Maurice Baslé

Le budget de l'État

Copyright

© © La Découverte, Paris, 1985, 1989, 1993, 1997, 2000, 2004, 2012, 2015, 2019.

ISBN papier : 9782348043642
ISBN numérique : 9782348046759

Ce livre a été converti en ebook le 17/07/2019 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.

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Remerciements. À Yves Fréville pour ses conseils, à mes étudiants de master et aux deux relecteurs critiques du manuscrit. Les imperfections ou erreurs restantes sont de la responsabilité de l’auteur.

Présentation

Le budget de l’État (environ 16 % du PIB) est un sujet citoyen et politique, qui touche au droit, à l’économie et à la gestion des finances publiques. C’est le résultat de choix qui divisent : pour certains, les dépenses publiques sont nécessaires à la croissance, mais aussi à la redistribution des revenus et au bien-être. Les citoyens (et les fonctionnaires) souhaitent un « bon » budget de l’État. Pour d’autres, c’est d’abord un acte contraignant d’intervention de l’État qui lève l’impôt et ne contrôle pas assez ses dépenses.

Cet ouvrage donne un regard pluridisciplinaire sur le rôle du gouvernement et de Bercy, sur celui des élus au Parlement ainsi que sur le contrôle du budget de l’État. Il offre un aperçu du nouveau management public de la performance et traite des questions d’actualité concernant les missions et leur pilotage, les dépenses, les impôts, leur efficacité et leur justice, mais aussi les déficits publics, la dette publique, la soutenabilité de la politique budgétaire et le respect (ou non) des règles européennes.

Table des matières

Introduction

I. Les fondements juridiques et politiques et leur profond renouvellement à l’occasion des réformes constitutionnelles de 2001, 2008 et 2018-2019

Un cadre constitutionnel et des principes budgétaires en évolution depuis 1958

Une nouvelle architecture LOLF

Encadré : Les anciens et nouveaux titres des dépenses ou charges budgétaires

Encadré : 32 missions et 119 programmes du budget général 2019

Une participation parlementaire un peu plus étendue

L’exécution des lois de finances et le renforcement des contrôles (extraparlementaires)

II. La présentation des lois de finances et l’irruption de la révolution managériale et des évaluations

Les producteurs de PAP et de RAP à la recherche de la performance publique

Les audits de performance du CIAP trop centrés sur les indicateurs

La création du Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) en 2012 et la montée de l’évaluation des politiques publiques

La RGPP, une démarche pilotée par le plus haut niveau de l’exécutif et trop associée à la règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite

De vraies innovations évaluatives pour les lois et les investissements

III. Analyses des dépenses publiques de l’État central en France : structure et évolution

Une faiblesse de l’État central dans l’investissement civil longtemps relayée par l’investissement civil des collectivités territoriales

Un investissement militaire maintenu

L’importance controversée des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement de l’État central

Des interventions économiques et sociales de l’État qui sont le signe d’un État toujours inséré dans l’économie et la société

Encadré : Les dépenses fiscales

La marée montante des charges d’intérêts de la dette publique

Encadré : Le compte général de l’État

La maîtrise des dépenses de l’État est-elle impossible ?

IV. Analyse des recettes publiques de l’État central en France : structure et évolution

Des ressources qui font débat autour de l’efficacité et de la justice sociale

Une controverse exacerbée en France lors des élections en 2007 et en 2012

Les impôts « indirects » ou sur la consommation : intéressants pour le rendement

Les impôts sur les revenus, les bénéfices et la fortune pour la redistribution

Le maquis des recettes non fiscales et parafiscales

Le budget de l’État comme lieu de transit des prélèvements obligatoires redistribués à la Sécurité sociale, aux collectivités territoriales et à l’Union européenne

V. Des déséquilibres budgétaires conjoncturels et structurels

Des soldes à mieux préciser

Des soldes budgétaires en partie induits par la conjoncture

Faut-il une règle d’or budgétaire nationale ou européenne ?

VI. Dette publique, gestion par France Trésor et engagements européens

Un Trésor public français qui a perdu ses privilèges, mais une Agence France Trésor efficace

La dette publique en France et les exigences du pacte de stabilité et de croissance dans la zone euro

La crise économique et financière après 2008, le pacte dépassé, la création de nouveaux instruments

Conclusion

Encadré : Le semestre européen

Encadré : Engagements français au 30 avril 2019 sur le programme de stabilité pour les années 2019 à 2022

Repères bibliographiques

Collection

Introduction

Maurice Baslé

Maurice Baslé, économiste, professeur émérite des universités et chercheur au laboratoire CREM-CNRS-université Rennes-I, est spécialiste des finances et des politiques publiques, des questions régionales et locales et des questions européennes. Chaire Jean-Monnet ad personam, président d’honneur de la Société française d’évaluation des politiques publiques, il est aussi membre du Cercle de réforme de l’État.

