Le Code de la propriété intellectuelle n'autorisant aux termes de l'article L. 122-5, 2° et 3° a), d'une part, que les copies ou reproductions « strictement réservées à l'usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective » et d'autre part, que les analyses et courtes citations dans un but d'exemple et d'illustration, « toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l'auteur ou ses ayants droit ou ayants cause est illicite » (art. L. 122-4).

Cette représentation ou reproduction, tout comme le fait de la stocker ou de la transmettre sur quelque support que ce soit, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée pénalement par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14
© ÉDITIONS DALLOZ - 2021

ISBN numérique : 978-2-247-21563-8
ISBN papier : 978-2-247-20831-9

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo

www.editions-dalloz.fr

PREMIÈRE PARTIE

L’ordre juridique de l’Union européenne

Il convient de commencer par souligner les traits saillants de l’Union européenne. Aussi l’Union sera-t-elle présentée, à titre liminaire, comme une Union d’États, de droit et de citoyens.

Par la suite, l’étude de l’ordre juridique de l’Union européenne s’articulera selon une démarche de type « chronologique ». Seront ainsi examinées les compétences que les États ont attribuées à l’Union (chapitre 1), ensuite les institutions qui en sont titulaires (chapitre 2), puis les actes qu’elles adoptent et, plus largement, les sources du droit de l’Union (chapitre 3). Enfin, il faudra préciser les principes qui permettent aux justiciables de se prévaloir du droit de l’Union européenne (chapitre 4). En effet, à quoi les actes des institutions de l’Union serviraient-ils si les justiciables ne pouvaient pas s’en prévaloir ?

L’objectif est donc d’étudier l’articulation des droits nationaux et de l’Union européenne, ce qui suppose, au préalable, de présenter le fonctionnement institutionnel de l’Union.

Chapitre préliminaire - Traits fondamentaux de l’Union européenne

Chapitre 1 - Les compétences de l’Union européenne

Chapitre 2 - Les institutions de l’Union européenne

Chapitre 3 - Les sources du droit de l’Union européenne

Chapitre 4 - L’articulation du droit de l’Union et des droits nationaux

Chapitre préliminaire

Traits fondamentaux de l’Union européenne

L’essentiel

L’Union européenne est, tout d’abord, une Union d’États. Les procédures d’adhésion à l’Union, de retrait et de révision des traités en attestent.

Elle est aussi une Union de droit, le respect des droits fondamentaux faisant partie de ses « principes constitutionnels » et s’imposant tant à ses institutions qu’aux États membres et aux États candidats à l’adhésion.

Enfin, l’Union est une Union de citoyens. L’instauration d’une citoyenneté européenne par le traité de Maastricht révèle la dimension politique de la construction européenne et relègue à l’arrière-plan l’aspect purement économique des débuts.

Section 1 – 

Une Union d’États

§ 1 – 

Les conditions d’adhésion

I – 

Les enjeux de l’élargissement

• La réunification pacifique du continent. L’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale témoignait du souci de refermer « une des pages les plus sombres de l’histoire européenne, celle de la Seconde Guerre mondiale et du partage artificiel de l’Europe qui l’a suivie » (déclaration de Laeken sur l’avenir de l’Union européenne, 14-15 déc. 2001). Cet élargissement doit permettre à tout le continent de profiter de l’apport majeur de la construction européenne : l’instauration d’une paix durable. Cette perspective de stabilisation du continent conduit à rechercher un élargissement continu de l’Union et donc à en étendre au maximum les frontières. À cet égard, l’adhésion de la Croatie le 1er juillet 2013 est un encouragement fort adressé aux autres États des Balkans.

• Une récompense politique. L’adhésion revient à délivrer au nouvel entrant le label de démocratie et d’économie de marché.

• Cependant, à trop privilégier la symbolique au détriment de la réalité politique et économique, le risque est d’assister à une dilution de l’intégration. L’Union européenne compte désormais trop de membres pour qu’ils puissent continuer d’avancer ensemble au même rythme. L’élargissement augure donc d’une amplification très importante de la différenciation (v. ➜).

II – 

Les critères de l’élargissement

A – Les critères classiques

1. Identification des critères

L’article 49 TUE dispose désormais que « les critères d’éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte ». Le Conseil européen de Copenhague des 21-22 juin 1993 en a dégagé trois :

– implicite à l’origine, le critère politique rendait inenvisageable l’adhésion de la Grèce, de l’Espagne ou du Portugal avant la chute de leurs régimes dictatoriaux. Ce critère politique n’a cependant été expressément consacré qu’avec le traité d’Amsterdam en 1997. Il s’agit d’ailleurs du seul critère d’adhésion explicitement mentionné par l’article 49 TUE : « Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union ». L’article 2 TUE vise la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l’égalité, l’État de droit, le respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités mais aussi le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. Par conséquent, « l’Union regroupe des États qui ont librement et volontairement adhéré à ces valeurs, le droit de l’Union reposant ainsi sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui, lesdites valeurs » [CJUE, gr. ch., 25 juill. 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU]. En outre, dès lors qu’un État qui adhère à l’Union s’engage à « promouvoir » les valeurs visées à l’article 2 TUE, il « ne saurait [ensuite] modifier sa législation de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’État de droit, valeur qui est concrétisée, notamment, par l’article 19 TUE ». Il en va d’autant plus ainsi que « le respect par un État membre de [ces] valeurs […] constitue une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à cet État membre » (CJUE, gr. ch., 20 avr. 2021, Repubblika, C‑896/19).

– le critère économique correspond à l’existence d’une économie de marché viable ainsi qu’à la capacité à faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union ;

– le critère de la reprise de l’acquis de l’Union européenne désigne l’aptitude des pays candidats à respecter les finalités de l’Union et l’ensemble de son droit.

2. Relativité du critère géographique

L’article 49 TUE ouvre la voie de l’adhésion à « tout État européen », ce qui n’est guère éclairant puisqu’en Europe, « la géographie ne détermine rien de façon absolue » (J.-B. Duroselle). L’Union doit donc être appréhendée davantage comme un espace politique que comme un espace géographique. L’éventuelle admission de la Turquie, en particulier, reposera ainsi avant tout sur un choix politique.

3. Liste des États candidats

L’Albanie, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et la Turquie ont le statut de pays candidat. Par ailleurs, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo sont des candidats potentiels.

4. Prééminence du critère politique

D’un point de vue théorique, le critère politique est un préalable à l’ouverture des négociations d’adhésion, alors que les critères économique et de reprise de l’acquis sont des préalables à l’adhésion. Ce n’est qu’une fois l’étape du contrôle politique franchie que l’État qui a déposé sa demande d’adhésion à l’Union européenne se voit reconnaître le statut de candidat à l’adhésion. Les négociations sont alors censées porter uniquement sur le respect des deux derniers critères. En pratique cependant, l’Union s’assure, tout au long des négociations, que l’État candidat continue d’observer scrupuleusement le critère politique, ce qui relativise le caractère préalable du contrôle politique.

Confrontée au non-respect du critère politique par la Roumanie et la Bulgarie et à l’impossibilité de reporter l’adhésion de ces deux États candidats jusqu'à ce que ce critère soit effectivement respecté, la Commission a dû se résoudre à instaurer un suivi post-adhésion. Celui-ci a pris la forme d’un mécanisme de coopération et de vérification (MCV) des progrès réalisés par ces deux États en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption. Ainsi, tous les ans depuis 2007, ces deux États doivent présenter un « rapport à la Commission sur les progrès […] réalisés en vue d’atteindre chacun des objectifs de référence [mentionné dans la décision instaurant ce mécanisme] ». La Commission transmet ensuite, à son tour, au Parlement européen et au Conseil ses propres commentaires et conclusions sur les rapports présentés par la Roumanie et la Bulgarie.

L’arrêt Association « Forum des juges de Roumanie » clarifie la nature juridique de ce dispositif. La Cour y affirme ainsi que, conformément à l’article 288 TFUE, la décision instaurant ce mécanisme de contrôle et de vérification est obligatoire en tous ses éléments pour l’État concerné. Dès lors qu’ils sont énoncés en annexe à cette décision, les objectifs de référence sont également contraignants. Ces objectifs visaient à « parachever l’adhésion de la Roumanie à l’Union, afin de remédier aux défaillances constatées par la Commission avant cette adhésion dans [les] domaines [de la justice et de la lutte contre la corruption] ». L’État concerné est ainsi « soumis à l’obligation spécifique d’atteindre ces objectifs et de prendre les mesures appropriées aux fins de la réalisation de ceux-ci dans les meilleurs délais ». En outre, il ne doit pas prendre des mesures susceptibles de compromettre leur réalisation. À cet égard, bien que les rapports établis de la Commission soient dépourvus de caractère contraignant, l’État concerné doit en « ten[ir] dûment compte, au titre du principe de coopération loyale […] en particulier des recommandations [qui y sont] formulées ».

Il apparaît enfin que le critère politique est malléable. Ainsi recouvre-t-il désormais, dans la perspective de l’élargissement aux pays des Balkans, les obligations de règlement pacifique des différends, de coopération régionale et de collaborer avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie.

5. Étapes de la procédure d’adhésion

1. Conclusion d’un accord de stabilisation et d’association (ASA).

2. Demande d’adhésion.

3. Contrôle politique (respect de la démocratie, des droits de l’homme et de l’État de droit).

4. Décision du Conseil européen d’ouvrir les négociations – reconnaissance du statut de candidat.

5. Contrôle économique et de la reprise de l’acquis.

6. Adhésion.

B – La résurrection du critère tiré de la capacité d’intégration de l’Union européenne

La capacité d’intégration se mesure à la faculté de l’Union d’accueillir de nouveaux membres à un moment donné, sans mettre en péril les objectifs politiques établis par les traités. Alors qu’elle était évoquée dans les conclusions du Conseil européen de Copenhague de 1993, cette notion a été ignorée jusqu’en 2007. Elle n’a en effet été réactivée qu’après l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie en raison de la « fatigue de l’élargissement » dans l’opinion publique. L’Union a toutefois refusé de l’ériger en un nouveau critère d’adhésion… tout en indiquant qu’il conviendrait de la prendre en considération !

Ce critère permettrait, pour la première fois, de refuser l’adhésion à un État candidat qui satisfait à tous les critères. La perspective de l’adhésion deviendrait alors aléatoire, ce qui risque d’altérer l’enthousiasme des gouvernements des États candidats pour mener à bien les réformes, souvent impopulaires, qui s’imposent.

§ 2 – 

Les conditions du retrait

I – 

Le silence initial du Traité CEE

À l’origine, le traité CEE ne consacrait pas le droit pour un État membre de se retirer de la Communauté. Certains auteurs déduisaient du silence du Traité, conjugué à l’absence de limitation de sa durée de validité, que les États ne pouvaient pas quitter la Communauté. Pourtant, le fait qu’une institution a été créée pour une durée indéterminée n’interdit pas que l’engagement individuel d’un État prenne fin. En outre, aucune objection n’a été élevée lorsque le gouvernement britannique a demandé aux électeurs, en 1975, de choisir entre le maintien dans la Communauté ou le retrait ou lorsque, après avoir rejeté le traité de Maastricht, le Danemark a évoqué un éventuel retrait pour sortir de la crise.

