Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditeur : Bertrand Théry

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Conception de la maquette et de la couverture : Catherine Lattuca

Réalisation de la couverture : STDI (Charlène Gartion, David Poidvin)

Mise en pages : STDI (Stéphanie Bourdais)

Fabrication : Anne-Lise Lapoire

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2017

ISSN  : 1272-2634

ISBN papier : 978-2-281-13272-4

ISBN numérique : 978-2-281-13430-8

Sigles et abréviations

ACTPE (loi) : loi relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises

AJDA : Actualité juridique de droit administratif

ALUR (loi) : loi accès au logement et à un urbanisme rénové

AMVAP : aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine

AOTU : autorité organisatrice des transports urbains

APCIPP (loi) : loi accélération de programmes de construction et d’investissement publics et privés

AZI : atlas de zones inondables

BJDU : Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme

CAA : cour administrative d’appel

CADA : commission d’accès aux documents administratifs

CAUE : conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement

CCH : code de la construction et de l’habitation

CDNPS : commission départementale de la nature, des paysages et des sites

CDPENAF : commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers

CE : Conseil d’État

CEDH : Convention européenne des droits de l’homme

CGCT : code général des collectivités territoriales

CJA : code de justice administrative

Cons. const. : Conseil constitutionnel

Constr.-urb. : Revue construction-urbanisme du Jurisclasseur

COS : coefficient d’occupation des sols

DAAC : document d’aménagement artisanal et commercial

DAC : document d’aménagement commercial

DDT : direction départementale des territoires

DDTM : direction départementale des territoires et de la mer

DGD : dotation générale de décentralisation

DOG : document d’orientations générales

DOO : document d’orientation et d’objectifs

DREAL : direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement

DTA : directive territoriale d’aménagement

DTADD : directive territoriale d’aménagement et de développement durable

DP : déclaration de projet

DUP : déclaration d’utilité publique

FCTVA : fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

EBC : espaces boisés classés

ENE (loi) : loi engagement national pour l’environnement, dite aussi « Grenelle II »