Un grand compte, une grande loi, l’expression de la politique et de ses tensions les plus fortes : le budget de l’État en France intéresse d’abord les citoyens qui, selon l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen d’août 1789, ont le droit de demander compte à tout agent public de leur administration. Techniquement, le budget de l’État intéresse autant les juristes que les économistes, les financiers que les politistes. Historiquement, le trésorier public national avait un grand sac pour transporter l’argent public, la « bougette », et c’est ce mot qui a été ensuite transféré en anglais et qui nous est revenu sous l’appellation « budget ».

Inséré désormais dans les comptes des administrations publiques (APU), le budget de l’État fait partie de ce qui doit être rendu visible et compréhensible aux citoyens à l’échelle nationale, mais aussi à l’échelle de l’Union européenne (UE), dans laquelle nous sommes intégrés par des traités [Union européenne, 2010].

Le budget de l’État exprime aussi les relations financières avec les collectivités territoriales, la Sécurité sociale et l’Union européenne (relations ne voulant en aucun cas dire abandon de souveraineté pleine et entière). Les institutions de la République (le gouvernement propose, le Parlement dispose) sont maîtresses du budget de l’État.

Le budget de l’État français est donc un grand compte, avec ses recettes, ses dépenses et la description des conditions de son équilibre (ou de son déséquilibre) annuel.

Grand compte, les chiffres sont là pour le prouver : en France, pour 2019, pensez à environ 380 milliards d’euros de dépenses de l’État (soit environ 16 % du produit intérieur brut, ou PIB, de la nation), ce chiffre comprenant, en raison de la souveraineté partiellement partagée, environ 40 milliards de transferts aux collectivités territoriales (librement administrées) et un versement brut (car il y aura un retour d’environ une moitié) d’environ 20 milliards à l’Union européenne en 2018.

Le grand compte n’étant jamais à l’équilibre sans endettement, les recettes du budget de l’État sont d’environ 300 milliards (le plus souvent sous la forme de prélèvements fiscaux), auxquels s’ajoutent des recettes d’emprunts sur les marchés auprès de demandeurs (nationaux ou non) de titres publics français (émis à bas taux d’intérêt jusqu’en 2019). Les agents privés (ménages, entreprises) peuvent s’endetter. L’État peut aussi avoir un déficit budgétaire et il est admis en France qu’il puisse être significatif, environ 90 milliards aujourd’hui, soit autour de 3 % du PIB (représentant 25 % de la dépense de l’État !). Endettement de l’État sans risque quand les taux d’intérêt sont faibles et que les titres de la dette sont achetés par des épargnants français et étrangers estimant que les comptes de la France sont bien visibles et que les engagements français sur les remboursements futurs seront tenus.

Grand compte auquel on pourrait ajouter les budgets des collectivités territoriales mais aussi de la Sécurité sociale, ceci donnant alors le compte des administrations publiques (les APU) : l’addition atteint alors 1 290 milliards environ pour un PIB de 2 350 milliards, c’est-à-dire environ 55 % du PIB. La France mérite donc bien le qualificatif d’« économie mixte redistributive » ou celui d’« État inséré » dans l’économie [André et Delorme, 1991], lesquels conviennent mieux que l’appellation souvent relayée par les médias d’« État néolibéral ».

Le budget de l’État est régi dans une démocratie représentative par une grande loi (dite loi de finances) à discuter et faire voter par le Parlement. Elle est l’expression d’une politique nationale souhaitée par une équipe gouvernementale (président de la République, Parlement).

Le budget résulte aussi d’arbitrages entre groupes d’intérêt. La loi initiale suivie de lois de finances rectificatives et la fermeture des comptes par une loi de règlement doivent être approuvées par une majorité à la suite d’une navette entre les deux chambres parlementaires et d’épisodes de contestation qui peuvent être fortement médiatisés. Un calendrier doit être respecté en fin d’année, marqué en particulier par le dépôt le premier mardi d’octobre d’un projet du gouvernement (l’exécutif) sur le bureau de l’Assemblée nationale, projet façonné par la haute administration française, sous la houlette de la Direction du budget (voir le décret du 27 mars 2007) au ministère de l’Économie, des Finances, de l’Action et des Comptes publics à Bercy.

