Les Maires

Sociologie d'un rôle

Christian Le Bart

DOI : 10.4000/books.septentrion.16121

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d'édition : Villeneuve d'Ascq

Année d'édition : 2003

Date de mise en ligne : 3 octobre 2017

Collection : Espaces Politiques

ISBN électronique : 9782757419144

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9782859398132

Nombre de pages : 224

Référence électronique

LE BART, Christian. Les Maires : Sociologie d'un rôle. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2003 (généré le 19 septembre 2020). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/16121>. ISBN : 9782757419144. DOI : https://doi.org/10.4000/books.septentrion.16121.

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Dans un contexte de relatif désenchantement à l'égard du personnel politique, le maire fait exception : figure familière du paysage institutionnel, il continue à jouir d'une forte popularité auprès des citoyens. L'environnement socio-politique s'est pourtant considérablement transformé en quelques décennies : décentralisation, montée en puissance de l'intercommunalité, concurrence entre les territoires... Le rôle de maire s'est ajusté à ces bouleversements. L'univers municipal s'est professionnalisé, l'action publique s'est recomposée, de nouveaux acteurs ont pénétré la scène municipale... Ces transformations ne peuvent faire oublier la pérennité du travail symbolique accompli par ces élus : ils sont dans l'obligation, aujourd'hui comme hier, d'incarner le territoire, de faire exister la communauté des citoyens. Cette analyse du rôle de maire doit être complétée par une réflexion sur l'élection municipale. Au-delà de la législation en vigueur, il convient de prendre la mesure de la singularité de ce scrutin. Est-il politisé ? Quel rôle les partis politiques jouent-ils ? Comment les électeurs se déterminent-ils ? Quel est le profil des élus ? Cet ouvrage se veut d'abord une synthèse des travaux existant sur les maires français. Sans négliger la diversité de ce groupe (le maire rural n'est pas le maire urbain), il tente de concilier une approche en terme de vie politique et une approche en terme d'action publique. Ainsi pourra-t-on repérer les évolutions les plus manifestes qu'a connues le rôle de maire au fil des décennies, sans pour autant négliger la part d'inertie qui continue à le structurer.

Christian Le Bart

Maître de conférences en science politique à l'Université Rennes 2. Il poursuit ses activités de recherche au sein du CRAPE (CNRS).

Sommaire

Remerciements

Introduction

Première partie. Le rôle de maire

Le rôle de maire

Chapitre 1. Les ressources politiques

§ 1. La légitimité comme ressource individuelle

§ 2. La mairie comme ressource organisationnelle

§ 3. Réseaux, clientèles et soutiens

Chapitre 2. Les contraintes de rôle

§ 1. Agir

§ 2. Rassembler

Deuxième partie. La vocation de maire

La vocation de maire

Chapitre 1. Les élections municipales

§ 1. Les modes de scrutin

§ 2. Les candidatures

§ 3. Enjeux municipaux

§ 4. Faire campagne

§ 5. La participation électorale

§ 6. Nationalisation et politisation des élections municipales

Chapitre 2. Profils et trajectoires des maires

§ 1. L’exclusion des jeunes

§ 2. La domination masculine

§ 3. Le poids de la notoriété professionnelle

§ 4. Héritiers et dauphins

§ 5. Activisme social et trajectoires politiques

Conclusion

Bibliographie

Remerciements

Comme tout travail de recherche, cet ouvrage est (aussi) le fruit d’échanges et de réflexions menées collectivement. D’abord au sein du CRAPE (Centre de recherche sur l’action politique en Europe), ensuite au sein du département AES de l’Université Rennes 2. Merci tout particulièrement à Philippe Garraud, Joël Clatin, Alain Even, Remi Allain, sans oublier les étudiants de la mention Administration Générale et Territoriale du département AES Rennes 2.

