Sous la direction de
Béatrice Hibou

La bureaucratisation néolibérale

2013 Logo de l'éditeur DEC

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© Éditions La Découverte, Paris, 2013

ISBN numérique : 9782707185983
ISBN papier : 9782707176493

En couverture : © Miguel Navarro / Getty Images.

Ce livre a été converti en ebook le 18/11/2014 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.
Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

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Présentation

Qu'est ce que la bureaucratisation néolibérale ? Un mode de fonctionnement qui repose sur un usage systématique de normes, de règles, de procédures, de codes ou de catégorisations, bref de formalités principalement issues d'une certaine conception du marché et de l'entreprise et qui envahissent notre quotidien. Au-delà des débats normatifs sur le bienfait ou les dangers de ce processus de rationalisation, l'analyse pluridisciplinaire menée dans ce livre suggère que la bureaucratisation néolibérale est l'un des lieux d'énonciation du politique, de l'exercice du pouvoir et de la domination, des luttes et des conflits. Sont alors mis en exergue son ambivalence, ses modalités de diffusion, d'éclatement et de réinvention permanente, ses catégories de compréhension et de mécompréhension, les jeux qu'elle autorise, les façons dont elle s'articule à d'autres logiques. La bureaucratisation néolibérale n'apparaît ainsi pas comme un dispositif stabilisé ; elle est traversée de batailles de pouvoir car s'y opposent des conceptions du monde puisant dans des répertoires et des imaginaires différents.

Introduction. La bureaucratisation néolibérale, ou la domination et le redéploiement de l’État dans le monde contemporain

Béatrice Hibou

Béatrice Hibou est directrice de recherches au CNRS (rattachée au Centre d’études et de recherches internationales/Sciences Po). Elle est l’auteure de plusieurs livres dont, à La Découverte, La Force de l’obéissance (2006), Anatomie politique de la domination (2011) et La Bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale (2012).

On peut légitimement se demander ce qu’il y a de commun entre la microfinance en Israël, les mesures destinées à rendre les jeunes employables, les pratiques de benchmarking chez Xerox, la reconnaissance de l’innovation par le droit des brevets en Europe, les politiques de restructuration du champ religieux au Maroc, les actions citoyennes et artistiques de dénonciation des effets délétères de la crise des subprimes aux États-Unis, le programme « Éducation pour Tous » au Burkina Faso, les transformations de la régulation sociale et du paternalisme en Europe, la mobilisation des mandarins contre les réformes de l’hôpital en France, le traitement des immigrés et des demandeurs d’asile en Italie et la trajectoire de l’État en Afrique... Bien sûr, tout ce dont il est question ici se passe aujourd’hui, et ces différents exemples illustrent tous une facette de ce moment contemporain qu’on appelle le néolibéralisme. Mais au-delà, ces « cas » particuliers et situés partagent quelque chose de beaucoup plus spécifique : la confrontation de l’action publique, certes, mais aussi, plus largement, de la vie sociale avec des normes, des catégories, des procédures, des opérations de codage et de quantification qui transforment la vie sociale au quotidien.

Une problématisation décentrée de l’État et du pouvoir

Dans la continuité de La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale [1] , l’objectif de ce travail collectif est en effet de mieux comprendre la signification politique et sociale des modalités très diverses de bureaucratisation par les « formalités ». Ces dernières sont les abstractions issues du monde de l’entreprise et du marché mais diffusées à l’ensemble de la société, qui opèrent comme des technologies de pouvoir et constituent ce faisant l’une des facettes du néolibéralisme. Mais en mettant l’accent, davantage que dans l’ouvrage précédent auquel il fait directement suite et écho, sur les façons de comprendre le politique et sur l’exercice du pouvoir, ce livre analyse de façon plus explicite le redéploiement actuel de l’État et les mutations des modes de gouvernement qu’il engendre. De fait, l’observation de lieux, de comportements et de logiques d’acteurs non étatiques est ici intégrée à une problématisation centrée sur les chemins buissonniers du politique. Il nous intéresse en effet de comprendre comment et selon quelles logiques se reconfigurent les relations de pouvoir dans un ordre politique donné, autrement dit, ce que les processus de formalisation toujours plus poussés et d’universalisation d’abstractions pourtant spécifiques nous disent des transformations du politique, des mutations des modes d’intervention de l’État et de l’imaginaire étatique.

