Conseiller éditorial : Jean-Vincent Holeindre
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© Armand Colin, 2019
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ISBN : 978-2-200-62681-5

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Du même auteur

Personnel

Relations internationales, Paris, Dalloz, 2018 (Prix Édouard Bonnefous de l’Académie des sciences morales et politiques, 2018)

La politique juridique extérieure des États-Unis à l’égard de la Cour pénale internationale, Paris, Pedone, 2011 (Prix Couchri Cardahi de l’Académie des sciences morales et politiques, 2011 ; premier prix de l’Institut des Hautes Études de Défense nationale – IHEDN)

Direction

Les mutations de la justice pénale internationale, Paris, Pedone, 2018 (avec O. de Frouville)

Justice pénale internationale, Paris, CNRS Éditions, 2016

Droit d’asile. État des lieux et perspectives, Paris, Pedone, 2015 (avec C. Laly Chevalier)

Commentaire article par article du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, Paris, Pedone, 2013, 2 tomes (avec X. Pacreau) (Prix Choucri Cardahi de l’Académie des sciences morales et politiques, 2013)

Élections américaines. Un bilan, Paris, Pedone, 2013

The United States and the European Union: Perceptions and Challenges, Paris, L.G.D.J., Global Understanding Series, 2008 (avec C. Belin et L. Pisar)

À mon grand-père, réfugié de guerre

Introduction

Il est une « loi » bien connue de l’histoire des hommes : ils n’hésitent pas à se déplacer, voire à migrer s’ils sont en danger et en capacité de quitter leurs terres. La migration est bien une composante essentielle de l’humanité, une réponse normale aux défis économiques, politiques, sociaux et environnementaux rencontrés. Elle renvoie aux différences de développement, de liberté et de sécurité entre États. Le poids des migrations dans la construction des nations n’est du reste plus à démontrer. Simplement, de nos jours, le phénomène se globalise.

Toutes les régions du monde sont à présent concernées par l’exil d’hommes et de femmes, que ce soit comme pays de départ, de transit ou d’accueil (parfois à plusieurs de ces titres). Dans nombre de situations, la migration apparaît moins comme un choix qu’un impératif. Elle devient une nécessité face aux menaces et aux risques physiques. Il faut dire que les relations internationales demeurent fracturées entre États défaillants dans la sécurité qu’ils doivent apporter à leur population et États attractifs par le refuge immédiat qu’ils représentent ou par les perspectives qu’ils offrent à ceux pourchassés pour ce qu’ils font ou qui ils sont. Les migrations contraintes prennent d’ailleurs une ampleur considérable.

Aujourd’hui, une personne sur 110 dans le monde a dû fuir son lieu de vie1. En 2018, plus de 68 millions de personnes étaient ainsi en situation de déplacement forcé ou de migration contrainte, soit deux fois plus qu’au début du xxie siècle, en un mouvement sans précédent sur les soixante-dix dernières années2. Nombreux sont ceux qui se trouvent à présent sur les routes de l’exil et qui cherchent « l’accueil, l’hébergement, l’abri, [et] aussi, par surcroît, le sourire qui console et la parole qui réconforte3 ». On parle même d’« afflux massif » vers de prétendus eldorados ou des terres de protection. Dans ces conditions, et pour reprendre les propos du Secrétaire général des Nations unies, le monde affronte désormais « the biggest refugee and migration crisis since the end of the Second World War4 ».

Si les origines immédiates de l’exil ou des migrations contraintes varient selon les zones géographiques, plusieurs facteurs communs peuvent être avancés, comme la persistance de régimes oppresseurs, le rôle des diasporas, des mafias et des progrès techniques (développement d’une économie de la frontière et essor de réseaux de passeurs qui permettent de contourner – à quel prix – les obstacles à l’exil, départs eux-mêmes incités par la diffusion d’un modèle occidental parfois tronqué, etc.). L’intérêt même que représente le statut de réfugié peut aussi conduire certains à se présenter comme des persécutés compte tenu de la fermeture de l’immigration économique et des droits sociaux attachés au statut de demandeur ou de réfugié. Mais la migration contrainte est surtout liée à l’évolution de la conflictualité qui pousse davantage de populations à fuir et crée ainsi des exilés de guerre qui aspirent à se voir reconnaître dans leur besoin de protection, dans leur qualité et statut de réfugié. Est en effet considérée comme réfugiée toute personne « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » – au sens de la Convention de Genève de 1951.