La pratique, aussi faible soit-elle, accréditait ainsi la thèse de l’existence d’un droit de retrait avant même sa consécration expresse. On voyait mal d’ailleurs comment on aurait pu contraindre un État désirant quitter la Communauté à demeurer en son sein.

II – 

Un silence comblé par le traité de Lisbonne

Intérêt.

L’insertion d’une clause de retrait a fait consensus. Tandis que les contempteurs de l’Union rêvaient de l’activer, ses partisans y voyaient un moyen de contrer l’argument selon lequel l’Union serait « une prison dont on ne peut s’évader ».

Un droit unilatéral à se retirer.

« Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union » (art. 50 § 1 TUE). « Il en découle que l’État membre concerné n’est pas tenu de prendre sa décision en concertation avec les autres États membres non plus qu’avec les institutions de l’Union. La décision de retrait relève de la seule volonté de cet État membre, dans le respect de ses règles constitutionnelles, et dépend donc de son seul choix souverain » (CJUE, plén., 10 déc. 2018, Wightman, C-621/18). Le parallélisme des procédures justifie qu’au caractère souverain du droit de retrait consacré à l’article 50 § 1 TUE fasse écho le caractère tout aussi souverain du droit pour un État membre, avant l’expiration du délai prévu pour négocier les conditions de ce retrait, de révoquer la notification de son intention de se retirer de l’Union. Une telle révocation « reflète une décision souveraine de cet État de conserver le statut d’État membre de l’Union, statut que ladite notification n’a pas eu pour conséquence d’interrompre ou d’altérer ». Cette interprétation s’impose d’autant plus que l’État membre concerné s’est borné à notifier son intention de se retirer. « Or, une intention n’est, par nature, ni définitive ni irrévocable » (arrêt Wightman) ; elle ne peut qu’être réversible. La révocation doit être décidée unilatéralement, conformément aux règles constitutionnelles de l’État membre concerné.

Ultime conséquence du parallélisme des procédures, « si un État ne peut être contraint d’adhérer à l’Union contre sa volonté, il ne peut pas non plus être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté » (arrêt Wightman). Dans ces conditions, la proposition du Conseil et de la Commission de soumettre la révocation de l’intention de retrait à une approbation unanime des autres États membres au sein du Conseil européen ne saurait être retenue dans la mesure où elle « transformerait un droit unilatéral souverain en un droit conditionnel soumis à une procédure d’approbation ». L’arrêt Wightman apporte une dernière précision : la révocation de l’intention de se retirer a pour effet de replacer l’État dans la situation exacte dans laquelle il se trouvait avant qu’il ne manifeste ses velléités de sortir de l’Union.

Principe du retrait négocié.

« L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. Cet accord [...] est conclu au nom de l’Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen » (art. 50 § 2). Il s’ensuit que « [l]es traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ». Les rédacteurs du traité de Lisbonne ont toutefois prévu l’hypothèse dans laquelle les négociations se solderaient par un échec. En pareil cas, l’État désireux de se retirer cesse d’être lié par les traités deux ans après la notification de son intention de se retirer. Le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, peut toujours décider à l’unanimité de proroger ce délai.

La Cour a, par ailleurs, rappelé que l’annulation de la décision du Conseil autorisant l’ouverture des négociations aurait, tout au plus, pour effet d’empêcher la conclusion d’un accord de retrait mais pas le retrait en tant que tel (CJUE, ord., 19 mars 2019, Shindler e.a., C-755/18 P).

Examen d’une nouvelle candidature.

« Si l’État qui s’est retiré de l’Union demande à adhérer à nouveau, sa demande est soumise à la procédure visée à l’article 49 ». Il ne tirera donc théoriquement aucun avantage de son appartenance passée à l’Union.

Mise en œuvre.

Après la victoire du camp du « leave » lors du référendum du 23 juin 2016 et après bien des atermoiements, le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020. Devenu un État tiers, le Royaume-Uni négocie désormais avec l’Union européenne les termes de leur futur partenariat.

§ 3 – 

Les conditions de la révision

L’article 48 TUE distingue la procédure ordinaire des procédures simplifiées.

I – 

La procédure de révision ordinaire

Initiative :

L’initiative de la révision appartient au Parlement, à la Commission et à tout État membre.

Objet :

Alors que les révisions des traités s’étaient toujours traduites par une extension des compétences de l’Union, le traité de Lisbonne envisage désormais également l’hypothèse d’une réduction de ses compétences.

Cette procédure est très lourde.

A – Phase communautaire

Le projet de révision est soumis au Conseil, lequel le transmet au Conseil européen. Ce dernier doit consulter le Parlement et, le cas échéant, la Commission et la BCE. Le projet est également notifié aux parlements nationaux.

Après ces consultations, le Conseil européen peut adopter, à la majorité simple, une décision favorable à l’examen des modifications proposées.

Le président du Conseil européen convoque alors une « Convention composée de représentants des parlements nationaux, des chefs d’État ou de gouvernement des États membres, du Parlement européen et de la Commission. […] La Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation à une Conférence des représentants des gouvernements des États membres ».

La formulation retenue témoigne d’un renversement complet de perspective par rapport à la situation antérieure. Autrefois exceptionnelle, la convocation d’une Convention devient la norme ; norme qui ne pourra être écartée que pour une révision très technique et/ou limitée.

B – Phase interétatique

Une conférence des représentants des gouvernements des États membres est ensuite convoquée. Ces diplomates arrêtent d’un commun accord le texte du traité de révision en prenant pour point de départ la recommandation adoptée par la Convention. Il s’agit d’une phase interétatique car les institutions de l’Union sont désormais court-circuitées.

1. Exigence d’une ratification unanime

Le traité de révision n’entre en vigueur qu’après avoir été ratifié par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Le caractère sclérosant de la procédure prémunit les traités contre toute modification intempestive. En revanche, l’unanimité, qui est de plus en plus difficile à obtenir au fur et à mesure que l’Union s’élargit, empêche de procéder à des réformes d’envergure et produit un effet pervers. Les révisions ne débouchent que sur des avancées minimalistes, forcément incomplètes, ce qui accentue paradoxalement le besoin de révisions nouvelles… qui présenteront les mêmes défauts !

2. Rejet du traité par un ou plusieurs États

« Si à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature d’un traité modifiant les traités, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question ». Cette nouvelle disposition officialise une pratique existante. La solution consistera alors à renoncer à la révision, ou à accepter quelques concessions en faveur de l’État qui rencontre des difficultés à ratifier le traité (v. le Protocole relatif aux préoccupations du peuple irlandais concernant le traité de Lisbonne, JOUE, 2 mars 2013, n° L 60) ou encore, en dernier ressort, à pousser cet État à se retirer de l’Union.

II – 

Les procédures de révision simplifiées

• Extension du recours aux révisions simplifiées. Les révisions simplifiées étaient possibles, dès avant l’adoption du traité de Lisbonne, notamment pour adopter une procédure uniforme pour l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct. Ces possibilités n’étaient toutefois guère utilisées. Le traité de Lisbonne étend considérablement leur champ d’application.

• La simplification est relative puisque l’exigence d’unanimité est maintenue.

• Les institutions de l’Union sont bien plus impliquées dans ces procédures de révision simplifiée puisqu’elles sont seules chargées de leur préparation. En contrepartie, une telle révision ne peut intervenir que dans les cas prévus par le Traité et son objet doit être limité.

A – La première procédure de révision simplifiée

Elle permet de « soumettre au Conseil européen des projets tendant à la révision de tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, relatives aux politiques et actions internes de l’Union ». Cette formulation interdit de recourir à cette procédure de révision dans le cadre de la PESC. Le texte de la révision sera adopté par une décision du Conseil européen prise à l’unanimité, laquelle n’entrera en vigueur qu’après avoir été approuvée par tous les États membres. Sur ce fondement, la décision 2011/199/UE du Conseil européen du 25 mars 2011 a autorisé les États membres de la zone euro à instituer un mécanisme permanent de stabilité. Cette décision, qui pérennise la solution pragmatique retenue en réaction à la crise économique grecque, est entrée en vigueur le 1er janvier 2013.

B – La seconde procédure de révision simplifiée

Elle entend faciliter le processus décisionnel en substituant le vote à la majorité au Conseil à l’unanimité ou la procédure législative ordinaire à une procédure législative spéciale. L’objectif est alors d’accroître les pouvoirs du Parlement européen. Là encore, la PESC est très largement à l’abri de cette procédure qui ne saurait s’appliquer « aux décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ».

Le Conseil européen statue ici à l’unanimité, après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité de ses membres. Le projet de décision du Conseil européen doit ensuite être transmis aux parlements nationaux, lesquels disposent d’un délai de six mois pour s’y opposer. Ce n’est qu’en l’absence d’opposition que le Conseil européen pourra adopter la décision portant révision.

C – Compétence de la Cour de justice pour apprécier le bien-fondé du recours à une procédure simplifiée

Dès lors que le texte d’une révision simplifiée est arrêté par une décision du Conseil européen, cette décision peut être soumise au juge. Toutefois, la Cour peut uniquement vérifier que les États membres n’ont pas abusivement recouru à une procédure de révision simplifiée. Pour cela, il lui faut s’assurer que les règles de procédure prévues à l’article 48 § 6 ont été suivies et surtout que les deux limites d’ordre matériel posées par cette disposition ont bien été observées, ainsi que l’a révélé l’arrêt Pringle (CJUE, plén., 27 nov. 2012, C-370/12, RTD eur. 2013. 313, obs. L. Coutron). Le contenu même de la décision du Conseil européen ayant valeur de droit primaire, la Cour ne saurait, en revanche, en connaître.

Section 2 – 

Une Union de droit

De la Communauté à l’Union de droit.

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Cour de justice ne se réfère plus à la notion de « Communauté de droit » (CJCE, 23 avr. 1986, Parti écologiste Les Verts/Parlement européen, 294/83) mais à celle d’« Union de droit » (CJUE, 29 juin 2010, E. et F., C-550/09). Le respect des droits fondamentaux faisait partie des « principes constitutionnels du traité CE » (CJCE, 3 sept. 2008, Kadi/Conseil et Commission, C-402/05 P).

§ 1 – 

Les droits fondamentaux imposés aux institutions de l’Union

I – 

Une protection initialement prétorienne

A – Les arrêts fondateurs

1. Le rejet initial

Le silence des traités en matière de protection des droits fondamentaux incita les justiciables à solliciter les ressources de leur droit national. L’arrêt Comptoirs de vente du charbon de la Ruhr (CJCE, 15 juill. 1960, 36/59) affirme toutefois qu’« il n’appartient pas à la Cour, juge de la légalité des décisions prises par la Haute Autorité, […] d’assurer le respect des règles de droit interne, même constitutionnelles, en vigueur dans l’un ou l’autre des États membres ». Cependant, dès lors que « le droit communautaire, tel qu’il résulte du traité CECA ne contient aucun principe général, explicite ou non », équivalent au droit constitutionnel invoqué, la position de la Cour laisse transparaître un risque de régression de la protection des droits fondamentaux.

2. Des prémices maladroites, l’arrêt Stauder

Rompant avec la prudence initiale de la Cour, l’arrêt Stauder se réfère aux « droits fondamentaux de la personne compris dans les principes généraux du droit communautaire, dont la Cour assure le respect » (CJCE, 12 nov. 1969, 29/69). La formulation est maladroite puisque, s’il est nécessaire d’opter pour une protection prétorienne des droits fondamentaux, c’est précisément parce qu’aucune disposition du droit communautaire ne se rapporte à la protection de ces droits !

