Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditrice : Élise Nicollet

Conception graphique intérieure : Image In Air

Conception graphique de la couverture : Catherine Lattuca

Mise en pages : STDI

Coordination graphique des illustrations : Alain Bouteveille

Fabrication : Anne-Lise Lapoire

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2017

ISSN  : 2267-0149

ISBN papier : 978-2-281-13265-6

ISBN numérique : 978-2-281-13426-1

Sigles et abréviations

a. : autre(s)

act. : actualité

AJCT : Actualité juridique Collectivités territoriales

AJDA : Actualité juridique Droit administratif

al. : alinéa

ALUR (loi) : loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014)

aménag. territ. : aménagement du territoire

arr. : arrêté

art. : article

ass. : assemblée

assoc. : association

AVAP : aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine

BJCL : Bulletin de jurisprudence des collectivités locales

BJDU : Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme

Bull. civ. : Bulletin de jurisprudence de la chambre civile de la Cour de cassation

c. civil : code civil

c. constr. hab.  : code de la construction et de l’habitation

c. élect. : code électoral

c. env. : code de l’environnement

c. just. adm. : code de justice administrative

c. patrim. : code du patrimoine

c. rel. publ. adm. : code des relations entre le public et l’administration

c. route : code de la route

c. santé publ. : code de la santé publique

c. urb. : code de l’urbanisme

c. voirie rout. : code de la voirie routière

cass. () civ. : cour de cassation, () chambre civile

cass. com. : cour de cassation, chambre commerciale

CAA : cour administrative d’appel

CE : Conseil d’État

cgct : code général des collectivités territoriales

chron. : chronique

cne : commune

comm. : commentaire

concl. : conclusions

Cons. const. : Conseil constitutionnel

Constr.-urb. : Revue Construction-Urbanisme

cté : communauté

DAUH : Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (Gridauh)

D. : Décret

D. : Recueil Dalloz

DDT(M) : direction départementale des territoires (et de la mer)

déc. : décision

dév. durable : développement durable

DGCL : direction générale des collectivités locales

Dr. adm. : Revue de droit administratif

DREAL : direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

dvdp : droit de la voirie et du domaine public

env. : environnement

Envir. : Revue Environnement et développement durable

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

Ét. fonc. : Revue Études foncières

Gaz. cnes : Gazette des communes

Gaz. pal. : Gazette du Palais

inf. rap. : informations rapides

INSEE : institut national de la statistique et des études économiques

instr. : instruction

JCP A : Semaine juridique Administration et Collectivités territoriales

JCP E : Semaine juridique Entreprises

JCP G : Semaine juridique édition générale

JCP N : Semaine juridique édition notariale

JO : Journal officiel

JOAN Q : Journal officiel de l’Assemblée nationale - questions écrites

JO Sénat Q : Journal officiel du Sénat - questions écrites

L. : loi

LPA : Les Petites Affiches

Loyers et copr. : Revue Loyers et Copropriété

min. : ministre

obs. : observations

ord. : ordonnance

p. : page(s)

PADD : projet d’aménagement et de développement durables

PLU : plan local d’urbanisme

PNR : parc naturel régional

POS : plan d’occupation des sols

PSMV : plan de sauvegarde et de mise en valeur

PVAP : plan de valorisation de l’architecture et du patrimoine

RDI : Revue de droit immobilier

RDP : Revue de droit public

Rec. : Recueil des décisions du Conseil d’État

rép. min. : réponse ministérielle

req. : requête

RFDA : Revue française de droit administratif

RGCT : Revue générale des collectivités territoriales

RLCT : Revue Lamy des collectivités territoriales

RLP : règlement local de publicité

RJE : Revue juridique de l’environnement

RJEP : Revue juridique de l’économie publique

Rtd com. : Revue trimestrielle de droit commercial

SA : société anonyme

SàRL : société à responsabilité limitée

scot : schéma de cohérence territoriale

SIL : signalisation d’information locale

SPR : site patrimonial remarquable

SRU (loi) : loi solidarité et renouvellement urbains
(loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000)

sté : société

suiv. : suivant(s)

synd. : syndicat

TA : tribunal administratif

TLPE : taxe locale sur la publicité extérieure

ZAC : zone d’aménagement concerté

ZPA : zone de publicité autorisée

ZPE : zone de publicité élargie

ZPPAUP : zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

ZPR : zone de publicité restreinte

ZPS : zone de protection spéciale (Natura 2000)

ZSC : zone spéciale de conservation (Natura 2000)

Préface

La publicité fait partie de notre quotidien et est devenue une composante de notre paysage urbain.