En ce sens, cette réflexion s’inscrit dans le sillage de recherches antérieures qui, s’opposant aux thèses du retrait ou de la faillite de l’État, soulignaient sa « privatisation », qu’on devait comprendre non comme sa cannibalisation par des intérêts privés comme on me l’a souvent fait dire à tort, mais comme son réaménagement continu, la poursuite de sa formation, sous l’effet de la libéralisation économique et des privatisations. Ce faisant, ces travaux centraient leur analyse sur la transformation du sens de notions aussi fondamentales pour comprendre le pouvoir que le « public » et le « privé » [2] . D’une certaine manière, nos travaux sur la bureaucratisation néolibérale tentent d’approfondir la signification du « privé » ainsi réifié, en affinant la compréhension de ce qui fait le « privé », en distinguant en lui des acteurs (le marché, l’entreprise, l’entrepreneur individuel, le manager, le juriste, la grande entreprise industrielle, la finance) et donc des processus (la normalisation et la standardisation, la flexibilisation et la sous-traitance, la financiarisation, la managérialisation, la marchandisation) souvent concomitants mais non forcément assimilables [3] . Ils tentent donc de tirer entièrement partie de cette transformation de sens, et dévient le regard de cette catégorie pour le porter vers ce qui permet la diffusion de pratiques et l’universalisation du modèle de rationalisation, à savoir le processus d’abstraction et de mise en forme des façons de penser, de voir et de comprendre.

Les travaux réunis ici sous le terme de « bureaucratisation néolibérale » s’imprègnent également des analyses de l’exercice de la domination. À partir de situations politiques autoritaires [4] , j’avais essayé de montrer comment cette problématique ne pouvait se cantonner à leur dimension coercitive et violente, et que l’adoption d’une conception relationnelle du pouvoir permettait d’enrichir sa compréhension, en intégrant les « constellations d’intérêts [5]  » à travers lesquelles le pouvoir transitait pour dominer, certes, mais aussi à travers lesquelles les uns et les autres « adhéraient » et « obéissaient ». Les réflexions sur la signification politique de la bureaucratisation néolibérale s’inscrivent dans cette lignée en creusant toujours plus l’analyse des « douceurs insidieuses [6]  » au cœur de l’exercice de la domination. Pour ce faire, elles se positionnent en dehors des catégorisations dominantes de la science politique, ou du langage commun, souvent problématiques et en tout cas contraignantes ; elles font ainsi abstraction de la nature des « régimes » analysés, de la qualification de l’État et de leur différenciation qui distingue les situations « autoritaire », « démocratique » ou « en transition », ou encore « développementaliste », « socialiste » ou « libérale ». Elles mettent au contraire l’accent sur les dispositifs et les pratiques qui caractérisent le moment actuel, à savoir la « bureaucratisation néolibérale ».

Cette qualification peut paraître étrange : pourquoi choisir ce terme pour parler de la situation actuelle où des normes, procédures, opérations de codage ou de catégorisation, bref des formalités principalement issues d’une certaine conception du marché et de l’entreprise, prolifèrent, voire « envahissent », le quotidien de nos vies ? Tout simplement parce que, d’une part, ces formalités peuvent être lues comme procédant d’un processus de rationalisation, de la volonté de calculabilité et de prévisibilité, de la recherche de neutralité et d’objectivité… caractéristiques de la bureaucratie, et parce que, d’autre part, ces formalités sont avant tout des abstractions issues du monde du marché et de l’entreprise et diffusées à l’ensemble de la société, on l’a dit, et que cette diffusion de normes, de procédures et de catégories, notamment à l’État, est l’une des caractéristiques du néolibéralisme – même si la bureaucratisation étatique au XIXe siècle a aussi emprunté, au moins partiellement, au mode de gouvernement des entreprises (système des plantations et des compagnies concessionnaires). Ainsi, dans la filiation directe de Marx, de Weber et des grands penseurs de la bureaucratisation, cette dernière est comprise comme « universelle » ; elle ne doit pas être comprise comme une administration, un appareil hiérarchisé propre à l’État, une institution, une structure, mais comme un mode de fonctionnement par formalisation systématique, à travers l’usage de normes, de règles, de procédures, de codes. L’administration étatique, que dans le langage courant on a tendance à appeler bureaucratie pour la critiquer, n’est qu’une des modalités, qu’une des variantes possibles de la bureaucratie. Car les mêmes « libéraux » qui stigmatisent les pesanteurs de l’administration étatique oublient souvent de souligner – non forcément par mauvaise foi, mais parce que leur regard ne permet pas d’identifier ces pratiques comme de la bureaucratie – les lourdeurs du management, le caractère chronophage de la systématisation des pratiques de reporting au sein des entreprises, l’absence de transparence des chiffres et des indicateurs, le formalisme des procédures de normalisation ou de certification ou le surcroît de travail, les « doublons » et l’absence d’efficacité des audits. Ce qui peut paraître paradoxal est en réalité assez logique : la croyance en l’homothétie du « public » et du « privé » et en la supériorité du modèle de l’entreprise et du marché sur tout autre amène à critiquer la spécificité de l’État et de ses modes de fonctionnement et à promouvoir en son sein les pratiques managériales issues du privé. Mais ces pratiques managériales, et plus généralement ces pratiques issues du monde de l’entreprise et du marché, sont aussi des pratiques bureaucratiques.

