Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditeur : Bertrand Théry

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Conception de la maquette : Image in Air

Conception de la couverture : Catherine Lattuca

Réalisation de la couverture : STDI (Charlène Pineau)

Mise en pages : STDI

Réalisation des illustrations : Alain Bouteveille

Fabrication : Isabelle Fontaine

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2020

ISBN papier : 978-2-281-13443-8

ISBN numérique : 978-2-281-13444-5

Liste des sigles et abréviations

AEV : agence des Espaces Verts

AFTRP : agence foncière et technique de la région parisienne

AFUP : association foncière urbaine de projet

AOTU : autorité organisatrice de transports urbains

BEA : bail emphytéotique administratif

BRS : bail réel solidaire

CDCEA : commission départementale de la consommation des espaces agricoles

CFE : cotisation foncière des entreprises

CCH : Code de la construction et de l’habitation

CGCT : Code général des collectivités territoriales

CGI : Code général des impôts

CG3P : Code général de la propriété des personnes publiques

CRAC : contrat de revitalisation artisanale et commerciale

DDHC : Déclaration des droits de l’homme et du citoyen

DGD : dotation générale de décentralisation

DIA : déclaration d’intention d’aliéner

DMTO : droits de mutation à titre onéreux

DOO : document d’orientation et d’objectifs

DPU : droit de préemption urbain

DRA : directive régionale d’aménagement

DTA : directive territoriale d’aménagement

ENS : espace naturel sensible

EPA : établissement public d’aménagement

EPCI : établissement public de coopération intercommunale

EPF : établissement public foncier

EPFA : établissements publics fonciers et d’aménagement

EPFE : établissement public foncier d’État

EPFL : établissement public foncier local

ICC : indice du coût de la construction

OAP : orientations d’aménagement et de programmation

OFL : office foncier libre

OFS : organisme de foncier solidaire

ONCEA : observatoire national de la consommation des espaces agricoles

PADO : plan d’aménagement et de développement durable

PAPAG : périmètre d’attente de projet d’aménagement global

PCET : plan climat énergie territorial

PDU : plan de déplacements urbains

PEB : plan d’exposition au bruit

PIG : projet d’intérêt général

PLH : programme local de l’habitat

PLU : plan local d’urbanisme

PLUi : plan local d’urbanisme intercommunal

PNR : parc naturel régional

POS : plan d’occupation des sols

PPA : personnes publiques associées

PPI : programme pluriannuel d’intervention

PUP : projet urbain partenarial

PVI : plus-value immobilière

Safer : société d’aménagement foncier et d’établissement rural

SAGE : schéma d’aménagement et de gestion des eaux

SAR : schéma d’aménagement régional

SCoT : schéma de cohérence territoriale

SDAGE : schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux

SDRIF : schéma directeur de la région Île-de-France

SEMF : société d’économie mixte foncière

SEMLA : société d’économie mixte locale d’aménagement

SMD : seuil minimal de densité

SRADDT : schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire

SRCE : schéma régional de cohérence écologique

TA : taxe d’aménagement

TAFPNB : taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties

TAM : taxe d’aménagement majorée

TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties

TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties

TFTC : taxe forfaitaire sur la cession des terrains rendus constructibles

TSE : taxe spéciale d’équipement

VEFA : vente en état futur d’achèvement

VSD : versement pour sous-densité

VL : valeur locative

ZAC : zone d’aménagement concerté

ZAD : zone d’aménagement différé

ZAT : zone d’aménagement du territoire

ZFU : zones franches urbaines

ZRR : zone de revitalisation rurale

ZRU : zone de redynamisation urbaine

Introduction

Le foncier est au cœur de toute politique publique d’aménagement et de développement mise en œuvre par les collectivités territoriales. Il est essentiel, par exemple, pour renforcer l’attractivité des territoires, réduire les inégalités ou encore satisfaire les besoins des habitants en matière de logement, de services, d’emploi et de mobilité. Une collectivité territoriale doit disposer de l’ensemble des outils lui permettant de mettre en œuvre ses projets fonciers support de ses ambitions de développement.