3. La rectification opérée par l’arrêt IH

L’arrêt Internationale Handelsgesellschaft (CJCE, 17 déc. 1970, 11/70) est assez déroutant puisque, dans le souci d’asseoir la primauté du droit communautaire, il paraît, de prime abord, renouer avec la jurisprudence Comptoirs de vente de la Ruhr. Il rappelle en effet fermement que la validité d’un acte de droit dérivé ne saurait être appréciée à l’aune du droit constitutionnel des États membres.

La Cour ajoute cependant immédiatement qu’« il convient toutefois d’examiner si aucune garantie analogue inhérente au droit communautaire n’aurait été méconnue ; qu’en effet, le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect ; que la sauvegarde des droits, tout en s’inspirant des traditions constitutionnelles communes aux États membres, doit être assurée dans le cadre de la structure et des objectifs de la Communauté ». Les traditions constitutionnelles communes apparaissent alors comme l’unique source des droits fondamentaux protégés par la Communauté.

4. La diversification et la hiérarchisation des sources des droits fondamentaux opérées par l’arrêt Nold

L’arrêt Nold (CJCE, 14 mai 1974, 4/73) est le plus complet et le plus important en matière de protection des droits fondamentaux. On peut en tirer quatre enseignements.

a. Diversification des sources des droits fondamentaux

La Cour vise « les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré » aux côtés des traditions constitutionnelles communes. La référence aux instruments auxquels les États ont seulement « coopéré » constitue une allusion à la Convention EDH que la France venait à peine de ratifier (le 3 mai 1974).

b. Hiérarchisation apparente des sources des droits fondamentaux

« En assurant la sauvegarde de ces droits, la Cour est tenue de s’inspirer des traditions constitutionnelles communes aux États membres et ne saurait, dès lors, admettre des mesures incompatibles avec les droits fondamentaux reconnus et garantis par les Constitutions de ces États ; les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré peuvent également fournir des indications dont il convient de tenir compte dans le cadre du droit communautaire ». Alors qu’elle paraît liée par les traditions constitutionnelles communes, la Cour dispose d’une simple faculté de prendre en considération les traités de protection des droits de l’homme. La pratique ultérieure infirmera cependant cette présentation.

c. Existence d’une limite aux atteintes aux droits fondamentaux

« Les droits ainsi garantis, loin d’apparaître comme des prérogatives absolues, doivent être considérés en vue de la fonction sociale des biens et activités protégés […] il apparaît de même légitime de réserver à l’égard de ces droits l’application de certaines limites justifiées par les objectifs d’intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à la substance de ces droits ».

d. Dialogue avec la Cour constitutionnelle allemande

Visiblement informée de ce que la Cour constitutionnelle allemande allait contester la primauté du droit communautaire au motif qu’il ne protégeait pas suffisamment les droits fondamentaux, l’arrêt Nold peut paradoxalement être présenté comme une « riposte anticipée » de la Cour de justice. Rendu quinze jours à peine avant la décision Solange I, l’arrêt Nold s’efforce, en effet, de présenter des gages sérieux au juge allemand sur le terrain de la garantie des droits fondamentaux (v. ➜).

5. La valorisation de la CEDH

L’arrêt Rutili (CJCE, 28 oct. 1975, 36/75) comporte la première référence explicite à la Convention européenne des droits de l’homme parce que la France l’a (enfin !) ratifiée le 3 mai 1974.

La Cour s’est progressivement approprié ce texte au point de se comporter comme s’il liait l’Union. L’arrêt Hoechst/Commission (CJCE, 21 sept. 1989, 46/87) est le premier à affirmer qu’elle « revêt […] une signification particulière ».

B – L’influence rampante de la Charte avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne

1. L’influence directe mais dissimulée

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a été signée à Nice le 7 décembre 2000 par les présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Bien que dépourvue de valeur juridique, la Charte est d’emblée devenue la « loi » de ces institutions.

Saisie d’un recours en annulation contre la directive biotechnologie, la Cour de justice consacre « le droit fondamental à la dignité humaine et à l’intégrité de la personne », sans se référer à la Charte, contrairement à la suggestion de l’Avocat général Stick-Hackl (CJCE, 9 oct. 2001, Pays-Bas/Parlement et Conseil, C-377/98). L’incidence de la Charte est néanmoins évidente puisque la dignité humaine n’est pas expressément protégée par la Convention EDH de sorte que la Charte constituait le seul fondement possible.

2. Première référence explicite

Il a donc fallu attendre l’arrêt Parlement/Conseil du 27 juin 2006 (C-540/03, AJDA 2006. 2285, note L. Burgorgue-Larsen) pour voir apparaître la première mention de la Charte dans un arrêt de la Cour de justice. Saisie d’un recours contre la directive regroupement familial, la Cour observe que « si cette charte ne constitue pas un instrument juridique contraignant, le législateur communautaire a cependant entendu en reconnaître l’importance en affirmant, au deuxième considérant de la directive, que cette dernière respecte les principes qui sont reconnus non seulement par l’article 8 de la Conv. EDH, mais également par la charte. Par ailleurs, l’objectif principal de la charte, ainsi qu’il ressort de son préambule, est de réaffirmer “les droits qui résultent notamment des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux États membres, du traité sur l’Union européenne et des traités communautaires, de la [Convention EDH]” ».

Cette évolution jurisprudentielle s’explique par deux raisons :

– la Cour était saisie, pour la première fois, d’un recours dirigé contre un acte comportant un « considérant charte », c’est-à-dire l’engagement de son auteur à respecter la Charte ;

– en outre, en dépit du rejet du traité constitutionnel par les peuples français et néerlandais, aucune contestation n’avait été dirigée vers la Charte, bien au contraire. Or, sur le plan du droit international, le traité constitutionnel constituait un véritable traité et non un simple projet.

Néanmoins, la portée de l’arrêt Parlement/Conseil ne doit pas être surestimée puisqu’il se contente de souligner le caractère recognitif à la Charte. Celle-ci est donc censée répéter des droits préexistants sans rien apporter de nouveau.

II – 

Une protection désormais constitutionnalisée

A – La constitutionnalisation de la jurisprudence

Les droits fondamentaux font une apparition timide dans le préambule de l’Acte unique européen en 1986, avant que le traité de Maastricht vienne codifier la jurisprudence de la Cour de justice. Il dispose ainsi que « [l]’Union respecte les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention [EDH], et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, en tant que principes généraux du droit communautaire » (art. F§2). Comble du paradoxe, cette nouvelle disposition échappait à la compétence de la Cour. La situation était ubuesque puisque la Cour n’était pas compétente pour interpréter une disposition qui reprenait littéralement la formule qu’elle utilisait rituellement dans ses arrêts !

Le traité d’Amsterdam effectue un saut qualitatif considérable. Le respect des droits fondamentaux y apparaît comme une condition d’adhésion mais aussi d’appartenance à l’Union européenne. Ce traité établit la compétence de la Cour pour connaître de l’article 6 § 2 TUE (ex. art. F§2). Parallèlement, sont introduites un certain nombre de dispositions qui habilitent l’Union à protéger les droits fondamentaux dans certains domaines : lutte contre de nombreux motifs de discrimination (sexe, race, religion, handicap…), protection des droits sociaux, des données personnelles, du droit d’accès aux documents des institutions de l’Union…

B – La révolution opérée par le traité de Lisbonne

L’article 6 TUE est paradoxal puisqu’il oblige l’Union européenne à adhérer à la Convention européenne, au moment même où elle se dote enfin de son propre catalogue de droits fondamentaux. Or, jusqu’alors, ces deux solutions semblaient alternatives.

1. L’attribution d’une valeur contraignante à la Charte

a. Une Charte hissée au rang du droit primaire

L’article 6 TUE affirme que la Charte « a la même valeur juridique que les traités ». Devenue contraignante, la Charte peut désormais être utilisée directement, sans qu’il soit besoin d’emprunter le canal des principes généraux du droit ou celui des traditions constitutionnelles communes aux États membres. À titre d’exemple, alors que, avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Cour faisait découler le principe de non-discrimination en fonction de la religion ou des convictions des traditions constitutionnelles communes aux États membres, elle le fonde désormais sur l’article 21 de la Charte (CJUE, gr. ch., 11 sept. 2018, I.R., C-68/17).

La Charte est ainsi devenue la norme de référence dans l’Union européenne en matière de protection des droits fondamentaux, notamment dans la jurisprudence de la Cour de justice où elle a très largement supplanté la Convention européenne des droits de l’homme. Parallèlement, certaines cours constitutionnelles l’ont intégrée parmi les normes de référence de leur contrôle de constitutionnalité, de sorte qu’elles veillent désormais au respect tant de leur Constitution que de la Charte (v. l’arrêt de la Cour constitutionnelle autrichienne du 14 mars 2012 ou les deux arrêts de la Cour constitutionnelle allemande du 6 nov. 2019, RTD eur. 2020. 164, obs. O. Joop). La Cour allemande s’est ainsi reconnue compétente, au nom de sa « responsabilité d’intégration » en matière européenne, pour veiller au respect par le pouvoir étatique des droits fondamentaux garantis par la Charte. Ce faisant, lorsque les droits nationaux ont été complètement harmonisés par le droit de l’Union, la Cour constitutionnelle allemande imposera uniquement le respect de la Charte. En revanche, lorsque le droit de l’Union laisse subsister une certaine marge d’appréciation en faveur des États membres, le contrôle de constitutionnalité sera effectué au regard des droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale allemande, ceux-ci devant toutefois être interprétés « à la lumière de la Charte ».

Bien qu’elle ait valeur de droit primaire, la Charte peut sembler, dans une certaine mesure, inféodée à la fois à la Conv. EDH et aux traditions constitutionnelles communes aux États membres. En effet, l’article 52 § 3 de la Charte dispose que le sens et la portée des droits correspondant « sont les mêmes que ceux que leur confère [la Conv. EDH]. » Il est toutefois permis à l’Union d’« accord[er] une protection plus étendue. » Ce faisant, cette disposition « vise à assurer la cohérence nécessaire entre les droits contenus dans celle-ci et les droits correspondants garantis par la CEDH, sans que cela porte atteinte à l’autonomie du droit de l’Union » (CJUE, gr. ch., 15 juill. 2021, Commission/Pologne (Régime disciplinaire des juges), C‑791/19).

