur l’évolution du sens même du mot « administration », un cadre large, géographiquement et conceptuellement, pour son histoire.

Le présent volume tient son origine de plusieurs projets et cadres de discussions collectives, dont deux principaux. Le premier projet, financé par l’Agence Nationale de la Recherche entre 2011 et 2014, porté à l’École des Hautes Études Hispaniques de la Casa de Velázquez par Stéphane Michonneau, s’intitulait « Le renouveau impérial des États ibériques : une globalisation originale ? (1808-1930) »2. L’objectif était de réévaluer l’importance de la dimension impériale des deux monarchies ibériques à l’époque contemporaine. Il partait de l’importante tradition impériale et de l’interdépendance des espaces composites de ces deux monarchies au moment de la construction de l’État-nation, et ceci dans une période de transition entre impérialité d’Ancien régime et expérience impériale des États-nations de l’ère libérale. Lors du colloque final de ce projet, tenu à Madrid en mai 2014, la réflexion s’était ouverte au dialogue entre histoire sociale et politique d’une part et histoire du droit de l’autre, à l’occasion de deux tables rondes sur la construction de l’État impérial et les corps intermédiaires3. La réflexion collective s’est poursuivie dans le cadre d’un deuxième projet qui correspond à la constitution, pour le quinquennat 2016-2020 du laboratoire FRAMESPA (UMR 5136) de l’université Toulouse Jean Jaurès, d’une équipe intitulée « Logiques d’empire. Institution(s) et invention du social », au sein de laquelle, les deux coordinateurs de ce livre avons animé un atelier sur l’administration des empires4. Ce second projet a donné lieu les 21 et 22 mai 2016 à un colloque international organisé à Toulouse, qui a donné son titre à ce livre et auquel ont participé une partie des auteurs du présent volume.

La volonté de lier l’étude de la raison administrative et le cadre impérial correspond d’abord au souci d’échapper aux distorsions que le cadre analytique de l’État nation entraine pour l’objet qui nous intéresse. Le développement des perspectives impériales dans l’historiographie, lié précisément à ce souci, a contribué à ouvrir très largement l’étude des formes de pouvoir politique. L’une de ses concrétions les plus remarquées est le vaste panorama que Jane Burbank et Frederick Cooper brossent dans leur livre Empires. De la Chine ancienne à nos jours, publié en 2010 (2011 pour la version française). Plus récemment, on peut aussi signaler la réflexion comparative très importante de Josep Maria Fradera intitulé La nación imperial, sur les empires anglais, français, espagnol et américain entre 1750 et 1918, ou bien la somme de Jürgen Osterhammel, La transformation du monde. Une histoire globale du XIXe siècle, dans laquelle le regard sur les logiques impériales est essentiel5.