Si différents leviers lui sont offerts (documents d’urbanisme et de planification, droit de préemption, fiscalité, etc.), l’extrême complexité des dispositifs, leur articulation difficile, l’accumulation de normes, les faiblesses et les contradictions de certains mécanismes entravent et freinent la mise en œuvre des projets. La complexité d’élaboration des politiques foncières des collectivités découle de la difficulté d’articuler dans le temps « opérationnalité » et « outil », « anticipation » et « action ». Les attentes sont fortes en matière de réactivité et de réponses immédiates. Malheureusement, et les territoires qui ont mis en œuvre des politiques foncières le savent, les politiques foncières prospèrent sur le temps long et non sur le court terme.

Si des actions d’opportunités et des saisies de fonciers favorables au regard du contexte économique sont toujours possibles, une politique foncière ne peut se contenter de cette seule approche d’urgence et d’opportunité. Elle doit se construire et se donner les moyens d’organiser dans le temps le travail de la matière foncière.

Des évolutions législatives récentes on peut déduire que l’action publique s’inscrit de plus en plus sur des temps longs, et ce notamment à cause :

des coûts fonciers de plus en plus élevés ;

de la complexité des actions à mener, à articuler entre les acteurs ;

des nécessités de compensation et de prise en compte de plus en plus importante des enjeux au niveau des conflits d’usage et de la préservation de certaines vocations essentielles à l’équilibre de nos territoires.

L’ambition du présent ouvrage est de présenter de manière systématique l’évolution du cadre législatif et des nouveaux enjeux du foncier qu’elle entraine, ainsi que la panoplie des outils opérationnels d’action publique. Les collectivités devraient y trouver à la fois un ensemble de réflexions permettant de comprendre les nouvelles logiques et problématiques qui se nouent autour de la question foncière, mais également une boîte à outils opérationnels.

Partie 1

Définitions, politique foncière locale et observatoire du foncier

Le foncier a lentement émergé en tant que concept (Chapitre 1) puis en tant qu’objet de politiques et d’actions publiques (Chapitre 2).

Les politiques publiques dans le domaine du foncier doivent reposer sur des informations qu’il n’est pas toujours aisé d’obtenir (Chapitre 3).

Chapitre 1

Notions de foncier et de propriété foncière

L’invention de la notion de propriété foncière telle que nous la connaissons aujourd’hui est essentiellement issue de la Révolution française (Section 1).

Parallèlement à l’appropriation privée, le foncier est devenu l’objet d’enjeux publics justifiant l’adoption de cadres législatifs et réglementaires mouvants en fonction des préoccupations publiques émergentes (Section 2).

Section 1Invention de la notion de propriété foncière

La notion de propriété n’a pas toujours existé telle que nous la connaissons actuellement (1.1). En France, cette notion est consacrée par le Code civil qui sacralise la propriété privée reconnue comme un droit inviolable et sacré (1.2), limitée toutefois par l’État, pour des motifs d’intérêt général (1.3). Ce droit de propriété est devenu un droit qui se monnaye (aliénation, valorisation, etc.) (1.4).

1.1Notion de propriété foncière

La notion de propriété foncière est le résultat, en occident du moins, d’un long processus.

Pour David Aubin et Stéphane Nahrat(1), la conception occidentale de la propriété foncière émerge à partir du XVIIIe siècle du fait de la disparition progressive de la notion de « propriété-jouissance » qui caractérisait le régime féodal de la « propriété simultanée », au profit d’une conception libérale de la « propriété-appartenance », diffusée notamment par le Code civil napoléonien.

Ce basculement s’est caractérisé par « l’individualisation de la propriété et la (quasi) disparition des formes de propriété commune, la généralisation du principe d’accession, ainsi que, plus récemment, l’émergence, sous la pression de la financiarisation du capitalisme, de phénomènes de titrisation de la propriété foncière et surtout immobilière. »

Les deux auteurs montrent que ce passage du régime de la possession à celui de la propriété privative emporte des conséquences sociales, économiques et écologiques, notamment pour ce qui est de la régulation des rapports sociaux à l’égard de l’environnement et du foncier.