Le budget a toujours été un sujet de débats, en particulier du côté des prélèvements fiscaux. Certains parlent de « fardeau fiscal », veulent « moins d’État », prétendent que l’impôt tue la croissance, qu’il faut éviter l’« exit fiscal » des plus riches ou des chefs d’entreprise qui ont réussi, qu’il y a trop de fonctionnaires. D’autres rappellent le choix français d’une économie mixte et sociale et expriment la volonté de financer un contrat social en demandant que l’on fasse appel à tous et surtout aux mieux nantis et, parmi eux, à ceux qui pourraient se détacher de la recherche du bien commun, en se réfugiant sur des positions où ils seraient « apatrides » et « entre riches ». Le choix français d’une économie mixte et d’un État inséré est fondé sur une demande d’État régalien (un État assurant défense, sécurité, justice, administration fiscale), mais aussi une demande forte de développement d’infrastructures publiques (grands investissements d’avenir, recherche, éducation, santé, transports…) et de soutien à l’innovation et à la compétitivité des entreprises. Le choix français est celui de l’organisation de la complémentarité « public-privé » [Baslé, in Alcouffe et Diebolt, 2009]. Ce n’est pas un choix subi, mais une tension privé-public. Ceci signifie que, de la même manière que le secteur privé évolue, il faut continûment réformer l’État (http://cerclereformeetat.eu/), simplifier, éviter les anachronismes et les complications inutiles. Le consensus français devient un consensus en faveur de l’efficacité publique. L’efficacité publique n’est pas la simple réduction des coûts, elle est au service de la « bonne gouvernance ».

Le budget de l’État a été modernisé. Sans remonter trop loin, un point de repère important est la réforme des fondements juridiques et politiques du budget de l’État permise par la loi de 2001 (LOLF, ou loi organique relative aux lois de finances). Elle a été poursuivie avec des idées nouvelles de RGPP (révision générale des politiques publiques) après 2007, puis de MAP, ou modernisation de l’action publique (Secrétariat général à la modernisation publique), après 2012. La réforme est baptisée du nom « TP », ou « transformation publique », après 2017 et à l’horizon 2022 (Action publique 2022, https://www.gouvernement.fr/comite-interministeriel-de-la-transformation-publique-les-premieres-mesures).

Ces réformes sont accompagnées de bouleversements dans le management public et dans la manière dont les services publics sont rendus aux citoyens demandeurs de plus de transparence et d’information ou même de participation aux choix budgétaires. Les réformes sont en outre aujourd’hui en phase avec l’irruption du numérique (ce qui est rendu possible par l’utilisation de portails accessibles — impots. gouv — ou de plateformes interactives fondées sur des données numérisées et sémantisées [Pezziardi et Verdier, 2017]), la prise en compte des demandes nouvelles de citoyenneté plus participative, d’évaluation des résultats et des impacts sociétaux de l’action publique [Baslé et al., 2019].

La course à la productivité publique est souvent plus qu’entamée chez nos voisins européens et ceci peut être montré dans les comparaisons de l’OCDE (publié tous les deux ans, le Panorama des administrations publiques fournit des indicateurs qui permettent de comparer les cadres politiques et institutionnels de gouvernement dans les pays de l’OCDE).

L’union économique et monétaire est une zone monétaire incomplète. Elle ne s’est pas encore dotée d’un véritable budget puisque ce qui est appelé « budget européen », faiblement fondé sur des ressources propres de l’Union, comprend surtout des contributions redistributives de type « syndicat de copropriétaires » faisant contribuer des coacteurs [Baslé, 2017a ; 2017b]. Il n’y a pas de Trésor européen. Une procédure de supervision budgétaire (appelée « semestre européen ») est en place et fondée sur une idée simple : les États les plus déficitaires (Grèce, Italie) ont nécessairement plus de peine à faire accepter leur dette publique et supportent donc des différentiels de taux d’emprunts qui peuvent aller jusqu’à plusieurs points de taux d’intérêt annuels, ce qui se retourne contre les contribuables de ces États membres en difficulté.

C’est pour toutes ces raisons que l’intérêt pour le budget de l’État en France redouble aujourd’hui. Cet ouvrage est composé de six chapitres : le chapitre I expose les fondements juridiques et politiques et leur profond renouvellement à l’occasion des réformes constitutionnelles de 2001, 2008 et 2018-2019. Le chapitre II traite de la présentation modernisée des lois de finances et de l’irruption de la révolution managériale et de ses conséquences. Le chapitre III expose et donne les moyens d’analyser les dépenses publiques de l’État central en France, leur structure, leur évolution de long terme et de la période récente. Le chapitre IV se penche sur les moyens d’analyser les recettes fiscales de l’État central, leur structure, leur évolution de long terme et de la période récente. Le chapitre V expose logiquement les questions de déséquilibres entre les dépenses et les recettes. Les différents types de soldes sont définis et analysés. La distinction entre les soldes conjoncturels et les soldes structurels est importante tant du point de vue de la régulation conjoncturelle intérieure que du respect des engagements européens au sein de la zone euro et de l’Union européenne. Le chapitre VI est une approche de la dette publique, des intérêts de la dette publique et comprend un premier exposé des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité (budgétaire) et de croissance (économique) adopté en juin 1997. La conclusion revient sur la pratique des débats budgétaires fin 2018 et en 2019 et sur les débats sur l’orientation à moyen terme des finances publiques en France.