Les collectivités territoriales

6e édition
2020

Michel Verpeaux

Professeur émérite de l'Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Connaissance du droit

collection fondée par

Jean-Luc Aubert

agrégé des Facultés de droit

dirigée par

Philippe Jestaz

professeur émérite de l'Université de Paris Val-de-Marne (Paris XII)

Mentions Légales

31-35, rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14

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© Éditions Dalloz 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20571-4

ISBN papier : 978-2-247-20683-4

Ce document numérique a été réalisé par JOUVE.

www.editions-dalloz.fr

Table des matières

Introduction

I. Les collectivités territoriales et les collectivités locales

II. Les collectivités territoriales sont des collectivités décentralisées

Chapitre 1

La diversité des collectivités territoriales

Section 1

Les catégories de collectivités territoriales

I. Les collectivités territoriales de droit commun

A. Les catégories constitutionnelles de droit commun

1 – Les communes

2 – Les départements

3 – Les régions

B. Les collectivités territoriales dérogatoires

1 – Le cas de Paris, Marseille et Lyon

2 – La collectivité européenne d'Alsace

3 – Les départements et régions d'outre-mer

4– Le département de Mayotte

II. Les collectivités territoriales à statut particulier

A. La collectivité territoriale de Corse

B. La Ville de Paris, collectivité territoriale

C. Les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

D. La métropole de Lyon

III. Les collectivités d'outre-mer ou COM

A. Saint-Pierre-et-Miquelon

B. Les îles Wallis-et-Futuna

C. La Polynésie française

D. Saint-Barthélemy et Saint-Martin

IV. Les collectivités incertaines

A. Le cas de la Nouvelle-Calédonie

B. Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Section 2

La création des collectivités territoriales

I. La création de nouvelles catégories de collectivités territoriales

II. La loi ou le règlement peuvent créer des collectivités territoriales nouvelles

Section 3

L'état civil des collectivités territoriales

I. Le nom des collectivités territoriales

A. Le nom des communes

B. Le nom des départements

C. Le nom des régions

II. Le territoire des collectivités territoriales

A. Le territoire des communes

B. Le territoire des départements

C. Le territoire des régions

III. La population des collectivités territoriales

A. La population des communes

B. La population des départements

C. La population des régions

Chapitre 2

Le cadre des collectivités territoriales

Section 1

L'histoire des collectivités territoriales

I. Décentralisation et centralisation entre 1789 et 1830

A. La Révolution décentralisatrice ?

B. Le centralisme révolutionnaire

C. La centralisation napoléonienne

II. Le lent et difficile épanouissement de la démocratie locale (1830-1944)

A. La monarchie de Juillet

B. La IIIe République

III. Les hésitations et les incertitudes entre 1944 et 1981

A. La consécration constitutionnelle des collectivités territoriales

B. La nécessaire coopération intercommunale

1 – Les formules de coopération

2 – La fusion de communes

C. Le développement du régionalisme

1 – La région, cadre du développement économique

2 – L'échec de la régionalisation en 1969

3 – La réforme régionale de 1972 : création d'un établissement public

IV. Les droits et libertés des collectivités territoriales de 1982 à 2002

A. Les réformes de 1982 à 1986

1 – La loi du 2 mars 1982

2 – Les lois d'approfondissement de la décentralisation entre 1982 et 1986

B. La décentralisation au gré des alternances politiques de 1986-2002

1 – La « pause » de 1986

2 – Le « second souffle »

3 – Les aménagements ponctuels

V. L'acte II de la décentralisation

VI. Les réformes des collectivités territoriales

Section 2

Les collectivités territoriales d'un État unitaire

I. L'indivisibilité de la souveraineté

II. L'unité du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire national

III. La question de l'intégrité du territoire

IV. Le respect des prérogatives de l'État et l'obligation du contrôle

Section 3

L'encadrement juridique des collectivités territoriales

I. Les sources du droit des collectivités territoriales

A. Les sources internes du droit des collectivités territoriales

1 – La Constitution, source du droit des collectivités territoriales

2 – Les lois organiques

3 – La loi et le règlement, sources du droit des collectivités territoriales

B. Les sources externes du droit des collectivités territoriales

1 – Le Conseil de l'Europe et les collectivités territoriales

2 – Les collectivités territoriales et le droit de l'Union européenne

II. La codification du droit des collectivités territoriales

A. Les codifications relatives aux communes

B. La codification législative de l'ensemble du droit des collectivités territoriales

Chapitre 3

Les organes des collectivités territoriales

Section 1

L'élection des organes

I. L'élection des organes délibérants

A. Le mandat

1 – La durée des mandats

2 – Les interruptions du mandat

3 – La vacance des sièges et le remplacement des membres des organes délibérants

B. Les modes de scrutin

1 – Les modes de scrutin municipaux

2 – Le mode de scrutin départemental

3 – Le mode de scrutin régional

4 – Les modes de scrutin particuliers

C. Les inéligibilités et les incompatibilités électorales

1 – Les inéligibilités

2 – Les incompatibilités

3 – Le cumul des mandats électifs

II. L'élection des organes exécutifs

A. L'élection du maire et des adjoints

B. L'élection du président et de la commission permanente

1 – L'élection du président du conseil départemental

2 – L'élection du président du conseil régional

3 – L'élection de la commission permanente du conseil départemental et du conseil régional

C. L'élection des organes exécutifs en Corse et dans certaines collectivités périphériques

III. Le contentieux électoral local

Section 2

Le statut des élus locaux

I. L'indemnisation des mandats locaux

II. Les conditions d'exercice du mandat

A. Le droit à la formation

B. La disponibilité

III. La protection des élus

Section 3

Le fonctionnement des organes locaux

I. Le fonctionnement des organes délibérants

A. La composition des assemblées

1 – Le nombre de membres des assemblées

2 – Les organes internes des assemblées délibérantes

B. La réunion des organes délibérants

1 – La convocation des membres

2 – Le quorum nécessaire

C. Les délibérations des assemblées locales

II. L'unité et la diversité des organes exécutifs

A. L'unité de la municipalité

B. La structure organique des assemblées départementales et régionales

1 – Les vice-présidents

2 – Les commissions permanentes

C. Les organes exécutifs particuliers

Section 4

Les compétences des organes locaux

I. L'exécution des délibérations ou les compétences partagées

A. La compétence de principe

B. L'organe exécutif des délibérations

C. Les compétences déléguées

1 – Les compétences déléguées au maire

2 – Les compétences déléguées à la commission permanente

3 – Les compétences déléguées aux présidents de conseil départemental et de conseil régional

II. Les compétences propres de l'autorité exécutive

A. Les compétences propres du maire

1 – Le maire est le chef du personnel communal

2 – Le maire est le titulaire du pouvoir de police municipale

B. Les pouvoirs propres des présidents de conseil départemental et régional

1 – Le pouvoir de police du président du conseil départemental

2 – Les présidents de conseil départemental et de conseil régional sont des chefs de service