Les mutations contemporaines de la guerre correspondent à la prolifération d’affrontements « asymétriques » (opposant des États à des groupes subversifs, des insurgés ou des entités terroristes) ou « privés » (opposant des acteurs non étatiques entre eux sur le territoire d’un État défaillant) qui ne permettent pas d’envisager un retour prochain des hommes et femmes qui ont dû fuir les pays concernés. Une partie importante des migrations observées ces dernières années est ainsi liée aux nouveaux types de conflits qui se sont développés au Moyen-Orient. Selon le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), les trois principaux pays d’origine des demandeurs de protection entre 2007 et 2017 sont la Syrie, l’Afghanistan et l’Irak5, trois États défaillants, théâtres de conflits armés non internationaux prolongés. Or, ces migrations ne concernent plus seulement les pays limitrophes aux zones de combats. Depuis plusieurs années, les ressortissants originaires de ces trois États sont les principaux demandeurs d’asile au sein de l’Union européenne6. On sait les tensions politiques que ces migrations de masse peuvent engendrer, entre État de destination et État de transit, entre État d’origine et État d’accueil ou au sein même des sociétés concernées (pays à proximité immédiate du conflit cause de l’exil ou pays européens notamment). Comme le disait Michael Marrus, « les réfugiés arrivent toujours au mauvais moment7 » ! L’existence de flux mixtes (migrants économiques ou sanitaires et réfugiés en quête de reconnaissance) ainsi que la prégnance des questions de sécurité, notamment la lutte contre le terrorisme, soulèvent aujourd’hui des questions politiques et juridiques d’un nouvel ordre.

La hausse de la demande de protection concerne aussi la France. Longtemps puissance persécutante, on lui doit d’ailleurs le terme de « réfugié » qui fut inventé pour désigner ces protestants que les rigueurs d’Édits du pouvoir français forcèrent à l’exil au xviie siècle. La République française est devenue une terre d’élection grâce à ses libertés publiques, aux droits qu’elle garantit et à la stabilité de ses institutions. L’État a précisément recensé 80 075 demandes de protection en 2015, 85 726 en 2016, 100 755 en 2017, 122 743 en 2018 (dont 113 322 premières demandes8) – des chiffres en hausse constante depuis 2007. On compte trois fois plus de demandeurs d’asile qu’il y a dix ans. Et les exilés en provenance de zones de guerre apparaissent bien comme les nouvelles figures des demandeurs de protection, à côté de ceux qui sont pourchassés pour leur orientation sexuelle, leur croyance religieuse, leur race, leur nationalité ou leur engagement politique. Les principaux pays d’origine de la demande d’asile sont désormais des États connaissant des situations de conflits armés (en 2018, l’Afghanistan est d’ailleurs le premier pays de provenance des demandeurs)9.

L’afflux d’exilés de guerre en demande de protection représente par conséquent un défi majeur pour la France. Cet essai a pour ambition de mieux faire comprendre au lecteur l’origine même des crises génératrices de ces migrations, le parcours de ces hommes et femmes qui parviennent sur le territoire et la protection à laquelle ils peuvent prétendre. Quels sont les instruments juridiques (internationaux, européens et nationaux) disponibles et que disent-ils s’agissant des exilés de guerre ? Comment le droit français répond-il aujourd’hui à l’aide demandée par ces personnes ? Dans quelle mesure la lutte contre le terrorisme influence-t-elle l’interprétation et l’application des régimes en vigueur ? Enfin, quelles sont les améliorations normatives qui apparaissent souhaitables et possibles10 ?

1. HCR, 2018, « Une nouvelle approche mondiale sur les réfugiés est nécessaire d’urgence », 19 juin [http://unhcr.org/fr].