Pour David Aubin et Stéphane Nahrhat le concept européen de « propriété » a connu trois grandes étapes. Dans un premier temps, le droit romain a consacré l’établissement de la propriété, notamment foncière, opérant toutefois une distinction entre les biens « appropriables » et ceux qui ne le sont pas. Les ressources naturelles entrent ainsi dans la catégorie des choses communes (res communes). Dans un deuxième temps, sous l’influence de l’Église, le droit médiéval voit émerger le concept de « coutumes » venant s’opposer à la conception romaine de la propriété foncière, définie comme l’octroi d’un droit absolu sur le sol. Désormais, la terre appartient à Dieu et les hommes n’en sont que les dépositaires. Les « droits de propriété » qui sont en réalité différents types de droits de disposition sont attribués en fonction des usages et des titres des prétendants. Un même foncier pouvait donc être l’assise d’une diversité de droits et de devoirs. Enfin, les révolutions anglaise(2) et française aboutissent à faire prévaloir la notion de propriété privative, conçue comme un pouvoir absolu du propriétaire sur son bien. Cette conception est parachevée et diffusée par le Code civil napoléonien.

Documentation

Approche sur la propriété sous l’Ancien Régime(3)

« En théorie, sous l’Ancien Régime, il n’existe pas un droit de la propriété mais une superposition de droits de propriété sur la terre. Le seigneur détient la propriété dite « éminente » et le tenancier la propriété dite « utile », c’est-à-dire que le paysan, ou toute autre personne (ou institution) qui a pris à cens une parcelle ou un domaine, est en quelque sorte un locataire. Un locataire protégé, perpétuel certes, mais un locataire quand même, assujetti au paiement de redevances, voire à l’accomplissement de corvées, c’est-à-dire à des obligations dont le respect seul lui garantit l’usage et la conservation de sa terre. Encore au XVIIe siècle les textes des juristes ne transigent pas sur l’attribution de la propriété : le seigneur est le véritable propriétaire du bien. Voilà qui explique que les historiens du droit et quelques historiens du rural aient obstinément soutenu que les paysans ne possédaient quasiment aucune terre en dehors des alleux et n’étaient donc en aucune façon propriétaires, même à l’orée de la Révolution ».

« Pourtant au XVIIIe siècle, le changement est net : la propriété utile l’emporte de plus en plus sur la propriété éminente, ne serait-ce que parce que, le plus souvent, la redevance est devenue quasiment symbolique tandis que les corvées ne sont plus qu’une survivance. De ce fait, le tenancier, encore une fois paysan ou non, est de plus en plus fréquemment désigné par les juristes comme le véritable propriétaire du fonds. D’ailleurs, il devient quasiment “inexpulsable”. À la différence des ouvrages qui mettaient l’accent sur la fragilité des tenanciers face à leurs seigneurs, les études récentes ont montré que le paysan disposait d’une large palette de moyens pour contrer les initiatives seigneuriales, tandis que les seigneurs n’étaient pas tous également attentifs à la gestion de leur mouvance, ni même désireux d’expulser leurs censitaires et de mettre la main sur leurs parcelles. »

« À la différence du retrait féodal, le retrait censuel pour non-paiement du cens est exclu par de nombreuses coutumes. Il est vrai que l’accumulation des arrérages peut conduire au bout des 30 ans de prescription à l’expulsion des censitaires défaillants. Mais la procédure est longue et les exemples ne manquent pas de paysans qui échappent à la vigilance du seigneur, qui négligent de s’acquitter de leurs obligations ou qui multiplient manœuvres dilatoires et recours juridiques pour échapper aux sanctions prévues. Bien mieux, on voit en certains cas les seigneurs transiger pour éviter la désertion des tenanciers et pour retenir une main-d’œuvre précieuse, alors qu’ils sont quelquefois en butte au chantage de paysans peu décidés à s’accrocher aux terres qu’ils ont reçues en censive. »