Burbank et Cooper, en resituant dans la très longue durée notre monde d’États-nations âgé d’à peine 70 ans, suggèrent qu’il n’est pas l’aboutissement d’un long mouvement6. En ce sens, ils s’inscrivent dans la critique de la téléologie liée à l’histoire de la « construction de l’État ». Cette critique récurrente mérite qu’on s’y arrête un instant, car elle aboutit à la mise en question de l’objet ou de la démarche elle-même. Elle a été présente dès les premiers pas d’un grand projet collectif, comme le programme européen The origins of the Modern State in Europe, 13th to 18th centuries, qui a impliqué entre 1989 et 1993 une centaine de chercheurs de dix-huit pays, et a débouché sur la publication de sept volumes entre 1995 et 20007. En effet, au cours de débats de la première réunion plénière des sept équipes de ce programme (Rome, 1990), le caractère problématique de l’idée même d’État fut pointé par plusieurs auteurs. R. Evans le fit en historicisant le concept moderne d’État et en pointant l’importance de l’héritage des ouvrages des caméralistes autrichiens de la seconde moitié du XVIIIe siècle. Il fut en cela suivi par W. Blockmans, évoquant « l’invention » de ce concept et « sa projection en arrière par inadvertance par les historiens postérieurs ». Le Français Carbonell rappela les réticences de L. Febvre et son choix de localiser en ce même XVIIIe siècle tardif la transition de la préhistoire à l’histoire de l’État, tandis que l’Espagnol Fernández Albaladejo rapportait les fortes critiques de son compatriote B. Clavero à l’usage de la notion d’État pour l’Ancien Régime8. Plusieurs années après, cette critique a été reformulée dans le volume intitulé Empowering Interactions auquel ont contribué des responsables du programme des années 1990, comme W. Blockmans, W. Reinhard, ou P. Blickle. Notant que dans ce programme, beaucoup d’auteurs étaient restés dans les limites des théories préexistantes (« warfare, elites coertion and top-down process »), les éditeurs ont cherché à promouvoir une perspective « par le bas » (« from below ») qui défie la téléologie en incluant l’idée d’un « unintended outcome of interactive processes (that) brought about and fostered the emergence of the State ». Ils sont partis de l’idée d’une structure d’agency politique complexe, fragmentaire et feuilletée, un pouvoir politique exercé à différents niveaux et dans des contextes sociaux différents. Dans une réflexion théorique de synthèse, A. Holenstein a mis en cause la linéarité à l’oeuvre (souvent de manière implicite) dans l’histoire de la construction de l’État, ainsi que l’idée d’un jeu à somme nulle de la concentration du pouvoir politique légitime dans certaines mains. Il reprenait ainsi la critique adressée par M. Braddick à l’idée de l’État comme agent personnifié et unique de son empowerment, plutôt que comme réseau coordonné d’agences dotées de pouvoir : plus que les formes ou fonctions institutionnelles particulières, ce qui importe serait donc le type de pouvoir que ces agences incarnent9.

Cette relative aporie de l’histoire de la « construction de l’État », cette linéarité si critiquée, peut-être éclairée par le point de vue de deux grands historiens du droit italiens, Luca Mannori et Bernardo Sordi, et en particulier par leur réflexion sur l’administration comme objet d’histoire10. Ils relient l’évidence que semble revêtir aujourd’hui le pouvoir administratif avec le développement de la doctrine juridique au XIXe siècle, qui le fit passer pour atemporel et inéluctable. Celle-ci postulait d’abord que dans toute société complexe, le pouvoir public ne peut qu’assumer une série de fonctions de caractère administratif, c’est-à-dire des activités destinées à satisfaire les besoins matériels et culturels des gouvernés qu’ils ne peuvent se procurer par eux-mêmes. La doctrine ajoutait que cette activité ne pouvait dépendre exclusivement du droit commun, tendanciellement paritaire – au sens de l’intervention de parties –, et que le pouvoir public devait disposer d’instruments juridiques adaptés comme le pouvoir de taxer, d’exproprier, de réquisitionner ou d’imposer des obligations variées – soit un pouvoir d’imposer des choses à la volonté des gouvernés qui impliquait en retour la reconnaissance de l’autorité pour le faire. La tradition érudite administrativiste du XIXe s’employait à naturaliser le pouvoir dont elle traduisait les arcanes. Elle expliquait que la « chose » droit administratif, censée avoir existé donc bien avant l’apparition de l’expression, aurait reçu un nom seulement à partir de la Révolution française, quand le besoin de construire une vraie légalité administrative – entendue comme un système de fortes garanties individuelles et collectives face à l’action publique – se serait fait sentir. Jusqu’alors internes à l’administration du prince, les règles de l’action publique auraient alors été reformulées, grâce à l’institution de la justice administrative, pour répondre au souci des citoyens de garantir leurs droits fondamentaux.