ENL (loi) : loi engagement national pour le logement

ENS : espaces naturels sensibles

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

INAO : institut national de l’origine et de la qualité

INSEE : institut national de la statistique et des études économiques

JO : Journal officiel

JOAN : Journal officiel de l’Assemblée nationale

JOAN Q : Journal officiel de l’Assemblée nationale – questions écrites

LAAAF (loi) : loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt

LOTI (loi) : loi d’orientation des transports intérieurs

LMA (loi) : loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche

LME (loi) : loi de modernisation de l’économie

MAPTAM (loi) : loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles

MEDADT : Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et des transports

MEDDE : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

MEDDM : Ministère de l’écologie, du développement durable et de la mer

MEEDAD : Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables

MOLLE (loi) : loi de mobilisation et de lutte contre l’exclusion

NOTRE (loi) : loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

Mon. TP : Moniteur des travaux publics

OAP : orientations d’aménagement et de programmation

OIN : opération d’intérêt national

ONF : Office national des forêts

OPAC : Office public d’aménagement et de construction

PADD : projet d’aménagement et de développement durables

PADDUC : plan d’aménagement et de développement durable de Corse

PAE : programme d’aménagement d’ensemble

PAU : parties actuellement urbanisées

PAZ : plan d’aménagement de zone

PCET : plan climat-énergie territorial

PDEDMA : plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés

PDU : plan de déplacements urbains

PEB : plan d’exposition au bruit

PGRI : plan de gestion des risques d’inondation

PIG : projet d’intérêt général

PIIE : procédure intégrée pour l’immobilier d’entreprise

PIL : procédure intégrée pour le logement

PLH : programme local de l’habitat

PLU : plan local d’urbanisme

PLUI : plan local d’urbanisme intercommunal

PN : parc national

PNR : parc naturel régional

POA : programme d’orientations et d’actions

POS : plan d’occupation des sols

PPA : personne publique associée

PPRI : plan de prévention des risques d’inondation

PPRM : plan de prévention des risques miniers

PPRN : plan de prévention des risques naturels

PPRT : plan de prévention des risques technologiques

PRAD : plan régional de l’agriculture durable

PSMV : plan de sauvegarde et de mise en valeur

PUP : projet urbain partenarial

RDI : Revue de droit immobilier

Rec. : Recueil

Rép. min : Réponse ministérielle

RJE : Revue juridique de l’environnement

RNU : règlement national d’urbanisme

SAC : Schéma d’aménagement régional de la Corse

SAFER : société d’aménagement foncier et d’établissement rural

SAGE : schéma d’aménagement et de gestion des eaux

SAR : schéma d’aménagement régional des régions d’outre-mer

SARL : société anonyme à responsabilité limitée

SCOT : schéma de cohérence territoriale

SDAGE : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux

SDAGV : schéma départemental d’accueil des gens du voyage

SDAU : schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme

SDC : schéma départemental des carrières

SDRIF : schéma directeur de la région Île-de-France

SHOB : surface hors œuvre brute

SHON : surface hors œuvre nette

SMVM : schéma de mise en valeur de la mer

SRADDET : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire

SRCAE : schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie

SRC : schéma régional des carrières

SRCE : schéma régional de cohérence écologique

SRDAM : schéma régional de développement de l’aquaculture marine

SRU (loi) : loi solidarité et renouvellement urbains

STECAL : secteurs de taille et de capacité d’accueil limités

SUP : servitude d’utilité publique

TA : tribunal administratif

TVB : trame verte et bleue

UH (loi) : loi urbanisme et habitat

UTN : unité touristique nouvelle

VRD : voies et réseaux divers

ZAC : zone d’aménagement concerté

ZACOM : zone d’aménagement commercial

ZAD : zone d’aménagement différé

ZNIEFF : zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique

Zone A/NC : zone agricole

Zone AU : zone à urbaniser

Zone N/ND : zone naturelle

Zone U : zone urbaine

ZPPAUP : zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

Introduction

Les POS, les PLU-SRU, les PLU-Grenelle et les PLU-ALUR

Le plan local d’urbanisme (PLU) est à l’image du droit de l’urbanisme : un chantier permanent. À peine une réforme achevée et c’est un nouveau texte qui se profile à l’horizon pour lancer une opération de démolition-construction du code de l’urbanisme ou pour reprendre les malfaçons d’une précédente réforme.

En quinze ans, cette frénésie législative et réglementaire a vu émerger trois générations de PLU.

La première génération est, tout d’abord, celle des « PLU-SRU » créés par la loi Solidarité et renouvellement urbains, dite « SRU », du 13 décembre 2000. Ces PLU coexistent eux-mêmes avec les derniers plans d’occupation des sols (POS) en vigueur.

La seconde génération est, quant à elle, apparue avec l’adoption de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « loi Grenelle II ». Si elle ne bouleverse pas la matière, cette loi modifie, néanmoins, suffisamment le contenu des PLU pour que l’on soit désormais conduit à distinguer, dans le paysage des PLU existants, entre les « PLU-SRU » adoptés avant la loi Grenelle II et les « PLU-Grenelle » adoptés ou révisés sur le fondement des dispositions de la loi du 12 juillet 2010 précitée.

Enfin, cette génération des « PLU-Grenelle » a elle-même fait l’objet d’importantes modifications à travers la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR ». Cette loi – et plus encore son décret d’application n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 – est venue créer une troisième génération de PLU en remaniant en profondeur le règlement tant sur la forme que sur le fond. La loi ALUR se signale aussi par sa volonté de poursuivre les chantiers ouverts par la loi Grenelle II, et au premier chef celui des PLU intercommunaux (PLUI).

La succession de ces réformes offre aujourd’hui un panorama très varié dans lequel on peut, selon la date d’adoption des documents d’urbanisme, rencontrer des POS, des PLU-SRU, des PLU-Grenelle, des PLU-ALUR, des PLU communaux et des PLU intercommunaux.

Une telle diversité des régimes juridiques existants est déroutante pour les administrés. Elle constitue également une source d’insécurité juridique permanente pour les collectivités comme pour les promoteurs et aménageurs confrontés à une norme instable et le plus souvent sujette à interprétation.

En introduction au présent ouvrage, il apparaît ainsi nécessaire de procéder à un bref rappel chronologique des divers régimes de POS et de PLU.

1. Du POS au PLU

Le POS a été créé par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967. Ce document d’urbanisme a connu un grand succès et a permis d’accompagner avec efficacité le développement du territoire et le transfert aux communes des compétences d’urbanisme à partir de 1983. Toutefois, au début des années 2000, le POS s’est trouvé être en décalage avec les nouveaux enjeux du renouvellement urbain. Le POS a alors progressivement cédé sa place au PLU, sans toutefois totalement disparaître.

Les motifs justifiant la création du PLU

Lors de la discussion de la loi SRU du 13 décembre 2000, un ensemble de motifs a été mis en avant pour justifier la création du PLU.