III. La place des citoyens dans la vie locale

A. Les consultations locales des électeurs

B. Les référendums décisionnels et les consultations des électeurs

C. La démocratie participative

Chapitre 4

L'action des collectivités territoriales

Section 1

La clause générale de compétence et l'énumération des compétences

I. La définition générale des compétences

II. L'intérêt public local

Section 2

La répartition des compétences

I. Les principes de répartition des compétences

II. Les compétences transférées

A. Les compétences régionales

B. Les compétences départementales

C. Les compétences communales

Section 3

Les moyens des collectivités territoriales

I. Les moyens en personnel ou les agents des collectivités territoriales

II. Les moyens financiers des collectivités territoriales

III. Les moyens matériels des collectivités territoriales

Chapitre 5

Le contrôle des collectivités territoriales

Section 1

De la tutelle au contrôle administratif

I. La suppression contrôlée de la tutelle sur les actes

II. Le maintien de la tutelle sur les personnes

A. La tutelle sur les autorités municipales

B. La dissolution des conseils départementaux et régionaux

Section 2

Le contrôle des actes des collectivités territoriales

I. Le contrôle des actes administratifs

A. L'obligation de transmission de certains actes

B. Le contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État

II. Les spécificités du contrôle budgétaire

Chapitre 6

La coopération entre collectivités territoriales

Section 1

La diversité des coopérations

I. Les syndicats mixtes

II. Les pôles métropolitains

III. Les pôles d'équilibre territorial et rural

IV. La coopération interdépartementale

V. La coopération interrégionale et la coopération transfrontalière

A. La coopération interrégionale

B. La coopération décentralisée

Section 2

Les coopérations intercommunales

I. Les syndicats de communes

II. La coopération intercommunale communautarisée

A. Des structures nouvelles

1 – La diversité des communautés

2 – Les métropoles

B. Un droit commun pour les communautés et les métropoles

Index alphabétique

Introduction

Le droit des collectivités territoriales a subi, depuis bientôt une quarantaine d'années, des bouleversements importants, dont la dernière étape est constituée par la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Cette loi devait précéder une nouvelle et grande réforme de décentralisation qui a été retardée par la crise des « gilets jaunes » au cours de l'hiver 2018-2019 et l'épidémie du Covid-19 au cours du printemps 2020.

Du fait de toutes des incertitudes, certaines des questions abordées dans le présent ouvrage sont présentées en l'état du droit applicable au moment de sa réédition, sous réserve des modifications qui pourraient survenir ensuite.

I – Les collectivités territoriales et les collectivités locales

Présenter les collectivités territoriales revient à se heurter de prime abord à une question de terminologie. Doit-on parler de collectivités territoriales ou de collectivités locales ? Les deux expressions sont utilisées couramment sans que puisse toujours être perçue une distinction entre les deux dénominations. Le langage juridique envisage les « élus locaux » mais les « fonctionnaires territoriaux », alors que les uns et les autres agissent au sein des mêmes collectivités. Il existe une « Direction générale des collectivités locales » mais c'est un Code général des collectivités territoriales qui a été promulgué par la loi du 21 février 1996. Les tentatives de distinction entre les deux expressions ne résistent pas à l'examen du droit positif. Les juridictions suprêmes les utilisent de manière synonyme, ainsi que la majeure partie de la doctrine qui considère qu'il est très difficile de distinguer entre ces deux dénominations. Si l'on pouvait préférer l'expression de collectivités territoriales parce que celle-ci met l'accent sur un élément important de leur définition, qui est précisément leur territoire, la question ne se pose plus en droit positif, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a remplacé, à l'article 34 de la Constitution, l'expression « collectivités locales » par celle de « collectivités territoriales ». La loi du 16 décembre 2010 traitait précisément de la réforme des « collectivités territoriales », semblant avoir fait le choix du qualificatif « territoriales » pour qualifier ces collectivités.

À terme, les institutions ou organismes devraient adapter leur dénomination à ce nouvel état du droit et abandonner le vocable « local », même si celui-ci présentait l'avantage de mettre l'accent sur ce qui sépare le niveau central ou national de ce qui n'est que « local ». C'est ainsi que les collectivités locales pourraient désigner l'ensemble formé par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération locale, principalement intercommunale, comme le suggèrent les alinéas 4 et 5 de l'article 72 introduits en 2003 faisant référence aux « collectivités territoriales ou leurs groupements ».

II – Les collectivités territoriales sont des collectivités décentralisées

Les collectivités territoriales sont des éléments de l'administration décentralisée. La décentralisation peut être définie, sur le plan juridique, comme la reconnaissance, à côté de l'État, de personnes publiques dotées de la personnalité morale chargées de compétences administratives. Ces personnes disposent alors d'une relative liberté, c'est-à-dire d'une autonomie de décision et de gestion. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a précisé, à l'article 1er de la Constitution, que l'organisation de la République française était « décentralisée ». Cette disposition, discutée, signifie seulement que la France s'affirme comme un État devenu décentralisateur, c'est-à-dire qu'elle entend donner plus d'autonomie aux seules collectivités territoriales, ce qui exclut les établissements publics. Elle vient ainsi nuancer la première phrase de ce même article 1er selon laquelle la France est une « République indivisible ». Malgré la formulation adoptée par la nouvelle disposition, ce n'est donc pas toute l'organisation de la France qui est ainsi décentralisée, mais l'organisation des collectivités territoriales. Ces collectivités qui correspondent à des parties du territoire français sont ainsi dotées d'une existence juridique distincte de l'État. La notion de personnalité juridique ne suffit cependant pas à définir toute la décentralisation, mais elle en constitue la condition juridique première. La décentralisation présuppose aussi l'existence d'affaires séparées de celles de l'État et de moyens suffisants, d'organes distincts de l'État, les unes et les autres pouvant correspondre à la notion de libre administration que le constituant français reconnaît depuis 1946, mais les collectivités agissent aussi sous la surveillance de l'État. De l'équilibre ou du déséquilibre entre les deux principes de liberté et de contrôle, naît ou non une décentralisation véritable.

Chapitre 1

La diversité des collectivités territoriales

Il n'existe pas, ni dans la Constitution de 1958 ni dans la loi, de définition des collectivités territoriales ni de critère permettant de les déterminer à coup sûr. Il faut alors procéder par une énumération et la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a apporté à celle-ci des modifications importantes. Constituent des collectivités territoriales en 2020, les communes, les départements et les régions. En plus de ces collectivités de droit commun, il faut mentionner les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et les collectivités à statut particulier, les unes et les autres étant aussi énumérées à l'alinéa 1er de l'article 72 modifié. Il faut enfin mettre à part le cas de la Nouvelle-Calédonie que la loi organique du 19 mars 1999 se garde bien de qualifier, ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises que la loi du 6 août 1955 continue de désigner sous le nom de « territoire d'outre-mer ». L'énumération peut être affinée, et le mode de création ainsi que l'état civil de ces entités doivent être présentés.