Introduction

Comparés aux ministres, aux parlementaires, et à toutes les autres figures politiques, les maires français bénéficient d’une étonnante popularité. Quel que soit l’indicateur retenu, de la participation lors des scrutins municipaux aux enquêtes d’opinion, en passant par la longévité politique, la sympathie dont bénéficie le chef de l’exécutif municipal ne s’est jamais démentie depuis la Libération au moins. Tout laisse même penser que le contexte contemporain de suspicion à l’égard de la classe politique n’a guère affecté ces élus dits de proximité, alors même que cette suspicion naissait souvent de mises en examen de maires accusés de corruption. En octobre 1999, 71 % des Français se déclaraient satisfaits du travail accompli par leur maire depuis les élections municipales de 1995. 25 % seulement se disaient mécontents, pour 4 % de sans opinion. Quand on demande aux citoyens « quels sont les deux responsables de la vie politique locale à qui ils font le plus confiance », le maire est cité par 66 % des personnes interrogées, loin devant le député (34 %), le président du Conseil Général (25 %), le préfet (18 %), le président du Conseil Régional (15 %) et le sénateur (5 %). Même position privilégiée si on demande l’autorité sollicitée prioritairement « en cas de problème avec une administration »1. D’où pour partie le succès des réformes décentralisatrices2, qui ont encore accéléré la popularité du maire : sans jamais avoir cessé d’apparaître comme proche, celui-ci est désormais considéré comme un décideur de premier plan, plus « utile » que tout autre élu. Le renversement de la hiérarchie entre maire et député, très net dans les enquêtes entre 1977 et 1989, est de ce point de vue significatif3. Un tel attachement à la figure du maire a pour origine et pour corollaire l’attachement à l’échelon communal, territoire perçu comme familier et riche de projections identitaires4. La relation des Français à la commune dépasse la simple fonctionnalité des services de proximité qui structurent la vie quotidienne (école, poste, commerce, église, mairie…) : elle se solidifie sous une forme identitaire teintée d’affectivité. Là encore, les sondages sont convergents : lorsqu’on les interroge sur les lieux auxquels ils ont le sentiment d’appartenir « avant tout », les Français, depuis peu, placent la commune avant « la France », région et département recueillant beaucoup moins d’adhésions5. Parmi toutes les figures de l’autorité politique, le maire est donc perçu comme la plus proche : proximité spatiale bien sûr, mais aussi proximité sociale. Huit à neuf Français sur dix (en âge de voter) peuvent donner le nom de leur maire6, plus de la moitié disent « le connaître personnellement »7 et 64 % estiment que leur maire est « à l’écoute de la population »8. Jugé plus utile, davantage digne de confiance, plébiscité comme recours en cas de problème, le maire est abonné aux premières places des palmarès en tous genres sur les autorités publiques. On verra par la suite que les intéressés participent de cette hiérarchie symbolique : eux aussi aiment ce mandat, et lorsque le choix s’offre (ou s’impose) à eux, ils lui accordent presque toujours la priorité9.

Ce faisceau convergent d’indices ne suffit-il pas pour conclure sur la commune, « cellule de base de la démocratie », et sur le maire, élu proche et dévoué ? Une telle caricature ne saurait constituer une analyse sociologique. Certes, elle révèle un imaginaire municipal avec lequel le chercheur doit compter, mais cet imaginaire est à prendre comme objet, il ne vaut pas résultat d’analyse. Cet imaginaire doit être relativisé, il doit aussi être expliqué. Contentons-nous, à ce stade introductif, de relever deux bonnes raisons de passer outre le stéréotype du maire proche, dévoué, homme de terrain en prise avec le quotidien de ses concitoyens.

La première tient dans l’abusive construction d’une catégorie simpliste, les maires. Les enquêtes précédentes, pour peu qu’on prenne le temps de dépasser les agrégations statistiques hâtives, montrent très aisément que les réponses sont par exemple toujours corrélées à la taille de la commune. Qu’y a t il de commun entre un maire urbain professionnel qui cumule les mandats, qui pèse lourd au sein d’un parti politique national, qui gère sa ville grâce à une administration locale de plusieurs centaines de personnes, et un maire rural bénévole, agriculteur en retraite qui s’appuie sur un(e) secrétaire de mairie ? Que signifient la confiance et le sentiment de proximité dans l’un et l’autre cas ? Parler du maire au singulier n’a guère de sens, parler de la relation des Français à leur maire n’en a pas davantage. La catégorie maires n’a pas la cohérence que de telles enquêtes lui prêtent spontanément. Le pluriel sera donc ici de rigueur. 28 000 maires administrent une commune de moins de 1 000 habitants, tandis qu’à l’autre extrême, un peu plus d’une centaine sont à la tête de villes de plus de 50 000 habitants. On comprend que certains chercheurs, soucieux de la cohérence de leur objet de recherche, aient fait le choix de ne s’intéresser qu’à une catégorie de maires précisément définie : maires urbains (Garraud, 1989), maires de petites villes (Becquart-Leclercq, 1976), maires ruraux (Le Guirriec, 1994). Ou bien de s’affranchir carrément des catégories institutionnelles pour raisonner à l’échelle plus large des élites politiques locales (Ferret, 1995) ou des leaders territoriaux (Montané, 2001). Dans ce dernier cas, le mandat de maire n’est plus qu’une des facettes constitutives d’une position politique fondée sur la professionnalisation et le cumul systématique des mandats.