L’analyse de ce processus peut contribuer à une réflexion de plus long terme sur l’exercice du pouvoir et sur l’État. Car même si la bureaucratie ne lui est pas spécifique, même si nous ne nous contentons pas, loin de là, d’observer le champ étatique, c’est la signification politique de cette forme particulière de bureaucratisation qui nous intéresse dans une vision dynamique de l’État et de l’exercice du pouvoir. C’est la raison pour laquelle les termes de « gouvernance » ou de « gouvernabilité », qui sont souvent utilisés dans la littérature, dans les propos experts et politiques comme dans les médias pour analyser ce processus, doivent être considérés comme des pratiques discursives du néolibéralisme parmi d’autres, des expressions langagières et idéologiques qui mettent en lumière la conception politique du néolibéralisme, et notamment de sa bureaucratisation. Ce ne sont pas des concepts analytiques. La doxa néolibérale présente le respect de ces normes, règles, procédures bien particulières comme l’expression de la « bonne gouvernance », en voyant dans ces formalités de simples techniques. Elle met l’accent sur l’universalité de la rationalité économique, et plus précisément entrepreneuriale, sur la dimension technocratique de ce processus et sur son efficacité, sa sécurité et sa moralité, dans une vision dépolitisée du gouvernement qui est une forme très idéologique d’analyse du politique. Les experts, gestionnaires et autres technocrates de la vie en société cherchent quant à eux à synthétiser et à faire apparaître de grands principes, eux aussi universels, susceptibles de rendre les situations, qu’elles soient publiques ou privées, « gouvernables ». Là encore, cette priorité donnée au pragmatisme et à l’efficacité économique sur toute autre rationalité politique représente un choix fort, celui d’une approche instrumentaliste et utilitariste du pouvoir, et légitime un ordre. Au contraire, en nous inscrivant dans la conception foucaldienne du pouvoir et en reprenant le concept de gouvernementalité, nous montrons que la bureaucratisation néolibérale est l’un des lieux d’énonciation du politique, de l’exercice du pouvoir et de la domination, des luttes et des conflits, des rapports de force entre acteurs aux positions différentes, voire incompatibles. Nous analysons donc avant tout son ambivalence, ses modalités de diffusion, d’éclatement et de réinvention permanente, ses modalités de compréhension et de mécompréhension, les jeux qu’elle autorise, les façons dont elle s’articule à d’autres logiques.

Une conception relationnelle de la domination et de l’obéissance

Conceptualiser aujourd’hui la bureaucratisation comme l’une des problématiques légitimes du politique, c’est voir les catégories, les normes, les procédures, les formalités caractéristiques du néolibéralisme comme des élaborations formées dans des rapports de force, dans des volontés de pouvoir, dans des conflits – des élaborations qui ne sont ni fixes ni inertes, mais qui vivent, sont investies par la vie quotidienne. C’est donc aussi chercher à comprendre comment elles continuent sans cesse à se transformer, à se modeler et ce faisant à façonner l’exercice du pouvoir et de la domination au gré de la poursuite de ces rapports de force, de ces luttes, et des compromis, alliances, oppositions qu’elles suscitent. La bureaucratisation néolibérale n’est pas un dispositif stabilisé ; elle n’est pas même un ensemble de pratiques caractéristiques d’un type de gouvernement ou d’un type d’exercice du pouvoir. Elle est un point d’entrée, un microcosme – aussi proliférantes que soient ses manifestations – à partir duquel penser les modalités d’insertion dans la société. En ce sens, elle permet d’observer la formation d’un champ autour duquel et dans lequel se jouent des batailles de pouvoir, s’expriment des conflits de légitimité, s’articulent (ou s’opposent) des compréhensions et des lectures qui puisent dans des répertoires et des imaginaires différents.

