Couverture : ADGP

ISBN : 978-2-213-72486-7
Dépôt légal : avril 2023

© Libairie Arthème Fayard, 2023

INTRODUCTION

À l’été 2021, le hasard amoureux m’a conduite à la campagne dans une vieille ferme, entourée d’une bande de filles et garçons très engagés que je ne connaissais pas. Je n’étais pas dans mon environnement habituel, j’en étais même assez éloignée et j’aimais cette sensation. Ils et elles avaient tous une petite trentaine d’années, j’en avais quarante-cinq. Au-delà de l’âge, ils avaient des parcours différents des personnes de mon cercle habituel. Personne ne vivait à Paris : la moitié d’entre eux habitaient dans le coin de Normandie où avait lieu cette fête et l’autre à Bruxelles. Certains étaient comédiennes et comédiens, plasticienne pour l’une, d’autres travaillaient dans des associations citoyennes au Havre ou à Bruxelles, engagés pour l’insertion ou dans la santé des migrants homosexuels, une jeune femme était postière et deux personnes étaient travailleuses du sexe. Le plus âgé me l’a confié très naturellement dans une conversation après que je lui ai dit ce que je faisais. La scène est assez drôle : nous étions assis tous les deux à côté d’un feu allumé pour la soirée. Il m’a demandé mon prénom et mon pronom, un premier élément de décalage pour moi. « Anne-Laure, tu peux dire “elle”, je suis chercheuse au CNRS, économiste, et toi ? — Moi, je m’identifie homme, je suis travailleur du sexe. » C’était la première fois que j’en rencontrais un. J’avais discuté avec une prostituée vingt ans auparavant dans un bar une nuit rue Saint-Denis, une dame qui aurait pu être ma mère. Mais jamais je n’avais eu l’occasion de discuter avec un TDS homme. Rien à dire de plus, sinon que j’ai beaucoup ri avec lui et aussi discuté politique et du monde dans lequel on aimerait vivre, nous et nos enfants. J’évoque son souvenir pour dire la diversité de cette soirée, douce, joyeuse et pleine de rencontres. Tout le week-end, j’ai écouté la grammaire militante de ces trentenaires et leur articulation intellectuelle m’a impressionnée. Ils et elles avaient le goût des faits, des concepts, se référaient à des tas d’auteurs et philosophes qui m’étaient souvent inconnus. Je louais intérieurement cette énergie constructive et porteuse d’espoir pour un futur plus juste. Je pensais que leur génération et celles d’après étaient peut-être en train d’opérer la grande bifurcation vers un monde plus équilibré, moins prédateur des ressources, plus respectueux des identités, de la diversité du vivant, de l’environnement et du climat.

Mais, au moment d’évoquer, avec les uns et les autres, de potentielles solutions pour imaginer cet autre futur justement, aucune ne passait par l’État ! Ils s’en méfiaient trop pour compter dessus : ils décrivaient un État déconnecté, sourd et aveugle, favorable aux puissants, sous contrôle, violent. Non seulement l’État ne faisait pas partie de la solution, mais c’était souvent le problème et ils le tenaient le plus à distance possible de leur quotidien. Pourtant, ils avaient étudié à l’université publique, jouaient dans des théâtres subventionnés, travaillaient dans des ONG financées par des dons défiscalisés. Mais ce que toutes et tous retenaient, c’était la baisse des subventions, la précarité des emplois dans leurs secteurs d’activité, les difficultés à agir pour le collectif, l’absence de services publics en milieu rural, la déliquescence de l’hôpital public… L’État n’était résolument pas de leur côté ! En protégeant les plus puissants, me disaient-ils, l’État participe à perpétuer le système de domination qui produit des inégalités et dérègle le climat. Tous se sentaient plus empêchés que soutenus par les élus et les institutions. Dès lors, évidemment, peu votaient ou croyaient encore à l’efficacité du vote.

J’ai ressenti une profonde lassitude.