L’article 52 § 4 prévoit, quant à lui, que « [d]ans la mesure où la présente Charte reconnaît des droits fondamentaux tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, ces droits doivent être interprétés en harmonie avec lesdites traditions ». Dans un premier temps, la Cour de justice a refusé tout assujettissement du droit de l’Union au droit constitutionnel des États membres. À ce titre, elle a affirmé que l’application « des standards nationaux de protection des droits fondamentaux » n’est envisageable que dans la mesure où « cette application ne comprome[t] pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union » (CJUE, gr. ch., 26 févr. 2013, Melloni, C-399/11). Dans un second temps, la Cour a cependant dû assouplir sa position afin d’éviter d’ouvrir un conflit avec la Cour constitutionnelle italienne dans l’affaire Taricco 2 (v. ➜).

b. Modernité de la Charte

La Charte constitue une version réactualisée de la Convention EDH. Il s’agit aujourd’hui du catalogue de droits fondamentaux le plus récent et le plus complet. Aussi est-elle censée être en phase avec les aspirations sociétales de l’époque. L’exemple le plus emblématique de cet effort de modernisation est certainement le droit au mariage. En effet, « le droit de se marier et le droit de fonder une famille sont garantis selon les lois nationales qui en régissent l’exercice ». Les explications qui se rapportent à cet article 9 révèlent que « cet article n’interdit ni n’impose l’octroi du statut de mariage à des unions entre personnes du même sexe ». La Charte s’écarte ainsi de l’article 12 de la Convention EDH qui postule le caractère hétérosexuel du mariage. La Charte n’oblige donc pas les États membres à consacrer le mariage homosexuel. En revanche, ceux-ci sont tenus de reconnaître les effets d’un mariage homosexuel aux seules fins de l’octroi d’un droit de séjour dérivé au conjoint d’un citoyen européen (CJUE, gr. ch., 5 juin 2018, Coman, C-673/16).

La modernité se perçoit également dans le plan retenu. La Charte mêle en effet des droits civils et politiques et des droits économiques et sociaux, « ouvrant [ainsi] la voie à une quête des conciliations de ces droits qui reviendrait, principalement, au juge de l’Union » (S. Robin-Olivier). Elle commence, en outre, par un titre consacré à la dignité humaine et se poursuit par six autres titres relatifs aux libertés, à l’égalité, la solidarité, la citoyenneté, la justice. Le dernier contient les dispositions générales concernant l’interprétation et l’application de la Charte.

Enfin, l’arrêt Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a. (CJUE, gr. ch., 17 déc. 2020, C‑336/19) laisse augurer que la Cour de justice se livrera, à l’avenir, à une interprétation évolutive de la Charte. La Cour y affirme, en effet, que « à l’instar de la CEDH, la Charte est un instrument vivant à interpréter à la lumière des conditions de vie actuelles et des conceptions prévalant de nos jours dans les États démocratiques […], de sorte qu’il convient de tenir compte de l’évolution des valeurs et des conceptions, sur les plans tant sociétal que normatif, dans les États membres ».

c. Champ d’application

Le champ d’application de la Charte est précisé par son article 51. Elle s’applique aux « institutions, organes et organismes de l’Union […] ainsi qu’aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. » Cette disposition prend bien soin de préciser que la Charte « n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelles pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les traités. »

Principe :

Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, deux conceptions du champ d’application du droit de l’Union coexistaient. Selon l’arrêt Wachauf (CJCE, 13 juill. 1989, 5/88), les droits fondamentaux garantis par le droit communautaire ne pouvaient être opposés aux États membre que lorsqu’ils « mett[aient] en œuvre » ce droit. Optant pour une conception plus extensive, l’arrêt ERT (CJCE, 18 juin 1991, C-260/89) imposait leur respect à tout acte national entrant « dans le champ d’application » du droit communautaire. Au-delà, leur respect s’imposait également lorsque l’État entendait déroger aux libertés de circulation garanties par les traités.

En affirmant que « les dispositions de la présente Charte s’adressent […] aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union », son article 51 semblait opter pour la ligne stricte incarnée par l’arrêt Wachauf. Néanmoins, de manière apparemment contradictoire, les « Explications » relatives à l’article 51, qui constituent un outil d’interprétation que le juge doit prendre en considération, faisaient écho à la jurisprudence ERT.

L’arrêt Åkerberg Fransson (CJUE, gr. ch., 26 févr. 2013, C-617/10) met fin aux incertitudes et tranche en faveur de la conception large. « [L]es droits fondamentaux garantis par la Charte devant […] être respectés lorsqu’une réglementation nationale entre dans le champ d’application du droit de l’Union, il ne saurait exister de cas de figure qui relèvent ainsi du droit de l’Union sans que lesdits droits fondamentaux trouvent à s’appliquer. L’applicabilité du droit de l’Union implique celle des droits fondamentaux garantis par la Charte ». Leurs champs d’application sont donc alignés. Cependant, bien que la Cour qualifie cette jurisprudence de constante, il lui arrive parfois d’« impose[r] l’existence d’un lien de rattachement d’un certain degré, dépassant le voisinage des matières visées ou les incidences indirectes de l’une des matières sur l’autre » (CJUE, 6 mars 2014, Siragusa, C-206/13 ou CJUE, 10 juill. 2014, Julian Hernández, C-198/13). Ainsi, « le seul fait qu’une mesure nationale relève d’un domaine dans lequel l’Union dispose de compétences ne saurait la placer dans le champ d’application du droit de l’Union et, donc, entraîner l’applicabilité de la Charte ». En effet, « pour déterminer si une mesure nationale relève de la mise en œuvre du droit de l’Union au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, il y a lieu de vérifier, parmi d’autres éléments, si la réglementation nationale en cause a pour but de mettre en œuvre une disposition du droit de l’Union, le caractère de cette réglementation et si celle-ci poursuit des objectifs autres que ceux couverts par le droit de l’Union, même si elle est susceptible d’affecter indirectement ce dernier, ainsi que s’il existe une réglementation du droit de l’Union spécifique en la matière ou susceptible de l’affecter » (arrêt Julian Hernández ou, plus récemment, CJUE, gr. ch., 19 nov. 2019, TSN et AKT, C‑609/17 et C‑610/17). On mesure ainsi combien de mode d'emploi demeure vague, ce qui laisse une grande latitude à la Cour au moment de déterminer si la Charte est applicable à une situation donnée.

Enfin, reprenant en substance la jurisprudence ERT, la Cour affirme, notamment dans son arrêt Pfleger (CJUE, 30 avr. 2014, C-390/12), qu’une mesure nationale dérogeant à une liberté fondamentale garantie par les traités doit être considérée comme « mettant en œuvre le droit de l’Union », au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.

Limites :

« Les droits fondamentaux garantis dans l’ordre juridique de l’Union ont vocation à être appliqués dans toutes les situations régies par le droit de l’Union, mais pas en dehors de telles situations » (arrêt Åkerberg Fransson). Un justiciable ne peut donc pas se prévaloir de ces droits fondamentaux dans une situation ne présentant aucun lien de rattachement avec le droit de l’Union (v. notamment, CJCE, 29 mai 1997, Kremzow, C-299/95). Il arrive cependant que la Cour se livre à un contrôle abstrait de la norme nationale contestée. En pareil cas, elle ne vérifie pas que la situation à l’origine du litige se situe bien dans le champ du droit de l’Union et se contente d’énoncer que ce droit est potentiellement applicable (CJUE, gr. ch., 27 févr. 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, arrêt dit « des Juges portugais », C-64/16 et CJUE, gr. ch. 24 juin 2019, Commission/Pologne, C-619/18). La Cour estime ainsi que l’article 19 § 1, al. 2, TUE a « vocation à s’appliquer à l’égard de toute instance nationale susceptible de statuer, en tant que juridiction, sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union et relevant ainsi de domaines couverts par ce droit » (CJUE, gr. ch., 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18). La Cour a alors tendance à faire comme si l’article 47 de la Charte était applicable par le truchement de l’article 19 § 1, al. 2, TUE. En effet, dès lors que celui-ci « impose à tous les États membres d’établir des voies de recours nécessaires pour assurer, dans les domaines couverts par le droit de l’Union, une protection juridictionnelle effective, au sens notamment de l’article 47 de la Charte, cette dernière disposition doit être dûment prise en considération aux fins de l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE » (CJUE, gr. ch., 20 avr. 2021, Repubblika, C‑896/19). Ce faisant, la Cour atténue considérablement le découplage qui existe, en théorie, entre les champs d’application respectifs de l’article 47 de la Charte et de l’article 19 § 1, al. 2, TUE et permet à l’article 47 de la Charte de s’appliquer indirectement dans des situations qui relèvent des « "domaines couverts par le droit de l’Union", indépendamment de la situation dans laquelle les États membres mettent en œuvre ce droit, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte » [CJUE, gr. ch., 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C‑619/18].

Par ailleurs, la Cour indique parfois au juge national que l’inapplicabilité du droit de l’Union, et donc de la Charte, peut être compensée par l’application du droit correspondant garanti par la Convention EDH (v., concernant le droit au respect de la vie privée et familiale, CJUE, gr. ch., 15 nov. 2011, Dereci, C-256/11).

d. Une justiciabilité contrastée

La Charte comporte des droits et des principes, ce qui fait figure de réminiscence de la distinction entre les droits civils et politiques, d’une part, et les droits économiques et sociaux, d’autre part. Seuls les droits constituent de véritables droits subjectifs dont le respect peut être réclamé en justice. Les principes, qui correspondent à des normes moins précises ou plus programmatiques, doivent être concrétisés par des actes législatifs et exécutifs. Par conséquent, « leur invocation devant le juge n’est admise que pour l’interprétation et le contrôle de la légalité de tels actes » (art. 52 § 5). L’arrêt Association de médiation sociale (CJUE, gr. ch., 15 janv. 2014, C-176/12) semble toutefois remettre en cause leur aptitude à servir de norme de référence, y compris lorsqu’un principe est combiné avec les dispositions inconditionnelles et suffisamment précises d’une directive.

e. L’admission de limites aux droits proclamés par la Charte

S’inspirant de la jurisprudence Nold (v. supra, ➜), l’article 52 de la Charte expose les conditions auxquelles les droits et principes énoncés dans la Charte peuvent être limités :

« 1. Toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la présente Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. 2. Les droits reconnus par la présente Charte qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et limites définies par ceux-ci. ».

Cette disposition implique notamment que :

- « dès lors que des ingérences dans des droits fondamentaux sont en cause, l’étendue du pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union peut s’avérer limitée en fonction d’un certain nombre d’éléments, [tels que] le domaine concerné, la nature du droit en cause garanti par la Charte, la nature et la gravité de l’ingérence ainsi que la finalité de celle-ci » (CJUE, gr. ch., 8 avr. 2014, Digital Rights Ireland, C-293 et C-594/12) ;

- lorsque plusieurs droits fondamentaux et principes consacrés par les traités sont en cause, il convient de procéder à « la conciliation nécessaire des exigences liées à la protection des différents droits et principes en cause et d’un juste équilibre entre eux » (v. notamment, CJUE, gr. ch., 17 déc. 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., C‑336/19).

f. L’effet direct horizontal de certaines dispositions de la Charte

C’est en 2018 que la Cour a reconnu, pour la première fois, un effet direct horizontal à certaines dispositions de la Charte, à l’occasion tout particulièrement de ses arrêts Egenberger (CJUE, gr. ch., 17 avr. 2018, C-414/16) et Max-Planck (CJUE, gr. ch., 6 nov. 2018, C-684/16). La Charte peut donc produire un effet d’éviction du droit national contraire dans des litiges horizontaux, sans qu’un particulier puisse s’abriter derrière une réglementation nationale pour se soustraire au respect de certains droits fondamentaux. Ces affaires pionnières s’inscrivent dans le contentieux de la discrimination au travail, situations qui se prêtaient le mieux à la reconnaissance d’un tel effet à la Charte. Quatre considérations semblent avoir guidé la Cour.