Si elle peut, bien gérée, s’intégrer dans le paysage urbain et servir l’animation de la ville, trop souvent, à l’inverse, elle défigure nos entrées de ville par des panneaux gigantesques et inélégants.

Dans certains quartiers, notamment historiques, elle peut même porter un grave préjudice à l’esthétisme.

Certes, il n’est pas question de remettre en cause le bienfondé de la publicité. Elle constitue un secteur important d’activité économique et finance le mobilier urbain.

Dès le début du xxe siècle, quand le développement de l’affiche est devenu support de publicité commerciale, le législateur est intervenu pour essayer de concilier les ambitions commerciales des professionnels du secteur avec les défenseurs de l’environnement. Une réglementation spécifique a ainsi vu le jour en 1902 pour protéger le patrimoine historique, artistique et culturel de l’apposition de « panneaux réclames ».

Depuis, le législateur n’a eu de cesse de s’adapter aux évolutions publicitaires, à la diversité des supports et des moyens, pour concilier les intérêts commerciaux et la protection de notre cadre de vie. Ces règles sont aujourd’hui pour l’essentiel contenues dans le règlement local de publicité.

Sa dernière adaptation remonte à la loi relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine, dite loi CAP, promulguée en juillet 2016.

La ville de Versailles a lancé la révision de son règlement local de publicité au moment même où cette loi était en discussion.

Grâce à un amendement spécifique, nous avons pu maintenir un dispositif très ancien de protection renforcée, autour du château de Versailles.

Dans les quartiers plus récents, nous avons, comme beaucoup de mairies de France, pris des dispositions qui sans empêcher les supports de publicité de qualité sur les mobiliers urbains, ont sérieusement limité les dérives observées notamment dans nos entrées de ville.

À cette occasion, j’ai pu une nouvelle fois me rendre compte de la complexité d’une législation issue d’une série d’apports successifs, manquant parfois sérieusement de clarté.

L’ouvrage de Jean-Philipe Strebler, éminent juriste spécialisé en droit public et plus particulièrement dans le domaine de l’affichage publicitaire, permettra heureusement aux acteurs locaux d’appréhender cette réglementation particulière et complexe.

Clair, précis, complet, cet ouvrage est appelé à devenir la référence en la matière et une aide indispensable pour se frayer un chemin dans la réglementation, entre préservation de la qualité du paysage urbain et enjeux commerciaux.

François de Mazières
Député-maire de Versailles

Introduction

Les préoccupations liées à la préservation et à la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie sont de plus en plus fortes et le droit environnemental de l’affichage et des enseignes, qui était essentiellement issu de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 et de ses décrets d’application, a fait l’objet d’une réforme majeure à l’occasion de la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 et des décrets d’application qui l’ont suivie.

Réglementation nationale. Depuis l’été 2010, de nombreuses règles nationales ont été modifiées, souvent dans un sens restrictif (s’agissant notamment des règles concernant les enseignes, mais aussi des règles relatives à la surface ou à la « densité » des publicités, ou encore des règles applicables aux préenseignes « dérogatoires »), mais parfois aussi pour admettre de nouvelles possibilités d’affichage publicitaire (micro-affichage sur vitrines, bâches publicitaires…).

Règlements locaux de publicité. Mais cette réforme a aussi été l’occasion de réorganiser les possibilités pour les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale d’adopter des réglementations locales de la publicité et des enseignes, en principe pour restreindre les possibilités d’installation qui résultent de l’application de la réglementation nationale, mais éventuellement aussi pour admettre des possibilités d’affichage publicitaire dans des secteurs géographiques où la publicité est, en principe, interdite par la loi.

Police de l’affichage. Le nouveau régime des règlements locaux de publicité a aussi été l’occasion de redistribuer les pouvoirs de la police administrative spéciale de l’affichage publicitaire : alors que, depuis trente ans, cette police était exercée au nom de l’État conjointement par le préfet ou par le maire, la loi Grenelle II l’a « reconcentrée » entre les mains du seul préfet, tout en la « décentralisant » vers le maire au nom de la commune dès lors qu’existe un règlement local de publicité.