Comment expliquer cette fracture entre ces citoyens et citoyennes engagés et l’État ? Pourquoi les militants écologistes, les Gilets jaunes, les féministes et de nombreux citoyens cherchent-ils des solutions « hors les murs » plutôt qu’à l’intérieur ? Pourquoi ont-ils renoncé à transformer l’État et l’action publique ? Quand l’État nous a-t-il trahis ? Au service de qui est-il donc s’il ne l’est plus d’eux, de nous, les citoyens ?

Je suis toujours très surprise par les prévisions de tel ou tel expert qui indiquent un retour à la normale dans quelques mois. Par exemple, l’inflation devrait se stabiliser en 2023, les pénuries sur les composants électroniques se résorber dans l’année, etc. Mais dans quel monde vivent-ils ? Pas dans celui du GIEC apparemment… Ce groupe de scientifiques a été mandaté par les Nations unies depuis 1988 pour fournir aux gouvernements des informations sur l’évolution du climat. En août 2021, il a établi que nous avons devant nous trente ans d’événements extrêmes inéluctables. Même si nous parvenions aujourd’hui à stopper totalement nos émissions, nous avons accumulé tant de carbone dans l’atmosphère que nous sommes voués à vivre sur une planète plus chaude pendant trente ans quoi qu’il arrive. Concrètement, cela signifie plus de canicules, plus d’incendies, plus d’inondations, plus de virus, plus de pénuries. Les conséquences d’une température plus élevée sont devenues palpables depuis la pandémie. L’action publique est alors revenue au premier rang : prendre en charge les premiers malades aux urgences, confiner la population, décréter les activités essentielles, assurer la continuité de l’enseignement de l’école primaire à l’université, financer le chômage partiel pour ceux et celles qui ne pouvaient pas télétravailler, aider les entreprises à faire face à leurs charges pendant les fermetures administratives, financer le développement des vaccins, assurer la vaccination sur tout le territoire, etc. L’État s’est avéré un pare-feu salvateur, mais surtout un recours en dernier ressort quand le choc est devenu trop grand pour se résorber tout seul. Les prochaines décennies vont être ponctuées d’événements extrêmes, trop grands pour nous seuls, et nous aurons alors besoin d’une action publique forte et légitime pour nous protéger et passer au mieux chaque épreuve. Un État soupçonné de protéger les puissants, sourd et aveugle comme le décrivaient mes trentenaires de Normandie ne remplira pas cette fonction. Il laissera les golfs ouverts pendant qu’on coupe l’eau aux maraîchers.

Le second moteur de cette réflexion est que, au-delà de la protection nécessaire des citoyens et des citoyennes, l’action publique à venir est une composante clé de la bifurcation que nous devrons effectuer avant la fin des années 2020. Les changements nécessaires pour réduire la température sur terre sont profonds et systémiques. Sobriété dans tous les domaines, changements radicaux du mode de production des entreprises, du mode de consommation. Les énergies renouvelables ne représentent actuellement qu’environ 20 % de la consommation d’énergie. Notre activité économique est produite à 80 % par des secteurs marron, c’est-à-dire polluants. Il est désormais acquis que le changement ne viendra pas seul, des citoyens et des entreprises qui changeraient par miracle leur comportement du tout au tout. De la même façon qu’être libre ne justifie pas de tuer son voisin, certaines activités pourraient ne plus être justifiées par le seul principe de liberté. L’extraction de gaz naturel en Arctique ou du gaz de schiste en Patagonie est une activité hautement climaticide, le forage de puits de pétrole dans une aire protégée est climaticide. Dans une moindre mesure, prendre l’avion pour un week-end à New York ou à Marrakech est climaticide si on a dépassé la limite de 10 tonnes de carbone par an ; faire du ski sur une neige artificielle est climaticide. Adapter notre mode de vie à l’urgence climatique exige une action publique forte et légitime pour imposer les nouvelles règles. Un État conservateur qui protège les intérêts en place et résiste aux changements nécessaires pour réparer la planète se mettra en travers de la route à parcourir. Il ne réglementera pas le transport aérien, mais demandera aux Français de couper leur wifi.