« Ainsi, en abolissant les droits féodaux et, notamment, tous les droits de cens, champart, terrages, etc., qui précisément, étaient les garants de la suprématie seigneuriale en matière de droit de propriété, et en assénant que la propriété était un droit inviolable et sacré, les constituants ne faisaient que transposer dans la loi, ce qui était considéré depuis belle lurette comme allant de soi par les paysans. »

« Au Moyen Âge, les seigneurs conservaient fréquemment un droit de regard sur la dévolution successorale et pouvaient même dans les cas extrêmes réattribuer la tenure après le décès du titulaire. Insensiblement, ce contrôle s’était mué, presque partout, en la perception d’un droit de succession. En réalité, aux XVIIe-XVIIIe siècles, sauf dans quelques provinces dotées de coutumes particulières et à l’exception des biens tenus en mainmorte par les serfs rescapés d’une époque révolue (à l’est et spécialement en Franche-Comté), il était devenu habituel que les tenanciers puissent laisser leurs biens en toute liberté à leurs enfants. »

« La transmission libre et gratuite des terres tenues en censive aux héritiers directs était tellement passée dans les mœurs, que la monarchie était bien obligée d’en tenir compte. Lorsqu’elle tenta en 1703 de faire payer un droit, symbolique, sur toutes les mutations de propriété, elle dut rapidement faire marche arrière pour les successions en ligne directe, reconnaissant comme “naturelle” la transmission des biens “des pères aux fils”. »

« La Révolution remit en cause la gratuité de l’héritage mais pas la liberté de transmettre, ni même, après quelques tâtonnements, celle d’avantager dans des proportions moindres qu’antérieurement, l’un des héritiers. »

1.2« Invention » de la propriété privée « inviolable et sacré »

Avec la révolution anglaise puis française, l’individu devient l’unité de référence du système juridique et jouit, à ce titre, de la libre disposition des biens qu’il possède. Il n’est pas inutile de rappeler que la Révolution française a aboli les privilèges le 4 août 1789, ce qui met fin au régime féodal, et que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août érige la propriété en « droit inviolable et sacré » aux côtés de la liberté, de l’égalité des droits et de la sécurité.

Ces principes éclaireront évidemment les auteurs du Code civil. Ainsi, Cambacérès déclare-t-il : « [trois] choses sont nécessaires et suffisent à l’homme en société : être maître de sa personne ; avoir des biens pour remplir ses besoins ; pouvoir disposer, pour son plus grand intérêt, de sa personne et de ses biens »(4). Le Code civil pose ainsi un droit exclusif d’usus, de fructus et d’abusus du propriétaire sur la chose qui lui appartient : « la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements »(5). Cette conception « privative » de la propriété se répand en même temps que le Code civil lui-même sur les territoires conquis par Napoléon et consacre en droit, le passage du régime féodal de la propriété simultanée au régime contemporain de la propriété privative et exclusive de tout autre usage.

1.3Limitation du droit de propriété par le pouvoir de l’État

L’appropriation privée du foncier justifie l’intervention de la puissance publique et l’émergence de politiques foncières. Ainsi, l’État lève l’impôt, règle l’usage des propriétés individuelles, voire peut exproprier la propriété privée.

Certes le Code civil, reprenant la DDHC, limite ce droit d’expropriation. Ainsi, « nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité »(6).

L’intervention de l’État dans la propriété privée ne se limite toutefois pas à l’expropriation. L’État a la faculté de réglementer les usages qui peuvent être faits de la propriété, afin de concilier l’intérêt général et les intérêts particuliers (droit de l’urbanisme, droit de la construction, etc.). L’exploitation des mines et des forêts a été l’un des premiers usages à être strictement réglementé par l’État. Aujourd’hui, la réglementation des droits à bâtir dans le cadre des politiques d’aménagement du territoire constitue l’un des domaines les plus importants de la régulation des droits d’usage du sol par l’État.