Cette réserve ne doit cependant pas être exagérée. Rappeler la grande hétérogénéité des conditions sociales qui affectent la relation maire-citoyen ne signifie pas que l’on doive demeurer aveugle à toutes les entreprises qui visent à faire tenir ensemble cette population si diverse. Lorsque le droit public attribue des compétences au maire (au singulier), ou le dote d’un statut, lorsque toutes les communes de France organisent le même jour l’élection municipale, lorsque les mêmes cérémoniels se reproduisent d’une commune à l’autre (même écharpe tricolore, mêmes discours), ou encore lorsque tous les maires de France se réunissent en Congrès, les disparités sociologiques sont mises entre parenthèses le temps de faire exister un rôle, un personnage. D’aucuns parlent de standardisation croissante du rôle (GEMEP, 1990) pour rendre compte de postures aujourd’hui obligées (management, communication…). Entre une symbolique institutionnelle qui unifie et une réalité sociale qui disperse, le chercheur doit donc trouver un juste équilibre.

La seconde raison qui interdit de tenir l’image publique des maires pour une analyse définitive tient évidemment à la superficialité des représentations ordinaires. L’image des maires est nourrie de représentations hâtives qu’il s’agit précisément de déconstruire. D’abord en s’interrogeant sur leur pertinence : que signifie la proximité du maire dans un contexte où les citoyens sont souvent moins capables d’argumenter autour des décisions municipales qu’autour des décisions gouvernementales ? Que signifie l’identité communale dans une société où les interdépendances sociales sont de moins en moins territorialisées ? Quel crédit accorder à l’idée selon laquelle les maires « ne font pas de politique » ? Les lieux communs qui fondent la symbolique municipale ne peuvent être acceptés tels quels. L’image des maires ne reflète pas mécaniquement la réalité de leur rôle, elle démontre simplement l’efficacité des mécanismes de socialisation qui visent à légitimer celui-ci. L’action conjuguée des bulletins municipaux et de la presse locale, des discours et cérémoniels municipaux, la mémoire sociale liée à la relative stabilité du rôle sur un siècle au moins, tout ceci pèse fortement sur l’idée que l’on se fait du maire.

Il ne s’agit pas de rejeter ces représentations en leur opposant quelque réalité objective. Il convient plus finement de tenter d’intégrer dans une même analyse les données relatives au métier de maire, en mobilisant les travaux relatifs à l’activité décisionnelle, aux réseaux tissés dans l’accomplissement du rôle, aux relations avec les partis politique... bref de saisir la quotidienneté souvent très profane du métier d’élu, sans pour autant négliger les représentations et les symboliques auxquelles cette quotidienneté s’adosse. Représentations fausses ou simplistes mais réellement efficaces.

La rupture avec les catégories spontanées qui habitent les maires (intérêt local, stratégie de développement local, proximité…) s’impose ici d’autant plus que le rôle de maire, comme beaucoup de rôles politiques, est symboliquement surchargé. Ce n’est pas un rôle profane que suffirait à cerner l’exposé d’une finalité froide. C’est un rôle à la sacralité duquel personne n’est insensible : le respect pour la fonction frappe invariablement ceux qui l’exercent, et qui sont sauf exception les premiers à y croire, c’est-à-dire à croire au rôle, à croire en son importance et en sa valeur, à croire par exemple que l’onction du suffrage universel transforme un simple citoyen-candidat en élu du peuple légitimement habilité à parler et à agir. L’intériorisation du rôle, l’adhésion sincère aux idéologies qui le sous-tendent, rendent encore plus efficaces les contraintes de rôle. Face à ces croyances et à ces symboliques, l’observateur est bien sûr tenu d’adopter un regard distant. Non pour substituer à la perception enchantée que les maires développent sur eux-mêmes (avec souvent l’assentiment des citoyens) une vision cynique et machiavélienne : ce serait passer d’une idéologie à l’autre, ce serait surtout manquer l’essentiel, à savoir que les maires ne seraient pas ce qu’ils sont s’ils ne croyaient pas à ce qu’ils font. Simplement, prendre acte de l’efficacité sociale d’une croyance, d’un ensemble de représentations et de valeurs, n’équivaut pas à prendre pour argent comptant la rhétorique que celles-ci inspirent. Pour se contenter à ce stade d’un exemple, il ne fait aucun doute que le chercheur ne doit pas se laisser prendre par le discours des élus lorsque celui-ci se réduit à une pure dénégation de toute forme d’intérêt personnel10.

