L’AUTORITÉ PERDUE

POUR UNE THÉORIE
DES FONCTIONS DE L’EXÉCUTIF

Benoît Montay

ISBN 978-2-13-082481-7
ISSN 0989-4462

Dépôt légal — 1re édition : 2021, octobre

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2021
170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Liste des abréviations

AC | avis consultatif
AFDI | Annuaire français de droit international
AJ | Actualité juridique
AJDA | Actualité juridique – Droit administratif
AJIL | American Journal of International Law
al. | alinéa
AP | Archives parlementaires
art. | article
Ass. | Assemblée
Ass. plén. | Assemblée plénière de la Cour de cassation
Bull. cass. | Bulletin des arrêts de la Cour de cassation
Bull. civ. | Bulletin des arrêts de la Cour de cassation. Chambres civiles
Bull. crim. | Bulletin des arrêts de la Cour de cassation. Chambre criminelle
Cass. | Cour de cassation
Cass. civ. | Cour de cassation. Chambre civile
Cass. crim. | Cour de cassation. Chambre criminelle
CC | Conseil constitutionnel
CE | Conseil d’État
CIJ | Cour internationale de Justice
concl. | conclusions
CPJI | Cour permanente de justice internationale
D. | Recueil Dalloz
DA | Droit administratif
EDCE | Études et documents du Conseil d’État
Gaz. Pal. | Gazette du Palais
HLR | Harvard Law Review
JCP | Jurisclasseur périodique (Semaine juridique)
JCP A | Jurisclasseur périodique – édition Administrations et Collectivités territoriales
JCP G | Jurisclasseur périodique – édition Générale
JO | Journal officiel de la République française
LGDJ | Librairie générale de droit et de jurisprudence
LGF | Librairie générale française
LPA | Les Petites Affiches
obs. | observations
QPC | question prioritaire de constitutionnalité
RA | Revue administrative
RCADI | Recueil des cours de l’Académie de droit international
RDP | Revue du droit public et de la science politique
Rec. | Recueil Lebon
RFDA | Revue française de droit administratif
RFDC | Revue française de droit constitutionnel
RFHIP | Revue française d’histoire des idées politiques
RGDIP | Revue générale de droit international public
RHFD | Revue d’histoire des facultés de droit
RJF | Revue de jurisprudence fiscale
RPDA | Revue pratique de droit administratif
S. | Recueil Sirey
sect. | section
TC | Tribunal des conflits

INTRODUCTION

Le disciple, qu’un nouvel Aristote aurait envoyé de par le monde étudier les diverses constitutions des sociétés, ne pourrait que s’étonner à son retour, compulsant ses données, de constater qu’il est un « pouvoir » tentaculaire qui dirige la politique de la nation, nomme aux emplois civils et militaires, dispose du droit de gracier les condamnés, impose des obligations, octroie des droits, conseille et influence, par le biais de ses multiples agents qu’il coordonne, les administrés dont il va jusqu’à replacer par la force les corps à la bonne place ; un pouvoir qui incarne l’État à l’intérieur de ses frontières, préside les solennités nationales, veille au bon fonctionnement des autres pouvoirs publics, qu’il peut parfois convoquer, ajourner, dissoudre ou saisir, et qui, à l’international, au sein de ce grand concert des Léviathans, est présumé représenter son propre pays, pour entretenir les relations diplomatiques d’usage, négocier les traités, assurer la paix ou, à défaut, faire la guerre ; un pouvoir à qui les constituants ont prêté un nom de choix, ramassant par là même l’intégralité de toutes ses activités à la modeste exécution des lois : l’Exécutif.

C’eût été au mieux une simple facétie, sinon une dénomination maladroite ou impropre¹, si ces mêmes sociétés ne désignaient pas ce pouvoir tour à tour du nom de chef, de président, de gouvernant, de capitaine chargé de donner au pays un « cap », d’arbitre placé « au-dessus de la mêlée² », laissant ainsi apparaître un hiatus entre un « Exécutif formel », théorisé comme un pouvoir faible, et un « Exécutif informel », perçu comme un pouvoir fort, proche, pour certains, du tyran³. Car telle est effectivement la question centrale de l’Exécutif, tout entière résumée dans ce jeu permanent d’oxymores et d’antiphrases, qui fait des gouvernants (gubernatores) des serviteurs (ministri), et des meneurs et des princes (duces et principes) de simples exécutants (executores), un jeu de dupes tendant sans cesse à accroître la distance entre la théorie et la pratique, entre ce qu’un Exécutif est présumé faire, selon la doctrine des fonctions de l’État, et ce qu’il est réellement.