Des choix pour une histoire politique non téléologique

Cette histoire, rangée chronologiquement sous le passage de l’État absolu à l’État légal, ou de droit, relève d’un regard rétrospectif à vocation légitimatrice qui pour Mannori et Sordi devait absoudre la discipline du droit administratif « accusée d’avoir introduit une typologie du pouvoir en conflit avec les valeurs fondamentales du constitutionnalisme moderne »11. Ce séquençage nous éclaire sur la difficulté à sortir de la téléologie quand on prend pour objet, d’emblée, la « construction de l’État », anticipant ainsi sa réalisation, plutôt que de considérer des projets d’État, nécessairement variés et différents de leurs résultats12. Il souligne l’importance qu’il y a à considérer la variété des formes du pouvoir dans le temps long, comme le font à la fois les éditeurs de Empowering interactions et des auteurs comme Burbank et Cooper. La lecture de l’ouvrage de ces derniers nous aide à « repolitiser » l’analyse historique du pouvoir administratif en le resituant dans la problématique des liens qui permettent aux empires de se constituer et de durer, et qui sont des liens politiques. Le comparatisme avec au centre la question de ce qui a fait tenir ensemble les diverses parties des différents empires conduit en effet les auteurs à se concentrer sur l’orientation des liens de fidélité vers l’empereur ou au bénéfice de l’empire, en faisant relativement abstraction, au moment de synthétiser et de comparer, des significations culturelles de ces liens, à la fois dans les cultures impériales elles-mêmes et dans les multiples sociétés locales que celles-ci articulent. C’est au sein de cette problématique centrale qu’apparaît, dans leur ouvrage, le développement de la part de la monarchie anglaise, de ce que l’historiographie a coutume d’appeler un État militaro-fiscal, comme un instrument de renforcement de l’empire. De même, la « révolution des idées de souveraineté » dans le XVIIIe siècle occidental, est replacée, du point de vue de ses conséquences sociales et politiques, au sein d’un contexte impérial. À ce compte, le caractère d’évidence historique du pouvoir administratif se dissout, ouvrant la possibilité d’examiner ses manifestations comme des processus politiques.

Le recours à l’expression de « raison administrative » invite à opérer une distinction nécessaire entre plusieurs objets que la tradition érudite administrativiste nous a habitués à confondre – confusion qui participe en retour de la dépolitisation de l’administration. Parler de raison administrative constitue une invitation à distinguer, au sein du vocable administration, l’institution qui administre et une logique administrative particulière, la chose et l’action13. Il s’agit ici de compléter la perspective consistant à aborder le thème sous l’angle de l’institution et de ses agents. C’est dans cette perspective que se sont inscrites depuis plus de deux décennies plusieurs enquêtes sur la reconstruction, voire l’archéologie, des « figures de l’administrateur » (du nom de l’ouvrage collectif coordonné par Robert Descimon, Jean-Frédéric Schaub et Bernard Vincent), lesquelles ont le plus souvent cherché à combiner une approche typologique des différentes fonctions d’administrateur, et une approche longitudinale des carrières de certains de leurs titulaires14.

On l’aura compris, il s’agit ici d’envisager une histoire de la raison administrative qui ne s’arrête pas à la seule histoire des sens que ce terme a pu revêtir au cours des âges : qu’il suffise à cet égard de rappeler que l’autonomisation d’une fonction administrative et, au-delà, d’une organisation propre dans l’ordre des pouvoirs est, au moins en Occident, tardive, et ne se déploie qu’à partir du XIXesiècle, non sans grandes difficultés, du reste. Pour autant, le caractère tardif de cette autonomisation fonctionnelle et organisationnelle ne saurait décourager l’étude des substrats historiques de cela même qui trouve à affirmer une autonomie dans le contemporain. C’est à ce titre que la perspective impériale peut être vraiment fructueuse : d’une part, car le caractère composite des structures impériales permet de fractaliser le regard historien, qui embrasse ainsi dans leur diversité des logiques configurationnelles, sociales et politiques à l’œuvre dans le gouvernement des territoires ; d’autre part, car l’empire déjoue l’évidence même d’un cadre institutionnel d’analyse (généralement celui de l’État) et par là-même complexifie le cadre narratif dans lequel se trouve restituée cette autonomisation fonctionnelle et organisationnelle de l’administration.