Le concept de rôle est particulièrement pertinent pour analyser la fonction de maire ainsi définie11. Car le rôle n’est jamais réductible à une addition de comportement ou d’attitudes ; il est aussi un univers de croyances, de valeurs, de représentations, qui habite aussi bien ceux qui l’endossent (les titulaires du rôle) que ceux qui entrent en relation avec lui. Ce sont ces derniers qui, par le type d’attentes qu’ils développent à l’égard du titulaire du rôle, le forcent à devenir ce qu’il est. Le regard des citoyens, des électeurs, des fonctionnaires municipaux, des conseillers municipaux, oblige le titulaire de la fonction de maire à se conformer à un rôle qu’il a certes choisi, mais dont la définition lui échappe. Et si de possibles écarts sont possibles, plus exactement si le rôle n’est jamais rigide au point d’exclure des marges de manœuvre qui sont, pour un maire, autant d’occasion de s’approprier le rôle, de le personnaliser, il n’empêche que ce sont souvent les stéréotypes les plus traditionnels qui, parce qu’ils imprègnent les attentes des citoyens, imposent aux élus des comportements classiques et prévisibles12. Et la sanction du suffrage universel accentue cette logique propre à tous les rôles publics : les redéfinitions radicales du rôle sont impossibles, et la tentation est grande pour un maire de jouer le jeu comme les citoyens s’attendent à ce qu’il soit joué, c’est-à-dire sauf exception comme il est joué ailleurs, et comme il fut joué auparavant.

Cette logique de reproduction du rôle ne doit pas être exagérée. Le rôle de maire, c’est évident si on le compare aujourd’hui à ce qu’il fut au début du siècle, s’est transformé13. L’inertie de la symbolique municipale, indéniable, ne suffit pas à garantir une reproduction mécanique. L’environnement sociétal et institutionnel change, les ressources de pouvoirs se modifient, les leviers d’action évoluent, les agendas municipaux se recomposent, l’offre politique se renouvelle… Les élus d’après 1982 ne sont pas ceux de 188414.

Comment étudier le rôle de maire ? L’approche ici privilégiée, résolument sociologique, mobilisera en priorité des enquêtes de terrain. Banal aujourd’hui, ce parti pris méthodologique ne fut, dans le contexte français, que tardivement adopté. La réflexion sur les maires a longtemps été écartelée entre deux approches également sourdes à l’appel du terrain : la première, impulsée par les juristes spécialistes des « institutions administratives », se centrait sur le droit et les mécanismes institutionnels. Les juristes de droit public ignoraient la réalité sociale, par exemple la vie politique locale. Seules les catégories unifiantes du droit (le conseil municipal, le maire, l’arrêté municipal, le budget de la commune…) accédaient au statut d’objet, et encore sous la formée réifiée d’universaux. À l’inverse, une approche marxiste se réclamant des sciences sociales théorisait le pouvoir local, en sa forme urbaine le plus souvent ; la théorie ne tournait certes pas à vide, mais les enquêtes conduites (sur Dunkerque, Roanne, Rennes15) étaient trop évidemment inféodées à un modèle théorique bornant étroitement l’univers du scientifiquement pensable. Le pouvoir municipal était sinon frappé d’insignifiance, au moins largement surdéterminé, le politique ne pouvant contrarier la domination économique de classe. Même lorsqu’elle représente la moyenne bourgeoisie locale, comme à Rennes avec Henri Fréville, la municipalité est condamnée à s’incliner par exemple face aux injonctions des grandes sociétés de distribution qui menacent de s’installer ailleurs : la crainte de perdre les recettes fiscales condamne le maire à des compromis acrobatiques entre ceux qu’il représente et ceux qu’il ne peut s’aliéner16. Si ces travaux eurent le mérite de fournir un pertinent contrepoint à l’approche juridique curieuse du seul pouvoir institutionnel, ils contribuèrent, en mettant l’accent sur les classes sociales localement dominantes, à dévaloriser une fois pour toute l’analyse du rôle de maire. Le statut d’acteur ne lui fut concédé qu’au prix de débats théoriques intenses : encore s’agissait-il simplement de reconnaître que les municipalités pouvaient, par l’action sociale, adoucir la domination économique. Un rôle bien second, et dans tous les cas complice d’une domination ainsi plus aisément reconduite. Discrédit politique et discrédit scientifique allaient de paire17.