Section 1

Les catégories de collectivités territoriales

Un classement possible consiste à envisager, à partir de la liste proposée par l'article 72 de la Constitution, les collectivités de droit commun, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. La révision de 2003 a fait disparaître la catégorie constitutionnelle des territoires d'outre-mer qui figurait dans les Constitutions de 1946 et de 1958. Mais la catégorie nouvelle des collectivités d'outre-mer ne se superpose pas totalement à l'ancienne catégorie des territoires d'outre-mer. Cette loi constitutionnelle contient cependant une innovation en voulant, dans un but politique, concrétiser les collectivités non métropolitaines par une liste de celles-ci. L'article 72-3, alinéa 2, nouveau énumère ainsi, de manière nominative, l'ensemble des collectivités qui ne sont pas situées en métropole, sans y faire rentrer la Corse : cette liste est alphabétique mais sépare les collectivités régies par l'article 73 (régime des départements, des régions d'outre-mer et des collectivités uniques) et celles qui le sont par l'article 74 (régime des collectivités d'outre-mer). L'énumération protège mais traite aussi à part les collectivités situées outre-mer par rapport aux autres collectivités. Elle nécessite aussi d'être actualisée à chaque changement de statut, ce qui s'est produit lors de la révision du 23 juillet 2008 qui a incorporé dans cette liste les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

I – Les collectivités territoriales de droit commun

Elles peuvent exister sur le territoire métropolitain mais aussi outre-mer. Elles constituent des catégories dont les unités sont en nombre variable selon la taille de ces collectivités. Le régime juridique de chacune de ces catégories s'impose cependant de façon uniforme pour toutes les collectivités qui relèvent de l'une de ces catégories. Il n'y a, en définitive, que trois catégories de collectivités territoriales de droit commun qui sont situées aussi bien en métropole qu'outre-mer. Il s'agit des communes, des départements et des régions. À ces catégories constitutionnelles, il faut ajouter des collectivités dérogatoires.

A – Les catégories constitutionnelles de droit commun

1 – Les communes

Les communes étaient, en France, au nombre de 34 416 au 1er janvier 2020, passant ainsi en dessous du chiffre symbolique de 35 000 communes, dont 129 dans les départements d'outre-mer, à Mayotte et dans les collectivités régies par l'article 73. À ce chiffre, il faut ajouter les deux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon, les quarante-huit communes de la Polynésie française et les trente-trois de la Nouvelle-Calédonie. Parmi les collectivités d'outre-mer, seule Wallis-et-Futuna ne comprend pas de communes. Leur grand nombre en France métropolitaine constitue un sujet de réflexion et il est devenu banal de constater que le nombre de communes françaises représente plus du tiers des communes de l'Union européenne. Le nombre de communes françaises est à la fois la cause d'un émiettement considérable du territoire et du pouvoir municipal, et d'une richesse démocratique certaine car ces communes constituent un tissu difficilement remplaçable d'administration de proximité. Toutes les communes sont en outre gérées de la même manière, avec des organes identiques et elles possèdent les mêmes compétences, quelle que soit leur taille, au nom de la conception française de l'égalité qui s'est transformée en recherche de l'uniformité depuis la Révolution française. Les différentes réformes des collectivités territoriales n'ont pas voulu – ni pu – modifier de manière autoritaire le nombre de communes mais plusieurs lois ont souhaité encourager la naissance de communes nouvelles, ce qui explique la diminution du nombre de communes observée depuis 2015.

2 – Les départements

Les départements présentent au départ un caractère plus artificiel que les communes puisqu'ils ont été créés, à partir de 1789, sur la base du découpage des provinces de l'Ancien Régime pour la métropole. La plupart des départements datent de la période révolutionnaire : les autres sont la conséquence d'annexions (Savoie, Haute-Savoie, Alpes-Maritimes) ou de la perte de l'Alsace-Moselle en 1871 (Territoire de Belfort). Les nouveaux départements de la région parisienne ont été créés par la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne. Le département de Corse a été divisé en deux départements, celui de Haute-Corse et celui de Corse du Sud, par la loi du 15 mai 1975. Il n'y a pas eu, pendant très longtemps et malgré certaines revendications, de création depuis cette date. Il a fallu attendre le décret du 27 février 2019 confirmé par la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace pour que les deux départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin soient regroupés sous ce nom, sans que soient supprimés les deux départements en tant que circonscriptions administratives de l'État.

Pendant longtemps, aux 96 départements métropolitains, il fallait ajouter les départements d'outre-mer (DOM), quatre anciens (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion), auxquels s'est ajouté Mayotte depuis le 1er avril 2011, qui sont des collectivités partiellement dérogatoires. La Guyane et la Martinique sont devenues, à compter du 1er janvier 2016, des collectivités uniques régies par l'article 73 et relèvent de la catégorie des collectivités à statut particulier.

3 – Les régions

Les régions ne sont des collectivités territoriales que depuis la loi du 2 mars 1982. Au nombre de vingt-cinq, elles comprenaient vingt et une régions métropolitaines, dont le régime a été établi par la loi du 6 janvier 1986, et quatre régions d'outre-mer qui avaient la particularité d'avoir le même territoire que les DOM. La loi du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, a créé, en métropole, des « grandes régions » en provoquant la fusion de plusieurs d'entre elles pour ne reconnaître que douze régions. Certaines d'entre elles ont gardé, cependant, leurs limites antérieures (Bretagne, Centre, Ile-de-France, Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur). La Corse, quant à elle, est sortie en 1991 du cadre régional. Les régions de Guyane et de Martinique ont cessé de l'être en même temps que les DOM du même nom et aux territoires identiques.

B – Les collectivités territoriales dérogatoires

Elles échappent partiellement au moule du droit commun pour des raisons fort diverses et elles concernent tant les communes, que les départements et les régions. Le caractère ultramarin de certaines d'entre elles accentue leur caractère dérogatoire.

1 – Le cas de Paris, Marseille et Lyon

Les trois plus grandes villes françaises sont régies par deux lois du 31 décembre 1982 qui instaurent essentiellement une double administration, centrale et déconcentrée, par le biais de conseils d'arrondissement et de maires d'arrondissement. Cette législation crée respectivement 20, 16 et 9 structures d'arrondissement pour Paris, Marseille et Lyon. Les arrondissements ne sont cependant pas des formes nouvelles de collectivités territoriales, comme l'a précisé le Conseil constitutionnel dans sa décision 82-149 DC du 28 décembre 1982, car ils ne possèdent ni la personnalité morale ni un patrimoine propre.

2 – La collectivité européenne d'Alsace

Cette collectivité au nom discuté, et discutable, est le fruit de la loi du 2 août 2019 relative aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace qui a regroupé les deux départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin sous cette expression. Ce département qui ne dit pas son nom possède en réalité des compétences élargies par rapport aux départements de droit commun, en matière de coopération transfrontalière et de gestion des routes et des autoroutes non concédées afin de réguler le trafic des nombreux poids lourds dans le sillon rhénan.

