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COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Renaud Denoix de Saint Marc, L’État, no 616.

Marcel Pochard, Les 100 mots de la fonction publique, no 3919.

Pierre Lascoumes, Action publique et environnement, no 3968.

Laurie Boussaguet, Les Politiques publiques, no 4164.

Benoît Plessix, Le Droit public, no 4167.

ISBN 978-2-7154-1222-4

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 1987
12e édition mise à jour : 2022, septembre

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2022

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

Introduction

La notion de service public relève, à première vue, de l’ordre de l’évidence. Dans toute société, on trouve un ensemble d’activités considérées comme étant d’intérêt commun et devant être, à ce titre, prises en charge par la collectivité : le service public évoque cette sphère des fonctions collectives, nécessaires à l’existence même du social. Faisant écho aux thèmes du « Bien commun », de l’« Intérêt général », de l’« Utilité publique », avec lesquels elle forme une configuration idéologique complexe, la notion a donc des racines anciennes et apparaît inhérente à l’organisation des sociétés modernes. Néanmoins, cette banalisation n’est qu’apparente. Le vocable de « service public » n’est qu’un des modes possibles de désignation de cette sphère des fonctions collectives : on parlera ailleurs de Public Utilities, de Daseinsvorsorge ou encore de « services d’intérêt général » ; et ces expressions renvoient à chaque fois à des contextes sociopolitiques différents.

La notion française de service public présente ainsi une coloration singulière. Le service public a été en effet érigé en France à la hauteur d’un véritable mythe, c’est-à-dire l’une de ces images fondatrices, servant de point d’appui et de support à la construction de l’identité collective. Du mythe, le service public présente en effet tous les aspects essentiels : l’ampleur et la profondeur des résonances qu’il éveille ; les glissements de significations qu’il autorise ; la force agissante attestée par les effets sociaux et politiques qu’il produit ; la tension entre la représentation et la réalité. Cette dimension mythique interdit toute assimilation avec les notions voisines qu’on peut trouver ailleurs : derrière les mots, c’est toute une conception du statut de l’État – et, par-delà, du lien social – qui est mobilisée.

Cette dimension mythique explique que la notion de service public soit aussi difficile à appréhender et à cerner : utilisée dans des champs conceptuels très diversifiés, elle est saturée de significations multiples qui se superposent, s’entrecroisent, renvoient les unes aux autres, et entre lesquelles le glissement est constant. Le service public, c’est d’abord une entité sociale : il englobe les diverses activités et structures placées sous la dépendance des collectivités publiques ; relevant de la « sphère publique », les services publics présentent un ensemble de spécificités qui interdisent toute assimilation aux entreprises privées. Mais le service public est aussi une notion juridique : il entraîne l’application de règles de droit spécifiques et dérogatoires au droit commun ; le « régime de service public » condense et résume ce qui fait le particularisme du droit administratif. Enfin, et plus profondément, le service public est un opérateur idéologique : il sculpte le mythe d’un État généreux, bienveillant, uniquement soucieux du bien-être de tous ; le service public est le « principe axiologique » qui est censé commander la gestion publique, la finalité à laquelle sont tenus de se référer gouvernants et fonctionnaires, la norme dont dépend la légitimité de leur action.

Le vocable de « service public » évoque à la fois ces trois types de significations : institutionnelle, juridique, idéologique, qui interfèrent sans cesse et s’alimentent réciproquement : de même que la réalité du fonctionnement concret des services publics tend à être occultée par l’écran du mythe, la force agissante de celui-ci produit une série d’effets sociaux tangibles ; quant au régime juridique, il contribue à consolider le mythe et à cristalliser la réalité. Le service public est donc une notion complexe, dans laquelle se mélangent de manière indiscernable, indissociable et indissoluble le réel et le mythe, soudés par le ciment du droit. La notion de service public apparaît ainsi, en France, comme la pièce maîtresse, la clé de voûte de la construction étatique : c’est elle qui permet de clôturer l’espace étatique sur lui-même, en traçant une ligne ferme de démarcation entre public et privé, mais aussi d’intégrer les différents éléments de la théorie de l’État, en les amalgamant, par une étrange alchimie, dans un ensemble conceptuel unifié et cohérent.