Le rôle de maire n’est réductible ni à une catégorisation juridique ni à une théorisation marxiste. Rétrospectivement ces deux approches semblent présenter les mêmes lacunes : faiblesse des investigations de terrain et généralisation abusive (le maire). Tout au contraire, les travaux ici mobilisés mettent l’accent sur la diversité des situations, et plaident modestement pour un empirisme systématique, celui que par exemple la sociologie nord-américaine a pu promouvoir18. Les sources mobilisées sont multiples, tout comme les postures de recherche. Le monde des maires nous est connu aussi bien grâce aux statistiques du Ministère de l’intérieur ou aux enquêtes par questionnaires que par la lecture des bulletins municipaux, de la presse locale, des documents administratifs, des archives, sans oublier les témoignages des intéressés ou de leurs collaborateurs. Les historiens du rôle n’oublient pas non plus les sources littéraires : de Balzac à Zola, de Clochemerle à La Guerre des Boutons, la fonction est parfois décrite avec beaucoup de finesse : il suffit de se souvenir de la page que Giono consacre, dans un roman sur la guerre 14, (le Grand Troupeau), à l’affreuse cérémonie par laquelle le maire, messager de la mort, annonce aux familles le décès d’un soldat (Agulhon et alii, 1986). Loin de ces témoignages littéraires subjectifs, les budgets portent la marque objective des actions conduites. Leur lecture n’est pas simple pour autant : seule la comparaison dans le temps et l’espace permet de mesurer les marges de manœuvre réelles (Brunet, 1981). De même est-il possible aux historiens d’objectiver les évolutions du profil des maires par des sondages successifs concernant des communes en nombre significatifs (Agulhon et alii, 1986).

Les témoignages des maires eux-mêmes constituent une source intéressante (Souchon, 1968 ; Guillou, 1998) mais évidemment problématique. Ce rôle suscite en effet une forte réflexivité qu’on ne saurait ignorer. Les maires pensent le rôle qu’ils exécutent. L’entretien est dès lors une excellente méthode, non qu’il faille prendre pour argent comptant les représentations qui habitent les élus, mais parce qu’une minimale concession à la sociologie compréhensive invite à intégrer à l’analyse ces représentations semi-savantes qui peuplent les revues destinées aux maires, les livres de témoignage qu’ils publient, les propos qu’ils tiennent. Ceci dit, le travail de distanciation, comme toujours en sciences sociales et surtout peut-être en science politique, s’impose fermement : la fonction de maire n’a pas la limpide simplicité que lui prêtent ceux qui l’occupent. Paradoxalement, la supposée proximité des maires fait alors obstacle à la distanciation scientifique : il faut, préalablement à tout travail de recherche, se défaire de l’illusion de familiarité qui encombre cette figure d’autorité.

D’autres chercheurs prennent le parti d’un suivi ethnographique qui permet d’observer les élus en situation. Petit à petit se constitue un corpus très précieux de monographies municipales : du travail de Jacques Lagroye sur Chaban-Delmas à Bordeaux à celui d’Olivier Borraz sur Besançon, en passant par les recherches de Marc Abelès sur l’Yonne ou de Patrick Le Guirriec sur plusieurs villages bretons, ou encore celles de Daniel Gaxie-Patrick Lehingue ou de Christiane Restier-Melleray suivant une campagne municipale respectivement à Amiens et à Bordeaux, le savoir s’enrichit et ouvre sur la comparaison (entre communes, ou bien entre le maire français et ses homologues étrangers). La division du travail savant permet d’approfondir la connaissance de certains points précis : les politiques culturelles, les stratégies de campagne, le clientélisme, etc. Il s’ensuit inévitablement un risque d’éclatement de la recherche, éclatement aujourd’hui renforcé par la cécité croisée des deux grandes approches du pouvoir local : la première en terme de vie politique s’intéresse aux élections, aux partis politiques, au profil des élus, à leurs stratégies électorales, quand la seconde se centre sur l’action publique locale. On ne peut que plaider, avec William Genieys et alii (2000), pour leur rapprochement.