1.4Droit monnayé et traduit par la création d’une valeur économique via le cadastre

Documentation

L’immobilier au XIXe siècle en France : Entre statistique et fiscalité, Zheng Kang

Dans le dernier tiers du XIXe siècle, du fait de la transformation du logement en « marchandise » avec la naissance d’un marché immobilier possédant une logique économique propre et des acteurs spécifiques(7), l’immobilier prend une place croissante dans la fortune des Français aisés au côté des avoirs mobiliers (actions, obligations, etc.) et au détriment de la possession de terres (notamment agricoles)(8).

Cette transformation s’est accompagnée de la diffusion du crédit, à l’époque mal connue, dans la première moitié du XXe siècle. En effet, « sous le Second Empire, l’idée d’ériger une institution financière spécialisée en crédit foncier se précise. La proposition de Wolowski de créer un titre foncier, sur le modèle de la rente perpétuelle de l’État, a définitivement établi la base du crédit foncier ou hypothécaire. La circulation des titres de gage fournit la possibilité de concilier le placement à longue échéance et l’immobilisation du gage. » Plus tard, en 1894, l’État mettra en place des prêts immobiliers spécifiquement destinés aux classes populaires.

« La particularité de l’immobilier de prendre fonction à tout instant et en dehors de sa création, dans les domaines du crédit et de la monnaie, contribue à la clarification du rôle de l’immobilier dans les finances. Une des caractéristiques de la spéculation est sa non-connexion avec la création des valeurs. L’offre et la demande décide[nt] tout. Non comme les valeurs mobilières, les valeurs immobilières ne sont pas forcément destinées à la circulation. »

Cette transformation s’inscrit également à travers la mise en place des premières séries statistiques au XIXe siècle(9) même s’« il faut attendre 1944 pour évoquer, au sein de la Société de statistique de Paris, l’établissement d’une statistique immobilière. Il existe aujourd’hui, une véritable statistique immobilière »(10).

La statistique du XIXe siècle néglige cependant le processus de sa création. Ainsi ressort un paradoxe : l’immobilier est considéré comme une source du revenu des citoyens, donc un support empirique de la valeur, mais la création de cette valeur n’apparaîtra comme valeur de marché que plus tardivement. Il s’agit pour l’État, d’une « matière imposable », directement. Dans cette optique, l’État s’intéresse à l’existence physique de l’immobilier, sa propriété constatée, sa valeur vénale et locative. Aucun effort, n’est fait pour connaître le profit, le coût de revient, la fluctuation des prix(11).

La propriété immobilière fait l’objet, depuis l’Ancien régime, de l’attention de l’administration chargée des impôts directs. En supprimant les anciens impôts pesant sur les immeubles, la Constituante les a remplacés, par les décrets des 23 novembre et 1er décembre 1790, par un nouveau système d’impôt direct. Ce dernier comprend quatre impôts directs : le premier concerne les patentes (taxes liées à des activités économiques) et les trois autres sont directement liés à l’immobilier :

l’impôt foncier qui comprend une taxe sur les propriétés agricoles et une autre sur les constructions(12) ;

l’impôt personnel-mobilier ;

l’impôt des portes et des fenêtres.

L’administration distingue la propriété rurale, la propriété urbaine, et plus concrètement la propriété non bâtie et la propriété bâtie(13).

Pour mieux répartir les contingents fiscaux dans les localités, une loi de 1791 prévoyait la création d’un cadastre parcellaire, mais la Révolution n’a pu mettre son projet à exécution. Il faut attendre 1807 pour que l’Empire reprenne les vues de la Constituante et décrète le cadastre. L’opération est fort longue et ne s’achève, sur l’ensemble du territoire français, qu’en 1850. Son établissement fournit la base de l’assiette de l’impôt foncier(14).

Remarque

Le cadastre est un état descriptif et évaluatif des parcelles du sol, impliquant une série d’opérations successives (délimitation de la commune, division en sections, triangulation, arpentage de parcelles, description générale de la configuration de la commune, des rivières, des montagnes et des forêts).