En premier lieu, la Cour insiste abondamment sur l’absence de caractère novateur de la disposition de la Charte qui est invoquée, ce qui suggère que l’employeur ne peut prétendre être pris par surprise. Ainsi est-il souligné dans l’arrêt Egenberger que l’article 21 de la Charte, qui prohibe notamment les discriminations en raison de la religion, « ne se distingue pas, en principe, [au regard de l’effet impératif qu’il déploie], des différentes dispositions des traités fondateurs prohibant des discriminations en fonction de divers motifs, même lorsque de telles discriminations résultent de contrats conclus entre particuliers » (v. aussi, CJUE, gr. ch., 11 sept. 2018, IR, C-68/17 et CJUE, gr. ch., 22 janv. 2019, Cresco Investigation, C-193/17). De même est-il observé dans l’arrêt Max-Planck que l’article 31 § 2 de la Charte garantit le droit à un congé annuel payé, lequel « constitue un principe essentiel du droit social de l’Union [qui] trouve lui-même sa source tant dans des instruments élaborés par les États membres au niveau de l’Union, telle la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, par ailleurs mentionnée à l’article 151 TFUE, que dans des instruments internationaux auxquels lesdits États membres ont coopéré ou adhéré ». L’examen de la généalogie des articles invoqués démontre ainsi qu’ils se fondent et codifient des dispositions antérieures, elles-mêmes dotées d’un effet direct de sorte que la personne privée débitrice d’un droit figurant dans la Charte ne peut brandir une méconnaissance du principe de sécurité juridique. « L’enjeu est ici de s’assurer que la norme est suffisamment claire pour que chacun puisse “instinctivement” la respecter » (A. Bailleux).

En deuxième lieu, la Cour met en exergue l’impérativité et l’inconditionnalité du droit invoqué. L’impérativité du droit au congé payé paraît d’ailleurs renforcée par le fait que « le travailleur doit être considéré comme la partie faible dans la relation de travail, de telle sorte qu’il est nécessaire d’empêcher que l’employeur ne dispose de la faculté de lui imposer une restriction de ses droits » (arrêt Max-Planck). À tout le moins, lorsque ce droit requiert, pour certains de ses aspects, l’édiction de mesures d’application, celles-ci n’empêchent pas l’identification du noyau dur du droit en cause. C’est ainsi que le droit à des congés annuels payés, qui est consacré dans le chef de tout travailleur par l’article 31 § 2 de la Charte, « revêt [...], quant à son existence même, un caractère tout à la fois impératif et inconditionnel », cette disposition ne comportant aucun renvoi à des cas et conditions prévus soit par le droit de l’Union, soit par les législations et pratiques nationales. Ce faisant, « le juge de l’Union demeure, en réalité, libre d[’]ignorer [la mise en équilibre des droits opérée par le législateur européen dans l’acte de droit dérivé concrétisant un droit fondamental énoncé dans la Charte et d’y] substitu[er] sa propre interprétation » (Y. Lorans).

En troisième lieu, la Cour relève, dans l’arrêt Max-Planck, que « la circonstance que certaines dispositions du droit primaire s’adressent, au premier chef, aux États membres, n’est pas de nature à exclure que celles-ci puissent s’appliquer dans les relations entre particuliers », ce qui est quand même un moyen fort commode et lapidaire de s’écarter d’une limite a priori posée par les rédacteurs de la Charte à son application.

En quatrième lieu, et l’argument paraît généralisable, la Cour adopte une conception synallagmatique de l’article 31 § 2 de la Charte, dont il découle que le droit du salarié est ontologiquement corrélé à une obligation de l’employeur. En effet, « le droit, pour chaque travailleur, à des périodes de congé annuel payé implique, par sa nature même, [l’]obligation correspondante dans le chef de l’employeur [...] d’octroyer de telles périodes ou une indemnité au titre des congés annuels payés non pris à la fin de la relation de travail. »

2. L’obligation d’adhérer à la Convention européenne des droits de l’homme

a. Exigence d’une révision des Traités

L’avis 2/94 du 28 mars 1996 avait exclu toute adhésion de l’Union européenne à la Convention EDH. La Cour avait alors considéré qu’« en l’état actuel du droit communautaire, la Communauté n’a pas compétence pour adhérer à la Convention européenne ». Une telle adhésion « entraînerait un changement substantiel du régime actuel de la protection des droits de l’homme, [lequel] revêtirait une envergure constitutionnelle et […] ne saurait être réalisée que par la voie d’une modification du traité » (RTD eur. 1996. 467, note P. Wachsmann).

b. Le rejet de l’adhésion par l’avis 2/13

En disposant que « l’Union adhère à la Convention européenne », l’article 6 § 2 TUE semble poser une obligation de résultat. Un projet d’accord a été adopté le 5 juin 2013 et soumis pour avis à la Cour de justice. Donnant l’impression d’un repli autarcique, celle-ci a renvoyé aux calendes grecques la perspective de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention EDH dans son important avis 2/13 rendu en Assemblée plénière, le 18 décembre 2014. Aux yeux de la Cour, cette adhésion affecterait par trop l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. Aussi est-il probable que l’obligation d’adhérer à la Convention EDH demeurera encore longtemps une arlésienne…

§ 2 –

Les droits fondamentaux imposés aux États

Le traité UE a d’abord imposé le respect des droits fondamentaux aux États candidats, puis aux États membres.

I – 

Une condition d’adhésion

Le respect des valeurs de l’Union européenne (démocratie, État de droit…) constitue un préalable à l’ouverture de négociations. Le statut d’État candidat ne peut ainsi être reconnu qu’à un État qui a franchi avec succès l’étape du contrôle politique (v. ➜).

II – 

Une condition d’appartenance

Quatre mécanismes ont été conçus afin de sanctionner un État membre qui méconnaîtrait de façon patente les droits fondamentaux. Ils seront présentés en suivant l'ordre chronologique de leur consécration. En revanche, si une telle situation de crise apparaît, leur mise en œuvre obéit à l'ordre inverse. En dépit du degré de perfectionnement de ces dispositifs, ceux-ci sont supplantés par le classique recours en manquement.

A. – La sanction des violations graves et persistantes des valeurs européennes

Le traité d’Amsterdam a introduit, à l’article 7 § 2 TUE, un mécanisme permettant de réagir en cas de violation massive des droits fondamentaux par un État membre.

« Le Conseil européen, statuant à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2, après avoir invité cet État membre à présenter toute observation en la matière ». L’apparition de ce dispositif a coïncidé avec l’affirmation par l’Union de sa volonté de s’ouvrir aux anciens pays du bloc soviétique. Il s’agissait d’indiquer à ces États, alors candidats, qu’ils ne pourraient pas relâcher leurs efforts en matière de protection des droits de l’homme une fois admis dans l’Union.

Par la suite, « le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut décider de suspendre certains des droits découlant de l’application des traités à l’État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil ». La sanction ne peut par conséquent pas aller jusqu’à son exclusion de l’Union.

Ces mesures pourront être adaptées pour tenir compte de l’évolution de la situation. L’État ainsi mis à l’index demeure évidemment lié par ses engagements envers l’Union. Le Conseil préserve, autant que possible, les droits et obligations des personnes physiques et morales.

L’État sanctionné, et lui seul, peut, conformément à l’article 269 TFUE, contester devant la Cour de justice la légalité d’un acte adopté par le Conseil européen ou le Conseil en vertu de l’article 7 TUE. Un tel recours, qui doit être introduit dans un délai d’un mois, doit tendre à obtenir « le respect des seules prescriptions de procédure prévues par l[’]article [7] ». La Cour statue dans un nouveau délai d’un mois.

B. – L’introduction postérieure d’un mécanisme préventif

Un mécanisme préventif a été introduit par le traité de Nice afin de pallier une lacune révélée par la crise autrichienne. Au début de l’année 2000, les quatorze partenaires de l’Autriche se sont émus de l’entrée au gouvernement d’un parti d’extrême droite, le FPÖ, dont le chef, J. Haider, avait, à plusieurs reprises, tenu des propos xénophobes et antisémites. Craignant alors que l’Autriche ne viole les droits fondamentaux, ses partenaires ont réagi en s’abstenant par exemple de tout contact avec les diplomates autrichiens… Ces mesures, à l’efficacité incertaine, avaient cependant été prises en marge des traités.

« Sur proposition motivée d’un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission européenne, le Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes de ses membres après approbation du Parlement européen, peut constater qu’il existe un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2. Avant de procéder à cette constatation, le Conseil entend l’État membre en question et peut lui adresser des recommandations, en statuant selon la même procédure.

Le Conseil vérifie régulièrement si les motifs qui ont conduit à une telle constatation restent valables » (art. 7 TUE).

Devant la dérive autoritaire de la Hongrie, dont le Premier ministre Viktor Orban multiplie les révisions constitutionnelles anti-démocratiques, le Parlement européen a invité le Conseil, le 12 septembre 2018, à constater l’existence d’un risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs visées à l’article 2 TUE. Les préoccupations du Parlement concernent rien moins que le fonctionnement du système constitutionnel et électoral ; l’indépendance de la justice ; la corruption et les conflits d’intérêts ; la protection de la vie privée et des données ; la liberté d’expression ; la liberté académique ; la liberté de religion ; la liberté d’association ; le droit à un traitement équitable ; le droit des personnes issues des minorités, notamment les Roms et les Juifs ; les droits fondamentaux des migrants, des demandeurs d’asile et des réfugiés ; et les droits économiques et sociaux ! L’attente d’un vote du Conseil ressemble fort à une arlésienne.

L’arrêt Hongrie/Parlement (CJUE, gr. ch., 3 juin 2021, C-650/18) admet que l’État mis en cause puisse former, sur le fondement de l’article 263 TFUE, un recours en annulation contre la proposition motivée par laquelle le Parlement invite le Conseil à constater l’existence d’un risque clair de violation grave des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée. Cet État ne peut toutefois invoquer à l’appui de son recours que des moyens pris de la violation des règles procédurales visées à l’article 7 TUE.

C. – L’adjonction récente de mécanismes complémentaires intermédiaires

1. Le « nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit »

En 2012, au plus fort de la crise hongroise, le président Barroso soulignait la nécessité de disposer « d’un arsenal mieux conçu qui ne se borne pas à l’alternative entre le pouvoir d’influence de la persuasion politique et l’“option nucléaire” de l’article 7 du TUE ». En effet, « les seuils d’activation des deux mécanismes prévus par [cette disposition] sont très élevés » au point qu’ils ne peuvent guère constituer que des « mesures de dernier ressort ». Aussi la Commission a-t-elle annoncé, par une communication du 11 mars 2014, l’instauration d’« un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’État de droit » qui s’ajoute aux deux mécanismes prévus par l’article 7 TUE et ne les remplace donc pas.

Selon cette communication, « [l]’objectif principal du cadre est de faire face aux menaces [« systémiques »] envers l’État de droit […]. Il faut que l’ordre politique, institutionnel et/ou juridique d’un État membre en tant que tel, sa structure constitutionnelle, la séparation des pouvoirs, l’indépendance ou l’impartialité du pouvoir judiciaire ou le système de contrôle juridictionnel, y compris la justice constitutionnelle lorsqu’elle existe, soit menacé(e) ».

Lorsqu’il existe des indices clairs d’une menace systémique envers l’État de droit dans un État membre, la Commission initie un processus en trois étapes :

– évaluation de la situation via l’émission d’un « avis sur l’État de droit » ;

– publication d’une « recommandation sur l’État de droit » (ou plusieurs, au besoin) ;

– suivi de la (les) recommandation(s).