2. HCR, Global Trends 2017, et aperçu statistique 2018 [http://unhcr.org].

3. Pour reprendre la formule d’Albert Sarraut, ministre de l’Intérieur des gouvernements Daladier, JO du 14 mars 1939, p. 952-953.

4. Ban Ki-Moon, “Address to the Italian Government”, in UN Daily News, 15/10/2015, DH/7011. On observera que le Secrétaire général actuel, Antonio Guterres, fut auparavant le Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés.

5. HCR, Global Trends 2017, op cit.

6. Eurostat, 2018, Asylum Quarterly Report [https://ec.europa.eu/eurostat].

7. Michael R. Marrus, 1986, Les exclus. Les réfugiés européens au xxe siècle, Paris, Calmann-Lévy, p. 136.

8. Mineurs accompagnants inclus, voir les différents rapports d’activités de l’OFPRA [www.ofpra.gouv.fr] et « Demandes d’asile, chiffres clefs », Direction générale des étrangers en France, 15 janvier 2019, disponible sur le site [www.immigration.interieur.gouv.fr].

9. OFPRA, 2019, Données de l’asile 2018, 15 janvier [www.ofpra.gouv.fr].

10. Si le propos se concentre donc sur la situation des exilés de guerre à l’égard de la France, il prend nécessairement en compte le poids du régime d’asile européen commun (RAEC) et de ses failles dans l’accueil et le traitement de la demande de protection.

1

GUERRES CONTEMPORAINES ET MIGRATIONS CONTRAINTES

Le lien entre guerres et migrations n’est pas nouveau. En Europe, notamment, les conflits armés provoquent d’importants mouvements de population depuis l’époque moderne1. L’institutionnalisation de la question des réfugiés en droit international remonte d’ailleurs aux lendemains de la Première Guerre mondiale. Progressivement, un statut légal comprenant un certificat d’identité et des documents permettant de voyager fut ainsi accordé à ceux qui fuyaient les tensions et conflits meurtriers (massacres dans le contexte de la Grande Guerre, guerres balkaniques, guerre civile russe, guerre arméno-turque, etc.). Une première convention, ratifiée le 28 octobre 1933 par cinq pays (Belgique, Bulgarie, Égypte, France et Norvège) prolongea finalement ce premier effort en vue de garantir un statut aux réfugiés2.

Avec la Seconde Guerre mondiale, des millions de personnes furent aussi déplacées en raison des combats ou des politiques de terreur. La situation incita même les Alliés à créer en 1943 l’Administration des Nations unies pour les secours et la reconstruction (UNRRA). La majorité des déplacés purent toutefois revenir dans leurs pays après le conflit, même si le sort réservé à certains, devenus réfugiés car fuyant le communisme, conduisit à la création de l’Organisation internationale des réfugiés puis du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et aux premières procédures d’éligibilité individuelle à un statut protecteur (avec enquête et entretien). Le texte-cadre du droit des réfugiés fut alors adopté : la Convention de Genève de 19513. La guerre froide et les guerres de décolonisation ont ensuite engendré de nouveaux flux de réfugiés et la question s’est globalisée sous l’effet des nouvelles possibilités de transport d’un continent à l’autre.

La question des exilés de guerre n’est donc pas récente dans les relations internationales. Mais le besoin de protection semble aujourd’hui atteindre des niveaux tels qu’ils ne correspondent plus à de simples pics liés à des crises brèves et temporaires. Le mouvement a pris une ampleur et une permanence indéniables, en particulier en Europe. On ne peut alors comprendre le phénomène actuel des exilés de guerre si on ne le rapporte pas au renouvellement de menaces à la paix et à la sécurité : l’effondrement de l’acteur structurant des relations internationales et les évolutions en partie conséquentes de la guerre. L’importance contemporaine des conflits intra-étatiques témoigne ainsi d’une transformation de la conflictualité dans des contextes d’effondrement et de délégitimation des États qui entraîne le départ croissant de ceux qui souffrent de ces crises multidimensionnelles.

