Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditrice : Sandrine Pheulpin

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Conception de la maquette: Image In Air

Conception de la couverture : Catherine Lattuca

Réalisation de la couverture : STDI (David Poidvin)

Mise en pages : STDI

Réalisation des illustrations : Shishu Vilmain

Éditrice déléguée : Marie Guernut

Fabrication : Karine Roger

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2017

ISSN  : 2267-0149

ISBN papier : 978-2-281-13089-8

ISBN numérique : 978-2-281-13424-7

Sigles et abréviations

Jurisprudence

CAA : Cour Administrative d’Appel

CE : Conseil d’État

Rec. : Recueil

Req. : Requête

TA : Tribunal Administratif

Revues et publications

Mon TP : Moniteur des Travaux Publics et du Bâtiment

Sigles

AFU : association foncière urbaine

ALUR (loi) : loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové

COS : coefficient d’occupation des sols

DTA : directive territoriale d’aménagement

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

PADD : projet d’aménagement et de développement Durable

PAZ : plan d’aménagement de zone

PIG : projet d’intérêt général

PLH : programme local de l’habitat

PLU : plan local d’urbanisme

PLUi : plan local d’urbanisme intercommunal

PSMV : plan de sauvegarde et de mise en valeur

PUP : projet urbain partenarial

SAGE : schéma d’aménagement et de gestion des eaux

SCoT : schéma de cohérence territoriale

SDAGE : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux

SDC : schéma de développement commercial

SDRIF : schéma directeur de la région Île-de-France

SDP : surface de plancher

SMVM : schéma de mise en valeur de la mer

SRU (loi) : loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains

TA : taxe d’aménagement

VEFA : vente en l’état futur d’achèvement

ZAC : zone d’aménagement concerté

ZH : zone d’habitation

ZI : zone industrielle

ZNIEFF : zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et forestier

ZUP : zone à urbaniser en priorité

Chapitre 0

Préambule

Le développement des villes était fondé après la deuxième guerre mondiale sur la nécessité de reconstruire le pays et de satisfaire les besoins considérables en logements.

Il s’est d’abord principalement fait par des extensions périphériques, sous forme de zones à urbaniser en priorité (ZUP), zones d’aménagement concerté (ZAC), zones industrielles ou de grands équipements (hôpitaux, universités, etc.).

Aujourd’hui, le problème est plutôt celui du renouvellement urbain, de la recomposition de la ville sur elle-même, en évitant la consommation excessive des espaces agricoles et naturels.

Ces opérations relèvent de la responsabilité des collectivités locales. Elles sont réalisées dans le cadre d’un projet d’aménagement communal ou intercommunal élaboré par les élus au niveau d’une commune ou d’un regroupement de communes (agglomération, communauté, territoire, etc.) en concertation avec les habitants.

Ces opérations peuvent être réalisées avec deux approches différentes :

soit dans le cadre d’un ou plusieurs régimes d’autorisation, complétés par une procédure de participation au financement des équipements publics ;

soit dans le cadre d’opérations publiques d’aménagement conduites directement par la collectivité et son aménageur. Dans ce cas, la procédure de ZAC sera souvent mise en œuvre.

C’est pourquoi cette nouvelle édition de l’ouvrage Réaliser une ZAC et autres opérations d’aménagement se décompose en trois parties :

une première partie présentant l’aménagement urbain et les critères de choix entre les différentes procédures ;

une deuxième partie présentant toutes les étapes d’une ZAC, de sa création à sa réalisation ;

une troisième partie présentant le cadre du déroulement des opérations d’aménagement.

Partie 1

Aménagement urbain – Procédures

Chapitre 1

Définition, objet de l’aménagement

1.1Définition

La notion d’« opération d’aménagement » est entrée dans le code de l’urbanisme à partir de 1973 (lors de la codification).

Mais, à cette époque, les notions d’opération et d’aménagement n’ont pas été définies.

Il faudra attendre la loi du 18 juillet 1985 pour donner la définition d’une opération d’aménagement (modifiée par la loi SRU du 13 décembre 2000).

L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme. donne d’une part, la définition d’une action ou d’une opération et d’autre part, celle de l’aménagement.

1.1.1Actions ou opérations

« Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »

Il s’agit d’objectifs très généraux, de sorte que le juge a précisé la notion d’action ou d’opération.

1.1.2Aménagement

Concluant sur l’affaire « Chamonix-Mont-Blanc », le commissaire du Gouvernement, S. Lasvignes faisait remarquer que les objectifs de l’aménagement couvrent un champ très important. Il a donc été conduit à distinguer la notion d’aménagement et la notion de construction : « un aménagement au sens plein de ce terme, c’est un effort d’organisation et d’agencement d’une portion du territoire. On est alors dans une logique d’une nature différente de celle qui préside à une opération de construction, même ambitieuse ».

1.1.3Équipement des terrains

La notion d’équipement se définit plus facilement. Les travaux d’équipement comprennent :

les travaux d’infrastructure. Ce sont les travaux de voirie, réseaux, espaces verts, espaces publics (d’une manière générale les travaux qui sont hors champ d’application du permis de construire). On distingue traditionnellement la viabilité primaire, secondaire et tertiaire :

la viabilité primaire correspond à des ouvrages qui ont comme fonction de desservir l’ensemble de l’opération d’aménagement et qui sont utilisés par d’autres personnes que les usagers ou habitants de l’opération même ;

la viabilité secondaire est celle qui découpe les différents îlots de propriété de l’opération ;

la viabilité tertiaire est celle qui dessert les différents bâtiments d’une même propriété privée ;

les travaux de superstructure. Il s’agit des constructions prévues au programme des équipements publics de l’opération (équipements scolaires, culturels, sociaux, hospitaliers, sportifs, administratifs, parkings publics) et qui concourent à cette opération.