Ces deux missions de l’État, nous protéger tous et toutes face aux événements extrêmes à venir et assurer la bifurcation de notre mode de vie, m’ont convaincue qu’il est essentiel de réparer notre relation avec lui. Mais il faudrait déjà pouvoir comprendre ce qui nous a menés à de tels rapports. Comprendre l’histoire de notre relation avec l’État afin de pouvoir identifier les raisons de la rupture.

Qu’est-ce qui définit les caractéristiques de l’action publique contemporaine ? En 1979, au sortir de la crise pétrolière, Michel Foucault analysait dans ses leçons au Collège de France le nouveau régime économique qui commençait à percer et prévoyait qu’il allait bouleverser les rapports entre l’État et le marché. Certes, la crise économique mettait à mal l’État-providence, mais, plus généralement, l’échec à juguler l’inflation et la récession remettait en question un État interventionniste et planificateur. On observa alors le retour en force du libéralisme, ce régime économique qui glorifiait le marché et avait guidé l’action publique jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Après trente années d’un État en première ligne, le marché revenait et l’action publique était contestée. Toutefois, Michel Foucault a compris que l’État n’allait pas s’effacer. Au contraire, une nouvelle conception s’imposait, qui rompait avec le sacro-saint laisser-faire (l’idée d’un fonctionnement spontané du marché) : le marché a besoin que l’État mène une politique active et « extrêmement vigilante¹ ». Les nouveaux libéraux avaient tiré les leçons de la débâcle du libéralisme dans les années 1930 et reconnaissaient même un lien entre les dérives du libéralisme et l’avènement du totalitarisme en Europe. Ils restaient toutefois convaincus que le marché est le meilleur opérateur pour organiser les échanges, mais pas de façon spontanée. C’est ce que soulignait Michel Foucault : le point de rupture entre le libéralisme classique et le nouveau libéralisme est la place de l’État et de l’action publique dans la sphère sociale. Le nouveau libéralisme a besoin de l’État pour construire le marché et le faire fonctionner. Contrairement au laisser-faire, le nouveau libéralisme accepte de remettre l’État à l’intérieur du jeu social, mais à la condition que ce soit au service du marché.

Cette différence est cruciale pour mon propos : le passage de l’État-providence d’après-guerre au nouveau libéralisme pourrait donc non pas avoir fait disparaître l’État, mais l’avoir transformé profondément. Si c’était le cas, alors cela pourrait expliquer la méfiance des citoyens et citoyennes qui soupçonnent que, pour se mettre au service du marché, l’État doit parfois sacrifier sa mission de service public. Cela pourrait aussi expliquer qu’ils perçoivent un État prêt à défendre les intérêts du marché plutôt que de s’atteler à transformer le cadre d’organisation économique en un régime plus respectueux des identités, de la diversité du vivant, de l’environnement et du climat.

Pour répondre à ces questions et tenter de réparer la relation entre les citoyens et l’État, je propose de bâtir un récit de l’action publique et de ses transformations en menant l’enquête à la façon des sciences sociales. Je rassemble des données sur la façon dont l’action publique a été financée et à quoi elle a été consacrée depuis l’après-guerre. Pourquoi cette date ? Pour documenter les transformations de l’action publique sur une longue période d’une part, et d’autre part pour commencer à une date qui marque l’avènement du régime précédent, celui de l’État-providence. L’objectif est de repérer si, comment, quand et à quelle vitesse l’action publique s’est transformée au cours des soixante-dix dernières années. La transformation est-elle linéaire ou peut-on repérer des ruptures marquées ?