Presque tous ces travaux portent sur les maires de la période actuelle, la cinquième République grosso modo. Il faudrait pour être complet évoquer la contribution des historiens du politique à la connaissance de ce rôle. Si les synthèses sont en nombre trop réduit (Agulhon et alii, 1986 ; George, 1990), il serait injuste de ne pas mentionner les nombreuses études régionales qui décrivent et analysent le pouvoir municipal, par exemple dans la France du XIXe siècle19.

Nous voudrions dans cet ouvrage répondre à deux questions : la première portera sur la définition du rôle de maire, que l’on précisera en identifiant les finalités associées à ce rôle (agir et rassembler). Ces contraintes de rôle doivent toutefois être mesurées à l’aune des ressources dont disposent les maires, et dont nous tenterons le recensement. Cette première partie demeurerait insuffisante sans interrogations complémentaires sur les conditions d’accès au rôle. Qui devient maire et comment ? La relative rigidité du rôle ne trouve pas seulement son origine dans le regard de ceux (les citoyens) devant qui et pour qui le rôle est exécuté. Elle s’explique aussi par la rigoureuse socialisation que subissent ceux qui, au terme d’un cursus très sélectif, sont choisis pour le rôle autant qu’ils le choisissent.

Notes

1 Parodi (J.-L.), Duhamel (O.), « Sondages et municipales », Pouvoirs, 1983.

2 Voir le sondage de Pouvoirs Locaux, n° 3, 1989, (« Un large courant d’adhésion à la décentralisation »).

3 Percheron (A.), « Le local dans les têtes », in Mabileau (A.), (dir.), 1993.

4 Percheron (A.), « L’opinion et la décentralisation ou la décentralisation apprivoisée », Pouvoirs, 1992

5 Enquête OIP-Conseils Généraux : en 1986, la France devance la commune (45 % contre 33 %) ; en 1992 c’est le contraire (33 % contre 42 %).

6 Parodi (J.-L.), Duhamel (O.), art. cit.

7La Croix, 3-2-1983, puis 14-10-1986

8 Sondage BVA, novembre 1995, in Mabileau (A.), 1997

9 Le mandat de maire est le mandat préféré des élus, maires ou non, selon les résultats de l’enquête par questionnaire de J. Ferret (1995, p. 245)

10 Le Bohec (J.), « Le travail de mobilisation électorale et de dénégation de leur intérêt effectué par les maires », in Fontaine (J.) et Le Bart (C.), (dir.), 1994.

11 Lagroye (J.), « Être du métier », Politix, 1994 ; Briquet (J.-L.), « Communiquer en actes. Prescriptions de rôle et exercice quotidien du métier politique », ibid.

12 Le rôle tend à se rigidifier avec le temps, comme le démontre a contrario l’exemple des maires socialistes du tout début du siècle. Celui de Roubaix pouvait encore, en 1892, prendre quelques libertés avec un rôle à construire, par exemple en refusant l’appellation de « monsieur le maire ». Mais même dans ce contexte, le rôle s’impose à son titulaire : l’élu doit par exemple préférer le drapeau tricolore au drapeau rouge, recevoir le préfet avec civilité, se tenir pendant les cérémonies, etc. Voir : Lefebvre (R.), « “Le conseil des buveurs de bière” de Roubaix (1892-1902) », Politix, 2001.

13 Garraud (P.), « Le métier d’élu local : les contraintes d’un rôle », in Fontaine (J.) et Le Bart (C.), (dir.), 1994.

14 Sur le cas-limite du rôle de maire de Paris, « inventé » par Jacques Chirac en 1977, voir : Haegel (1994).

15 Respectivement : Castells et Godard (1974), Biarez et alii (1972), Huet et alii (1977).

16 Huet et alii, op. cit.

17 Sur l’histoire et la discussion des théories du pouvoir local, voir : Mabileau (1985), Biarez (1989), Birnbaum (1973).

18 Voir les classiques : le travail de Hunter sur Atlanta (1953), de Dahl sur New-Heaven (1971).

19 Pour une synthèse bibliographique, voir : Dumons (B.) et Pollet (G.), « introduction générale », in Dumons (B.) et Pollet (G.), 1999.