3 – Les départements et régions d'outre-mer

Les départements d'outre-mer (DOM) ont été, pendant longtemps, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion créées sous cette forme par la loi du 19 mars 1946. Cette politique de départementalisation ou d'assimilation des quatre « vieilles colonies » qui dataient du xviie siècle faisait des DOM des départements français comme les autres. Le principe de l'assimilation posé par l'article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 qui leur donnait leur appellation de DOM a été poursuivi par l'article 73 de la Constitution de 1958 qui précisait que le législateur ne peut prévoir que des mesures d'adaptation pour tenir compte de leur « situation particulière ». Celle-ci pouvait provenir de leur éloignement géographique ou du fait d'être socialement, économiquement ou culturellement différents des départements métropolitains sans former pour autant une nouvelle catégorie de collectivités. Dans sa décision du 2 décembre 1982, le Conseil constitutionnel avait rappelé la distinction qui devait exister, à l'époque, entre les DOM et les TOM et insisté sur la nécessaire assimilation entre les DOM et les départements métropolitains. La loi constitutionnelle de 2003 a, en revanche, accentué le particularisme des DOM (mais aussi celui des ROM car l'article 73 modifié ne fait pas de différence entre les deux sur ce plan). Il prévoit en effet qu'ils « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » (al. 1), ce qui reprend les dispositions de l'alinéa 3 de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ces DOM sont de taille différente et si la Guyane a une superficie de 91 000 km2 pour 290 691 habitants en 2020, l'île de la Réunion comprend 859 959 habitants en 2020. À ces quatre DOM anciens territorialement définis, il faut ajouter le million de Français d'origine ultramarine résidant en métropole et qui constitue ce que certains appellent parfois le « cinquième DOM ». La Guyane et la Martinique ont cessé, au 1er janvier 2016, d'être des DOM pour devenir des collectivités uniques régies par l'article 73.

Aux douze régions métropolitaines issues de la loi du 16 janvier 2015, créées à partir des départements, mais qui ne sont pas des régions monodépartementales, il fallait ajouter les quatre régions d'outre-mer (ROM) qui administraient un territoire identique à celui des départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion). Il y avait ainsi un dédoublement territorial et des institutions différentes, départementales et régionales. Mais la superposition des régions et des départements ultramarins posait périodiquement la question de la nécessité ou non du maintien du département dans l'organisation administrative et de l'empilement des niveaux d'administration en France, notamment d'outre-mer. Les ROM ne constituent pas, à proprement parler et comme les DOM, des collectivités relevant d'une catégorie spécifique, mais elles ont un statut en partie dérogatoire. Créées avant les régions métropolitaines, elles disposent d'une instance particulière, le Conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement consulté sur la préparation du plan et lors de l'élaboration du projet de budget. Les ROM peuvent intervenir dans de nombreux secteurs, comme le développement économique, le tourisme, les transports et le logement. La loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer avait reconnu, pour la première fois, la possibilité pour les quatre territoires de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion, qu'il s'agisse des « départements » ou des « régions », de disposer à l'avenir d'une organisation institutionnelle qui leur soit propre et elle distinguait entre l'attachement des Réunionnais au droit commun et la capacité des départements français d'Amérique de proposer des évolutions statutaires. Cette loi avait introduit donc des éléments de différenciation dans ce qui était, jusqu'à présent, totalement homogène. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a accentué cette différenciation au sein des départements et des régions d'outre-mer, puisque la Réunion, nominativement désignée, a entendu échapper à certaines possibilités de dérogation offertes aux autres départements et régions d'outre-mer. Depuis le 1er janvier 2016, ne subsistent plus, d'un point de vue juridique, en tant que ROM distinctes des DOM, que la Guadeloupe et La Réunion.

4– Le département de Mayotte

Il faut mettre à part Mayotte, archipel composé de l'île de la Petite-Terre et de l'île de la Grande-Terre, qui appartient à l'archipel géographique des Comores, dans l'océan Indien, au nord-ouest de Madagascar. Elle comprend 279 421 habitants en 2020, en réalité beaucoup du fait d'une forte immigration illégale, et couvre une superficie de 400 km2. L'île de Mayotte a choisi de rester française lors de la consultation du 22 décembre 1974, alors que les trois autres îles de l'archipel ont opté pour l'indépendance. Afin de tenir compte du vœu des habitants qui souhaitaient à la quasi-unanimité leur maintien dans la République française, mais pour ne pas bloquer toute perspective d'évolution, la loi du 24 décembre 1976 avait doté Mayotte de la seule qualité de « collectivité territoriale », c'est-à-dire une collectivité sui generis. Devant l'impossibilité de doter Mayotte d'un statut départemental qui aurait suscité des complications internationales en intégrant ce territoire encore plus à la République, la situation provisoire a duré bien au-delà des délais fixés par la loi de 1976. L'évolution vers un statut départemental a néanmoins été mise en œuvre à la suite de la consultation, en juillet 2000, des électeurs mahorais relative à un accord passé entre le Gouvernement français et certaines forces politiques mahoraises. La loi du 11 juillet 2001 a alors qualifié de Mayotte de « collectivité départementale » et avait prévu une évolution progressive vers un statut de droit commun. Mayotte avait donc vocation, à terme, à rentrer dans le droit commun, malgré son insertion dans la liste des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 depuis la révision de 2003. Après une nouvelle consultation en mars 2009, la loi organique du 3 août 2009 et la loi du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte ont consacré cette transformation en « Département de Mayotte » qui exerce néanmoins depuis 2011 à la fois des compétences départementales et régionales.

II – Les collectivités territoriales à statut particulier

Cette notion est apparue à propos de statuts créés sur mesure pour répondre à des besoins spécifiques. Elle est née en 1976, pour Mayotte, s'est poursuivie avec Saint-Pierre-et-Miquelon en 1985 et a connu ses développements les plus critiqués à propos de la Corse en 1991. Mayotte étant devenue un département et Saint-Pierre-et-Miquelon ayant été intégrée dans la catégorie des collectivités d'outre-mer de l'article 74 en 2003 (cf. infra), il ne restait plus que la Corse en tant que collectivité à statut particulier. Pour autant, cette notion s'est développée car elle a été conçue précisément pour faire face à des situations particulières.

A – La collectivité territoriale de Corse

Bien que la Corse soit une île relativement éloignée du continent, elle n'a jamais été considérée comme étant « outre-mer » et, depuis son rattachement à la France en 1768, elle a toujours été envisagée comme une partie intégrante de la nation française sous la forme d'un département, celui de Corse divisé en deux par la loi du 15 mai 1975 afin de respecter la règle selon laquelle une région métropolitaine ne pouvait pas être monodépartementale. Par les lois du 2 mars et du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la Corse, la Corse devint une collectivité territoriale régionale métropolitaine avant les autres, avec une Assemblée de Corse élue au suffrage universel direct dès 1982. Mais les lois du 10 juillet 1985 relative à l'élection des conseillers régionaux et du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions avaient réintégré la Corse dans le droit commun des régions métropolitaines, tant sur le plan du mode de scrutin que sur celui du fonctionnement. Ce statut régional ne satisfaisait pas les partisans d'une plus large autonomie qui regardaient du côté des autres îles méditerranéennes, espagnoles et italiennes notamment, qui bénéficiaient d'un statut encore plus favorable au respect des particularismes insulaires, ou encore du côté de l'île de Madère et de l'archipel des Açores, territoires portugais. La revendication en faveur d'un régime spécifique aboutit à la promulgation de la loi du 13 mai 1991 portant statut particulier de la Corse. Même si le Conseil constitutionnel a, dans l'importante décision 91-290 DC du 9 mai 1991, censuré la mention du « peuple corse, composante du peuple français », il a pour l'essentiel reconnu la possibilité pour le législateur d'utiliser l'article 72, alinéa 1er de la Constitution, pour créer, en France métropolitaine, une collectivité territoriale à statut particulier, et la détacher de la catégorie de droit commun (ici la catégorie des régions) à laquelle elle appartenait. Mais, dans tous les cas où son statut ne déroge pas au droit commun, c'est le droit régional qui doit s'appliquer en Corse, comme, par exemple, en matière de fonction publique territoriale. En outre, en tant que circonscription administrative de l'État, la Corse est bien une région administrative, dotée notamment d'un préfet de région. La loi du 22 janvier 2002, à la suite du processus de Matignon et dont certaines dispositions les plus avancées ont été censurées par le Conseil constitutionnel par la décision du 17 janvier 2002, n'a pas, à proprement parler, doté la Corse d'un nouveau statut. Tel n'était pas en revanche le cas de l'annexe institutionnelle contenue dans la loi du 10 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse, et qui supprimait les deux départements de Corse au profit d'une collectivité territoriale unique. Le vote négatif des électeurs corses, sollicités en principe pour un simple avis, en juillet 2003, a repoussé à une date ultérieure tout projet de nouveau statut.