De fait, qu’est-ce qu’un « Exécutif » ? Le terme même de Législateur suggère l’image d’une assemblée lancée dans diverses délibérations houleuses, le mot Juge fait également naître tout un imaginaire assez précis duquel se détache l’homme qui rend une sentence, mais l’expression « pouvoir exécutif », à elle seule, ne dit à peu près rien, sauf cet écart entre le mot – que l’on rattache volontiers à l’idée d’exécution et d’exécutant – et la chose – c’est-à-dire, pour l’opinion commune, l’homme de la décision, le chef. Est-il au moins assuré qu’il s’agisse d’un « pouvoir » ? La dénomination est maladroite, tant elle apparaît difficilement conciliable avec l’idée d’indivisibilité de la souveraineté. Si la souveraineté est une et indivisible, il ne saurait effectivement y avoir une pluralité de « pouvoirs » (c’est-à-dire une pluralité de volontés) dans l’État, sans quoi, retombant sur les critiques que Rousseau adressait aux partisans de la théorie des parties de la souveraineté⁴, l’on « crée trois souverains : l’un dans l’ordre législatif, l’autre dans l’ordre exécutif, le troisième dans l’ordre judiciaire⁵ ». Le terme même de « pouvoir », chez les pères fondateurs de la séparation (Locke et Montesquieu), ne renvoie à rien d’autre qu’à une fonction, c’est-à-dire une activité, ou à un organe, c’est-à-dire l’instrument qui sert à exercer cette activité. Par conséquent, pour dire les choses simplement, le pouvoir souverain, qui n’exerce pas directement sa souveraineté dans les régimes représentatifs, ventile un certain nombre de fonctions au sein de différents organes, lesquels sont censés le représenter et exercer en son nom lesdites activités.

Si l’Exécutif est donc un des trois organes de l’État, avec le Législateur et le Juge, il ressort toutefois implicitement des écrits des constitutionnalistes et des administrativistes, qui se limitent le plus souvent à l’analyse du « gouvernement exécutif central⁶ », que cet organe se compose tout à la fois du chef de l’État, du « gouvernement », mais aussi de « l’administration »⁷. Or, en incluant l’administration dans la composition de l’Exécutif, « on englobe en pensée un très important appareil, un nombre considérable d’organes et d’hommes », lequel peut se définir comme « un appareil d’organes entre lesquels existe la relation hiérarchique »⁸. Dans cette masse composite qui forme en quelque sorte l’appareil d’État, c’est bien le pouvoir hiérarchique qui semble donner une cohérence à la conception organique de cette executive branch, selon l’expression anglo-saxonne qui rend mieux compte de la pluralité des autorités qui composent cet organe⁹. Mais, faute de parvenir à préciser sa nature, les théoriciens se sont attachés à donner une définition de cet organe Exécutif, de ce vaste appareil d’État, en se référant à sa « fonction », à son activité, courant ainsi le risque du raisonnement autotélique : le « pouvoir exécutif » serait alors « [l’]organe ou [le] groupe d’organes chargés d’exercer à titre principal cette fonction [exécutive] » et la fonction exécutive correspond à cet « ensemble des compétences de l’organe dit pouvoir exécutif »¹⁰.

Cette définition fonctionnelle de l’Exécutif est en réalité le fruit d’un long réductionnisme. Après Locke, qui attribuait à un organe innommé (le roi ?) une fonction exécutive, une fonction fédérative (les relations internationales) et un ensemble de fonctions liées à la prérogative royale¹¹, la théorie des fonctions de l’État a souffert d’une confusion faite par les premiers constituants et les juristes du XIXe siècle, confusion au terme de laquelle l’organe déterminait la fonction : puisque le Juge devait juger, le Législateur, légiférer, il était tout naturel de penser que l’Exécutif dût exécuter. Cette confusion ou, plus exactement, cette « double synecdoque » par laquelle « après avoir désigné l’organe pouvoir exécutif par le nom de l’une de ses fonctions, la fonction exécutive stricto sensu, on a désigné l’ensemble de ses fonctions par le nom de l’organe »¹², reposait sur une lecture erronée¹³ de la théorie de la séparation des pouvoirs telle qu’elle fut esquissée par Montesquieu au chapitre VI du livre XI de L’esprit des lois, théorie d’après laquelle chaque organe devait être spécialisé dans l’exercice d’une seule fonction. Sur ce fondement fut ainsi bâtie une « fonction exécutive », apanage du « pouvoir exécutif », dont la définition manquait singulièrement de contenu : était subsumé sous cette catégorie un nombre conséquent d’activités variées qui n’avaient d’autre point commun que d’être exercées par l’organe exécutif.