Première partie. Le rôle de maire

Le rôle de maire

Parler de rôle, au sens que la tradition sociologique donne à ce terme, c’est suggérer que les comportements observés chez un acteur (ici un maire) ne trouvent pas principalement leur origine dans l’intentionnalité de celuici, mais qu’ils reflètent plus fondamentalement la tension entre un univers de contraintes et un univers de ressources. Les contraintes de rôle, ce qu’il faut dire et faire pour être à la hauteur, renvoient à la définition socialement acceptée du rôle, définition héritée du passé mais nécessairement évolutive : les qualités qui font le bon maire aujourd’hui ne sont pas les mêmes qu’avant-guerre. Ces contraintes ne sont pas seulement liées aux attentes (au demeurant très variables et très difficiles à cerner) des citoyens. Elles découlent également des jeux d’obligations et d’interdits qu’imposent le droit, la tradition républicaine, et plus généralement tous les types d’environnement qui encadrent le rôle. Cet environnement pèse très lourd sur le titulaire du rôle, qui doit faire au mieux et faire avec. La fonction de maire suppose alors la mobilisation de ressources, qui seules lui permettront de tenir son rôle. Ces ressources sont elles-mêmes très impersonnelles, depuis la légitimité du suffrage universel jusqu’aux moyens d’action que procure le fait de diriger une mairie. Pour toutes ces raisons, il semble beaucoup plus pertinent d’analyser les comportements des maires, y compris dans leur dimension stratégique, en les référant à des contraintes et à des ressources, que de vouloir à tout prix, comme les intéressés nous y invitent spontanément, y voir la projection de leur volonté politique, de leur sens de l’intérêt général, de leur désir de rendre service.

Chapitre 1. Les ressources politiques

L’expression ressources est commode parce qu’elle permet de situer sur un même plan des éléments que trop souvent l’analyse sépare : compétences juridiques aussi bien que moyens budgétaires, opportunités d’action publique aussi bien que maîtrise de réseaux internes à la commune… La division du travail scientifique a souvent pour effet pervers d’encourager les inventaires partiels (parce que monodisciplinaires) de l’univers des ressources : le juriste évaluera les pouvoirs d’un maire à partir des compétences que lui octroie le droit, l’économiste ne verra que les marges de manœuvre budgétaires, etc. Une approche transversale devrait permettre de penser en même temps ces ressources : quel est le pouvoir d’un maire élu à une confortable majorité mais découvrant une commune fortement endettée ? Comment penser en même temps l’opportunité que constitue un fort potentiel fiscal et la contrainte qui résulte d’une alliance partisane fragile ? (Lacam, 1988).

Au risque de succomber au défaut précédent, nous ne traiterons pas ici explicitement des ressources juridiques et budgétaires, sur lesquelles existe une littérature disciplinaire abondante, et nous centrerons l’analyse sur les ressources socio-politiques, moins souvent étudiées. Trois types de ressources retiendront notre attention : d’abord, cette ressource individuelle considérable qu’est la légitimité politique ; ensuite, à un autre niveau, l’ensemble des ressources organisationnelles que procure le fait de diriger une mairie. Enfin, à mi-chemin entre l’individuel et l’organisationnel, les réseaux que tisse un maire pour gouverner.

L’évaluation des ressources ne peut se faire in abstracto : la pertinence d’une ressource est affaire de contexte. Selon les lieux et les interlocuteurs, les maires savent mobiliser les ressources les plus pertinentes, et par exemple alternent les registres personnel et institutionnel. En outre, sur ce terrain aussi se donnent à voir les transformations du rôle : la fortune personnelle et le talent oratoire ont perdu de leur pertinence aujourd’hui (Lacam, 1988), la valeur de la position de cumulant ou de parachuté s’est sans doute dégradée, tandis que de nouvelles ressources managériales émergent.