Si l’État s’est tourné davantage vers le marché, alors je devrais l’observer dans la répartition de l’action publique entre les ménages et les entreprises. Mon raisonnement est le suivant : un État au service du marché, attentif à son fonctionnement, orientera son action davantage vers les entreprises et allégera le coût supporté par elles. Pour le repérer, je répartis les montants de l’action publique que j’ai collectés. Pour couvrir un maximum de l’action publique, je m’intéresse à deux acteurs publics : le gouvernement et la Banque de France. Je vais analyser la répartition entre ménages et entreprises des impôts, des dépenses budgétaires et des liquidités de la politique monétaire sur une longue période. Or mêler les deux acteurs dans la même analyse est plutôt inhabituel chez les économistes. On est soit spécialiste des finances publiques, soit spécialiste de politique monétaire. Je suis plutôt de la seconde équipe. Toutefois, mes recherches au cours des quinze dernières années m’ont amenée à observer la montée en puissance de l’action des banques centrales dans nos économies et son corollaire, une certaine confusion entre l’argent public issu du budget du gouvernement et celui issu de la banque centrale. De plus, cette répartition de l’expertise fait que les spécialistes budgétaires et monétaires ne dialoguent jamais, alors qu’ils s’intéressent tous aux politiques publiques. Je tiens donc pour une fois à mêler les deux acteurs dans une même analyse pour offrir une vision le plus large possible de l’action publique.

À l’inverse, je n’inclus pas les dépenses sociales, ce qui peut être un peu déroutant, étant donné qu’elles participent largement à l’action publique. De fait, elles sont enregistrées comme une dépense publique par l’Insee. Cependant, la gouvernance de la protection sociale n’est pas confiée uniquement à l’État, mais inclut également les partenaires sociaux. Historiquement, ils étaient même seuls maîtres à bord et c’est seulement dans la période récente que la place de l’État s’est renforcée. Comme je m’intéresse à l’action publique de l’État, je circonscris mon champ. Pour vérifier que ce choix ne biaise pas mes résultats, j’ai malgré tout rassemblé des données sur les dépenses et cotisations sociales que je présente dans cette optique. Pour résumer, je m’intéresse à l’action publique menée par le gouvernement et par la Banque de France ; j’essaie de mesurer comment les bénéfices de leur action respective se sont répartis entre les citoyens et citoyennes d’une part et les entreprises d’autre part.

À quoi bon ? Dans le fond, derrière les entreprises, il y a des individus, donc toute aide publique bénéficie finalement à des citoyens. Si la question est la justice fiscale, alors en effet mes données offrent une perspective complémentaire aux travaux sur la fiscalité et les inégalités de capital. Ainsi, les travaux de Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman ont montré que la fiscalité est de plus en plus favorable aux plus hauts patrimoines. Comme des individus sont détenteurs du capital des entreprises couvertes par mon enquête, la répartition entre ménages et entreprises est une autre façon de documenter que l’action publique est devenue progressivement plus favorable au capital, et pas seulement via la fiscalité, mais dans son ensemble, en incluant les liquidités de la Banque de France. Toutefois, mon objectif est également autre : je cherche à comprendre les implications d’une telle répartition des ressources publiques pour notre régime de croissance, son impact environnemental et sa soutenabilite économique et politique. Je vais pour cela examiner des questions aussi vastes que : la répartition des impôts et des aides publiques ; les émissions carbone des entreprises bénéficiaires de ces aides publiques ; le montant de liquidités versées par la Banque de France aux enteprises polluantes ; la part de la dette publique financée par la Banque de France ; le lien entre ces choix politiques et la dynamique de la dette publique ; l’articulation du débat citoyen autour de la soutenabilité de la dette ; et enfin quel récit politique est porté par l’action publique contemporaine. Des questions à la fois économiques et politiques. Je m’inscris ainsi dans le sillage intellectuel de mon directeur de thèse il y a presque vingt ans, Michel Aglietta, analyste de notre régime de croissance, qui nous poussait à adopter une approche aussi large que possible, intégrant les sciences sociales et l’histoire.