En premier lieu, le PLU devait permettre de relancer une planification locale qui, après des années de développement continu du territoire, apparaissait engourdie et bien souvent stéréotypée d’une commune à une autre. Dans de nombreux cas, en effet, le POS se résumait à des règlements et à des zonages types indifféremment reproduits dans chaque commune sans véritable réflexion autour d’un projet urbain. Après un certain nombre d’années, le POS était ainsi apparu comme un outil sclérosé, incapable de s’adapter à de nouveaux défis, en particulier à celui du renouvellement urbain.

En deuxième lieu, au début des années 2000, le POS se présentait comme un instrument historiquement daté. À l’origine, ce document d’urbanisme devait davantage accompagner la conquête de nouveaux territoires que gérer l’existant. Certes, le droit de l’urbanisme n’avait pas échappé à la première prise de conscience environnementale au milieu des années 70, avec notamment l’adoption de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme du droit de l’urbanisme instituant un dispositif anti-mitage. Toutefois, ces inflexions n’avaient pas permis d’endiguer l’artificialisation du territoire. Le PLU est alors apparu comme l’outil juridique novateur devant permettre à la fois d’économiser l’espace et d’orienter l’action des collectivités vers le traitement et l’optimisation des ensembles déjà urbanisés.

En troisième lieu, le PLU marque l’avènement d’un urbanisme de planification global. Avec le PLU, il ne s’agit plus seulement de réglementer l’usage des sols, mais de prédéterminer un ensemble de règles articulées autour d’un véritable projet urbain. Cette nouvelle conception de l’aménagement a notamment permis de mettre fin à l’urbanisme opérationnel dérogatoire qui rendait possible la réalisation de quartiers entiers sans réflexion d’ensemble à l’échelle du territoire.

En dernier lieu, le POS était, par construction, essentiellement tourné vers la réglementation de l’usage du sol. La loi SRU a voulu mettre un terme à cette conception étroite de l’urbanisme en adossant cette matière au concept de « développement durable » conçu comme la nouvelle finalité ultime de l’urbanisme contemporain. Dans une vision plus dynamique de la gestion du territoire, le PLU a ainsi été institué dans le but de concilier les trois aspects économique, social et écologique des activités humaines. Outre l’encadrement traditionnel de l’usage des sols, les communes ont plus particulièrement été invitées, à travers le PLU, à concevoir une politique urbaine intégrant, de façon globale et équilibrée, l’offre de commerce, les modes de déplacements, le logement et la mixité sociale, la biodiversité, la consommation et la production d’énergie, etc.

La possibilité de maintenir les POS en vigueur jusqu’à l’intervention de la loi ALUR

En dépit des critiques portées au POS, ces documents d’urbanisme ont paradoxalement pu se maintenir dans l’ordonnancement juridique. En effet, ni la loi SRU ni la loi Grenelle II, n’ont osé abroger les POS ou imposer une date butoir pour le basculement définitif dans le régime des PLU.

Au contraire, même en permettant aux communes de recourir à la révision simplifiée des POS, laquelle n’implique pas de les transformer en PLU (contrairement à la révision ordinaire), les POS ont pu être conservés sans compromettre le développement des communes.

Toutefois, les collectivités ont progressivement été conduites à basculer dans le régime des PLU. D’une part, la possibilité de recourir à la révision simplifiée n’a plus été autorisée à partir du 1er janvier 2010. Pour faire évoluer leur POS, les collectivités n’ont plus disposé que des procédures de modification ou de déclaration de projet. D’autre part, la relance des PLU intercommunaux soutenue par la loi Grenelle II a contribué à la disparition d’une première série de POS.

La caducité des POS programmée par la loi ALUR

Mais c’est finalement la loi ALUR qui a franchi un pas décisif en imposant une caducité, à plus ou moins brève échéance, des POS restés en vigueur (on dénombrait encore 7 574 POS au 1er janvier 2013 représentant 20 % de la population). Le dispositif retenu par la loi ALUR a lui-même été rapidement modifié par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises. Enfin, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté est venue apporter une dernière modification au calendrier.

Le principe retenu a été celui de la caducité des POS à compter du 31 décembre 2015. Toutefois, plusieurs dérogations ont été prévues.

En premier lieu, un dispositif transitoire a permis de repousser ce délai jusqu’au 27 mars 2017. Il s’agit de l’hypothèse dans laquelle la collectivité avait prescrit la transformation du POS en PLU avant le 31 décembre 2015.