Il est impossible dans ces conditions d’adhérer à une vision univoque de la bureaucratisation néolibérale. Je ne m’appesantirai pas ici sur la thèse qui voit la bureaucratisation comme un bienfait, parce qu’elle ne perçoit pas ce processus en ces termes. Elle récuse l’idée même de bureaucratisation pour comprendre ces formalités et la diffusion des principes de management, de marchandisation et de privatisation en termes de modalités techniques de gestion de la chose publique. Ce faisant, elle refuse d’une certaine façon le débat politique même si, implicitement, la bureaucratisation apparaît sous ses traits comme une modalité d’émancipation et de justice par égalité des chances. En revanche, il me semble important de revenir sur l’interprétation selon laquelle la bureaucratisation néolibérale est une modalité de la domination et de la coercition, car c’est elle qui guide le débat politique sur la question. Dans une conception de la domination par le haut, les discours critiques sur la bureaucratisation de la vie quotidienne comme du monde du travail rendent généralement responsables soit l’État et l’appareil administratif, soit le « grand capital », à commencer par la finance, les grands cabinets juridiques et les multinationales. Au contraire, en réfléchissant à partir des « petits riens » quotidiens, de situations localisées et historiquement situées, en considérant l’enchevêtrement de différents répertoires (d’action, mais surtout de compréhension et d’imaginaires), nous développons une conception relationnelle – et donc hautement complexe, ambivalente et mouvante – de la domination et de l’obéissance. « Le tyran » – qu’il s’incarne dans un projet réformateur technicien, dans une volonté de contrôle, de maîtrise et de normalisation, ou dans une ambition d’hégémonie économique – « asservit les uns par les autres [7]  » : la bureaucratisation néolibérale n’est une pratique de domination que parce qu’elle transite par des « constellations d’intérêts » mouvantes et sans cesse en recomposition. Autrement dit, ce que nous montrons à travers des situations totalement disparates, des points d’entrée pointus et parcellaires, ou au contraire l’insertion de moments particuliers dans une fresque plus ambitieuse retraçant la trajectoire des pratiques sociales, c’est que « la bureaucratie néolibérale » ne s’incarne pas dans des acteurs ou des groupes strictement définis et bien délimités, mais que d’une certaine manière, nous sommes tous des bureaucrates, et parfois nos propres bureaucrates. Ou, pour le dire autrement, nous sommes tous des vecteurs, des médiateurs, des acteurs plus ou moins conscients de ce processus et nous participons à la diffusion de ces formalités, même si nous pouvons simultanément en être des victimes. Les raisons en sont multiples.

Parfois, la bureaucratisation s’approfondit comme par elle-même, du fait du développement de technologies dont les dimensions sociales et politiques sont sous-estimées, voire invisibles, comme c’est le cas avec les nouvelles technologies de l’information, ou avec la « marchandisation » croissante de la vie en société : le marché et ses règles pénètrent des pans de plus en plus nombreux de la vie sociale sans que nous en soyons toujours très conscients. Parfois, nous pouvons exiger la mise en place de normes ou de règles au nom de la sécurité ou du principe de précaution, au nom de la justice et de l’égalité, au nom d’une meilleure maîtrise de la consommation, de la production, de la vie en société ou de l’exercice du pouvoir, au nom de la transparence et de la démocratie. Parfois, nous ne faisons que rendre leur application plus aisée car le respect de ces règles et principes formels d’action facilite le travail ou la vie en communauté. Ce n’est pas parce qu’elles contraignent (que l’on en soit ou non conscient), qu’elles ne nous arrangent pas : souvent, les normes et règles nous facilitent la vie en nous épargnant des interrogations continuelles sur ce que nous devons faire ; elles permettent le travail en commun, surtout dans un monde où les professions sont fortement segmentées, et la communication, dans un monde globalisé. Parfois, l’invention et l’affinement constant de telles procédures constituent des activités rémunératrices, elles alimentent même certains marchés, par exemple celui très florissant des experts, et constituent des modes d’affirmation professionnelle. Parfois, la « participation bureaucratique » est plus subtile ; elle n’est pas forcément intentionnelle et pensée. L’on peut suivre et donc légitimer des normes et des procédures au nom des exigences du métier, en intégrant des contraintes qui sont alors estimées indépassables, en les considérant comme mineures et inoffensives, en ne percevant pas leur dimension normalisatrice ou réductrice, ou en les considérant comme un moindre mal. Plus contre-intuitif encore, l’opposition affirmée contre l’ordre néolibéral peut alimenter et consolider la bureaucratisation de l’ordre du marché et de l’entreprise, tandis que la mobilisation d’imaginaires propres à chaque société ou région peut alimenter, ou au contraire freiner, ce processus. On pourrait multiplier les exemples. Mais ce que nous soulignons, c’est qu’il est simpliste et problématique de voir la bureaucratisation néolibérale comme l’expression d’un grand projet, de nature économique – la volonté de puissance d’un certain capitalisme – ou de nature politique et institutionnelle – un instrument d’une décision, du désir de contrôle de l’État, autrement dit le produit des seules politiques publiques ou de stratégies pensées et cohérentes. La vie sociale est beaucoup trop complexe pour être le résultat de la volonté délibérée de politiques, hauts fonctionnaires ou dirigeants de grosses sociétés privées. Elle est faite de l’enchevêtrement de millions d’intentionnalités et de non-intentionnalités. D’où l’importance des idées wébériennes de « constellation d’intérêts » et de « complications ». Le modèle néolibéral est fonctionnel parce qu’il autorise à s’exprimer et fait se rencontrer des visions, des attentes ou des volontés très différentes.