Mon enquête présente ainsi les éléments pour analyser les raisons de la rupture exprimée par les trentenaires en Normandie. Pour rebâtir l’action publique, il nous faudra dépasser les contradictions du régime actuel. Nous avons besoin d’une action publique qui nous protège contre les chocs et transforme le régime de croissance, d’une relation équilibrée entre les citoyens, les citoyennes et l’État dont je dessinerai les contours. Je défendrai entre autres les principes de sélectivité des aides et liquidités publiques, de transferts massifs de l’argent public vers les activités en dehors de la logique de profit, la réintroduction d’un contrôle parlementaire de la Banque de France, un recours assumé à la dette publique.

Je ne crois pas en l’effondrement, mais à la transformation. Toutefois, contrairement à ce que la pratique politique contemporaine suggère, cette transformation ne viendra pas d’en haut, des experts éclairant les décideurs politiques. Ceux-ci nourrissent l’illusion qu’existent une direction logique et un objectif clair et prédéfini (le telos). Au contraire, le monde changera et tournera de nouveau rond quand on admettra que l’évolution est buissonnante et imprévisible. On comprendra alors que la pensée doit circuler dans l’espace public, que la diversité doit être écoutée. Alors, nous pourrons bénéficier des ressources de chacun et chacune pour nous adapter.

1. FOUCAULT, Michel, Naissance de la biopolitique Cours au Collège de France, 1978‑1979, EHESS-Gallimard-Seuil, 2004. Pour une explication limpide de l’analyse du néolibéralisme français par Michel Foucault, écouter la série de chroniques de Dominique Méda, « Quelle politique sociale pour le néolibéralisme », en décembre 2022 sur France Culture.

I

LES GRANDES TRANSFORMATIONS
DE L’ACTION PUBLIQUE

CHAPITRE 1

2020 : RETOUR A L’ÉTAT PUR

En 2022, quelques jours avant le second tour de l’élection présidentielle, Dominique Seux, journaliste aux Échos et chroniqueur sur France Inter, commentait les derniers chiffres de l’Insee sur les dépenses publiques. Constatant que les montants étaient « les plus hauts depuis l’après-guerre », il raillait celles et ceux qui osaient parler d’une France ultralibérale¹. Le célèbre chroniqueur suggérait là que, dans une économie libérale, l’intervention publique est minimale et qu’aucun gouvernement n’affiche des dépenses publiques aussi élevées. Un classique de la rhétorique économique : dis-moi combien ton gouvernement dépense, je te dirai si tu vis dans un pays bolchevique ou pas.

De fait, les dépenses publiques n’ont jamais été aussi élevées que depuis 2020 : cette année-là, elles franchissaient pour la première fois de l’histoire la barre de 60 % du revenu national (le PIB)². En 2021, le ratio repassait légèrement dessous, mais restait toujours inégalé depuis l’après-guerre. Que s’est-il passé ? Le Covid, bien sûr ! La crise sanitaire et les mesures engagées par les pouvoirs publics pour la contenir ont été historiques. Les vannes des dépenses publiques se sont ouvertes, on a parlé d’argent magique tant cela rompait avec le principe de rigueur budgétaire des trois dernières décennies. Au même moment, Christine Lagarde à la Banque centrale européenne (BCE) mettait à disposition une ligne de crédit exceptionnelle pour toute la zone euro.

C’est donc incontestable : l’État est revenu en force depuis 2020 dans sa branche tant budgétaire (les dépenses publiques) que monétaire (les liquidités de la Banque centrale européenne). Il a montré sa capacité à agir en dernier ressort quand tout le reste s’écroule. Pour autant, cela n’a pas permis de restaurer la confiance des citoyens et des citoyennes dans l’action publique³. Ingratitude d’un peuple sous perfusion ou déception vis-à-vis de l’usage des fonds publics ? Pour trancher, je vais retracer le parcours de ces milliards d’euros publics : à qui ont-ils profité ? Qui ont-ils sauvé en priorité quand la pandémie a frappé ? Je propose de disséquer cet épisode en deux temps : le « quoi qu’il en coûte » budgétaire annoncé par Emmanuel Macron lors d’un discours très solennel le 12 mars 2020, puis le « quoi qu’il en coûte » monétaire quelques jours après, le 18 mars 2020, par Christine Lagarde, présidente de la Banque centrale européenne.