Cette place centrale occupée par le service public dans l’imaginaire collectif a été progressivement conquise. Jusqu’à la fin du XIXe siècle, si la notion n’est pas inconnue, elle n’a qu’une importance limitée, dans les analyses juridiques comme dans les discours politiques. Ce sont les juristes qui lui ont donné, à l’aube du XXe siècle, toute son importance, en l’utilisant pour répondre au besoin de fondation du droit public. La notion s’enrichira par la suite d’autres significations, en devenant emblématique d’un modèle de société. Une fois mise en place, cette « machinerie conceptuelle » constituera un puissant moteur d’expansion étatique : l’extension de la gestion publique, imposée par la défaillance des mécanismes de régulation économique et sociale, a contribué à forger le mythe d’un État capable d’avoir réponse à tout ; et la propagation de ce mythe a alimenté en retour une demande croissante d’interventionnisme, justifiant la création de nouveaux services publics. Sur le socle de croyances ainsi constitué s’est édifié un État fort, doté d’une identité nettement affirmée et érigé en moteur d’intégration sociale.

Cependant, si l’emprise de l’État sur la vie sociale semblait devoir, par la logique impérieuse du service public, s’étendre inexorablement – l’interventionnisme étatique, le cadre normatif et le jeu de croyances s’entretenant mutuellement et redoublant leurs effets –, un retournement s’est produit depuis la fin des années 1970. La crise de l’État-providence a porté un coup sévère à la conception française du service public qui s’était épanouie pendant les Trente Glorieuses : tandis que le périmètre des services publics était progressivement redéfini, notamment sous la pression européenne, et leur étendue circonscrite, les signes distinctifs qui attestaient de leur irréductible singularité par rapport à la sphère des activités privées tendent à s’estomper ; le mythe du service public a perdu beaucoup de sa puissance évocatrice et les conséquences juridiques qui étaient attachées à la notion sont devenues plus incertaines. Il conviendrait dès lors, pour certains, de substituer à un vocable devenu obsolète et emblématique d’une certaine « exceptionnalité française », l’expression « service d’intérêt général » en usage au niveau européen. Par ailleurs, la révolution numérique en cours conduit à réévaluer la conception traditionnelle du service public et à redéfinir la place que celui-ci est appelé à occuper dans la vie sociale.

Néanmoins, cette évolution ne signifie nullement que le service public soit désormais un concept vide de sens, qu’il conviendrait de reléguer au rang des accessoires inutiles, et que les services publics, héritiers d’une histoire dépassée, seraient voués à un dépérissement inéluctable.

PREMIÈRE PARTIE
LA THÉORIE DU SERVICE PUBLIC

À l’origine conçue par et à usage des juristes, la notion de service public va subir par la suite une véritable transmutation : de principe d’identification d’un courant doctrinal au sein du champ du droit public, elle se transformera en point nodal de la théorie de l’État et du droit ; elle servira aussi bien à actionner la dogmatique du droit administratif qu’à mobiliser la symbolique entourant l’État. Cette promotion a été assortie d’une sensible dérive par rapport aux ambitions initiales : la référence au service public n’est suffisante, ni pour délimiter le champ d’application du droit administratif ni pour dessiner la figure de l’État ; mais, si la doctrine du service public a ainsi échoué dans sa prétention à bâtir une théorie de l’État entièrement sous-tendue par l’idée de service et épurée de toute référence à la puissance, elle a cependant contribué à faire du service public l’une des poutres maîtresses de l’architecture étatique. Cette genèse témoigne de la force agissante des constructions juridiques, la théorie du service public ayant non seulement servi de socle à partir duquel a été diffusée une nouvelle image de l’État, mais encore produit des effets de réalité, en entraînant l’inflexion concrète des fonctions étatiques.