Ce qui ne veut pas dire que l’on soit pour autant dans un mouvement tendanciel inéluctable, ou que des oppositions frontales, des remises en cause fondamentales ne soient pas possibles, tout simplement parce que la bureaucratisation néolibérale est bien évidemment l’expression d’un certain ordre politique, qui n’est pas forcément partagé en dépit de l’omniprésence de la thématique du consensus [8] . Il ne fait pas de doute que cette diffusion de normes, de procédures et plus généralement de formalités issues du monde du marché et de l’entreprise constitue l’une des modalités de la contrainte, voire de la coercition : la montée en universel, la mise en catégories et en concepts sont des déclinaisons supplémentaires et plus subtiles encore de domination. La normalisation est sans doute l’une des figures les plus emblématiques de la bureaucratisation néolibérale : elle incarne un pouvoir contraignant, elle exerce un contrôle et une discipline accrue par l’usage extensif et proliférant de règles d’encadrement et de procédures indépassables, dans le monde du travail comme dans la société industrielle tout entière puisqu’elle ne s’impose pas seulement aux ouvriers et employés, mais aussi bien aux consommateurs, aux clients, aux fournisseurs, aux sous-traitants, aux intermédiaires, aux bénéficiaires, aux financiers, aux prestataires, aux contribuables, aux abonnés ou aux usagers. Le savoir statistique et la quantification permettent des évaluations permanentes des individus, la mise en comparaison non moins systématique des actes individuels, la définition d’objectifs et de standards d’efficacité pour chaque acte. Les principes de traçabilité et de codage, la mise en catégories et en formats sont des dispositifs violents, de même que l’audit qui formalise et individualise l’idée du devoir de rendre des comptes : il structure l’action gouvernementale comme l’action économique ou sociale en encadrant la vie des institutions à travers les individus qui les composent. La dimension coercitive et violente de ce processus de bureaucratisation néolibérale ne peut être niée.

Mais il serait incomplet d’en rester à cette seule lecture. D’une part, la domination bureaucratique est plus subtile et souvent imperceptible. Elle passe alors moins par le contrôle et la mise en place de mécanismes explicites de surveillance, voire de coercition, même en partie invisibilisés, que par le retrait et l’éloignement, la désaffection et le détachement. C’est la question classique de la production de l’indifférence, qui prend une dimension nouvelle avec l’éclatement de la bureaucratie en de multiples dispositifs (et non pas en institutions ou mécanismes bien circonscrits) et avec les principes d’empowerment et de responsabilité individuelle. D’autre part et surtout, la bureaucratisation, aussi productrice de contrôle et d’assujettissement soit-elle, ne peut être comprise comme extérieure à la société, je viens de le rappeler. Elle se déploie à travers les acteurs qui en sont la cible et qui, consciemment ou non, sont parties prenantes de ce processus. Ce qui rend la notion de biopouvoir, souvent mobilisée par les détracteurs du néolibéralisme, utile mais insuffisante si l’on n’y adjoint pas celles de subjectivation, d’imaginaires, de vagabondages et de patchwork du quotidien. La domination et la violence sont des réalités, mais les résistances, les contre-conduites, les luttes et les conflits ne le sont pas moins, qui ouvrent des brèches dans ce processus. Aujourd’hui, l’on voit monter en puissance une critique de cette bureaucratisation. Elle s’exprime dans la revendication d’autres logiques de métiers, dans la recherche d’alternatives dans les modes de vie, dans le rejet d’un certain nombre de normes et de procédures. La bureaucratisation est devenue un lieu de conflit, d’opposition, de tensions.