Si cette procédure n’aboutit pas à un rétablissement de l’État de droit, « la Commission envisagera de recourir à l’un des mécanismes prévus à l’article 7 du TUE ».

Malheureusement, ce cadre a déjà été mis en œuvre. En janvier 2016, la Commission a, en effet, lancé une enquête sur la situation en Pologne où le pouvoir en place a adopté plusieurs réformes liberticides, dont celles portant atteinte à la pluralité des médias publics et à l’indépendance du Tribunal constitutionnel. Bien que cette dernière réforme ait été jugée inconstitutionnelle par le Tribunal constitutionnel par un arrêt du 9 mars 2016, le gouvernement refuse de publier cet arrêt au Journal officiel, paralysant ainsi son effet juridique ! D'aucuns ont, à juste titre, dénoncé un véritable coup d'État. En l'absence d'avancée des négociations, la Commission a émis une première recommandation concernant l’État de droit en Pologne, le 27 juillet 2016, puis, signe de son impuissance, une seconde le 21 décembre 2016. Celles-ci ayant été ignorées par la Pologne, elles ont été suivies de deux autres qui ont été adoptées respectivement les 26 juillet et 20 décembre 2017. Afin d’éviter la multiplication, inutile, de ces recommandations, le Parlement européen a, pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, invité le Conseil à ouvrir la procédure prévue par l’article 7 § 1 TUE et à constater le risque clair d’une violation grave par la Pologne des valeurs visées à l’article 2 TUE. Malheureusement, cette menace n’était guère crédible, eu égard au soutien apporté à la Pologne par le chef du gouvernement hongrois, Viktor Orban, chantre de la « démocratie illibérale ».

2. Le régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union

Lassés par le comportement de certains États membres qui ne cessent de bafouer les valeurs de l’État de droit sur lesquelles l’Union repose, le Parlement européen et le Conseil ont adopté, le 16 décembre 2020, le règlement (UE, Euratom) 2020/2092 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union. Comme par hasard, ce règlement fait actuellement l’objet de deux recours en annulation qui ont été introduits par la Pologne et la Hongrie, soit les deux principaux États membres visés par ce dispositif !

Ce règlement a pour objet d’« établi[r] les règles nécessaires à la protection du budget de l’Union en cas de violation des principes de l’État de droit dans un État membre » (et pas seulement « par » un État membre). Le règlement repose sur la prémisse selon laquelle « [l]es États membres ne peuvent garantir une bonne gestion financière que si les autorités publiques agissent en conformité avec le droit, si les cas de fraude, y compris la fraude fiscale, l’évasion fiscale, la corruption, les conflits d’intérêts ou d’autres violations du droit sont effectivement poursuivis par les services d’enquête et de poursuites judiciaires, et si les décisions arbitraires ou illégales des autorités publiques, y compris les autorités répressives, peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif par des juridictions indépendantes et par la Cour de justice de l’Union européenne ». En effet, « [c]haque fois que les États membres exécutent le budget de l’Union, […] le respect de l’État de droit est une condition essentielle au respect des principes de la bonne gestion financière consacrés à l’article 317 TFUE] ». Est ainsi établie l’existence d’« un lien manifeste entre le respect de l’État de droit et la bonne exécution du budget de l’Union ». Ce faisant, le recours à la conditionnalité s’en trouve justifié : un État membre ne devrait pouvoir obtenir un soutien financier de la part de l’Union que s’il demeure une véritable démocratie.

Ce régime de conditionnalité, qui vient compléter l’éventail des solutions existantes qui sont destinées à assurer le respect de l’État de droit dans les États membres, semble revêtir un caractère subsidiaire. En effet, il devrait être mis en œuvre « en particulier dans les cas où d’autres procédures prévues par la législation de l’Union ne permettraient pas de protéger le budget de l’Union d’une manière plus efficace ». Par ailleurs, il pourra s’appliquer aussi bien préventivement qu’aux fins de sanctionner l’État membre concerné. En effet, le règlement 2020/2092 aboutit à l’édiction de « mesures appropriées […] lorsqu’il est établi […] que des violations des principes de l’État de droit dans un État membre portent atteinte ou présentent un risque sérieux de porter atteinte à la bonne gestion financière du budget de l’Union ou à la protection des intérêts financiers de l’Union, d’une manière suffisamment directe. » Concrètement, l’Union pourra prendre diverses mesures destinées à pénaliser financièrement l’État mis en cause, telles qu’une suspension des paiements ou des engagements qu’elle avait pris vis-à-vis de cet État, une interruption des délais de paiement, une réduction du préfinancement…

La mise en œuvre de ces mesures suppose d’observer des procédures particulièrement sophistiquées, qui, à l’instar de la procédure précontentieuse du recours en manquement (voir infra ➜), s’efforcent de préserver les droits de la défense de l’État mis en cause, ce qui est évidemment la moindre des choses compte tenu de l’objet du règlement 2020/2092. Sans rentrer dans le détail de procédures fastidieuses, il suffit de retenir que la Commission ne dispose ici que d’un pouvoir de proposition, le pouvoir de décision appartenant au Conseil statuant à la majorité qualifiée. Avant de soumettre au Conseil une proposition tendant à édicter des mesures qu’elle estime appropriées, la Commission doit entamer un dialogue avec l’État concerné, dans le cadre duquel celui-ci « peut proposer l’adoption de mesures correctives pour répondre aux constatations exposées dans la notification de la Commission ». Si ces mesures correctives sont jugées suffisantes, la procédure en restera là. Dans le cas contraire, la Commission soumettra au Conseil une proposition de décision d’exécution arrêtant les mesures appropriées. Par principe, chaque étape de la procédure est enfermée dans le délai relativement court d’un mois, ce qui cadre bien avec l’urgence de la situation.

Ce règlement entend également respecter le principe de proportionnalité. Ainsi les mesures prises doivent-elles être « déterminées en fonction de l’incidence réelle ou potentielle des violations des principes de l’État de droit sur la bonne gestion financière du budget de l’Union ou sur les intérêts financiers de l’Union. La nature, la durée, la gravité et la portée des violations des principes de l’État de droit sont dûment prises en compte. Les mesures ciblent, dans la mesure du possible, les actions de l’Union auxquelles les violations portent atteinte. ».

D. – La prévalence du classique recours en manquement

Lorsqu’ils se résolvent à activer les mécanismes spécialement conçus pour faire face à une crise de l’État de droit, actuelle ou fort vraisemblable, dans un État membre, la Commission et le Parlement se retrouvent confrontés à l’inefficacité des dispositifs prévus par l’article 7 TUE, ainsi qu’à l’inertie du Conseil. Certes, la situation actuelle caractérisée par les accointances entre la Hongrie et la Pologne exclut tout constat d’une violation grave et persistante par un État membre des valeurs visées à l’article 2 TUE, dans la mesure où le Conseil européen devrait pour cela statuer à l’unanimité (moins l’État mis en cause). Il suffit en effet que deux "brebis galeuses" se soutiennent mutuellement pour paralyser la mise en œuvre de l’article 7 § 2 TUE. Malgré tout, l’inertie se comprend moins dans le cadre de l’article 7 § 1 puisque le constat d’un risque clair de violation grave par un État membre des valeurs visées à l’article 2 TUE peut être dressé par le Conseil statuant à la majorité des 4/5e.

Ainsi, devant les défaillances de l’article 7 TUE et parce que, « dans un contexte marqué par la montée des populismes, l’État de droit apparaît plus que jamais comme une garantie du bon fonctionnement de nos démocraties et de l’effectivité des droits fondamentaux » ; bref, comme « la "garantie des garanties" » (E. Crabit et A. Perego), la Commission en est réduite à ressortir « l’arme contentieuse » (A. Bouveresse) que constitue le classique recours en manquement [sur la complémentarité du dispositif prévu par l’article 7 TUE et du recours en manquement, v. les conclusions Tanchev sur CJUE, gr. ch., 24 juin 2019, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C-619/18, point 50]. La démarche se veut pragmatique et nécessairement ponctuelle, en ce sens que la Commission doit contester chaque loi ou chaque comportement qui lui paraît méconnaître les valeurs fondamentales de l’Union. En Pologne, en l’espace de deux années, ce ne sont pas moins de 13 lois qui ont été adoptées afin de remodeler de fond en comble le système juridictionnel de cet État. Celles-ci concernent notamment le Tribunal constitutionnel, la Cour suprême, les juridictions de droit commun, le Conseil national de la magistrature, ou encore le parquet. L’efficacité de ce recours est d’ailleurs accrue par la sollicitation par la Commission de mesures provisoires [CJUE, gr. ch., 17 déc. 2018, Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême), C-619/18 R] qui peuvent aller jusqu’à l’infliction d’une astreinte [v. CJUE, gr. ch., ord., 20 nov. 2017, Commission/Pologne (Forêt de Białowieska), C-441/17 R].

Dans son arrêt Commission/Pologne rendu en grande chambre le 24 juin 2019 (aff. C-618/19), dans lequel elle multiplie les références à l’État de droit, la Cour a ainsi constaté qu’en abaissant l’âge du départ à la retraite des juges de la Cour suprême aux juges en exercice nommés à cette juridiction avant le 3 avril 2018 et en accordant au président de la République le pouvoir discrétionnaire de prolonger la fonction judiciaire active des juges de ladite juridiction au-delà de l’âge du départ à la retraite nouvellement fixé, la Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 19 § 1, al. 2, TUE. Ces mesures ont en particulier été jugées incompatibles avec les principes d’indépendance et d’inamovibilité dont doit bénéficier tout juge. À travers principalement les « affaires polonaises », la Cour a « proc[édé] à une substantialisation de la valeur de l’article 2 TUE, en la dotant d’une composante judiciaire s’exprimant dans l’article 19 TUE qui consacrerait alors le droit au juge[, tout particulièrement la garantie d’indépendance,] en tant qu’élément [constitutif] de l’État de droit » (J. Teyssedre).

La défense de l’État de droit est également assurée par le renvoi préjudiciel. C’est ainsi que, à l’invitation de la High Court irlandaise, la Cour a admis qu’un mandat d’arrêt européen émis par une juridiction polonaise puisse demeurer inexécuté lorsque l’autorité judiciaire d’exécution dispose d’éléments établissant l’existence de défaillances systématiques ou généralisées en ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire de l’État membre d’émission. Il lui appartient toutefois encore de « vérifier, de manière concrète et précise, [s’il] [...] existe des motifs sérieux et avérés de croire que ladite personne courra un tel risque en cas de remise à ce dernier État » (CJUE, gr. ch., 25 juill. 2018, Minister for Justice and Equality (Défaillances du système judiciaire), C-216/18 PPU).

Le renvoi préjudiciel a ainsi pu être qualifié de « voie fondamentale de la judiciarisation du contrôle du respect de l’État de droit » (J. Teyssedre). La sollicitation de la Cour de justice permet à la juridiction de renvoi de se délester sur la Cour de justice du fardeau que représente la constatation de l’inconventionnalité d’une réglementation attentatoire à l’indépendance des juges. Le renvoi préjudiciel tend ainsi uniquement à obtenir la caution de la Cour. Dans les « affaires polonaises », la porosité entre les arrêts préjudiciels et les arrêts de manquement transparaît d’ailleurs de manière éclatante. Outre que l’on observe de nombreuses références croisées entre ces deux types d’arrêts, ceux-ci portent régulièrement sur les mêmes législations ou, à tout le moins, sur les mêmes problématiques. Les noms donnés par la Cour à ses arrêts en attestent. Ainsi, tandis que l’arrêt Commission/Pologne (CJUE, gr. ch., 24 juin 2019, C‑192/18) concerne l’indépendance de la Cour suprême, l’arrêt A. K. e.a. (CJUE, gr. ch., 19 nov. 2019, C‑585/18, C‑624/18 et C‑625/18) porte, quant à lui, sur indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême.