En second lieu, pour les EPCI compétents au titre de l’urbanisme qui ont lancé une procédure de PLUI avant le 31 décembre 2015, les POS des communes membres de ces EPCI peuvent perdurer jusqu’à l’adoption du PLUI, et ce au plus tard jusqu’au 31 décembre 2019.

Pour ces ultimes POS qui prendront fin à la date du 31 décembre 2019, dix-neuf années auront donc été nécessaires pour les faire changer de régime juridique.

2. Du PLU-SRU au PLU-Grenelle

Tel que défini ci-dessus, le PLU-SRU devait permettre d’endiguer la consommation d’espace évaluée à 60 000 hectares par an. Toutefois, l’échec manifeste de la lutte contre l’artificialisation des sols, ajouté à la montée en puissance des préoccupations de protection des écosystèmes et du thème des énergies renouvelables, ont conduit le législateur à opérer un « verdissement » des documents d’urbanisme. Pour autant, le PLU-Grenelle destiné à remplacer le PLU-SRU n’émerge qu’assez lentement compte tenu de l’échéance prévue pour mettre en œuvre ce nouveau régime juridique, laquelle a, dans un premier temps, été allongée par la loi ALUR pour finalement être purement et simplement supprimée.

Points saillants de la réforme

Contrairement aux idées reçues, la loi Grenelle II n’est pas une révolution mais plutôt l’accélérateur d’une évolution qui était, en réalité, déjà engagée depuis le début des années 2000. Cette loi poursuit en effet l’œuvre de la loi SRU en renforçant les objectifs de protection de la biodiversité, de lutte contre l’étalement urbain, de densification des espaces urbanisés et d’utilisation des énergies renouvelables. Là où le PLU-SRU devait prendre en compte l’environnement et justifier du respect des objectifs du développement durable, le PLU-Grenelle va plus loin en incitant les collectivités locales à définir elles-mêmes une véritable stratégie environnementale à l’échelle du territoire, déclinée en de nombreuses mesures contenues dans le PLU. Cette évolution vient ainsi innerver l’ensemble du PLU dont quasiment toutes les pièces constitutives sont adaptées. Plusieurs mesures phares méritent, à cet égard, d’être soulignées.

En premier lieu, le PLU-Grenelle repose tout entier sur le « dogme de la densification » comme l’illustrent un certain nombre de dispositions emblématiques. Le PADD doit, par exemple, fixer des objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, eux-mêmes justifiés dans le rapport de présentation. De leur côté, les orientations d’aménagement – rebaptisées orientations d’aménagement et de programmation (OAP) – peuvent comporter l’échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones AU. À travers son règlement, le PLU peut également déterminer un nombre maximal d’aires de stationnement, ainsi qu’une densité minimale de construction dans les secteurs à proximité des transports collectifs existants ou programmés.

En deuxième lieu, parmi les nouveaux objectifs assignés aux PLU-Grenelle figure la préservation des continuités écologiques. À ce titre, les PLU tiennent compte de la trame verte et bleue (TVB). Par ailleurs, il appartient au PADD de définir les orientations générales de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.

En troisième lieu, la loi Grenelle II renforce la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation des techniques de production d’énergie renouvelable avec, pour conséquence, un certain nombre d’adaptations du PLU. Tout d’abord, les orientations d’aménagement et de programmation peuvent, dans certains cas, tenir lieu de plans de déplacements urbains (PDU) confirmant ainsi la dimension intégrante du PLU amorcée par la loi SRU. Par ailleurs, le règlement du PLU peut imposer que les constructions nouvelles respectent des performances énergétiques et environnementales renforcées.

En dernier lieu, la loi Grenelle II a cherché à élargir le périmètre couvert par les documents d’urbanisme locaux, ce qui se traduit, de façon simultanée, par une relance des PLU intercommunaux et par un renforcement du caractère prescriptif des SCoT. L’idée générale est que l’échelon pertinent pour définir la stratégie locale de développement durable ne peut être que l’agglomération.

D’une part, pour ce qui concerne les PLU intercommunaux, la loi prévoit la fin progressive des PLU partiels tout en réservant, en contrepartie, la possibilité d’instituer des plans de secteurs couvrant le territoire des différentes communes membres de l’EPCI compétent. Les PLU intercommunaux sont amenés à intégrer directement des outils de planification tels que le PDU et le PLH.