On est donc davantage dans une situation caractérisée par l’inachèvement de ces tendances coercitives et normalisatrices de la bureaucratie néolibérale. Et cela du fait des ambivalences précédemment soulignées et des conflits maintenant rappelés. Mais aussi pour une autre raison : c’est que la vie quotidienne ne peut se résumer à ces formalités. Certes, nous sommes envahis par des formalités, mais simultanément, les informalités – à comprendre comme ce qui n’a pas été formalisé, ce qui n’est pas devenu normes, principes et règles à suivre – sont indispensables au fonctionnement de la vie en société et constituent autant de tendances qui peuvent converger avec celles, elles-mêmes plurielles, de la bureaucratisation néolibérale, mais qui peuvent tout aussi bien diverger par rapport à ces dernières.

La conceptualisation en termes de bureaucratisation néolibérale permet donc de penser l’exercice du pouvoir et de la domination de multiples manières. Mais nous avons choisi de présenter ces différentes contributions à partir de deux thématiques qui s’entrecroisent inévitablement dans la vie comme dans les textes : les arts-de-faire et le langage bureaucratiques. L’analyse minutieuse de certaines formalités – ou de dispositifs et de pratiques œuvrant à travers des techniques et des langages – met certes en évidence des processus de standardisation, de normalisation et de domination, mais montre simultanément que la créativité et l’inventivité y sont tout aussi présentes. Celles-ci ouvrent des marges de man œuvre qui sont l’une des portes d’entrée pour analyser les dialectiques du contrôle et de la liberté, de la dépolitisation et de la responsabilisation, et l’ambivalence des processus de subjectivation et de mobilisation de divers imaginaires.

Arts-de-faire bureaucratiques

La première porte d’entrée peut être résumée, en reprenant bien évidemment le vocabulaire de Michel de Certeau, dans les « arts-de-faire » bureaucratiques [9] . La bureaucratisation néolibérale apparaît en effet comme un processus de « mise en forme [10]  », une mise en forme spécifique, par des techniques qui sont issues d’un certain processus social de production et qui sont utilisées dans des pratiques sociales. L’analyse de cette mise en forme dit beaucoup des conceptions du pouvoir et des rapports de force au sein de la société. Autrement dit, la « forme » dit beaucoup du « fond », la forme est indissociable du fond.

Le processus de bureaucratisation passe par un système de savoirs et de savoir-faire considérés comme les « bonnes manières » à suivre et qui s’institutionnalisent dans des normes, dans des procédures, dans des programmes. Ces derniers sont destinés à éduquer individuellement les clients, les fournisseurs et les travailleurs, les emprunteurs et les consommateurs, mais aussi bien les entrepreneurs en herbe, les fonctionnaires ou le personnel religieux, les inventeurs ou les membres associatifs. Ils entendent ainsi inculquer et diffuser des « tours de main » (Charles-Henry Frouart) qui sont aussi des règles du jeu et de jeux avec les règles. La formation, ou de façon plus large, le travail pédagogique est un élément central de la bureaucratisation en tant que stratégie de persuasion, d’enrôlement, d’investissement, en tant que processus de diffusion de dispositifs techniques, juridiques, économiques et donc normalisateurs, mais aussi de façons de comprendre et de problématiser. Autrement dit elle permet la diffusion de formes spécifiques de savoir pour « faire taire les incrédules » (Isabelle Bruno), notamment grâce à l’élaboration d’une « bureaucratie du croire » (Mohamed Tozy). Cette diffusion se réalise à travers des techniques, mais aussi à travers un langage, un discours, la construction de relations de causalités… L’« assemblage pédagogique » (Adriana Kemp et Nitza Berkovitch) qui émerge ainsi est une élaboration bureaucratique en ce sens qu’il entend soumettre la réalité à des formalités abstraites et simplifiées, réduire l’enchevêtrement de relations à des causalités simples et standardisées, occulter la complexité et l’ambivalence des relations sociales en les technicisant et en les mécanisant. C’est incontestablement un travail idéologique, avec ses effets de pouvoir et ses pratiques de domination dont la « logique d’anticipation et de prévision » (Irene Bono) est fondamentale pour structurer le champ de l’action sociale.