Au XIXe siècle, le marché des valeurs mobilières connaît une expansion rapide au point d’occuper la majeure partie de ce qu’on appelle la fortune nationale. Au début du XXe siècle, les valeurs mobilières dépassent ainsi nettement en importance la valeur vénale immobilière (52,7 % contre 47,3 %). Avant la Première Guerre mondiale, et en dépit de cette ascension, les valeurs immobilières représentent encore environ la moitié de la fortune privée des Français, estimée à 300 milliards(15).

EXEMPLE

Approche sur la propriété dans un autre système juridique (exemple du Cambodge et des droits coutumiers)(16)

La population rurale cambodgienne a toujours eu une difficulté d’accès légal sur sa terre. Les procédures de légalisation sont très coûteuses, et surtout elles sont incomprises par ces populations habituées depuis longtemps à des situations informelles ou coutumières.

Les conflits fonciers au Cambodge portent plus sur la nature des droits fonciers que sur les limites (Sokha et al. 2008). Parmi les causes des conflits fonciers, on trouve également des déplacements de population, lorsque des paysans sans terres, attirés par l’annonce de concessions de terres à des entreprises, viennent occuper des terrains à la fois pour les défricher et pour espérer avoir de l’emploi. Le principe de la garantie de la propriété par l’État est inscrit dans la loi de 2001 (art. 226), ce qui suppose une administration cadastrale et passe par des cartes cadastrales, des titres, des registres fonciers, et une information (ou publicité) foncière. Le cadastre cambodgien est un cadastre juridique et les attestations cadastrales constituent des documents légaux (art. 244). L’application actuelle de la loi foncière de 2001 vise, à terme, à doter tous les terrains du Cambodge d’un titre foncier. Le processus d’enregistrement devrait prendre au moins 20 ans. Comme toujours, l’existence de ce principe de garantie légale ne crée pas pour autant les conditions de la sécurité foncière.

(1) D. Aubin D. et S. Nahrath, L’émergence de la conception occidentale de la propriété et ses conséquences pour la régulation des rapports sociaux à l’égard de l’environnement et du foncier, Pacific-credo Publications, p. 51-78.

(2) Le phénomène débute en Angleterre avec le mouvement des enclosures qui se caractérise par la clôture, au moyen de haies, des communaux, c’est-à-dire d’anciennes terres communales ou de champs grevés de droits communaux saisonniers (Polanyi 1983, p. 60).

(3) G. Béaur, Les rapports de propriété en France sous l’Ancien Régime et dans la Révolution. Transmission et circulation de la terre dans les campagnes françaises du XVIe au XIXe siècle, Presses universitaires de Rennes, p. 187-200.

(4) Cambacérès cité par Bart, 1998, p. 436.

(5) C. civ., art. 544.

(6) C. civ., art. 545.

(7) C. Topalov, Le logement en France…, op. cit.

(8) Ch.-A. Michalet, Les placements des épargnants français de 1815 à nos jours, Paris, PUF, 1968.

(9) Z. Kang, « L’immobilier au XIXe siècle en France : entre statistique et fiscalité », Revue d’économie financière, 1993.

(10) Cf. La collection du ministère de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du Territoire et des Transports, Statistiques et Études générales, Direction des Affaires économiques et internationales.

(11) Z. Kang, « L’immobilier au XIXe siècle en France : entre statistique et fiscalité », Revue d’économie financière, 1993.

(12) Ibid.

(13) Le caractère de l’immeuble se détermine par sa principale destination. Est urbain l’immeuble principalement affecté à l’habitation ou à un usage soit industriel, soit commercial : est rural l’immeuble principalement affecté à la production des récoltes agricoles, des fruits naturels ou artificiels, prairie, terre labourable, ou vignoble.

(14) Z. Kang, « L’immobilier au XIXe siècle en France : entre statistique et fiscalité », Revue d’économie financière, 1993.

(15) Ibid.

(16) H. Frouard, « Tous propriétaires ? Les débuts de l’accession sociale à la propriété », Le Mouvement Social 2012/2 (n° 239), p. 113 à 128.