D’autre part, s’agissant des SCoT, la loi Grenelle II a très significativement renforcé leur autorité sur les PLU. Tout d’abord, l’incitation à adopter les SCoT est accentuée par la réécriture de l’article L. 122-2 du code de l’urbanisme interdisant de créer de nouvelles zones à urbaniser en l’absence de SCoT. Par ailleurs, pour permettre une densification des espaces, les nouveaux SCoT peuvent arrêter le niveau au-dessous duquel ne pourra être fixée la valeur maximale de construction du PLU. Enfin, les SCoT adoptés ou révisés après la loi Grenelle II ont également la possibilité d’arrêter des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain et d’imposer, préalablement à toute ouverture à l’urbanisation d’un nouveau secteur, la réalisation d’une étude d’impact ou d’une étude de densification des zones déjà urbanisées. Ce faisant, les PLU-Grenelle apparaissent très directement contraints par les objectifs et prescriptions des nouveaux SCoT.

Calendrier des PLU-Grenelle

Initialement, les PLU adoptés ou révisés après le 13 janvier 2011 devaient être soumis au régime juridique des PLU-Grenelle.

Par exception, pour les PLU en cours d’élaboration ou de révision, le régime de la loi SRU pouvait néanmoins être conservé à la condition que le projet de plan ait été arrêté avant le 13 janvier 2011 (article 19 de la loi Grenelle II). Dans les faits, ce calendrier est rapidement apparu irréaliste. À travers un cavalier législatif, la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne (article 20) est par conséquent revenue sur le dispositif initial. Depuis le 1er juillet 2013, toutes les procédures d’élaboration et de révision des PLU doivent conduire à l’adoption d’un PLU-Grenelle.

Plusieurs lois sont par ailleurs intervenues pour décaler dans le temps le passage obligatoire des PLU-SRU existants aux PLU-Grenelle. La date butoir a, tout d’abord, été repoussée au 1er janvier 2017 mais, devant le retard accumulé par les collectivités, il a finalement été décidé de supprimer purement et simplement tout délai pour entrer dans le régime des PLU-Grenelle (article 132 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté). Les collectivités qui ont conservé un PLU-SRU peuvent, à la prochaine révision, directement basculer dans le régime des PLU-ALUR (qui intègre lui-même l’essentiel les apports de la loi Grenelle II).

3. La loi ALUR pour une troisième génération de PLU

La loi ALUR a été précédée d’une importante réflexion sur ce que l’on appelle désormais l’« urbanisme de projet ».

En effet, avant même l’adoption du décret d’application de la loi Grenelle II, plusieurs groupes de travail sur le thème « Pour un Urbanisme de projet » ont été mis en place et ont donné lieu à la rédaction d’un rapport remis au secrétaire d’État chargé du logement le 27 mai 2011.

Ce processus s’inscrit dans un contexte de vive critique du PLU et, plus largement, du droit de l’urbanisme. Depuis la loi SRU, ce droit serait pris dans une spirale infernale : contraint de répondre à des objectifs de plus en plus nombreux et éloignés de la stricte réglementation des sols, il aurait perdu toute sa légitimité et, surtout, toute sa lisibilité. Cette crise de croissance, qui serait liée à une intégration mal digérée du concept de développement durable(1), affecterait très directement le PLU. Omniscient, ce dernier serait devenu impotent, incapable de répondre aux enjeux de la requalification urbaine et de l’offre de logements dans un contexte de pénurie.

La charge ainsi portée au PLU est particulièrement lourde et les mesures proposées non moins radicales. Il est vrai que plusieurs signaux ont montré un certain dysfonctionnement du PLU. Parmi les indices de ce dérèglement figure, par exemple, la multiplication des dispositions spéciales permettant de déroger au règlement du PLU (cf. chapitre 1). Sont également le signe tangible d’une inadaptation de la norme, la prolifération des procédures d’évolution du PLU (cf. chapitre 4), qui révèle toute la difficulté de faire entrer des projets dans des normes déterminées a priori, ainsi que le nombre très élevé des contentieux, même si les juridictions administratives sont aujourd’hui particulièrement compréhensives et évitent le plus possible les décisions d’annulation (cf. chapitre 5).

En substance, le principal remède à ces maux consiste à dépasser le modèle de l’urbanisme réglementaire pour faire émerger un urbanisme de projet. La loi ALUR, et surtout son décret d’application du 28 décembre 2015, ont été fortement influencés par cette approche. Ces textes ont aussi renforcé les outils de mixité fonctionnelle et sociale et de densification.