Volet un : le « quoi qu’il en coûte » lancé par le président de la République

Le 12 mars 2020, je n’étais pas devant mon écran de télévision, mais en stage UCPA de kite-surf, seule depuis dix jours. Autant dire que les bruits du monde me parvenaient assez étouffés… Pourtant, je me revois dans les escaliers du centre, essayant de capter le réseau pour parler à mes enfants qui m’annonçaient que les écoles seraient fermées lundi quand je rentrerais. Je cherchai le discours du président sur Google après avoir raccroché et j’y lus à plusieurs reprises la même expression : « La santé n’a pas de prix. Le gouvernement mobilisera tous les moyens financiers nécessaires pour porter assistance, pour prendre en charge les malades, pour sauver des vies. Quoi qu’il en coûte. […] Tout sera mis en œuvre pour protéger nos salariés et pour protéger nos entreprises, quoi qu’il en coûte, là aussi⁴. »

Emmanuel Macron n’exagérait pas, les sommes mobilisées en un éclair ont été historiques : les mesures directes se sont élevées à 69,7 milliards d’euros en 2020 et 63,8 milliards en 2021. À ces mesures fut ajouté un plan de relance de 38,1 milliards d’euros en 2021 et 30 milliards en 2022. Comment se sont-ils répartis ? Qui en a le plus bénéficié, les hôpitaux, les entreprises, ou les citoyens et citoyennes ? Pour répondre, j’ai consulté le Rapport économique, social et financier, rédigé par le Trésor tous les ans et joint au projet de loi de finances lors de son dépôt au bureau de l’Assemblée nationale. La présentation des mesures commence par la phrase suivante : « La priorité au plus fort de l’épidémie a été de renforcer le système de santé en lui donnant les moyens d’accueillir les patients atteints de la Covid-19. » Puis les autres mesures du plan d’urgence sont présentées : activité partielle, reports d’exonération, prêts garantis, fonds de solidarité, etc. Le rapport informe donc sur la dimension « quoi ? » et « combien ? » des mesures ; reste à répartir entre les différents bénéficiaires. Pour identifier à qui ont profité les sommes déployées en 2020 et 2021, je les ai découpées en cinq grandes catégories en fonction de leurs destinataires : les dépenses pour le système de santé, les dépenses exclusivement destinées aux entreprises, celles réservées aux ménages, les dépenses pour financer l’activité partielle, et une cinquième catégorie, « autres consommations de l’État », qui inclut tout ce qui n’entre pas dans les quatre premières catégories. La figure 1 représente le résultat de ma répartition.

Fig. 1 : Synthèse des mesures d’urgence en 2020 et 2021

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Premier constat : les dépenses consacrées au système de santé occupent seulement la troisième place en 2020 et la seconde en 2021 (avec 14 et 14,8 milliards d’euros, ce qui représente une augmentation de 5 % des dépenses annuelles courantes de santé⁵). En 2020, la plus forte dépense, 26 milliards d’euros, est consacrée à l’activité partielle. Celle-ci a consisté pour l’État et l’Unedic à prendre en charge la majorité des indemnités versées aux salariés dans tous les secteurs forcés de fermer pendant le premier confinement. En 2021, les sommes allouées à cette mesure, bien que largement diminuées, s’élevaient encore à 9 milliards. La baisse s’explique par le fait que nous étions autorisés à retourner travailler (mais pas à sortir au-delà de 18 heures et le week-end…). À la question « à qui cela profite ? », j’ai répondu « à tout le monde » ou, plus précisément, je n’ai attribué cette mesure ni spécifiquement aux entreprises ni aux ménages, considérant que les licenciements économiques évités ont bénéficié aux deux. Cela a en effet permis aux entreprises d’assurer la continuité de leur activité dès que le confinement a été levé et aux ménages de ne pas devoir rechercher un emploi à la sortie du confinement.