1.1.4Terrains bâtis ou non bâtis

Les ZAC de centre-ville peuvent comprendre des bâtiments destinés à être démolis ou rénovés. Toutefois, eu égard à l’objet de la ZAC, le recours à cette procédure n’est fondé que lorsque le programme prévoit des reconstructions et/ou des constructions nouvelles, le programme de construction pouvant être complété par des actions de rénovation.

La procédure de ZAC peut alors éventuellement être combinée avec une procédure en faveur de l’habitat : OPAH « simple » ou de « rénovation urbaine », restauration immobilière, résorption de l’habitat insalubre.

Remarque

La jurisprudence considère que l’existence de procédures en faveur de l’habitat n’interdit nullement à l’Administration de réaliser l’aménagement qu’elle envisage en créant une zone d’aménagement concerté alors même que l’opération ainsi mise sur pied impliquerait la restauration d’immeubles existants et la démolition d’immeubles vétustes à remplacer par des constructions neuves (CE, 11 mai 1984, Évrard, Lebon, p. 180).

1.2Objet de l’aménagement

N’importe quel projet, même répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, ne permet pas de le qualifier d’opération d’aménagement.

Il faut que le projet porte sur un territoire significatif de la commune.

Si le territoire n’est pas significatif, il faut (Concl. S. Lasvignes sous CE, Sect., 28 juillet 1993, Cne de Chamonix Mont-Blanc, BJDU janv. 1994, p. 27 et s.) :

soit que le projet vise à combiner diverses affectations : logements, bureaux, ou commerces ;

soit s’il s’agit d’un seul immeuble affecté à un usage unique, qu’il traduise la volonté de la collectivité de bien l’insérer dans le tissu urbain, etc., de telle sorte qu’il apparaisse comme une opération d’équipement complexe ayant des incidences urbaines.

L’intérêt d’apporter une définition aux actions ou opérations d’aménagement réside dans le fait que l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme permet à l’État et aux collectivités locales de confier leur étude et leur réalisation « à toute personne publique ou privée y ayant vocation ».

Ensuite, l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme précise que l’intervention des aménageurs ne peut avoir lieu que dans le cadre d’une concession qu’il s’agisse d’aménageurs « publics » (société publique locale au capital intégralement public, société d’économie mixte dont le capital est détenu majoritairement par des collectivités territoriales) ou privés.

Ces aménageurs bénéficient de certains privilèges.

Ils peuvent être délégataires du droit de préemption urbain.

Ils peuvent acquérir des terrains lors de la mise en œuvre d’une procédure d’expropriation.

Ils peuvent, en priorité, acquérir des terrains détenus par l’État ou les collectivités.

Ils peuvent bénéficier de subventions de collectivités territoriales.

1.3Distinction entre construction, viabilisation des terrains, opération d’aménagement

1.3.11er cas : Construction uniquement

Une opération peut consister en la construction d’immeubles neufs, ou la transformation d’immeubles existants sur des terrains constructibles desservis par des voies équipées de réseaux et ne nécessitant pas de travaux d’équipement ou de viabilisation.

Dans ce cas, les seules procédures à mettre en œuvre sont celles du dépôt des autorisations d’urbanisme nécessaires à l’opération : permis de démolir, permis de construire ou déclaration préalable.

1.3.22e cas : Nécessité d’équiper et de viabiliser les terrains

L’opération de construction peut nécessiter préalablement la viabilisation et l’équipement des terrains (réalisation de voies, réseaux, espaces verts, etc.)

Dans ce cas, une procédure permettant l’urbanisation du secteur doit être mise en œuvre : permis d’aménager, permis de construire dit groupé valant division, divisions primaires, Association foncière urbaine (AFU). Ces procédures sanctionneront la composition d’ensemble du projet, fixeront les prescriptions techniques permettant de contrôler l’insertion de l’opération dans son environnement et les conditions de sa réalisation.

1.3.33e cas : Actions ou opérations d’aménagement

L’opération peut se situer dans le cadre d’une opération d’aménagement.

L’article 1er de la loi du 18 juillet 1985 (article L. 300-1 du code de l’urbanisme et notamment son second alinéa), donne une définition à cette notion : « L’aménagement désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations. »

Cette définition signifie clairement que l’aménagement ne peut être qu’une prérogative de la puissance publique, quels que soient les modes de réalisation publics ou privés de ces actions ou opérations. Cette prérogative vise non seulement à réaliser et faire réaliser l’aménagement mais également plus en amont à préparer la réalisation de ces actions dans le cadre d’études préalables ou de politiques foncières.

Les actions d’aménagement comprennent les politiques de logement, de développement social des quartiers.

Une opération d’aménagement se définit par :

un projet d’urbanisme, porté par une personne publique y ayant vocation ;

des travaux d’aménagement et d’équipement ;

un aménageur ;

des moyens de financement.

L’article L. 300-4 du code de l’urbanisme dispose que l’aménageur assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concernant l’opération, procède à l’acquisition des terrains et à leur commercialisation.

En revanche, une concession d’aménagement ne peut porter sur une action de construction, ou toute autre action ponctuelle qui ne caractérise pas une opération d’ensemble (Rép. min., JOAN, Q, 10 mars 2003).