Toutefois, sous l’influence de la doctrine allemande des actes étatiques à la fin du XIXe siècle, la méthode d’élucidation des fonctions de l’État s’est peu à peu affinée. Délaissant le paradigme de l’organe (fonction-organe), rejetant partiellement celui de la finalité des activités exercées (fonction-fin¹⁴), critère réputé non juridique¹⁵, les auteurs ont pleinement adopté le point de vue matériel : « analyser les fonctions de l’État, c’est analyser les “objets” qui sont comme les produits de l’activité des organes étatiques, en considérant exclusivement ce qu’ils sont en eux-mêmes. Autant de grandes sortes d’objets produits, autant de fonctions principales¹⁶ ». En reprenant l’effort de systématisation de Léon Duguit, la doctrine de la IIIe République établissait alors abstraitement plusieurs catégories d’actes (acte-règle, acte-condition, acte juridictionnel, acte subjectif, agissements, etc.) pouvant servir de support à une pluralité de fonctions. L’adoption du point de vue matériel et de la méthode d’élucidation fondée sur la fonction-objet permit alors de découpler l’organe de la fonction – chaque catégorie d’acte traduisant l’exercice d’une fonction, un même organe pouvait tout à fait exercer plusieurs fonctions –, si bien que l’Exécutif n’était plus cantonné, selon la doctrine, à l’exercice de la simple, et inexistante, « fonction exécutive ».

Pourtant, bien qu’elle dépasse l’écueil du point de vue organique – une fonction, un organe –, cette classification ne semble pas avoir épuisé les potentialités de la méthode sur laquelle elle repose (analyse matérielle des actes, fonction-objet). Au contraire, elle conserve comme un dogme irréfutable la tripartition des fonctions étatiques, si bien que, selon cette approche, l’Exécutif exerce certes (ou participe à) plusieurs fonctions, mais ces fonctions restent arbitrairement limitées à trois : la fonction législative procédant par acte-règle, la fonction juridictionnelle procédant par acte juridictionnel – acte qui, en réalité, ne se distingue pas matériellement de l’acte administratif – et la fonction administrative, l’inconsistante fonction administrative, qui, englobant les actes subjectifs, les actes-conditions et les agissements, n’est qu’une catégorie résiduelle de l’activité étatique dont on aurait retranché la juridiction et la législation. Pour couronner l’ensemble, percevant bien que certaines autorités de l’Exécutif (chef de l’État, chef de gouvernement, ministres, entre autres) ne pouvaient se réduire à des tâches administratives, la doctrine s’est proposée de distinguer ce qui était du ressort de « l’administration » stricto sensu et ce qui relevait du « gouvernement ». Naquit donc enfin une « fonction gouvernementale », fonction contentieuse principalement indexée aux solutions jurisprudentielles de l’heure et dont la définition est encore aujourd’hui « introuvable¹⁷ » : les actes de gouvernement seraient ainsi les actes insusceptibles de recours devant les juridictions, échappant à toute théorisation au profit d’une simple énumération empirique¹⁸.

Que fait donc l’Exécutif selon cette théorie des fonctions de l’État ? En dehors des excursions dans la législation et la juridiction, il exercerait une vague fonction administrative, pensée comme une catégorie résiduelle, et une fonction gouvernementale, déterminée maladroitement selon le régime contentieux applicable à tel ou tel acte, et changeante au gré des circonstances jurisprudentielles. Dès lors, pour percer l’essence de l’Exécutif, il suffirait d’achever, de parachever cette théorie des fonctions étatiques, non pas en construisant abstraitement des types d’actes, mais en typifiant, en classant, en ordonnant les infinies manières d’agir de l’Exécutif selon une méthode réaliste. Alors devrait apparaître, dans toute la vérité de sa nature, ce qu’est un « Exécutif »… Et pourtant, si l’application de cette méthode – nous le verrons – permet effectivement de rendre compte de l’intégralité des fonctions exercées par l’Exécutif, les résultats s’avèrent paradoxaux : non seulement cet organe exerce un éventail de fonctions expressément prévues par les constitutions bien plus large que la simple « fonction administrative », mais il fut amené, en deux siècles de contemporanéité, à suivre ce que Rousseau appelait sa « pente naturelle¹⁹ », qui est de s’arroger l’ensemble de la direction des fonctions étatiques.