La deuxième dépense en ordre de grandeur en 2020 et la première en 2021 correspond aux sommes consacrées aux entreprises : en 2020, elles reçoivent 21,8 milliards d’euros, c’est-à-dire un tiers des montants engagés, et presque la moitié en 2021 avec 26,6 milliards d’euros (cela correspond à une augmentation de près de 12 % des aides publiques distribuées aux entreprises par rapport à l’année précédant le Covid). Ces montants leur ont principalement permis de reporter, voire d’être exemptées de cotisations sociales et de bénéficier d’un fonds de solidarité pour compenser leurs pertes de chiffre d’affaires⁶. Je l’ai dit au début, la troisième dépense a été consacrée aux hôpitaux. Enfin, la quatrième dépense a été destinée aux ménages. Plus particulièrement, seuls certains ménages ont bénéficié d’aides publiques ciblées : prolongation des droits au chômage pour les personnes en fin de droits et primes exceptionnelles pour les plus pauvres. Ces mesures ont représenté 5,3 % et 9,1 % des montants d’aide d’urgence en 2020 et 2021⁷. Autrement dit, contrairement à ce que suggère la présentation du rapport, les données brutes indiquent que le « quoi qu’il en coûte » a bénéficié en priorité aux entreprises, à l’activité partielle, puis seulement au système de santé et, enfin, à la marge, à certains ménages.

Un second constat s’impose et révèle une caractéristique importante de l’action publique pendant le Covid : l’argent public a été distribué à toutes les entreprises sans conditionnalité. Cette distribution sans sélection contraste avec la façon dont les aides ont été distribuées aux ménages. Pourquoi ce choix ? Est-ce que le fait de distribuer à toutes les entreprises a permis de stimuler davantage l’activité ? Un travail récent permet de répondre ; il a été réalisé par trois chercheurs localisés aux États-Unis, dont un Français très réputé, devenu le chef économiste du Fonds monétaire international depuis⁸.

Ces trois chercheurs ont conçu un modèle économique original et collecté des données de plusieurs pays pour évaluer l’effet des aides publiques versées aux entreprises au premier trimestre 2020. Ils ont commencé par simuler l’effet du choc sans intervention publique et estiment que, sans elle, le taux de faillite des entreprises aurait augmenté de 15,5 % (en moyenne dans tous les pays examinés). Les aides publiques ont donc permis d’éviter de nombreuses faillites et c’est heureux. Mais l’exercice ne s’arrête pas là et ce qui suit est très important. Comme leur modèle et leurs données leur permettent de simuler les chocs au niveau des entreprises, ils ont pu distinguer très finement le coût et l’impact de plusieurs mesures précises prises pendant la crise. Pour chaque euro dépensé, combien d’activité cela a-t-il permis de sauver ? Ils montrent ainsi que, en moyenne, chaque euro dépensé pendant le confinement en exonération de charges sociales ou d’impôts a permis de sauver 18 centimes d’activité. Dix-huit centimes d’activité supplémentaire pour un euro d’argent public dépensé ? Le rendement de la mesure est plutôt faible, estiment les chercheurs… Les subventions directes aux entreprises ont eu un rendement un peu plus élevé, mais toujours inférieur à un : pour chaque euro versé, on sauvait moins d’un euro d’activité. Pourquoi une si faible rentabilité ? Parce que le gouvernement a fait le choix de subventionner toutes les entreprises sans conditionnalité. Contrairement aux aides qui ont été ciblées sur les ménages les plus précaires, les subventions ont été versées à toutes les entreprises, celles qui auraient fait faillite même sans la crise Covid, mais aussi aux entreprises qui auraient survécu sans aide financière. Pour en être sûrs, les auteurs ont simulé une alternative qui aurait consisté à n’aider que les entreprises viables, c’est-à-dire celles qui ont fait faillite à cause du Covid, mais qui auraient survécu hors épidémie. On s’en doute, cette mesure aurait coûté beaucoup moins cher, mais surtout chaque euro investi aurait entraîné 1,9 euro d’activité supplémentaire. C’est assez intuitif : une partie des ressources a été « gâchée » sur des entreprises fortes qui seraient restées liquides pendant la vague épidémique même sans aide publique et aussi sur les entreprises faibles qui auraient fait faillite de toute façon, même sans Covid. En moyenne, les auteurs estiment que l’équivalent de plus de 2 % de PIB a été versé aux entreprises qui auraient survécu de toute façon !