Sur le fondement de la loi du 7 août 2015, dite NOTRe, la Corse est devenue, au 1er janvier 2018, une nouvelle collectivité à statut particulier, se substituant à la collectivité territoriale précédente et aux deux départements de Corse de sud et de Haute Corse. Ce sont trois ordonnances du 21 novembre 2016 qui ont organisé le passage des anciennes collectivités à celle qui s'est substituée à elles. Des élections territoriales ont eu lieu en décembre 2017 afin de doter la collectivité territoriale de Corse d'organes nouvellement composés.

B – La Ville de Paris, collectivité territoriale

Outre son nombre d'habitants qui en fait la plus grande ville française (2 140 526 habitants en 2019), Paris a un statut particulier du fait de son rôle de ville capitale ou de siège du pouvoir central depuis les rois capétiens. La loi du 31 décembre 1975 réintégrait partiellement Paris dans le droit commun, mais elle posait le principe de la double nature de Paris, à la fois commune et département, ces deux collectivités administrant un même territoire, les affaires de ces collectivités étant gérées par des organes communs : un conseil de Paris élu dans les conditions identiques de celles d'un conseil municipal, et un maire élu par ce même conseil. Ce maire ne possède cependant pas toutes les attributions des maires des autres communes françaises puisque le préfet de police, représentant de l'État, exerce des pouvoirs spécifiques, principalement en matière de police administrative. La loi du 2 mars 1982 s'appliquait à Paris aussi bien en tant que commune que comme département et le président du conseil de Paris cumulait les fonctions de maire et d'exécutif départemental. La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a mis fin à cette superposition de collectivités et a créé la Ville de Paris, collectivité unique se substituant à la commune et au département et exerçant leurs compétences. Elle continue d'être gérée par le Conseil de Paris et par le maire de Paris. Les compétences de ce dernier ont été étendues en matière de police administrative.

La nécessité d'organiser les relations entre Paris et les collectivités territoriales de la « zone dense » essentiellement dans la petite couronne revêt depuis longtemps une grande importance, afin de créer de nouvelles mutualisations de services publics ou pour répondre à des besoins nouveaux des habitants (logement, transports, développement économique, etc.). L'État a souhaité développer « le Grand Paris », d'abord avec la nomination d'un secrétariat d'État au développement de la Région capitale (2009-2010), ensuite avec la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris qui repose essentiellement sur la création de pôles économiques majeurs autour de Paris, et la création d'un réseau de transport public du Grand Paris devant relier ces pôles aux aéroports, gares TGV et centre de Paris. Cette loi a créé la société du Grand Paris, futur établissement public chargé de créer un nouveau métro automatique dans la banlieue parisienne. La loi du 27 janvier 2014 a voulu donner un cadre institutionnel aux relations entre Paris et les communes de la petite couronne, en créant la métropole du Grand Paris sous la forme d'un établissement public. Elle est constituée en vue de la définition et de la mise en œuvre d'actions métropolitaines afin d'améliorer le cadre de vie de ses habitants, de réduire les inégalités entre les territoires qui la composent, de développer un modèle urbain, social et économique durable, moyens d'une meilleure attractivité et compétitivité au bénéfice de l'ensemble du territoire national. Elle a été mise en place au 1er janvier 2016.

C – Les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

La loi du 27 juillet 2011 a créé, à la suite de consultations manifestant l'accord des électeurs sur le fondement de l'article 72-4 de la Constitution, les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique régies par l'article 73, afin de tenir compte des contraintes et caractéristiques particulières de ces deux territoires ultra-marins. Elles ont remplacé, à compter du 1er janvier 2016, les DOM et ROM correspondants et elles exercent les compétences précédemment dévolues à ces deux catégories de collectivités de droit commun.

D – La métropole de Lyon

Dans un tout autre esprit, la loi du 27 janvier 2014 a créé la collectivité territoriale à statut particulier dénommée « métropole de Lyon » qui s'est substituée, à partir du 1er janvier 2015, à la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales de cette dernière, au département du Rhône. Cette métropole est la seule, en l'état actuel du droit, à posséder le statut de collectivité territoriale, alors que toutes les autres sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La collectivité départementale « Rhône » a donc perdu, sur une partie non négligeable de son territoire, l'exercice des compétences départementales. Cette création correspond, entre autres raisons, à la volonté de créer sur un espace urbain homogène, une administration unique plus proche des citoyens tout en maintenant la commune de Lyon en tant que membre de la métropole.

III – Les collectivités d'outre-mer ou COM

Le caractère périphérique de ces collectivités provient non seulement de leur éloignement géographique mais aussi de la différence de statut juridique qui rend « lointaines » des collectivités par rapport au droit appliqué aux collectivités de droit commun ou même à celles à statut particulier. Parmi ces collectivités périphériques, les TOM ont longtemps occupé une place privilégiée. Ils bénéficiaient en outre d'un régime constitutionnel inscrit à l'article 74 qui protégeait leur « organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République ». L'évolution historique a été différente pour chacun de ces TOM, à la différence des départements d'outre-mer, conçus comme relevant d'une catégorie homogène. Depuis 1958, un certain nombre de TOM ont acquis ainsi leur indépendance : il s'agit des Comores en 1975, sous réserve du cas de Mayotte (cf. supra) du Territoire français des Afars et des Issas ou ex-Côte des Somalis, devenu la République de Djibouti après la loi n° 77-625 du 20 juin 1977 relative à l'indépendance du territoire français des Afars et des Issas, puis du Territoire des Nouvelles-Hébrides, condominium franco-britannique devenu le Vanuatu le 30 juillet 1980. Jusqu'en 2003, le nombre de TOM était donc assez réduit et il était de plus incertain, la qualification de TOM étant discutable pour certains de ces territoires. Les « collectivités d'outre-mer » (COM) ont, dans l'énumération de l'article 72, remplacé les TOM, mais il n'y a pas eu de superposition entre les deux catégories, car certains TOM ont disparu en tant que tels (les TAAF, cf. infra) et des collectivités sui generis ont été transformées en COM (Mayotte dans un premier temps et Saint-Pierre-et-Miquelon). L'article 74 modifié en 2003 rappelle que les COM ont « un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » (al. 1). Il est prévu à l'alinéa 2 que ce statut est défini par une loi organique, ce qui implique un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel, après l'avis de l'assemblée territoriale intéressée. La catégorie des COM est donc bien conçue comme l'addition de collectivités qui connaissent, toutes, un statut particulier et leur régime est extrêmement diversifié. Certaines d'entre elles ont connu des phases d'évolution profonde. Enfin, le statut de COM n'est pas fixé de manière définitive, puisque l'article 72-4 prévoit la possibilité de changement de statut constitutionnel au profit de celui de départements ou de régions d'outre-mer.