Prolifération des États défaillants et des acteurs subversifs

L’État est traditionnellement perçu comme l’organisation politique née de la fixation sur un territoire d’un groupe humain qui entend s’administrer par lui-même. Le statut présente un double intérêt : pour l’entité qui peut se prévaloir de cette qualité et pour la stabilité des relations internationales. En premier lieu, l’existence d’un État atteste normalement qu’une collectivité a pu suffisamment se déployer sur un espace donné pour qu’un ordre interne existe et régule les tensions et conflits inhérents à la vie collective. Elle accède ainsi à toute une série de privilèges que lui reconnaît le droit international (souveraineté, protection contre l’ingérence de ses pairs, etc.). La qualité d’État vient donc en principe garantir l’existence d’un ordre interne. Comme le dit Steven Pinker,

« un État qui recourt au monopole de la violence pour protéger ses citoyens les uns des autres est peut-être le réducteur de violence le plus fiable que nous ayons rencontré. […] Quand les bandes, les tribus et les chefferies furent placées sous le contrôle des premiers États, la répression des raids et des expéditions punitives divisa par cinq leur taux de mort violente. Et quand, en Europe, les fiefs se fondirent en royaumes et États souverains, la consolidation de l’application de la loi finit par réduire encore davantage le taux d’homicides, cette fois-ci en le divisant par trente4. »

En second lieu, l’existence de plusieurs États œuvre à une certaine stabilité des relations internationales en formant une sorte de société identifiée et gouvernée par des principes inhérents au statut même de l’État. La continuité de la forme étatique au fil des siècles démontre ainsi que l’État est, a minima, une garantie contre le chaos global. Plus généralement, et pour reprendre Alain Plantey, « l’État est, au stade de la civilisation, la plus forte expression du profond besoin d’ordre et de sécurité des peuples5 ».

Mais la société internationale de l’après-guerre froide a vu se développer de nouvelles violences déstabilisantes liées aux délitements de puissances publiques, à la décomposition d’États qui ne parviennent plus à exercer efficacement leurs compétences régaliennes. Les États dits « défaillants » se sont multipliés depuis 1989, même si la décolonisation avait déjà produit de nouvelles entités particulièrement vulnérables. Le phénomène ne saurait surprendre quand on sait que le nombre d’États a été multiplié par trois entre 1945 et 2015 : il n’est alors pas étonnant que certaines de ces nouvelles structures se révèlent finalement incapables d’assumer leurs statuts. Il semble toutefois que la fin de la bipolarité ait accéléré certaines difficultés, aggravé des fragilités parfois latentes dans plusieurs situations. Les États-Unis ou l’URSS finançaient en effet nombre d’autorités en place, notamment en Afrique, afin de garantir leur pérennité et d’obtenir en contrepartie qu’elles demeurent dans leurs zones d’influence respectives. Dans les années 1990, des États figés dans le système international de la guerre froide et longtemps portés par les deux grands se retrouvent alors livrés à eux-mêmes et deviennent incapables de faire face à leurs devoirs – assurer la sécurité physique de leur population face à la montée d’acteurs non étatiques menaçants et préserver l’intégrité de leurs territoires. Les « failed States » ou « collapsed States » sont ainsi des entités initialement souveraines mais qui ne parviennent pas ou plus à exister, à répondre aux attentes des populations placées sous leur juridiction ou à se défendre dans l’adversité. Les origines en sont multiples. Un État peut d’abord s’effondrer face à une pression extérieure (l’Irak après l’intervention américaine de 2003, par exemple), une catastrophe naturelle (Haïti après différents séismes ou épidémies, par exemple), un effondrement économique (on pense à la crise asiatique) et, surtout, en raison de tensions internes (comme ce fut le cas en Yougoslavie, en Somalie ou au Rwanda au printemps 1994 avec les massacres des Hutus contre les Tutsis, et comme c’est le cas aujourd’hui en République centrafricaine ou en Syrie).