Reconcentration. Les services déconcentrés de l’État ont ainsi dû « reprendre » directement l’exercice des pouvoirs de police de l’affichage dans de très nombreuses communes où aucune réglementation locale de l’affichage n’avait été adoptée avant l’entrée en vigueur de la loi Grenelle II, s’agissant notamment des autorisations d’enseigne exigées dans les lieux d’interdiction légale en agglomération (dans les sites patrimoniaux remarquables, aux abords des monuments historiques, en sites inscrits, dans les parcs naturels régionaux ou l’aire d’adhésion des parcs nationaux, etc.). Cette « reconcentration » des pouvoirs de police n’est sans doute pas tout à fait étrangère à la très forte « incitation » des services de l’État pour que les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme se dotent de règlements locaux de publicité.

Intercommunalisation. Par ailleurs, le double mouvement de constitution d’établissements publics de coopération intercommunale regroupant de plus en plus de communes (résultant notamment de l’exigence exprimée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 d’un seuil minimum de principe de 15 000 habitants pour toute communauté de communes à compter du 1er janvier 2017) et de transfert aux communautés de communes ou d’agglomération de la compétence communale en matière de plan local d’urbanisme (résultant de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové du 24 mars 2014) emportant le transfert de la compétence en matière de règlement local de publicité (art. L. 581-14 c. env.) devrait se traduire par l’adoption de plus en plus de règlements locaux de publicité à l’échelle de territoires pluri-communaux de plus en plus vastes. En effet, si le « besoin » de réglementation spéciale de la publicité a surtout été ressenti dans les agglomérations urbaines, les évolutions dont ces réglementations devront nécessairement faire l’objet (en particulier s’il s’agit de règlements « ante-Grenelle » frappés de caducité s’ils n’ont pas été « grenellisés » d’ici l’été 2020) imposeront aux établissements publics de coopération intercommunale dont ces agglomérations sont désormais membres de se doter de règlements locaux de publicité qui couvriront la totalité de leurs communes, y compris celles pour lesquelles l’application de la réglementation nationale pourrait s’avérer « suffisante » et dans lesquelles les maires deviendront les autorités de police compétentes même si le règlement intercommunal de publicité ne comporte aucune règle locale concernant la publicité et les enseignes.

Couverture territoriale. En 2014, les données relatives aux règlements locaux de publicité mises en ligne par le ministère de l’Environnement (concernant 85 départements sur 101) permettent d’établir l’état des lieux suivants :

2 246 communes étaient concernées par un règlement local de publicité, adopté ou en cours d’élaboration, soit 6 % des communes, couvrant 6 % du territoire national, mais 43 % de la population ; les « grandes » agglomérations ont donc bien été jusqu’ici les secteurs privilégiés d’élaboration des réglementations spéciales de la publicité ;

parmi ces 2 246 communes,

782 communes étaient engagées dans l’élaboration d’une réglementation intercommunale (19 communes seulement étaient alors couvertes par un tel règlement intercommunal) : près des deux tiers des règlements existants ou en cours d’élaboration concernent des territoires communaux ;

1 299 communes étaient couvertes par des réglementations locales « ante-Grenelle » (soit près de 60 %), dont 1 163 seront caduques si elles ne sont pas « grenellisées » d’ici le 13 juillet 2020 ;

parmi ces 2 246 communes,

626 communes (dont 235 hors unité urbaine de plus de 100 000 habitants) comptaient une population supérieure à 10 000 habitants ; la réglementation nationale y est la moins stricte à l’égard des publicités ;

735 communes (dont 391 de plus de 10 000 habitants) faisaient partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ; la réglementation nationale y correspond globalement à celle qui s’applique dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants, même dans les « petites » agglomérations qui font partie de l’unité urbaine ;

1 229 communes comptaient moins de 10 000 habitants et ne faisaient pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ; dans ces « petites » agglomérations, la réglementation nationale n’offre que des possibilités limitées d’affichage publicitaire.

Fig. 0.1. Règlements locaux de publicité en 2014

Source : Ministère de l’Environnement

Réalisation : Céline Dernoncourt, Cédégis, août 2016

Plan de l’ouvrage. Après avoir présenté le contexte juridique dans lequel s’inscrit le droit environnemental de l’affichage publicitaire et les possibilités d’adaptations locales de la réglementation nationale (chapitre 1), l’ouvrage présentera le contenu des règlements locaux de publicité, qu’il s’agisse de leur objet et des possibilités de réglementation locales ou du contenu formel du dossier de règlement local de publicité (chapitre 2) avant d’analyser la procédure d’élaboration et d’évolution des règlements locaux de publicité (chapitre 3) puis les éléments relatifs à la mise en œuvre des règlements locaux après leur approbation (chapitre 4).