Le concept de ressource, par exemple formalisé par Michel Crozier, renvoie à une sociologie de l’acteur doté d’une indépassable capacité à poursuivre rationnellement des finalités claires. Sans être invraisemblable, ce présupposé théorique pose au moins un problème ici : celui de l’identification des finalités poursuivies. Comment en effet articuler finalités explicites (intérêt local, développement local…) et finalités moins dicibles (réélection) ? Certes, les deux coïncident largement : le service du plus grand nombre est le meilleur chemin qui conduit à la réélection, mais qu’est-ce qui est finalité, qu’est-ce qui est moyen ? Les élus cherchent-ils à faire avancer les dossiers dans le seul souci de faciliter leur réélection, ou bien l’élection n’est-elle qu’une étape qui permet d’inscrire dans le temps l’action menée ? Nous avons choisi de parler de ressources politiques, et non simplement de ressources décisionnelles, ce qui équivaudrait à mettre entre parenthèses les arrière-pensées électorales. Quant à savoir ce qui motive « vraiment » et « fondamentalement » les maires, nous préférons prudemment éluder la question. Toute généralisation en la matière est certainement aventureuse, qui viserait à doter arbitrairement et naïvement les « hommes politiques » d’une personnalité spécifique et identique (goût du pouvoir, volonté de rendre service…). Le mot « politique » permet judicieusement de mêler les arrière-pensées électorales (politics) et les stratégies d’action publique (policies). Et peut-être est-ce une dimension constitutive du rôle de maire que la capacité à ignorer les possibles contradictions entre ces deux registres ?

§ 1. La légitimité comme ressource individuelle

La légitimité accordée au maire puise dans trois sources : l’Histoire, qui en a fait une figure familière, le suffrage universel, qui lui confère le monopole de la prétention à incarner la commune, et l’apolitisme, qui le met en situation de parler au nom de tous.

1. La légitimité historique du maire : une figure familière

Objectivée à travers l’écharpe tricolore ou le protocole, cette légitimité bénéficie à tout titulaire de la fonction de maire. Il existe une mémoire sociale autour de cette figure, qui n’est pas pour rien dans l’actuelle popularité des élus municipaux1. Certains n’hésitent pas à rappeler la vigueur du mouvement communal de le fin du Moyen Âge (13e siècle). Encouragées par les monarques, les villes (celles du Nord en particulier) s’émancipent alors du pouvoir féodal et jettent les bases d’un authentique pouvoir municipal de nature oligarchique. L’absolutisme signifiera reprise en main. Mais la commune, sinon le maire, gagne dans cette histoire une légitimité originelle que la Révolution ne contestera pas (Petit-Dutaillis, 1970). Celle-ci uniformise l’administration communale et fait entrer une fois pour toutes le maire, désormais flanqué d’un garde champêtre et d’une milice (la garde nationale), dans le paysage politique quotidien des Français. Les modes de désignation, entre nomination et élection, ont certes beaucoup fluctué. La Convention impose sans lendemain le suffrage universel. S’inspirant plus de l’Ancien Régime que de la période révolutionnaire, l’Empire consacre le principe du maire nommé par l’exécutif (premier Consul ou préfet selon que la commune compte plus ou moins de 5 000 habitants), plus agent de l’État (fonctionnaire non rémunéré et révocable) que porte-parole des intérêts communaux donc. Incarnation déconcentrée de l’État, le maire fait descendre la loi localement et fait remonter, en réponse à de nombreux questionnaires, l’information utile à une administration soucieuse de rationalité. Le découpage communal, malmené antérieurement, ne bougera quasiment plus. La Restauration emprunte la même voie, nomination des maires et même des conseillers, et puise plus souvent qu’on aurait pu le croire dans le vivier notabiliaire précédent pour choisir les mêmes hommes. Car la question du soutien politique au régime est souvent éclipsée par celle de la compétence : en milieu rural, les hommes sur qui on peut compter pour lire et écrire (en français) sont en nombre limité, et la fonction (gratuite) suscite peu de vocations. Cette continuité du personnel s’accompagne cependant d’une forte rupture symbolique : les maires participent à l’arrachage des arbres de la Liberté et doivent composer avec l’autorité religieuse restaurée. La vraie rupture intervient suite à la Révolution de Juillet 1830 et la loi de 1831 : le maire, certes toujours nommé, est désormais choisi parmi les conseillers élus pour six ans (le suffrage est encore censitaire). Elle se prolonge en 1848 avec l’avènement du suffrage universel masculin, même si le nouveau régime n’ose toujours pas renoncer à la nomination des maires urbains dans les communes de plus de 6 000 habitants. En deçà, le maire est quand même élu par les conseillers. Le Second Empire marque un nouveau retour en arrière, avec la pratique de la pure désignation (même en dehors du conseil municipal, jusqu’en...