L'article 74 nouveau distingue en outre, en leur sein, les COM proprement dites et celles qui disposent de l'autonomie (al. 7 s.) et qui ne concernaient, initialement, que la Polynésie française, mais à laquelle se sont ajoutées les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

A – Saint-Pierre-et-Miquelon

Il s'agit de deux îles situées au large du Canada, de moins de 250 km2, et dont la population n'excède pas 6 500 habitants. Elles présentent un intérêt économique pour ses pêcheries et constituent la plus ancienne possession française d'outre-mer puisqu'elles ont été découvertes par Jacques Cartier en 1536. Son histoire a été dominée par des possessions anglaises et françaises successives. Colonie française après le congrès de Vienne de 1815, transformé en TOM par la loi du 9 mai 1946, Saint-Pierre-et-Miquelon a été transformé en département d'outre-mer par la loi du 19 juillet 1976 puis a été doté, pour des raisons tenant à la volonté de ne pas lui appliquer le droit européen communautaire, d'un statut de collectivité territoriale sui generis par la loi du 11 juin 1985. Devenu une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 par la loi constitutionnelle de 2003, cet archipel est sans doute la collectivité la plus proche du statut de droit commun, si ce n'est par sa taille et sa population réduites. C'est donc pour des raisons très particulières que Saint-Pierre-et-Miquelon échappe au droit commun. Elles ont peu à voir avec le droit des collectivités territoriales mais en font néanmoins un pays et territoire d'outre-mer (PTOM) au sens du droit de l'Union européenne. Sa non-intégration dans l'Union européenne est destinée à faciliter ses relations économiques et douanières avec son voisin, le Canada. Son intégration dans la catégorie des COM vient alors de l'impossibilité de la ranger dans une autre catégorie.

B – Les îles Wallis-et-Futuna

Cet archipel de 274 km2 du Pacifique Sud, entre les archipels des Fidji et de Samoa, à 1 700 km à l'est de la Nouvelle-Calédonie, peu peuplé et qui perd une partie de sa population (11 600 habitants en 2019) est devenu en 1959 un TOM par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer, alors qu'il n'avait qu'un statut de protectorat administratif. Ce territoire comprend l'archipel de Wallis et l'archipel de Futuna, composé de l'île du même nom ainsi que de l'île Alofi et les îlots qui en dépendent (art. 1er de la loi). C'est le plus isolé et le plus petit des anciens territoires d'outre-mer à population permanente. Son organisation politique et administrative est particulière car elle comprend l'administrateur supérieur, représentant de l'État et nommé par décret, et qui est aussi l'organe exécutif du territoire, chef des services territoriaux et ordonnateur du budget. Il est assisté par un conseil territorial consultatif de six membres, qui sont les trois chefs traditionnels qui représentent les trois aires coutumières et qui ont la qualité de rois et trois membres nommés par l'administrateur. L'autonomie de Wallis-et-Futuna est limitée et l'archipel est resté en dehors du mouvement de décentralisation des années 1980. La coutume y joue encore un grand rôle et une partie importante de la population n'a pas le statut civil de droit commun mais celui du droit local coutumier, en application de l'article 75 de la Constitution. Wallis-et-Futuna est devenu une collectivité d'outre-mer ce qui, pour l'instant, n'a pas modifié son régime institutionnel.

C – La Polynésie française

Il s'agit de l'ancien TOM le plus vaste, de 4 200 km2 et de 277 679 habitants en 2018, mais occupant une surface maritime de 4 millions de kilomètres carrés, dans la partie orientale du Pacifique. La Polynésie a un territoire, maritime et terrestre, aussi grand que l'Europe.

La Polynésie est devenue un territoire d'outre-mer dans le cadre de la Constitution de 1946 et porte le nom de Polynésie française depuis 1957. Diverses lois ont consacré une autonomie grandissante à ce TOM. Après un premier statut du 6 septembre 1984 qui attribue à la Polynésie le statut de « TOM doté de l'autonomie interne dans le cadre de la République », un nouveau statut, déterminé par la loi organique du 12 avril 1996, a prévu que la Polynésie française était, au sein de la République, un territoire d'outre-mer doté d'un statut d'autonomie, qui exerce librement et démocratiquement, par ses représentants élus, les compétences qui lui sont dévolues par cette loi. L'évolution de la Polynésie française vers le statut de « pays d'outre-mer », sur le modèle de ce que venait de connaître la Nouvelle-Calédonie (cf. infra) fut néanmoins bloquée par la suspension, en janvier 2000, de l'examen par le Congrès du Parlement du projet de loi constitutionnelle mais pour des raisons politiques extérieures à l'avenir de la Polynésie.

La révision constitutionnelle de 2003 a donné un nouvel horizon au statut de la Polynésie française qui est devenue une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 et dotée, en outre, de l'autonomie, par la loi organique du 27 février 2004. S'il n'y est pas question d'évolution vers une pleine souveraineté ou une forme d'indépendance, l'autonomie de la Polynésie est consacrée comme un objectif déjà inscrit à l'alinéa 7 de l'article 74.

Les institutions de la Polynésie française sont constituées d'une Assemblée de la Polynésie française et d'un gouvernement du territoire ayant à sa tête un président de l'Assemblée de la Polynésie française. Le président de la Polynésie française, appellation qui n'est pas sans rappeler celle d'un chef d'État, représente la Polynésie et dirige l'action du gouvernement. Il est élu par l'Assemblée de la Polynésie française.

L'Assemblée de la Polynésie française est élue pour cinq ans au suffrage universel direct et elle dispose, au sein des institutions de Polynésie, d'une compétence de principe car « elle règle par ses délibérations les affaires de la Polynésie française » (art. 102 de la loi organique). Si la durée de son mandat n'est pas celui des autres assemblées locales, qui est de six ans, mais rappelle celle du mandat des députés à l'Assemblée nationale, la définition de sa fonction est identique à celle des organes délibérants des autres collectivités territoriales qui règlent eux aussi les « affaires de la collectivité ».

Les lois organiques adoptées depuis 1996, et plus précisément celle de 2004, organisent aussi un partage des compétences entre celles de l'État, énumérées par la loi organique et qui comprennent notamment les règles relatives à la nationalité et au droit électoral, la politique étrangère, la sécurité, la monnaie, la communication audiovisuelle, et celles de la Polynésie française. L'article 13 de la loi organique du 27 février 2004 pose le principe selon lequel « les autorités de Polynésie française sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14 », ce qui n'est pas sans rappeler le principe de répartition des compétences au sein d'un État fédéral.