Dès lors, que fait l’Exécutif selon la théorie parachevée des fonctions qui sera présentée dans les pages qui suivent ? Tout, ou presque, si bien que définir la nature de l’Exécutif par ses fonctions est à peu près illusoire ou inutile : contrairement aux autres organes, le point de vue fonctionnel ne dit rien de l’essence de l’Exécutif. Resterait pour unique définition de sa nature celle que Locke, et plus ou moins explicitement l’ensemble des auteurs après lui, a esquissé dans le Traité du gouvernement civil : l’Exécutif est cette puissance « toujours sur pied [always in being]²⁰ », « toujours en action [always to be present]²¹ », ce bras armé de l’État, l’épée de Hobbes qui, détenant le monopole de la force, vient ordonner les corps dans le monde, en poursuivant le procès d’individuation des règles générales posées par le Législateur, en assignant une signification concrète, parfois violente, aux actes juridiques qui ne seraient, sans cet organe, que « du papier et des mots²² ». Pour autant, l’Exécutif n’est pas que force physique, il n’est pas uniquement la main qui frappe – l’État-gendarme – ni la main qui aide – l’État-providence –, il est aussi une vaste machine à produire des mots, à prodiguer des conseils, à prendre position, à montrer la voie, et à obtenir ainsi la modification des comportements sans recours à la force. En d’autres termes, toute l’essence de l’Exécutif, tout son « être », c’est de « faire », c’est d’agir et d’agir quelles que soient les circonstances, par des gestes mais aussi par des mots.

Agir, toujours agir, mais dans quels buts, en vue de quelles fins ? Si l’on retranche de la masse des activités étatiques la législation positive (création de la modernité²³) et la juridiction (qui n’est qu’une autre forme de l’administration), apparaît effectivement, par la négative, un ensemble que nous appelons volontiers « Exécutif » et qu’au Moyen Âge l’on désignait sous le nom de regimen, cette idée du « gouvernement » dont la définition reposait sur un critère finaliste. À la question posée dans les Miroirs des princes – quel est le propre du ministère royal ? –, la réponse ne pouvait être qu’une réponse finaliste : agir pour le bien commun, qui n’est autre chose que le salut des âmes²⁴. En vue de cette fin, tout était à peu près permis, de telle sorte que la distinction des activités, des moyens d’exercice de la publica potestas, importait peu : l’exercice du pouvoir était ordonné au salut du peuple (salus populi) et telle était la raison d’État (ratio status), cette « science d’un gouvernement juste pour la protection de tous les sujets et de leurs droits²⁵ », qui devait guider le prince tout à la fois dans les temps normaux comme dans les circonstances exceptionnelles (ratio necessitatis), lesquelles autorisaient à déroger aux règles positives pour mieux exécuter la loi naturelle, composante de la loi divine²⁶.

C’est avec Machiavel, en caricaturant, que « le regimen, détaché d’un ordre des fins, s’enroule en quelque sorte autour du regnum, faisant de la force, livrée à elle-même, le principe d’un accroissement indéfini de la force [et] prend pour fin, en une sorte de repli circulaire sur soi, la condition de son exercice – la puissance²⁷ ». Au monde de l’office, du devoir ordonné à des fins supérieures, succède alors le monde de la fonction, du mode d’exercice du pouvoir : « au finalisme des doctrines politiques traditionnelles, [Machiavel substitue] la question des moyens de la puissance²⁸ ». Avec la modernité politique machiavélienne s’ouvre donc cette ère de la fonction : puisque le pouvoir n’est en lui-même que moyen d’exercice du pouvoir, seul un encadrement procédural – la ventilation des fonctions – permet de prévenir les abus, et la question de la « bonne organisation institutionnelle » (logique procédurale) remplaça tout naturellement celle du « bon régime »²⁹ (logique finaliste). Pourtant, dans cet agencement, et quoiqu’il soit contrôlé ex ante par le Législateur et ex post par le Juge, l’Exécutif est encore amené à tout faire, digne héritier, en un sens, de ce regimen médiéval.