Section 3 – 

Une Union de citoyens

La citoyenneté européenne constitue l’une des mesures phares du traité de Maastricht.

§ 1 – 

Une citoyenneté de superposition

I – 

La liaison nationalité d’un État membre – citoyenneté européenne

« Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. La citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas » (art. 9 TUE). Elle dérive donc de la possession de la nationalité d’un État membre, sachant que « la question de savoir si une personne a la nationalité de tel ou tel État membre est réglée uniquement par référence au droit national de l’État concerné » (déclaration n° 2 annexée au traité de Maastricht).

II – 

Tempéraments

Dans l’arrêt Espagne/Royaume-Uni (CJCE, 12 sept. 2006, C-145/04), la Cour de justice estime que les dispositions du traité CE relatives à la citoyenneté européenne et à la composition du Parlement européen « ne s’opposent pas à ce que les États membres octroient ce droit de vote et d’éligibilité à des personnes déterminées ayant des liens étroits avec eux, autres que leurs propres ressortissants ou que les citoyens de l’Union résidant sur leur territoire ». Le Royaume-Uni pouvait donc accorder le droit de vote et d’éligibilité au Parlement européen, en ce qui concerne Gibraltar, aux ressortissants du Commonwealth résidant sur ce territoire, qui n’ont pas la qualité de ressortissant communautaire. À l’inverse, l’arrêt Eman et Sevinger rendu le même jour (aff. C-300/04) admet qu’un État prive du droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes ses nationaux résidant dans un pays et territoire d’Outre-mer.

L’arrêt Rottmann (CJUE, 2 mars 2010, C-135/08) a également encadré les conditions du retrait de la nationalité. La Cour affirme, d’abord, que « le droit de l’Union, notamment l’article [20 TFUE], ne s’oppose pas à ce qu’un État membre retire à un citoyen de l’Union la nationalité de cet État membre acquise par naturalisation lorsque celle-ci a été obtenue de manière frauduleuse à condition que cette décision de retrait respecte le principe de proportionnalité ».

Néanmoins, comme en droit autrichien l’acquisition par un national d’une autre nationalité entraîne la perte de la nationalité autrichienne, M. Rottmann deviendrait apatride. Aussi, la Cour impose-t-elle, « vu l’importance qu’attache le droit primaire au statut de citoyen de l’Union […], de tenir compte des conséquences éventuelles que cette décision emporte pour l’intéressé et, le cas échéant, pour les membres de sa famille en ce qui concerne la perte des droits dont jouit tout citoyen de l’Union ». Il convient « de vérifier, notamment, si cette perte est justifiée par rapport à la gravité de l’infraction commise par celui-ci, au temps écoulé entre la décision de naturalisation et la décision de retrait ainsi qu’à la possibilité pour l’intéressé de recouvrer sa nationalité d’origine ». La légalité de la décision de retrait allemande dépend ainsi de la décision des autorités autrichiennes de restituer ou non sa nationalité d’origine à M. Rottmann.

Plus récemment, dans l’affaire Tjebbes (CJUE, gr. ch., 12 mars 2019, C‑221/17), la Cour a dû apprécier la compatibilité au regard de l’article 20 TFUE de la loi néerlandaise sur la nationalité. Celle-ci prévoyait notamment qu’un ressortissant majeur possédant une double nationalité perde la nationalité néerlandaise et, partant, la citoyenneté européenne, s’il avait eu sa résidence principale pendant une période ininterrompue de dix ans au cours de sa majorité, en dehors des Pays-Bas et des territoires auxquels le traité UE est applicable, tout en ayant durant cette période, les deux nationalités. Cependant, si, pendant son expatriation, un tel ressortissant néerlandais sollicitait la délivrance d’une déclaration relative à la possession de la nationalité, d’un document de voyage ou d’une carte d’identité néerlandaise, il était réputé exprimer son désir de maintenir son appartenance à la société néerlandaise. Il lui suffisait donc de demander l’un de ces documents pour ne pas être privé de sa nationalité néerlandaise. La Cour admet qu’un éloignement du territoire néerlandais ou des territoires auxquels le traité UE est applicable pendant dix ans puisse « être considéré comme reflétant l’absence [du] lien effectif [de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants] ». Néanmoins, la perte de la nationalité néerlandaise, lorsqu’elle s’accompagne concomitamment de la perte de la citoyenneté européenne, doit demeurer proportionnée « en ce qui concerne les conséquences qu’elle comporte sur la situation de la personne concernée et, le cas échéant, des membres de sa famille, au regard du droit de l’Union ». La Cour témoigne ici de son ferme attachement à un examen individualisé de la situation des personnes privées de leur citoyenneté européenne au regard du principe de proportionnalité. Ainsi, « dans une situation […] dans laquelle la perte de la nationalité d’un État membre intervient de plein droit et entraîne la perte du statut de citoyen de l’Union, les autorités et les juridictions nationales compétentes doivent être en mesure d’examiner […] les conséquences de cette perte de nationalité et, le cas échéant, de faire recouvrer [avec effet rétroactif] la nationalité à la personne concernée, à l’occasion de la demande, par celle-ci, d’un document de voyage ou de tout autre document attestant de sa nationalité ». Les autorités et juridictions néerlandaises devront ainsi s’efforcer d’évaluer, au cas par cas, les conséquences de la perte de la citoyenneté européenne sur les droits fondamentaux de l’individu, tout particulièrement sur « le développement normal de sa vie familiale et professionnelle, au regard du droit de l’Union, étant entendu que [d]e telles conséquences ne sauraient être hypothétiques ou éventuelles ».

§ 2 – 

Les droits du citoyen européen

I – 

Les droits attachés à la qualité de citoyen

Les droits du citoyen européen sont énoncés dans la deuxième partie du traité FUE intitulé « Non-discrimination et citoyenneté de l’Union ».

Le premier peut paraître redondant puisqu’il s’agit du droit de circulation et de séjour, qui préexistait pour les travailleurs et certains inactifs (étudiants, retraités, touristes). « [R]econnu directement à tout citoyen de l’Union par une disposition claire et précise du traité [FUE] », à savoir son article 21 § 1, le droit de séjourner sur le territoire des États membres est d’effet direct (CJCE, 17 sept. 2002, Baumbast, C-413/99). Il n’est toutefois pas absolu puisqu’il doit s’exercer dans les limites et conditions prévues par les Traités et le droit dérivé, tout particulièrement la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. À ce titre, les États membres peuvent notamment subordonner le droit de séjour d’un citoyen européen sur leur territoire au fait qu’ils disposent, pour eux-mêmes et pour les membres de leur famille, d’une assurance maladie couvrant l’ensemble des risques dans l’État membre d’accueil et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil. Cette condition est réputée satisfaite lorsqu’un citoyen de l’Union mineur bénéficie « des revenus tirés d’un emploi exercé, dans l’État membre d’accueil, par son parent, ressortissant d’un État tiers ne disposant pas d’un titre de séjour et d’un permis de travail dans cet État membre d’accueil » (CJUE, gr. ch., 2 oct. 2019, Bajratari, C-93/18).

• Le deuxième droit prend la forme d’un droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et aux élections européennes dans l’État d’accueil. Le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales finira vraisemblablement par être déconnecté de la qualité de citoyen européen afin de bénéficier aux ressortissants de pays tiers, résidents de longue date dans un État membre.

L’intéressant arrêt Delvigne (CJUE, gr. ch., 6 oct. 2015, C-650/13) contribue à délimiter le collège des électeurs pour les élections européennes. La condamnation à 12 ans de réclusion criminelle prononcée à l’encontre de M. Delvigne en 1988 ayant été automatiquement assortie de sa dégradation civique perpétuelle, il ne pouvait pas participer aux élections européennes. La Cour considéra cependant que cette loi pénale ne violait pas le droit de l’Union au motif qu’il existait une possibilité d’être relevé de cette condamnation.

• La citoyenneté européenne comporte ensuite le droit à une protection diplomatique et consulaire dans tout État tiers où l’État membre dont le citoyen a la nationalité n’est pas représenté. Il s’agit là d’« une expression de la solidarité européenne [qui] confère une expression extérieure au concept de citoyenneté de l’Union et renforce l’identité de l’Union dans les pays tiers » (directive (UE) 2015/637 du Conseil du 20 avril 2015 facilitant la protection consulaire des citoyens de l’Union non représentés dans des pays tiers).

• Le citoyen européen dispose également d’un droit collectif à travers l’initiative citoyenne européenne (v. ➜).

• La citoyenneté européenne confère enfin trois autres droits qui ne sont toutefois pas l’apanage des citoyens européens et qui bénéficient, dès lors, également aux ressortissants de pays tiers ainsi qu’aux personnes morales :

– un droit de pétition devant le Parlement européen ;

– le droit de saisir le médiateur européen ;

– le droit de s’adresser aux institutions ou organes de l’Union dans la langue officielle de son choix et d’obtenir une réponse dans la même langue.

Le droit de pétition se conçoit comme « un instrument de participation des citoyens à la vie démocratique de l’Union. Il s’agit de l’une des voies du dialogue direct entre les citoyens de l’Union et leurs représentants ». Aussi la Cour ne consacre-t-elle un droit au recours en justice qu’en cas de négation ou d’atteinte à la substance même du droit de pétition. Tel est le cas lorsque le Parlement rejette une pétition au motif qu’elle ne porte pas « sur un sujet relevant des domaines d’activité de l’Union et qui le ou la concerne directement » ou lorsqu’il refuse ou s’abstient de prendre connaissance d’une pétition qui lui est adressée (CJUE, gr. ch., 9 déc. 2014, Schönberger/Parlement, C-261/13 P).

II – 

Des droits uniquement attachés à la qualité de citoyen européen ?

Depuis l’arrêt Grzelczyk (CJCE, 20 sept. 2001, C-184/99), la Cour affirme que « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres ». Cette affirmation forte est à l’origine d’un triple mouvement d’extension.

En premier lieu, par capillarité, la citoyenneté européenne a permis le développement des droits de ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen européen (CJUE, 17 sept. 2002, Baumbast, C‑413/99). Une situation intéressante s’est présentée dans l’affaire Lounes (CJUE, gr. ch., 14 nov. 2017, C‑165/16) dans laquelle une ressortissante espagnole, Mme Ormazabal, avait usé de sa liberté de circulation et de séjour pour s’installer au Royaume-Uni et avait même obtenu la nationalité britannique. Après son mariage avec un ressortissant de pays tiers, son conjoint demanda un titre de séjour au Royaume-Uni. Celui-ci lui fut toutefois refusé au motif que son épouse étant devenue une ressortissante britannique, elle ne pouvait plus se prévaloir de la directive 2004/38.