Le débat sur les causes de l’effondrement d’un État et les diverses responsabilités en jeu est devenu un sujet de recherche classique en sciences humaines et qu’on ne saurait facilement épuiser. On peut simplement souligner que les États initialement forts, autoritaires, qui ont d’ailleurs pu devenir des États « voyous » et tomber à la suite d’interventions militaires extérieures, s’enfoncent souvent dans une défaillance particulièrement meurtrière. Les exemples de l’Afghanistan, de l’Irak, de la Libye, de la Syrie sont édifiants. La chute de l’autorité conjuguée aux erreurs des puissances extérieures interventionnistes contribue à libérer des tensions ethniques, raciales, politiques, religieuses ou sociales jadis étouffées par la force. Le vide administratif est alors comblé par des acteurs non étatiques violents, des acteurs qu’on peut qualifier de subversifs6. Il s’agit de forces qui agissent non seulement pour leur propre compte mais également contre les États et organisations internationales en violant les normes de comportement qu’ils ont pu instaurer, voire en en faisant des cibles privilégiées de leurs activités. Les acteurs subversifs assument ainsi une certaine violence dans leurs objectifs ou dans leurs moyens et se présentent comme des acteurs de l’ombre qui se dissimulent pour échapper à la répression. Par la nature de leurs activités, ils créent donc de l’insécurité dans les relations internationales.

On peut ici distinguer les groupes et réseaux criminels des entreprises terroristes. Ceux-là recherchent surtout le profit, ceux-ci une sorte de reconnaissance et la réalisation d’objectifs politiques. Autrement dit, la décomposition croissante d’un certain nombre d’États autorise divers trafiquants à profiter de la situation pour s’implanter et faire commerce illicite d’armes, de drogues, de matières premières, etc. – contribuant ainsi à accroître les défaillances locales. Et des liens entre ces acteurs subversifs existent. Le terrorisme s’est en particulier éloigné du parrainage de certains États pour travailler et prospérer avec des groupes criminels, comme au Sahel. En fin de compte, ces défaillances provoquées de l’extérieur sont aussi le produit d’erreurs stratégiques, des dommages collatéraux d’une ingérence mal pensée ou mal assumée. La déstabilisation engendrée va d’ailleurs devenir une source d’insécurité et d’instabilité au moins régionale. On pense immédiatement à la façon dont l’organisation État islamique a pu prospérer en Irak, en Libye et dans la bande sahélienne. Lorsque l’origine de l’effondrement correspond à une grande instabilité politique et socio-économique – le cas échéant provoquée par une ou plusieurs ingérences extérieures –, les acteurs subversifs n’en sont que plus puissants7.

Sur les dix dernières années, les indices montrent que les États défaillants ou potentiellement défaillants prolifèrent autour de l’Europe (Syrie, Libye, est de l’Ukraine, Afghanistan, Irak, voire Égypte) et les tendances sont plutôt pessimistes en ce qui concerne l’environnement immédiat du vieux continent, à rebours d’évolutions générales plus positives s’agissant de la consolidation de l’État8. Plus largement, le think tank américain Fund for Peace propose une recension annuelle des États défaillants, à partir de douze tendances : pressions sur la démographie, déplacements et réfugiés, tensions entre groupes internes, émigration, inégalités économiques, situation économique générale, situation des institutions politiques, services publics, exercice de la sécurité, droits de l’homme et état de droit, intervention extérieure, et factions communautaires dans les élites. Dans le Fragile States Index 2018, six États étaient placés en situation de « très haute alerte » : le Sud-Soudan, la Somalie, la République centrafricaine, le Yémen, la Syrie et la République démocratique du Congo9, six États qui connaissent des conflits internes majeurs, au long cours, et qui entraînent ainsi le déplacement forcé puis la migration internationale. Les chercheurs sont encore divisés sur les interactions précises entre fragilité étatique et conflits. On peine à identifier les facteurs décisifs dans le cercle vicieux engendré. En revanche, il est clair que les États défaillants sont plus souvent victimes ou impliqués dans des conflits que les autres10. La fragilité observée accroît alors le risque de conflit et de crises qui peuvent créer des conditions propices à la propagation d’acteurs subversifs et, en conséquence, à l’exil de millions de personnes vers les pays à proximité puis vers l’Europe, et donc la France, si les difficultés persistent.