Une puissance aux activités indéfinies seulement guidée, donc encadrée, par cette finalité qu’est le bien commun, le salut du peuple ou le salut des âmes, la chose paraîtrait désormais incongrue à nombre de contemporains, qui non seulement ne sauraient y croire, mais douteraient encore qu’elle pût un jour avoir vraiment existé, y voyant plutôt une énième ruse du politique, une énième technique de domination (Herrschaft). C’est pourtant un certain mode de pensée qui permet de la comprendre, un certain mode de pensée qui, fragilisé, n’a pas complètement déserté ce monde : non celui de la Herrschaft, précisément, mais celui de l’autorité³⁰, qui seul permet de saisir ce qu’est un Exécutif lorsqu’il n’est pas cette force d’individuation et de concrétisation, ordonnant physiquement les corps dans le monde.

L’autorité renvoie à l’insaisissable auctoritas romaine, cette faculté, en droit privé, de parfaire les actes d’un incapable, mais aussi, en droit public, cette capacité d’influence, ce « pouvoir moral […] de haute direction politique³¹ » dévolu collectivement au Sénat puis individuellement au princeps. Constituant à l’origine un simple avis sans lequel, pourtant, les projets des comices ou des magistrats restaient lettre morte, l’autorité est devenue cette assise transcendantale du pouvoir qui, reconnue et non pas imposée contrairement à la domination, se manifeste par ce que le monde anglo-saxon appellerait le leadership, mais aussi par la faculté de « garantir » un acte ou une entreprise, ou encore par cette aptitude à obtenir l’obéissance sans recourir « à la contrainte par force et à la persuasion par arguments³² ». Constatée, l’autorité implique, non la soumission, mais l’adhésion : la personne en qui elle est reconnue est supposée suggérer la fin la meilleure et les moyens les plus adaptés pour y parvenir.

C’est à la recherche de cette autorité, en quelque sorte perdue, inhumée sous le poids de la modernité, de l’analyse fonctionnelle et de la bonne organisation institutionnelle, qu’est consacré cet ouvrage. Un long cheminement juridique et philosophique, reprenant, poursuivant, parachevant la méthode d’élucidation des fonctions de l’État, pour essayer de qualifier l’Exécutif d’après ses activités, lesquelles dépassent de loin la simple exécution et la simple administration. Un cheminement qui aboutit au constat de l’échec du point de vue fonctionnel, pour mieux poser la question trop oubliée des fins et comprendre ainsi que l’Exécutif est en partie la survivance de l’autorité politique dans un monde où la possibilité même de l’auctoritas est compromise.

LE DISCOURS D’UNE MÉTHODE

Un constat des plus clairs se dresse à la lecture des divers manuels généralistes de droit public : la théorie des fonctions de l’État, telle qu’elle fut esquissée par la doctrine au début du XXe siècle, semble actuellement soit avoir déserté la structure d’ensemble de ces volumes, soit figurer comme un caractère archaïque gênant³³, impropre à embrasser l’intégralité de l’activité juridique de l’État. On évoque alors Locke ou Montesquieu comme de grands monuments auxquels l’impératif moral commande de rendre hommage, on rappelle avec intérêt les travaux de Léon Duguit, mais l’on ne s’encombre pas de toute cette doctrine si maladroitement IIIe République, dont on n’a guère tiré autre chose que des problèmes insolubles, comme si la fin de l’État signait avec elle la fin de la théorie de l’État³⁴. La mode n’est plus à distinguer les fonctions, à se disputer leur nombre, à deviser sur leur contenu.