Malgré ce statut, et depuis les élections territoriales de 2004, la politique de cette COM connaît une forte instabilité marquée par l'approbation de quatre motions de censure, et l'élection de cinq présidents en trois ans. Pour essayer de pallier cette instabilité, plusieurs lois ont été adoptées entre 2007 et 2011.

D – Saint-Barthélemy et Saint-Martin

Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui étaient deux communes de Guadeloupe, ont émis le vœu d'accéder à un statut plus autonome et d'échapper au droit commun, pour des raisons essentiellement fiscales. L'article 72-4 nouveau prévoyant expressément que des consultations des électeurs peuvent être organisées dans des parties de collectivités, les électeurs de ces deux communes ont répondu très favorablement, en décembre 2003, au projet de création d'une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. Ce changement de statut a été opéré par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Les articles LO 6211-1 et LO 6311-1 – sauf mention contraire, tous les articles cités sont extraits du Code général des collectivités territoriales – respectivement applicables à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, précisent que ces deux COM sont « dotées de l'autonomie ». La liste des collectivités situées outre-mer, énumérées à l'article 72-3 alinéa 2, a été ainsi actualisée lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

IV – Les collectivités incertaines

Il s'agit de deux « territoires » qui étaient, jusqu'à une époque récente, des TOM. La Nouvelle-Calédonie a cessé de l'être formellement en 1998. Les TAAF ne le sont plus, en principe depuis la disparition de cette catégorie constitutionnelle par la révision de 2003. Les raisons qui intéressent ces deux collectivités sont, bien entendu, fort différentes car il y a peu de points communs entre les deux, à part leur situation dans l'hémisphère sud.

A – Le cas de la Nouvelle-Calédonie

La situation de ce territoire de 17 000 km2 et de 284 060 habitants en 2018 à l'est de l'Australie est particulière. Ayant fait l'objet de nombreuses réformes, du fait des antagonismes entre les composantes de la population et de nombreux troubles, elle est restée un TOM y compris sous l'empire de la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998. L'accord de Nouméa du 5 mai 1998, signé par les représentants des deux partis néo-calédoniens et le gouvernement français, a bouleversé le statut de la Nouvelle-Calédonie. Cet accord a été repris, et donc accepté, par la Constitution lors de la révision du 20 juillet 1998, qui a inséré deux nouveaux articles 76 et 77 dans le texte constitutionnel. À la suite de l'acceptation de cet accord par la population de Nouvelle-Calédonie dans les conditions prévues par l'article 76, la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie est venue fixer le nouveau régime statutaire mais sans se prononcer sur la nature de cette entité, en se contentant de la décrire géographiquement par l'énumération de la Grande-Terre, et des îles et îlots qui la composent. Cette même loi précise cependant que les provinces et les communes de la Nouvelle-Calédonie « sont des collectivités territoriales de la République. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct ». Le statut de la Nouvelle-Calédonie elle-même n'est pas fixé dans la Constitution, même modifiée, sauf par un renvoi de l'article 72-3, alinéa 3, au titre XIII consacré aux dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie. Cette mention, qui n'a pas d'autre effet que de préciser que la Nouvelle-Calédonie est régie par le titre XIII, n'apporte aucune indication précise quant à son statut. Son absence de la liste de l'alinéa 2 de l'article 72-3 semble indiquer que la Nouvelle-Calédonie échappe largement au droit des collectivités territoriales tel qu'il résulte du titre XII consacré aux collectivités territoriales. C'est ce qu'a confirmé le Conseil d'État dans un arrêt du 13 décembre 2006 V. M. Genelle, puis le Conseil constitutionnel dans une décision n° 2014-392 QPC du 25 avril 2014, Province Sud de Nouvelle-Calédonie. L'article 4 de la loi organique du 19 mars 1999 a ainsi institué une « citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie » dont bénéficient les personnes de nationalité française qui remplissent certaines conditions de domicile ou de résidence en Nouvelle-Calédonie.

Sur le fondement de cette loi, les électeurs néo-calédoniens ont répondu majoritairement « non » (à 56,67 % mais avec une forte participation de 81,01 %) à la question posée au référendum du 4 novembre 2018 : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? ». Comme cela est également prévu par la loi organique, un deuxième référendum sur la même question sera organisé à l'automne 2020.

B – Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Ce territoire était composé, lors de l'adoption de la loi du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises, des îles Saint-Paul, Amsterdam, des archipels Kerguelen et Crozet, et de la terre Adélie qui constitue une partie du continent antarctique. Ils ne comprennent aucune population permanente et ne peuvent être administrés, pour cette raison, comme les autres collectivités territoriales mais la loi de 1955 les a qualifiés de Territoire d'outre-mer. Il est néanmoins difficile de les considérer comme une véritable collectivité territoriale et le statut de TOM n'était guère adapté à ces TAAF, mais, à l'inverse, le régime de spécialité qui est conféré à un établissement public était susceptible de l'empêcher de mener à bien toutes ses missions. Ce TOM présentait en effet un intérêt scientifique mais aussi stratégique et la loi de 1955 avait le mérite de rattacher ces terres à la France.

L'alinéa 4 de l'article 72-3 renvoie à une loi le soin de déterminer le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises. La loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer leur a paradoxalement maintenu le statut de TOM, alors que la catégorie a disparu de la liste de l'article 72 al. 1er et leur a rattaché les îles Éparses, elles aussi dépourvues de population permanente, et situées dans l'océan Indien, beaucoup plus au nord !

Section 2

La création des collectivités territoriales

La Constitution de 1958 ne fixe pas une liste définitive des collectivités territoriales. Elle se contente, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, d'affirmer que « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 » (art. 72, al. 1). Le même article prévoit que « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ». Est ainsi ouverte la possibilité de créer de nouvelles catégories et la liberté du législateur semble assez grande. Le législateur a profité avant 2003 de cette liberté constitutionnelle pour créer des collectivités territoriales des collectivités de droit commun (les régions) mais aussi à statut spécifique ou des « catégories à une seule unité ». Cette liberté a été renforcée après cette date et le législateur cherche de plus en plus à diversifier les statuts des collectivités territoriales pour les adapter aux besoins et aux spécificités.