En résumé, la défaillance d’un État peut être le terreau d’un conflit armé interne ou international, être à l’origine de migrations massives, être source d’insécurité globale. Et la défaillance est contagieuse, les pays limitrophes étant souvent menacés par l’effondrement de l’un de leurs voisins. Les contre-mesures se révèlent de toute façon particulièrement complexes car elles supposent une intervention au long cours, sécuritaire mais aussi politique et économique, qui renvoie aux problématiques de la reconstruction (équilibre entre surveillance internationale et appui sur les fonctionnaires en place, fourniture de services publics, développement économique, renforcement des institutions, justice transitionnelle, etc.). De nos jours, un certain nombre d’États se trouvent d’ailleurs en situation de « défaillance gelée » ou de prolongement quasi infini de leurs difficultés internes. On peut citer la Somalie dont l’effondrement permet à des groupes terroristes (Al-Shabbaab) de diriger quelques actions contre leurs voisins et pousse des hommes à devenir des pirates et perturber la navigation dans le Golfe d’Aden et au-delà. Le cycle défaillance – acteurs subversifs – insécurité vient donc soutenir l’apparition de nouveaux conflits dont les caractéristiques peuvent contribuer à des migrations massives.

Mutations contemporaines de la guerre

On connaît la formule de Raymond Aron :

« La guerre est de tous les temps historiques et de toutes les civilisations. Avec des haches ou des canons, des flèches ou des balles, des explosifs chimiques ou des réactions en chaîne atomiques, de près et de loin, isolément ou en masse, au hasard ou selon une méthode rigoureuse, les hommes se sont entre-tués, mettant en œuvre les instruments que la coutume et le savoir des collectivités leur offraient11. »

Homère nous racontait déjà dans l’Iliade à quel point elle est liée au destin et à l’honneur des hommes. Or, la guerre est aussi une sorte de « caméléon », pour reprendre le mot de Clausewitz, dont les modalités et les caractéristiques varient dans le temps et dans l’espace, en fonction des acteurs comme des sociétés impliquées et des objectifs en cause. On a longtemps distingué, par exemple, la grande guerre – qui oppose les troupes régulières dans des batailles codifiées – à la petite guerre – qui comprend toutes les opérations menées par des troupes légères et qui vise, entre autres, à obtenir du renseignement ou à lancer des attaques surprises. Autrefois, la guerre civile ou la guérilla n’étaient présentées que comme des variations. L’archétype de la guerre restait le conflit opposant des souverains, un conflit de grandes batailles. En droit, d’ailleurs, la guerre désignait à l’origine une lutte armée entre deux ou plusieurs États, une opposition directe ou indirecte – par l’intervention d’une puissance tierce dans un conflit interne (appui à un mouvement d’opposition, par exemple). On a ensuite reconnu que l’intervention étatique pouvait se faire par le simple contrôle global d’une rébellion. Surtout, les Conventions de Genève de 1949 ont introduit le concept de « conflit armé » et le protocole additionnel I de 1977 est venu distinguer « conflit armé international » (chaque fois qu’il y a recours intentionnel à la force armée entre États et peu importe la qualification que ceux-ci donnent à leur opposition) et « conflit armé non international » (affrontement qui peut opposer des forces gouvernementales à des groupes armés « privés », voire des groupes armés « privés » entre eux – et dès lors que la violence observée est intense et que les parties impliquées sont des groupes a minima organisés).

Cette évolution juridique témoigne des mutations observées sur le terrain. Elles sont aujourd’hui significatives. L’usage de la force militaire a ainsi connu de nombreux bouleversements ces dernières décennies, des évolutions qui apparaissent critiques pour les besoins de cette étude car elles soulignent à quel point ceux qui vivent les conflits actuels peuvent être contraints à l’exil.