Un règlement allégé

En premier lieu, la principale innovation concerne le règlement du PLU qui est complètement remanié dans les PLU-ALUR en vue d’offrir un maximum de souplesse et de lisibilité de la norme. Les auteurs de la réforme ont souhaité mettre fin à la nomenclature actuelle du règlement pour se concentrer uniquement sur quelques thèmes et règles fondamentales. Le règlement a, en outre, pour seule finalité la mise en œuvre du projet de territoire. Il découle directement du PADD, tandis que le rapport de présentation doit, de son côté, justifier la nécessité de la règle par rapport aux orientations arrêtées par la collectivité (cf. chapitre 2).

Cette approche cherche aussi à mettre définitivement fin aux règlements stéréotypés, communs d’un PLU à un autre, qui rendent l’architecture contemporaine monotone. Au final, l’objectif est de réduire la part de la norme – avec une montée en puissance corrélative des OAP – et de faire en sorte que la règle de droit, lorsqu’elle reste indispensable, soit rédigée le plus possible sur un mode alternatif et qualitatif (à la différence de la norme métrique aujourd’hui privilégiée) compréhensible pour le grand public. Les maîtres d’ouvrage pourront ainsi plus aisément concevoir leur projet en appliquant des règles de volume et de gabarit présentées le plus souvent sous forme d’illustrations. Outre l’innovation architecturale, ce nouveau règlement est également destiné à renforcer la densification des zones urbaines dans le cadre du concept de ville dense. Cette approche a pour ambition de répondre à la crise du logement, sans pour autant empiéter sur les terres agricoles elles-mêmes progressivement sanctuarisées.

Ce véritable recadrage du règlement s’accompagne aussi de la possibilité de plus en plus largement ouverte de le modifier au gré des besoins, en particulier pour permettre la réalisation de nouvelles opérations en milieu urbain. En témoigne, par exemple, l’ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme. En milieu urbain, les procédures de modification sont allégées pour mettre en œuvre rapidement et avec peu de contraintes procédurales les projets de densification. La procédure intégrée pour le logement (PIL) est également une bonne illustration de cette démarche de projet (cf. chapitre 4). À l’heure actuelle, la réflexion porte plus largement sur une meilleure articulation des procédures applicables à un projet, en particulier pour coordonner davantage l’instruction des autorisations et la mise en compatibilité des documents d’urbanisme. Cette articulation est indispensable pour des projets qui nécessitent à la fois une étude d’impact pour la construction et une évaluation environnementale pour la mise en compatibilité du PLU. Des procédures dites « communes » et « coordonnées » sont désormais à la disposition des porteurs de projets.

Les contempteurs de ces réformes ne manqueront sans doute pas de considérer qu’elles opèrent une régression par rapport aux régimes précédents, tandis que ses promoteurs verront, au contraire, dans le foisonnement actuel des textes, l’expression d’un dérèglement de la matière et du besoin de faire entrer le droit de l’urbanisme dans la catégorie en vogue du « droit souple ».

Quelles que soient les inflexions souhaitées, il est néanmoins peu probable de voir apparaître un troisième type de PLU totalement épuré. À moins de cantonner le droit de l’urbanisme à un rôle mineur, on ne voit pas, en effet, comment le PLU pourrait aujourd’hui faire l’impasse sur les sujets connexes à l’occupation des sols aussi importants que le logement, le commerce, les énergies, les transports, l’agriculture, l’eau et l’environnement, etc. La conception globale de l’urbanisme est désormais une réalité sur laquelle il n’apparaît pas raisonnablement possible de revenir. L’Union européenne impose elle-même cette vision, en particulier à travers la réalisation des évaluations environnementales et la multiplication des outils de planification sectoriels.

Pour toutes ces raisons, le PLU demeure un outil complexe, et même de plus en plus sophistiqué. Par ailleurs, de façon plus prosaïque, l’urbanisme de projet dans lequel la norme serait épurée ou simplement à géométrie variable n’est pas sans poser des difficultés aux services instructeurs. Pour délivrer les permis de construire, le bureau des sols a besoin de disposer d’un minimum de règles précises et objectives, ne serait-ce que pour assurer l’égalité de traitement indispensable entre les maîtres d’ouvrage.

Densification et développement durable

En deuxième lieu, la recherche de la densification, conçue comme étant la principale parade au phénomène de l’étalement urbain et nouveau mantra des politiques de l’État, est un objectif essentiel de la loi ALUR qui, sur ce point également, prolonge la loi Grenelle II. La principale victime en est le coefficient d’occupation des sols (COS) supprimé avec effet immédiat après près d’un demi-siècle d’existence. Cet outil a été jugé obsolète et symptomatique d’un urbanisme dit « défensif » qui, dans de nombreuses communes (notamment en périphérie des grandes villes où le potentiel de densification est souvent le plus important), serait principalement employé pour maintenir l’existant. À la suppression du COS, vient s’ajouter celle de la règle de la superficie minimale des terrains.