Une fois reconnue et datée l’herméneutique légitimante d’un pouvoir administratif anhistorique, laquelle a commencé à faire l’objet d’une analyse historique15, il semble nécessaire de repartir de ce qui était commun aux différents espaces monarchiques, du caractère composite et feuilleté de l’espace politique d’Ancien Régime : en l’occurrence, un ordre politique composé par l’interaction d’une pluralité d’instances institutionnelles et de corps constitués16 ; un pluralisme dont la vision comme quelque chose de résiduel ou en voie d’extinction est directement tributaire du récit téléologique de l’État administratif advenu à partir du XIXe siècle, qui le fait précéder d’un État absolutiste n’attendant que la Révolution française pour révéler l’administration dans la plénitude de sa « nature ». Au sein d’un ordre qui se voyait et se vivait lui-même comme une agglomération de sujets de diverses origines et provenances, la principale tâche du pouvoir était de garantir un certain équilibre entre ses parties constitutives. De là venait le primat des fonctions juridictionnelles, consistant à dire le droit, c’est-à-dire ce qui était juste et reconnu comme juste par les parties : la notion de droit et de pouvoir administratifs était tout simplement incompatible avec ce tableau17.

Société corporative et multiplicité de l’administration

Le récit de la tradition administraviste faisant de « l’État » le lieu et le motif d’une rupture moderne était l’antithèse de celui qui dominait en Angleterre, de l’adaptation progressive du feuilleté médiéval des pouvoirs aux nouvelles exigences historiques. Et en effet, l’Angleterre, jusqu’au début du XXe siècle, n’avait pas d’administration ni de droit administratif, ce qui perturbait profondément les publicistes continentaux. Luca Mannori et Michael Braddick envisagent dans leurs contributions respectives la manière – divergente, mais non dénuée de recoupements – dont ces deux traditions ont intégré la problématique administrative à la pratique de l’État comme aux définitions du pouvoir. Au passage, s’affirme une chronologie au cours de laquelle la période 1750-1880 est centrale pour l’évolution continentale. La période suivante, qui occupe une bonne partie du XXe siècle, pourrait faire l’objet d’un livre à part, comme le suggère Luca Mannori, non pas tant, sans doute, sur le concept même d’administration qu’en termes d’histoire des relations internationales et des transferts culturels entre traditions juridiques distinctes18.

La réunion des siècles précédents dans une longue première période caractérisée par le fait que le mot « administration » n’y « constitue pas un terme stratégique du langage du pouvoir » ne revient pas à nier toute évolution depuis le Moyen-Âge. Au contraire, bon nombre des textes réunis ici, même ceux qui portent sur le XVIIIe siècle, illustrent la « recherche frénétique » de nouveaux modes opératoires visant à concilier le traditionnel modus agendi des institutions publiques avec des objectifs de progression de l’autorité centrale. Il s’agit cependant d’affirmer que ce mouvement, jusqu’à la fin du XVIIIe siècle, n’est pas parvenu à remplacer la vieille pratique et la vieille théorie du pouvoir par l’acceptation d’un gouvernement proprement exécutif du pouvoir. Mannori et Sordi affirment ainsi que l’État administratif n’est pas tant un produit de l’Ancien Régime que de sa crise, « de la crise constitutionnelle d’une société polyarchique et juridiquement dentelée »19. L’apparition de l’expression correspond alors à l’affirmation d’un pouvoir métajuridique qui se manifeste pour la première fois aux yeux des contemporains « dans toute sa nudité », ce qui marque le début de la divergence entre continent et îles britanniques, divergence cependant très progressive. Le moment de l’affirmation d’un usage absolu du terme comme signe de l’affirmation d’un nouveau type d’autorité est alors un moment très politique où l’on peut distinguer partisans et adversaires de l’institution d’une telle autorité.

Évolution d’un mode de normativité

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