Un nouveau modèle dominant de conflit

Les guerres « classiques » opposant deux puissances ou davantage sont sur le déclin depuis la Seconde Guerre mondiale. On parle même de « longue paix » pour qualifier les relations internationales depuis 70 ans, une tendance d’ailleurs renforcée depuis la fin de la guerre froide. Depuis 1945, on compte moins de conflits armés majeurs et moins de morts dans les affrontements ou les répressions observées dans le monde, aucun affrontement direct entre grandes puissances, pas une guerre entre États européens voire entre pays développés, pratiquement plus de conquêtes ou d’opérations de colonisation – une pratique historique qui devient à présent une exception que l’on peine à assumer et qui est dénoncée, comme le montrent les réactions face à la « prise » de la Crimée par la Russie. Les explications en sont nombreuses, qu’il s’agisse des effets de la démocratisation du monde, de la dissuasion nucléaire, de la construction de régimes internationaux et de nouveaux moyens de régler pacifiquement un différend, du fait que la guerre ne paie plus et apparaît trop dommageable pour le commerce, etc. Précisément, l’institution de référence en matière d’analyse quantitative, l’Uppsala Conflict Data Program (UCDP)12, a recensé en 2017 285 conflits armés depuis 1946 qui impliquent au moins un État et qui ont chacun causé au moins 25 morts directes sur une année ; et il est ici manifeste que les guerres coloniales et les guerres interétatiques sont en retrait. On comptait précisément 53 conflits armés impliquant des États en 2016, 49 en 201713. Dix de ces conflits ont fait plus de 1 000 morts dans des affrontements et un seul a directement opposé deux États, l’Inde et le Pakistan (graves incidents entre ces deux puissances au Cachemire, 118 morts).

Mais si les guerres « classiques » diminuent, les conflits armés non internationaux se multiplient, en particulier ceux qui n’impliquent aucun État dans les parties qui s’affrontent. Certes, plusieurs des conflits en cause peuvent être « pilotés » indirectement par des puissances étatiques et être en quelque sorte des « proxy wars » (guerres par procuration). La notion de conflit « internationalisé » a même été progressivement admise dans la jurisprudence14. Elle désigne un conflit initialement interne mais qui doit être rattaché à la catégorie des conflits armés internationaux du fait de l’intervention substantielle d’acteurs non étatiques qui œuvrent en réalité pour le compte d’un souverain. Le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie est par exemple parti du « contrôle global » exercé par la République fédérale de Yougoslavie sur l’organisation militaire des Serbes de Bosnie-Herzégovine en 1992 pour qualifier le conflit de conflit « international15 ». La Cour pénale internationale a intégré cette analyse en affirmant qu’un « conflit international existe dès lors que des hostilités armées opposent des États à travers leurs armées respectives ou à travers d’autres acteurs agissant en leur nom16 ». Quoi qu’il en soit, les tensions contemporaines se déroulent principalement dans des États en défaillance (Syrie, Nigeria, République centrafricaine, par exemple).

Le modèle dominant aujourd’hui est donc celui de conflits au sein même d’un État en décomposition, affrontements qui impliquent parfois des acteurs extérieurs dans une logique de guerre asymétrique contre des insurgés qui menaceraient la stabilité d’une région ou prépareraient des attaques contre les intérêts d’autres puissances. Ces guerres ont tendance à se prolonger, à devenir des conflits gelés ou prétendument « insolubles ». L’enlisement est certes un classique d’un grand nombre de conflits dans l’histoire. Mais la « désétatisation » des affrontements contribue à ce que politique et militaire soient découplés. La sortie de crise n’en est que plus difficile et les conflits se renouvellent. Près de 90 % des conflits armés internes recensés entre 2000 et 2010 se sont ainsi développés dans des pays qui avaient déjà expérimenté récemment de tels conflits17. Très peu de ces affrontements ont pris la forme de conflits dits classiques entre forces armées régulières et bien dotées. Il s’agit surtout de luttes entre un État et des insurgés, voire entre groupes rivaux de guérilleros ou de djihadistes.

Il convient alors de revenir sur la distinction entre des conflits armés qui impliquent directement un État et ceux qui sont, au moins immédiatement, des conflits « privés », des guerres entre acteurs non étatiques.

[…]

1. Voir en particulier Oliver Forcade et Philippe Nivet (dir.), 2008, Les réfugiés en Europe du xvie au xxe siècle, Paris, Nouveau Monde, ou Gérard Noiriel, 1991, La tyrannie du national, le droit d’asile en Europe 1793-1993, Paris, Calmann-Lévy.