L’objectif de densification et de réduction de la consommation d’espaces est décliné au sein des différentes pièces constitutives du PLU qui font toutes l’objet de retouches. Le rapport de présentation est désormais conduit à analyser les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis. Il procède également à une étude de la consommation d’espaces naturels et agricoles sur les dix années antérieures. Le PADD doit, pour sa part, chiffrer les objectifs de modération de la consommation de l’espace. Au titre du zonage, un renforcement des contraintes apparaît très nettement en ce qui concerne les limites à l’ouverture à l’urbanisation dans certaines zones AU et la motivation particulière à fournir quant à la nécessité d’urbaniser de telles zones.

En troisième lieu, dans la lignée de la loi du 12 juillet 2010, la loi ALUR maintient et renforce le rôle du PLU dans la préservation de l’environnement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la production des énergies renouvelables. Un accent important est notamment mis sur la protection des continuités écologiques qui peuvent être traitées au sein du PADD et être identifiées dans les pièces cartographiques du PLU, y compris en tant qu’emplacements réservés pour « espaces nécessaires aux continuités écologiques ». La protection du paysage est également renforcée à travers l’insertion d’un volet paysager dans le PADD. Enfin, la loi ALUR opère un durcissement du dispositif dit des « STECAL » aux fins de mieux préserver les espaces naturels et agricoles. Néanmoins, en dehors de ces secteurs, des infléchissements sont apportés en vue d’élargir la constructibilité en cas de changement de destination et d’extension de constructions existantes.

En dernier lieu, la loi ALUR clarifie le positionnement du PLU dans la hiérarchie des normes et son lien avec le SCoT. Une nouvelle impulsion est donnée à l’adoption des SCoT à travers le renforcement significatif de la règle de l’urbanisation limitée en l’absence de SCoT. Par ailleurs, ce document est désormais conçu comme étant le seul réceptacle des différents schémas et plans sectoriels. Selon les cas, le SCoT doit prendre en compte les documents supérieurs ou être compatible avec ces derniers. Cette approche permet, ainsi, de simplifier la tâche des auteurs des PLU qui ne sont tenus d’apprécier la compatibilité du PLU qu’avec le seul SCoT, lorsqu’il existe. Enfin, le binôme SCoT/PLU évolue également sous l’angle du territoire couvert. Compte tenu de la généralisation des PLUI, le périmètre des SCoT doit être élargi de façon à éviter le plus possible que les deux documents d’urbanisme ne couvrent un même territoire. La question devra se poser un jour du maintien en vigueur des SCoT, lorsque toutes les intercommunalités, désormais élargies, seront dotées de PLUI.

Calendrier des PLU-ALUR

Concernant l’entrée en vigueur des PLU-ALUR, il convient de distinguer entre les dispositions législatives et réglementaires.

Tout d’abord, les PLU adoptés avant le 26 mars 2014 sont mis en conformité lors de la prochaine révision, laquelle n’est pas enfermée dans un délai particulier.

Pour les procédures en cours à cette date, l’article 139 de la loi ALUR a permis aux collectivités d’opter pour la poursuite de ces procédures sous le régime antérieur, sous réserve de quelques particularités. Le rapport de présentation n’a ainsi pu conserver le bénéfice du dispositif précédent qu’à la condition qu’un débat sur le PADD soit intervenu avant le 26 mars 2014 (ou, pour les procédures où ce débat n’existe pas, avant la notification aux personnes publiques associées). Certaines dispositions sont par ailleurs entrées en vigueur à une date précise. Par exemple, la nécessité de réviser le PLU pour ouvrir une zone à urbaniser de plus de 9 ans est entrée en vigueur le 1er juillet 2015.

Ensuite, concernant la mise en œuvre du décret du 28 décembre 2015, les collectivités qui élaborent ou révisent leur PLU après le 1er janvier 2016 doivent adopter un PLU-ALUR intégrant la totalité des nouveautés issues de la réforme. Ces PLU de troisième génération comportent le nouveau règlement entièrement remanié.

En ce qui concerne les autres procédures engagées après cette date (modification, révision allégée, mise en compatibilité), le régime antérieur reste en place, sous réserve des dispositions précitées de la loi qui s’appliquent d’ores et déjà.