À cet égard, la Cour rappelle que cette « directive n’octroie […] aucun droit autonome aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union qui sont ressortissants d’un État tiers » de sorte que leur droit de séjour doit « dériv[er des droits] dont jouit le citoyen de l’Union concerné du fait de l’exercice de sa liberté de circulation ». Or, la directive 2004/38 ne peut pas être invoquée par un citoyen européen contre un État membre dont il a la nationalité. La Cour va toutefois surmonter cette difficulté en considérant qu’un citoyen européen qui a « exercé sa liberté de circuler et de séjourner dans un État membre autre que son État membre d’origine, peut se prévaloir des droits afférents à cette qualité, notamment de ceux prévus à l’article 21, paragraphe 1, TFUE, y compris à l’égard de l’un de ces deux États membres ». Il s’ensuit que l’acquisition de la nationalité de l’État d’accueil ne saurait priver le citoyen européen de son « droit de mener une vie familiale normale dans [cet] État […], sous peine de méconnaître l’effet utile de l’article 21, paragraphe 1, TFUE ». L’inapplicabilité de la directive 2004/38 est ainsi compensée par l’application de l’article 21§1 TFUE.

De même, il résulte de la combinaison des arrêts NA (CJUE, gr. ch., 30 juin 2016, C-115/15) et État belge (Droit de séjour en cas de violence domestique) (CJUE, gr. ch., 2 sept. 2021, C-930/19) qu’un ressortissant d’un État tiers, divorcé d’un citoyen de l’Union dont il a subi des actes de violence domestique durant le mariage, peut bénéficier du maintien d’un droit de séjour, qui devient alors un droit de séjour personnel, dans l’État membre d’accueil, sur la base de la directive 2004/38. Il faut néanmoins pour cela que la procédure judiciaire de divorce ait été entamée, soit avant le départ de cet État membre du conjoint citoyen de l’Union, soit dans un délai raisonnable après son départ.

En deuxième lieu, l’arrêt Ruiz Zambrano (CJUE, 8 mars 2011, C-34/09) suggérait que la citoyenneté européenne déploierait ses effets dans une situation purement interne et donc en l’absence de tout déplacement du citoyen européen. Ici, l’inapplication de la directive 2004/38, puisqu’elle ne concerne que le citoyen de l’Union qui « se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu[e les] membres de sa famille », a été contrebalancée par une application directe de l’article 20 TFUE. En l’occurrence, la Belgique a dû délivrer un titre de séjour et un permis de travail à un ressortissant colombien assumant la charge de ses enfants en bas âge, qui avaient, quant à eux, la qualité de citoyens de l’Union, dès lors que des décisions de refus « priveraient lesdits enfants de la jouissance effective de l’essentiel des droits attachés au statut de citoyen de l’Union » et découlant de l’article 20 TFUE.

Par la suite, la Cour s’est toutefois montrée plus stricte, précisant qu’une privation de l’essentiel des droits conférés par le statut de citoyen de l’Union serait uniquement constituée dans l’hypothèse où « le citoyen de l’Union se voit obligé, en fait, de quitter le territoire non seulement de l’État membre dont il est ressortissant, mais également de l’Union pris dans son ensemble » (CJUE, gr. ch., 15 nov. 2011, Dereci, C-256/11). À rebours de cette évolution, le récent arrêt Chavez-Vilchez (CJUE, gr. ch., 10 mai 2017, C-133/15) admet néanmoins qu’une telle privation serait établie pour un enfant, ayant la qualité de citoyen européen, si celui de ses parents, qui est ressortissant d’un pays tiers, se voyait refuser un droit de séjour dans l’État membre dans lequel vit l’enfant au motif que l’autre parent, citoyen de l’Union, est réellement capable et prêt à assumer seul la charge quotidienne et effective de l’enfant. La capacité et la volonté (sic) du parent, citoyen européen, ne sauraient faire disparaître la relation de dépendance qui unit le ressortissant de pays tiers à son enfant – citoyen européen. Dans l’intérêt supérieur de l’enfant, il est indispensable de tenir compte notamment de son âge, de son développement physique et émotionnel, du degré de sa relation affective tant avec le parent citoyen de l’Union qu’avec le parent ressortissant d’un pays tiers, ainsi que du risque que la séparation d’avec ce dernier engendrerait pour son équilibre. Le risque d’instrumentalisation de cette jurisprudence paraît patent puisqu’il suffit que le parent-citoyen européen prétende ne pas vouloir nouer de lien avec son enfant pour que le parent-ressortissant de pays tiers se voie (automatiquement) reconnaître un droit de séjour.

En troisième lieu, il ressort de l’arrêt The Department for Communities in Northern Ireland (CJUE, gr. ch., 15 juill. 2021, C-709/20) que le droit de l’Union demeure applicable dans l’hypothèse où un citoyen européen ayant fait usage de sa liberté de circulation et de séjour mais ne remplissant plus les conditions posées par la directive 2004/38, notamment quant à la possession de ressources suffisantes, dispose d’un droit de séjour temporaire délivré sur le fondement du droit national. L’idée est que, en octroyant un titre de séjour, certes temporaire, à un citoyen européen qui ne disposait plus de ressources suffisantes, les autorités britanniques « ont appliqué un régime plus favorable, en termes de droit de séjour, que celui institué par les dispositions de la directive 2004/38, de sorte que cette action ne saurait être regardée comme une mise en œuvre de cette directive ». Néanmoins, en agissant ainsi, ces autorités ont « reconnu le droit d’un ressortissant d’un État membre de séjourner librement sur son territoire conféré aux citoyens de l’Union par l’article 21, paragraphe 1, TFUE, sans se prévaloir des conditions et des limitations à ce droit prévues par la directive 2004/38 ». Il est loin d’être acquis que les autorités britanniques aient entendu reconnaître l’existence d’un droit de séjour fondé sur l’article 21 TFUE. À tout le moins n’en avaient-elles pas conscience puisqu’elles soutenaient le contraire devant la Cour ! Il n’en reste pas moins que, aux yeux de la Cour, « lorsqu’elles accordent ce droit dans des circonstances telles que celles en cause au principal, les autorités de l’État membre d’accueil mettent en œuvre les dispositions du traité FUE relatives au statut de citoyen de l’Union, lequel a […] vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres. [E]lles sont dès lors tenues de se conformer aux dispositions de la Charte ».

Pour aller plus loin

Bibliographie

• A. Antoine, Le Brexit. Une histoire anglaise, Dalloz, coll. « Les sens du droit », 2020.

• L. Azoulai, « La citoyenneté européenne, un statut d’intégration sociale », in Mélanges J. P. Jacqué, Dalloz, 2010, p. 1.

• A. Bailleux, « L’effet direct horizontal des droits fondamentaux. Le critère du pouvoir-savoir, ligne claire de la jurisprudence ? », Rev. aff. eur. 2019/2, p. 329.

• R. Baratta, « La communauté de valeurs dans l’ordre juridique de l’Union européenne », Rev. aff. eur. 2018/1, p. 81.

• M. Benlolo-Carabot (dir.), « La citoyenneté européenne », Rev. aff. eur. 2011/1.

• L. Blatière, « La protection évolutive de l’État de droit par la Cour de justice de l’Union européenne », RDLF 2019 chron. n° 31 (www.revuedlf.com).

• J.-C. Bonichot, « Des rayons et des ombres : les paradoxes de l’article 6 du traité sur l’Union européenne », in Mélanges Jean-Paul Costa, Dalloz, 2011, p. 49.

• A. Bouveresse, « Le recours en constatation de manquement : l’arme contentieuse », Rev. aff. eur. 2013/3, p. 495.

• E. Bribosia et A Weyembergh, « Confiance mutuelle et droits fondamentaux : "Back to the future" », CDE 2016. 469.

• E. Crabit et A. Perego, « L’État de droit : une politique de l’Union européenne », RDUE 1/2019, p. 7.

• L. Coutron, « Adhésion – Aspects juridiques généraux », J.-Cl. Europe Traités, fasc. 115, janv. 2013.

• F. Fines, « De l’influence de la “crise autrichienne” sur l’avenir de l’Union européenne », in Mélanges G. Isaac, PUSST, 2004, t. 1, p. 105.

• D. Kochenov, L. Pech, S. Platon, « Ni panacée, ni gadget : le “nouveau cadre de l’Union européenne pour renforcer l’État de droit” », RTD eur. 2015. 689.

• H. Labayle, « Winter is coming : l’État de droit devant les institutions de l’Union. Remarques sur les crises polonaises et hongroises », Rev. aff. eur. 2018, n° 3, p. 485.

• Y. Lorans, « Le législateur européen et la protection des droits fondamentaux dans l’Union : vers une concrétisation législative de la Charte », RTD eur 2021. 59.

• F. Picod, « L’examen des actes étatiques au regard de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2020, n° 66, p. 427.

• S. Platon, « Le champ d’application des droits du citoyen européen après les arrêts Zambrano, McCarthy et Dereci. De la boîte de Pandore au labyrinthe du Minotaure », RTD eur. 2012. 23.

• J. Rideau (dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuité et avatars européens, LGDJ, 2000, p. 207 ; J. Rideau, « Les crises liées aux violations par un État membre des valeurs de l’Union européenne », in C. Blumann et F. Picod, L’Union européenne et les crises, Bruylant, 2010, p. 25.

• L. S. Rossi, « Droits fondamentaux, primauté et autonomie : la mise en balance entre les principes "constitutionnels" de l’Union européenne », RTD eur. 2019. 67 ; « La valeur juridique des valeurs. L’article 2 TUE : relations avec d’autres dispositions de droit primaire de l’UE et remèdes juridictionnels », RTD eur. 2020. 639.

• M. Safjan, D. Düsterhaus et A. Guérin, « La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et les ordres juridiques nationaux, de la mise en œuvre à la mise en balance », RTD eur. 2016. 219.

• M. Schmidt et P. Bogdanowicz, “The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis : How to Make Effective Use of Article 258 TFEU”, CMLRev., Vol. 55, 2018, p. 1061.

• D. Simon, « La Communauté de droit », in F. Sudre et H. Labayle (dir.), Réalité et perspectives du droit communautaire des droits fondamentaux, Bruylant, 2000, p. 85.

• V. Skouris, « L’Union européenne en tant que Communauté de valeurs. L’exemple de l’État de droit. », in Mélanges en l’honneur de Robert Badinter, Dalloz, 2016, p. 701.

• J. Teyssedre, « La judiciarisation du contrôle du respect de l’État de droit », RTD eur. 2020. 23.

• R. Tinière et F. Ippolito (dir.), Dossier sur « Les mécanismes de suivi du respect de l’État de droit en Europe », RTD eur. 2019. 253.

• A. Vahlas, « Souveraineté et droit de retrait au sein de l’Union européenne », RD publ. 2005, p. 1565.

• P. Wachsmann, « Les droits de l’homme », RTD eur. 1997. 883.

Sujets d’examen

• L’adhésion à l’Union européenne.

• Le retrait de l’Union européenne peut-il être bénéfique pour l’État qui la quitte ?

• Comment l’Union européenne peut-elle lutter contre les crises de l’État de droit ?

• La crise de l’État de droit appelle-t-elle une réponse politique ou juridique ?

• En quoi la citoyenneté européenne constitue-t-elle « le statut fondamental des ressortissants des États membres » ?

• L’Union européenne est-elle véritablement une Union de droit ?

• Quel bilan peut-on tirer de l’application de la Charte des droits fondamentaux ?