Un tel abandon, fût-il relatif, peut aisément se comprendre : à l’heure où la machine étatique ne cesse de se complexifier et où l’action de l’État prend des formes radicalement nouvelles, comment une telle théorie, qui prétend absorber au sein de trois fonctions législative, administrative et juridictionnelle l’ensemble de l’activité juridique d’un État, pourrait-elle résister à l’épreuve des faits ? Si effectivement, pour reprendre les mots de Georges Burdeau, il n’y avait « aucune théorie constitutionnelle plus assurée que celle qui répartit l’ensemble de l’activité juridique entre trois fonctions », et si cette théorie faisait figure de « postulat accepté aussi bien par l’opinion et les milieux politiques que par les juristes »³⁵, c’est sans doute qu’au moins deux des trois fonctions offraient certaines garanties : la fonction législative, au cours de laquelle principalement le Législateur prend des actes-règles à portée générale et impersonnelle, et la fonction juridictionnelle, dans l’exercice de laquelle principalement le Juge rend des actes juridictionnels compris comme des constatations suivies d’une décision, servaient de caution à une théorie qui peinait à rendre compte de la réalité.

La faille, pressentie dès les origines de la conceptualisation de la fonction exécutive, à la déconstruction de laquelle s’adonnèrent certains juristes au début du XXe siècle, résidait tout entière dans cette hypothétique « fonction administrative », apanage du pouvoir exécutif. Cette fonction fut classiquement définie comme une catégorie résiduelle, regroupant les actes qui n’étaient ni des actes-règles ni des actes juridictionnels : elle consistait à « accomplir, en vue du fonctionnement des services publics, des attributions de situations générales, des créations de situations individuelles et des effets matériels, et cela au moyen d’actes-conditions, d’actes subjectifs et d’actes matériels³⁶ ». En somme, c’était l’intégralité de l’activité juridique de l’État, dont on retranchait la législation et la juridiction, c’est-à-dire une infinité d’actes divers, que l’on subsumait sous une unique fonction administrative, dont la définition ne pouvait être dès lors que négative. Or, à mesure que l’activité de l’État se diversifiait, la faille devenait à ce point béante que la théorie se devait d’être reléguée au second plan pour ne pas révéler ses insuffisances. On essaya bien sûr de construire « de nombreuses théories [prétendant] donner une définition de la “fonction administrative” qui cadrerait avec l’ensemble des actes accomplis par les agents administratifs, avec la totalité de l’activité de l’Administration », on s’ingénia également à créer des fonctions tantôt gouvernementales, tantôt présidentielles, pour consolider l’édifice menaçant ruine, mais la chose fut peine perdue et la question de bon sens posée par Charles Eisenmann devait susciter un malaise que la doctrine ne put dissiper : « Comment veut-on que l’activité d’un ministre, […] celle d’un cantonnier, d’un soldat, d’un professeur, ou d’un agent technique des chemins de fer se laissent ramener à un seul type, à une même notion ? »³⁷. L’abîme qu’une telle question mettait au jour aurait dû conduire les théoriciens à développer d’autres modélisations, il les réduisit pourtant à un silence gêné³⁸.

Dès lors, achever la théorie des fonctions, l’enrichir pour qu’elle puisse rendre compte de la pleine activité juridique de l’État, requiert de confirmer l’abandon du critère organique au profit du critère matériel et de renoncer définitivement au dogme de la tripartition. Mais débarrassée de ces carcans méthodologiques, une telle théorie risquerait de sombrer dans une régression à l’infini : les actes, pris dans leur individualité, formeraient des fonctions à part entière et au lieu des trois fonctions initiales, la doctrine se retrouverait avec une infinité de fonctions, dont l’analyse n’aurait absolument aucun intérêt scientifique. Ainsi, pour éviter la réduction tripartite à laquelle conduit une analyse des organes et une multiplication infinie des fonctions à laquelle conduirait une analyse stricte des actes, il apparaît nécessaire de changer de paradigme. Au-dessous de l’organe et au-dessus de l’acte, il y a place pour l’étude des « manières de faire », c’est-à-dire, métaphoriquement, des procédés par lesquels les acteurs de l’État prennent des actes ou, en d’autres termes, des « modes » d’agissement : manière contractuelle, manière unilatérale, manière interne, manière internationale, etc. Bien évidemment, l’étude des actes restera essentielle, mais elle ne le sera qu’en raison des « manières de faire », des « manières d’agir », qu’elle permettra de révéler, si bien que si les fonctions sont toujours des « classes d’actes », la théorie des fonctions, elle, ne sera plus « le produit d’une classification des actes³⁹ », mais le produit d’une classification des manières de faire. En somme, cette méthode sera moins une nouvelle méthode que l’achèvement ou le parachèvement de la méthode classique : la fonction législative, par exemple, jusqu’ici définie comme l’édiction d’actes-règles...