2. Accord du 5 juillet 1922, par exemple, qui créait un certificat spécial pour les réfugiés russes valable un an, le fameux passeport « Nansen », permettant de circuler librement d’un pays à l’autre.

3. Entrée en vigueur en 1954, RTNU, vol. 189, no 245, p. 137. Voir notamment Jean-Yves Carlier, 2007, « Droit d’asile et des réfugiés : de la protection aux droits », RCADI, t. 332, p. 13-354 et Vincent Chetail, 2011, « Théorie et pratique de l’asile en droit international classique : Étude sur les origines conceptuelles et normatives du droit international des réfugiés », RGDIP, 115 (3), p. 625-652.

4. Steven Pinker, 2017 (2011), La part d’ange en nous. Histoire de la violence et de son déclin, Paris, Les Arènes, p. 874.

5. Alain Plantey, 2000, De la politique entre les États. Principes de diplomatie, Paris, Pedone, 3e éd., p. 7.

6. Julian Fernandez, 2018, Relations internationales, Paris, Dalloz.

7. Bridget L. Coggins, 2015, “Does State Failure Cause Terrorism ? An Empirical Analysis (1999-2008)”, Journal of Conflict Resolution, vol. 59, p. 455-483.

8. Kars de Bruijne, 2017, “Crises: Fragile States”, Thematic Study Clingendael Strategic Monitor 2017, Netherlands Institute of International Relations [www.clingendael.org].

9. The Fund for Peace, Fragile States Index, disponible sur le site [http://fundforpeace.org/fsi]. Voir également d’autres recensions et indices comme celui de l’OCDE (State of Fragility Report [www.oecd.org/dac].

10. Voir, entre autres, James Fearon et David Laitin, 2003, “Ethnicity, Insurgency, and Civil War”, The American Political Science Review, vol. 97 (1), p. 75-90 ou Karl de Rouen et David Sobek, 2004, “The Dynamics of Civil War, Duration and Outcome”, Journal of Peace Research, vol. 41 (3), p. 303-320.

11. Raymond Aron, 2004 (1962), Paix et guerre entre les nations, Paris, Calmann-Lévy, p. 157.

12. Uppsala Conflict Data Program’s (UCDP’s [www.ucdp.uu.se/gpdatabase/search.php]).

13. Voir en particulier Therese Pettersson et Kristine Eck, 2018, “Organized Violence, 1989-2017”, Journal of Peace Research, Vol. 55(4), p. 525-547 ou Kendra Dupuy et Siri A. Rustad, 2018, “Trends in Armed Conflict, 1946-2017”, PRIO, Conflict Trends, 5 [www.prio.org].

14. Voir Tristan Ferraro, 2015, “The ICRC’s Legal Position on the Notion of Armed Conflict Involving Foreign Intervention and on Determining the IHL Applicable to this Type of Conflict”, Revue internationale de la Croix-Rouge, vol. 97, no 900, p. 1227-1252.

15. TPIY, ChA., Tadić, 15 juillet 1999, IT-94-1, § 137. Rappelons que cette approche diffère de celle reposant sur la notion de « contrôle effectif » qu’avait adoptée la CIJ dans l’Affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), arrêt au fond, 27 juin 1986, CIJ Recueil 1986, § 109.

16. CPI, ChPrél. II, Bemba Gombo, Décision rendue en application des alinéas a et b de l’article 61-7 du Statut de Rome, relativement aux charges, 15 juin 2009, ICC-01/05-01/08, § 223. La CPI a en revanche qualifié de conflit armé non international l’opposition entre « les autorités d’un gouvernement étranger et des groupes armés organisés lorsque l’intervention de cet État s’est réalisée avec le consentement de l’État sur le territoire duquel les affrontements armés se déroulent », CPI, ChPrél. II, Katanga, Jugement, 8 mars 2014, ICC-01/04-01/07, § 1184.

17. Barbara F. Walter, 2011, Conflict Relapse and the Sustainability of Post-Conflict Peace, Washington, DC, World Bank, ou “Why Bad Governance Leads to Repeat Civil War”, Journal of Conflict Resolution, vol. 59, 2015, p. 1242-1272.