Enfin, pour les procédures d’élaboration ou de révision en cours avant le 1er janvier 2016, les dispositions du décret du 28 décembre 2015 s’appliquent seulement si une délibération de la collectivité se prononce en ce sens au plus tard à l’arrêt du projet de PLU. En l’absence de délibération, l’ancien régime demeure en vigueur et le PLU adopté est alors un PLU-Grenelle.

4. Vers la généralisation des PLU intercommunaux

Un élément marquant de la loi ALUR est aussi la nouvelle impulsion donnée à l’élaboration des PLUI.

La loi Grenelle II avait, certes, œuvré en faveur de l’élaboration du PLU à l’échelle intercommunale présentée comme étant le droit commun, mais aucune règle réellement contraignante n’avait émergé du débat parlementaire.

La loi adoptée le 24 mars 2014 rompt avec le consensualisme en attribuant automatiquement, à partir du 27  mars 2017, la compétence pour l’élaboration du PLU aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, hors minorité de blocage. À compter de cette date, et sous réserve des procédures déjà engagées par les communes membres de l’EPCI, ce dernier dispose de la compétence pour définir un PLU à l’échelle intercommunale.

De façon assez pragmatique, la loi ALUR retient néanmoins une série de mesures destinées à faciliter ce mouvement. Il en va ainsi du volet facultatif du PLH et du PDU dans les PLUI (le PLUI pouvant contenir un programme d’orientations ou d’actions « POA ») ou de l’adoption de plans de secteur applicables sur le territoire des communes membres. Enfin, une conférence intercommunale permet d’associer l’ensemble des communes à l’élaboration du PLUI dans une logique de « collaboration » et non plus seulement de « concertation ».

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’Égalité et à la Citoyenneté est, enfin, intervenue pour articuler ce processus avec la réforme de l’intercommunalité menée dans le courant de l’année 2016. Cette réforme a notamment conduit à la fusion de la moitié des EPCI. Ces regroupements sont particulièrement lourds pour les collectivités qui doivent se restructurer et s’adapter à de nouveaux territoires. La loi du 27 janvier 2017 a ainsi tiré les conséquences de ce contexte en introduisant plusieurs dispositions transitoires destinées à faciliter ou temporiser l’adoption des PLUI.

Cette loi n’est, tout d’abord, par revenue sur le principe du maintien en vigueur des PLU existants jusqu’à l’adoption des PLUI par les EPCI compétents. De même le législateur n’impose toujours aucun délai pour approuver les PLUI. Ces derniers ne sont engagés que lorsque l’EPCI le décide ou lorsqu’il révise un PLU applicable dans son périmètre. Les PLU qui restent en vigueur peuvent donner lieu à une modification, révision allégée et mise en compatibilité sans basculer dans un PLUI.

Dans le cas particulier des « fusions mixtes » (entre EPCI compétents et non compétents), la loi du 27 janvier 2017 autorise la révision des PLU des communes dans un délai de cinq ans à compter de la création du nouvel EPCI sans obligation d’engager l’élaboration d’un PLU couvrant l’ensemble du périmètre de cet EPCI. Pour les très grands EPCI (plus de 100 communes), une nouvelle catégorie de PLU infracommunautaires est même créée. Ces PLU peuvent regrouper plusieurs communes de l’EPCI en attendant qu’un PLUI soit un jour adopté.

Inversement, lorsqu’un nouvel EPCI résulte de la fusion de plusieurs EPCI dont l’un au moins avait engagé l’élaboration ou la révision d’un PLUI, le nouvel EPCI compétent dès sa création peut, sous certaines conditions, décider d’étendre cette procédure à la totalité de son territoire (cf. chapitre 3).

Le temps des PLUI est ainsi venu, même s’il faudra encore quelques années pour les voir totalement approuvés à l’échelle nationale.

Le panorama dépeint ci-dessus montre à quel point le PLU est aujourd’hui devenu un document éminemment complexe et divers dans ses formes et des contenus selon les régimes juridiques en vigueur et le périmètre concerné.

Tout l’objet du présent ouvrage consiste, dans un contexte législatif et réglementaire qui demeure toujours aussi incertain, à rendre ce corpus juridique accessible et compréhensible au plus grand nombre.

(1) Yves Jégouzo, Le droit de l’urbanisme, le bateau ivre ? Florilèges du Droit Public, Recueil de mélanges en l’honneur de Jean-Pierre Boivin, Éditions La Mémoire du Droit, mai 2012.