Au total, cet épisode révèle un grand soin de l’État pour les entreprises et une grande confiance dans les mécanismes de marché, confiance qui ne paraît pas justifiée. Or ces dépenses ont entraîné un accroissement historique de la dette publique dans de nombreux pays riches, dont la France. Je reviendrai sur les débats publics engagés au sujet de la dette publique. Mais, avant cela, je propose d’examiner à présent le second volet de l’intervention publique pendant la crise du Covid.

1 . FOUCAULT, Michel, Naissance de la biopolitique Cours au Collège de France, 1978‑1979 , EHESS-Gallimard-Seuil, 2004. Pour une explication limpide de l’analyse du néolibéralisme français par Michel Foucault, écouter la série de chroniques de Dominique Méda, « Quelle politique sociale pour le néolibéralisme », en décembre 2022 sur France Culture.

1 . SEUX, Dominique, « Une France néolibérale ? Allons donc ! », chronique sur France Inter, 30 mars 2022. Malgré son titre, le texte de la chronique ne fait référence qu’à l’ultralibéralisme et jamais au néolibéralisme. Comme si le chroniqueur utilisait les deux termes de façon échangeable.

2 . Source : Insee, tableau 3.201, Dépenses et recettes des administrations publiques (S13).

3 . D’après le baromètre de confiance politique du Cevipof, 46 % des Français ont confiance dans l’institution présidentielle et 51 % dans l’Union européenne, et 36 % d’entre eux éprouvent de la méfiance vis-à-vis de la politique (source : Baromètre de la confiance politique, Opinionway pour Sciences po, vague 13b, juin 2022).

4 . « “Quoi qu’il en coûte” : Emmanuel Macron lance un appel général à la mobilisation contre le coronavirus », France Info, 12 mars 2020.

5 . En France, les dépenses courantes de santé s’élèvent à 308 milliards d’euros en 2021 (source : Drees).

6 . Dans la catégorie « Aide aux entreprises », j’ai fait la somme des lignes 1) fonds de soutien et aides annexes dont sport, montagne et culture, 2) exonérations et aides au paiement des cotisations sociales, 3) report en arrière des déficits sur l’assiette fiscale de l’IS et 4) crédit d’impôt bailleurs (voir le tableau 1 p. 15 du Rapport 2022).

7 . Quant au plan de relance, il a vraiment démarré en 2021 et représentait la moitié des montants du plan d’urgence (38,1 milliards en 2021), puis a pris son relais en 2022 (30 milliards). Il combine trois volets, des mesures en faveur de la transition qui se partagent entre ménages, entreprises et services publics (aide à la rénovation et isolation de bâtiments privés et publics, aide à la mobilité), un volet pour la compétitivité des entreprises (baisse des impôts de production) et un volet pour la cohésion (mesures en faveur de l’emploi des jeunes). Malheureusement, le détail du rapport ne me permet pas d’établir les mêmes catégories que ci-dessus et en particulier d’identifier les montants réservés aux entreprises. Toutefois les données disponibles ne suggèrent pas que les entreprises ont moins bénéficié des mesures de relance que les autres acteurs de la société, ce qui semble exclure un rééquilibrage des montants d’aide publique.

8 . GOURINCHAS, Pierre-Olivier, KALEMLI-ÖZCAN, Sebnem, PENCIAKOVA, Veronika, et al. , « Estimating SME Failures in Real Time : An Application to the COVID-19 Crisis », NBER Working Paper , 2022, n o  27877. Pierre-Olivier Gourinchas a remplacé Gita Gopinath en janvier 2022 au poste de chef économiste du Fonds.