Mais cette éducation est tout sauf évidente : pour peu que l’on entre dans la technicité de ces formalités, que l’on fasse attention aux détails dans le quotidien de leurs pratiques et aux aléas de leur vie, qu’on intègre leur diffusion dans une trajectoire plus longue et surtout plus globale de l’exercice du pouvoir, on s’aperçoit qu’elles se heurtent aussi à des imprévus, qu’elles entrent en conflit avec d’autres préceptes, ou avec d’autres répertoires d’action, qu’elles sont comprises différemment selon les moments, les acteurs, les situations, les rapports de force. Surtout, elles contiennent en elles-mêmes des occasions de contournement, des incohérences sur lesquelles jouer, des insatisfactions qui rendent possibles, dans certaines occasions, les renversements. Pour entrer dans ces « complications », nous avons essayé de suivre, autant que faire se peut, la « carrière [11]  » de certaines de ces formalités les plus importantes, leur matérialité aussi, ainsi que leurs logiques de fonctionnement. Il s’est en effet agi de mieux saisir la pluralité des perspectives et des desseins qu’elles intègrent, les différents éléments de l’action sociale qu’elles incorporent, y compris des stratégies de déplacement, de dépassement et de contre-conduite, et leur « puissance d’agir propre [12]  ». Nous avons également essayé d’intégrer l’analyse de ces formalités dans l’ensemble plus large que constitue la vie en société. Car le danger de se concentrer sur ces formalités néolibérales, c’est de négliger d’autres formes, d’autres « mises en forme », d’autres relations sociales qui ne sont pas forcément abstraites et qui ne se montrent pas forcément dans l’art néolibéral de gouverner sans pour autant être absentes ni même marginales dans le gouvernement des hommes, des biens et des territoires.

La force du langage

La seconde porte d’entrée est celle du langage, entendu tout à la fois comme modalité d’énonciation du politique par un lexique et une terminologie qui produisent des effets, donc comme « construction bureaucratique du réel » (Boris Samuel), mais aussi comme expression de l’imaginaire politique et de son économie politique. La langue joue un rôle singulier dans l’exercice du pouvoir en définissant les contours des problématiques et des expressions légitimes du politique. La bureaucratisation apparaît ainsi comme l’un des répertoires dominants de la médiation politique, l’un des principaux référentiels autour duquel aujourd’hui se nouent les relations sociales, les conflits et les négociations et se jouent les inégalités et les exclusions, créant ainsi un système collectif de représentation du réel qui est au centre de l’exercice de la domination.

Appréhender le politique en ces termes permet de diversifier notre compréhension du monde contemporain. Cela ouvre, par exemple, la voie à une compréhension des réformes néolibérales au-delà de la vulgate du laisser-faire ou de la collusion entre intérêts publics et intérêts privés. Cette approche suggère au contraire l’ampleur et la diversité des formes de redéploiement de l’intervention étatique, à travers notamment les jeux qu’autorise la « dialectique entre naturalisme économique et polarisation morale » (Massimo Cuono), ou la « multiplication de hiérarchies internes » et les logiques de « réfraction », éclatement et recomposition (Frédéric Pierru). Cela permet aussi de mieux saisir l’ambivalence de l’exercice du pouvoir, en faisant apparaître le « complexe bureaucratique » d’autant plus difficile à saisir que « personne ne détient le pouvoir » (John Hulsey) ou le « labyrinthe de signes, de fétiches linguistiques, de normes, de notions (pseudo-)scientifiques » (Roberto Beneduce et Simona Taliani) qui structurent l’action étatique. Cela met en outre en lumière la prégnance de l’imaginaire bureaucratique, qu’il prenne la forme de l’imaginaire de l’État, de celui de la rationalité, du progrès, de la modernité ou de la sécurité. Les projets bureaucratiques (les politiques publiques, les stratégies d’entreprise, les processus de financiarisation) ne trouvent leur force que parce qu’ils entremêlent registre de la rétribution matérielle et registre de la gratification symbolique ou éthique. La « cité bureaucratique » (Jean-François Bayart) doit ainsi être comprise comme la rencontre entre la matérialité de ces formalités, l’énonciation bureaucratique du politique et l’imaginaire, entendu comme « interaction » entre héritage et innovation. Ce qui permet de comprendre, aussi, qu’on ne peut analyser la bureaucratisation sous le seul prisme de la domination et de l’instrumentalisation, ou sous le seul prisme de l’obéissance et de l’adhésion, mais en prenant en compte les interactions entre l’un et l’autre.