CHAPITRE PREMIER
La fondation

L’accent nouveau mis au début du XXe siècle, par la doctrine et la jurisprudence administratives, sur le concept de service public paraît, à première vue, relever de débats purement internes au champ juridique. Cette vision serait cependant erronée : les débats qui se déroulent sur le terrain du droit sont toujours porteurs d’implications plus larges. En l’occurrence, ces enjeux sont amplifiés par un ensemble de mutations qui affectent alors la position et le rôle de l’État dans la vie sociale : la préoccupation des juristes est d’adapter les catégories juridiques à ces mutations ; le service public va offrir, notamment à travers la présentation qu’en donne Duguit, un principe explicatif d’ordre très général, adapté au nouveau contexte et répondant à l’objectif de refondation de l’État. Ainsi se met en place une puissante machinerie conceptuelle, accompagnant une série de transformations sociales et politiques.

I. – Le nouveau contexte

La théorie du service public naît au terme d’une période d’intenses bouleversements remettant en cause la conception traditionnelle de l’État : un nouvel État tend à émerger, dont il s’agit de conforter la légitimité ; parallèlement, le droit public est à la recherche de fondements susceptibles de conforter sa prétention à la juridicité et de consolider une jurisprudence en plein développement.

1. Les transformations de l’État. – L’État a sans doute toujours été, en France, fortement présent dans la vie sociale : dès l’absolutisme, il a été conduit à assumer des fonctions étendues et diversifiées, non seulement régaliennes, mais encore sociales, culturelles et économiques (le « colbertisme ») ; et cette présence n’a pas fléchi au cours du XIXe siècle, en dépit du primat accordé à l’individu et de la croyance dans les bienfaits de l’« ordre naturel ». Néanmoins, l’État restait avant tout perçu comme une instance tutélaire et lointaine, chargée d’encadrer le jeu social ; la prise en charge directe d’activités n’était justifiée que par l’exercice d’attributions « régaliennes », le souci de protection de l’« ordre public » ou encore la carence de l’initiative privée. Un changement qualitatif se produit à la fin du XIXe siècle, à la fois sur le plan du réel et dans l’ordre des représentations.

(A) Sous la pression de contraintes diverses, économiques (l’industrialisation et la concentration des moyens de production), sociales (la paupérisation et l’apparition de besoins nouveaux) et politiques (le modèle républicain et les progrès de l’idée de justice sociale), l’État va être amené à s’engager beaucoup plus activement dans la vie sociale.

Sur le plan économique, les interventions classiques, telles que le fonctionnement des services de régulation globale de l’économie (monnaie, épargne, crédit, impôt, douane…) ou la création des infrastructures nécessaires à l’essor de la production et des échanges (chemin de fer, réseau routier, équipements collectifs, travaux publics…), se doublent d’un soutien apporté au développement agricole et industriel (« État conservateur-propulsif », selon P. Rosanvallon, 1990), ainsi que de la gestion directe de certaines entreprises (par exemple, le monopole des allumettes établi en 1872 et exploité directement par l’État en 1889) ; surtout, le développement du socialisme municipal aboutit à la prise en charge par les collectivités locales d’une série de services de proximité.

Sur le plan culturel, les grandes lois scolaires du début de la Troisième République débouchent sur la mise en place d’un vaste appareil éducatif placé sous l’égide de l’État et investi d’une fonction essentielle de formation et de socialisation.

Sur le plan social enfin, le renforcement des dispositifs d’assistance gérés au niveau local se double de la mise en place de dispositifs de protection ouvrière, fondés principalement sur l’idée de prévoyance (par exemple, la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes), mais aussi sur une logique de type assurantielle (la loi de 1898 sur les accidents du travail).

(B) Cet engagement, considéré avec méfiance, aussi bien par les libéraux, qui s’efforcent de tracer les lignes d’une délimitation objective des fonctions de l’État (P. Leroy-Beaulieu), que par les socialistes, hostiles à tout renforcement de l’État « bourgeois », est théorisé par le solidarisme, qui apparaît comme la véritable idéologie de la Troisième République de cette fin de XIXe siècle.

S’appuyant sur la sociologie naissante, et notamment sur les travaux de Durkheim, mais aussi sur l’œuvre de philosophes (C. Renouvier, A. Fouillée, C. Secrétan) et d’économistes (C. Gide), la doctrine solidariste, telle qu’elle a été systématisée par Léon Bourgeois en 1898, part du « fait naturel » de l’interdépendance et de la solidarité pour construire une théorie des droits et des devoirs sociaux : du seul fait qu’il vit en société, chacun, parce qu’il hérite de l’acquis de la civilisation...