Appréhender le politique en ces termes construit également de la cohérence et du contrôle par la diffusion d’un langage commun qui, dans un processus de réduction de sens, acquiert une signification politique. La bureaucratisation néolibérale est de la sorte aussi une idéologie, dont les fondements ne sont jamais examinés parce qu’ils apparaissent évidents à tout le monde. C’est le propre de l’idéologie que d’être une modalité de la mise en forme, de la présentation, de l’interprétation de la vie en société. Le langage bureaucratique convoque ces « formules rituelles, quasi-magiques » dont Marcuse a montré qu’elles immunisaient des contradictions, empêchaient la pensée et la conceptualisation [13]  ; mais simultanément ce langage est d’une grande force parce qu’il permet de partager, de structurer notre appréhension de la vie en société. Dans une société aussi complexe que la nôtre, il est difficile d’expliciter les compréhensions subjectives, les répertoires d’entendement mobilisés et les imaginaires qui font sens alors que tout doit être transparent et qu’il faut rendre des comptes – tout comme il est difficile d’expliquer aux autres ce que fait chaque professionnel dans son métier. Pour cela, comme pour la plupart de ce qui prête à discussion, le recours à des outils issus d’un modèle que l’on croit connaître (en l’occurrence celui du marché et de l’entreprise, celui du management et de l’industrie) donne l’impression de faciliter l’échange. Ce faisant, il cultive les malentendus et les ambivalences. L’idéologie se situe ainsi dans la production même de la bureaucratisation néolibérale (comme l’illustre la construction du concept de gouvernance discuté plus haut), mais elle ne peut être comprise comme quelque chose de définitif, de stable, voire d’inerte. L’idéologie elle-même doit faire l’objet d’une analyse « par le bas » qui prenne en compte les chemins multiples de sa vie quotidienne. C’est ce que proposent les textes ici rassemblés en montrant que le langage des formalités néolibérales – qui, par nature, est un langage anti-historique, anti-localisé, anti-spécifique puisqu’il est issu d’une abstraction qui se veut universelle – non seulement n’est pas immuable, mais qu’il interfère avec d’autres langages et avec d’autres processus, d’autres logiques d’action, d’autres consciences, d’autres subjectivités ou imaginaires. Le langage des formalités néolibérales est sensible aux jeux de pouvoir, aux rapports de force et aux contextes historiques dans lesquels il se déploie ; il donne à voir des situations hétérogènes et disparates, malgré l’uniformité des formules et des expressions.

Montée en généralité : l’universalisation par réinvention de la différence [14] 

Le défi de la montée en généralité est mené à travers des exemples hétérogènes qui s’ancrent dans des situations nationales ou régionales allant de l’Afrique à l’Europe, en passant par les États-Unis, le Maghreb et le Proche-Orient. Les entrées sont multiples et ressortissent à des procédures techniques, celles du management et du new public management, et notamment du benchmarking, de la quantification et de l’évaluation, des études économiques et des cadres budgétaires, du droit et plus particulièrement du droit de la propriété intellectuelle, des manuels de procédure dans le domaine de la microfinance mais aussi des partenariats et des marchés publics. Les analyses proposées tentent de suivre la mise en œuvre concrète de croyances idéologico-politiques – à l’instar de la participation, de l’empowerment, de la reddition des comptes, de l’efficacité – et de dynamiques sociales – comme l’illustrent les analyses des imaginaires politiques, du traitement des corps migrants, du capitalisme, du religieux, de la propriété intellectuelle ou de la politique de l’emploi.

Ce travail collectif prétend partir des « petits riens », des détails de la vie quotidienne, d’une formalité, d’un dispositif, d’une politique, d’un processus à partir d’une analyse localisée et historicisée pour montrer la signification politique d’une des principales facettes du néolibéralisme. Il analyse les processus d’abstraction propres à la bureaucratisation néolibérale de façon non abstraite. Il revendique son caractère de patchwork en collectant des exemples hétérogènes, des situations économiques, géographiques, historiques disparates, des approches disciplinaires et des assemblages intellectuels différents, tout en prétendant mettre en exergue de grandes lignes de cohérence et monter en généralité. Il entend simultanément dénoncer les apories du principe d’universalité véhiculé par les formalités néolibérales et revendiquer le caractère général des démonstrations faites sur des cas particuliers. Il met l’accent sur les trajectoires historiques en montrant que seule la contextualisation permet de lire tous les enjeux politiques du processus de bureaucratisation néolibérale, mais il suggère en même temps l’intérêt d’adopter une problématisation commune. C’est, espérons-le, ce patchwork d’exemples hétéroclites, et pour certains d’entre eux incongrus, qui renouvelle l’analyse de l’art néolibéral de gouverner.

Cette ambition ne peut évidemment s’épanouir en si peu de pages et en si peu de temps. Ce livre n’est qu’une ébauche de ce que pourrait être un travail collectif plus approfondi qui revendique cette approche simultanément comparative et le plus finement possible localisé. Sans vouloir donner une vision exhaustive des situations contemporaines, il entend cependant mettre en évidence un processus qui exprime la particularité de l’exercice contemporain de la domination qui s’incarne, de multiples manières, dans cette bureaucratisation par les formalités issues du marché et de l’entreprise.