I – La création de nouvelles catégories de collectivités territoriales

Par l'article 72, d'autres catégories de collectivités territoriales peuvent donc être créées. On passe ainsi d'une énumération « fermée » en 1946 à une énumération ouverte en 1958. Le constituant de 1958 pensait sans doute permettre au législateur de trouver des solutions nouvelles au problème algérien et n'envisageait pas de créer, à cette époque, des régions. La Constitution peut créer des catégories nouvelles comme elle pourrait supprimer celles qui existent par la modification de l'énumération de l'alinéa 1er de l'article 72. La disparition des départements, en tant que catégorie de collectivités, ne pourrait être opérée que par une révision constitutionnelle. Si celle-ci devait intervenir, elle concernerait l'ensemble des départements sur la totalité du territoire français. Aucune catégorie constitutionnelle de collectivités territoriales n'avait été supprimée depuis 1958, et aucune n'avait été créée non plus jusqu'en 2003. Avant cette date, il était donc plus simple de recourir à la loi pour créer de nouvelles catégories, car l'article 72 dispose que « toute autre collectivité territoriale est créée par la loi ». La loi constitutionnelle de 2003 a supprimé la catégorie des TOM et a créé celles des régions et des collectivités d'outre-mer. Pour les régions, il ne s'est agi que d'inscrire au niveau constitutionnel des collectivités que la loi avait créées en 1982 et en 1986. La création en 2003 des collectivités d'outre-mer obéit, en revanche, au souci de régir sous une même dénomination des situations ultramarines fort différentes, au point que l'on peut douter de l'existence même d'une catégorie pour les collectivités d'outre-mer. Avant 2003, la loi pouvait donc créer des catégories nouvelles, autres que les communes, les départements et les territoires d'outre-mer, aussi bien en métropole qu'outre-mer, et non pas seulement des collectivités au sein d'une catégorie déjà existante. C'est dans ce dernier sens que s'est prononcé le Conseil constitutionnel dans sa décision 82-138 DC à propos de la création de la région de Corse. Mais, paradoxalement, le Conseil a admis aussi que le législateur pouvait créer, en 1982, des catégories composées d'une seule unité, toujours dans le cas de la Corse, région créée avant les autres. Le Conseil constitutionnel a réaffirmé sa position, toujours à propos de la Corse, dans la décision 91-290 DC du 9 mai 1991. La liberté du législateur, en matière de création, semble donc assez large : toute collectivité territoriale peut assez facilement être érigée en collectivité à statut particulier, afin d'échapper au droit commun et aux contraintes inhérentes à la notion de catégorie qui oblige à respecter un certain nombre d'éléments communs. Depuis 1958, le législateur a été conduit à créer un certain nombre de catégories de collectivités territoriales, à propos de Paris, Mayotte, des régions, ou des provinces de Nouvelle-Calédonie. La liberté du législateur a été, en quelque sorte, constitutionnalisée en 2003 à l'article 72, alinéa 1er, qui lui permet de créer des collectivités à statut particulier, comme il l'a fait en 2011 pour la Guyane et la Martinique, en 2014 pour la métropole de Lyon et en 2017 pour la Ville de Paris. Cette possibilité est réaffirmée à l'alinéa 3 de l'article 72-1 relatif aux modalités de démocratie locale. Cet alinéa permet en effet au législateur de consulter les électeurs sur un projet de création d'une collectivité dotée d'un statut particulier ou de modification de son organisation. Cette disposition a été introduite pour permettre une consultation des électeurs en Corse, ce que la Constitution n'autorisait pas dans sa rédaction antérieure. La loi du 10 juin 2003 a ainsi organisé la consultation des électeurs de Corse sur des « orientations » qui auraient pu servir de point de départ d'un projet de loi. Le vote négatif des électeurs corses a repoussé cette éventualité. Malgré ce vote populaire, mais consultatif, la loi du 7 août 2015 a renvoyé au 1er janvier 2018 la création de la collectivité territoriale unique de Corse qui a remplacé la collectivité existante et les deux départements corses

II – La loi ou le règlement peuvent créer des collectivités territoriales nouvelles

La formule utilisée à l'article 72, alinéa 1, tout en prévoyant que la loi peut créer des catégories nouvelles, même composées d'une seule unité, n'interdit pas que la loi puisse aussi créer de nouvelles unités à l'intérieur des catégories existantes, communes, départements ou régions. Le législateur peut aussi opérer des modifications à l'intérieur de ces catégories anciennes, en dotant une collectivité d'un nouveau statut, ou en la faisant changer de catégorie. La Constitution française n'a pas en effet arrêté le nombre des collectivités territoriales relevant d'une catégorie, à la différence de la Constitution italienne qui fixe dans son article 131 le nombre des régions, qu'il s'agisse des régions à statut particulier ou des régions de droit commun. À l'intérieur des catégories prévues par la Constitution, toute modification est possible, aucun minimum ou maximum n'étant fixé. Des régions, des départements ou des communes peuvent être créés librement, sans même parler des collectivités d'outre-mer. Si l'on adopte une lecture extensive de l'article 72, seul le législateur serait compétent pour créer ou supprimer un département ou une commune. En revanche, si une lecture plus restrictive est opérée, le législateur est seulement compétent pour déterminer de nouvelles catégories, mais, à l'intérieur de celles-ci, la création peut être effectuée soit par la loi, soit par le pouvoir réglementaire. La Constitution ne fournit aucune réponse précise. La pratique suivie depuis 1958 ainsi qu'un certain bon sens montrent que si le pouvoir réglementaire est compétent pour créer ou supprimer des communes, dans le cadre de fusions ou de création de communes nouvelles par exemple, seul le législateur peut créer de nouveaux départements ou de nouvelles régions. C'est dans ce sens que la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a créé des nouvelles régions à partir de celles existantes mais a supprimé neuf des anciennes régions. La loi du 2 août 2019 a créé la « collectivité européenne d'Alsace » à la place de deux départements alsaciens. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a donné compétence à la loi pour créer des collectivités spécifiques outre-mer, se substituant à un département et à une région d'outre-mer ou une collectivité dotée d'une assemblée unique (art. 73, al. 7). L'énumération des collectivités situées outre-mer, à l'article 723 nouveau rend cependant, en principe, la suppression de chacune d'elles impossible en dehors d'une révision de la Constitution.

Section 3

L'état civil des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales sont des personnes morales. À ce titre, elles doivent être identifiées ou distinguées selon des éléments qui ne sont pas sans rappeler ceux des personnes physiques, ce que la doctrine a qualifié fort justement de l'expression d'« état civil des collectivités ». Les collectivités territoriales sont en même temps des réalités physiques et humaines, dans le sens où elles correspondent à des territoires sur lesquels vivent des populations. Les éléments constitutifs des collectivités territoriales sont donc le nom, le territoire et la population. Chacun d'eux fait l'objet d'une réglementation spécifique, parfois extrêmement détaillée qui interdit de modifier librement cet état civil, ce qui en souligne d'autant plus l'importance.

I – Le nom des collectivités territoriales

Le nom sert à identifier, c'est-à-dire à reconnaître mais aussi à distinguer, les différentes collectivités. On comprend alors qu'elles soient très attachées à promouvoir leur nom, ou parfois à vouloir changer ce nom. Le droit prévoit à la fois l'attribution du nom et encadre la procédure de changement de nom. Les noms des collectivités à statut particulier sont fixés par les textes instituant ces collectivités.

A – Le nom des communes

S'agissant des communes, les règles applicables figurent à l'article L. 2111-1 qui n'envisage que la procédure de changement de nom et ne contient aucune disposition sur l'attribution du nom. Le nom des communes résulte, en règle générale, d'usages antérieurs à la Révolution et est lié à des événements historiques ou à la configuration des lieux. Ces noms ont été légalement fixés par le décret du 9 fructidor an IX (27 août 1801) relatif à la dénomination des communes et des arrondissements des justices de paix. Le texte interdit de donner aux communes d'autres noms que ceux portés aux tableaux annexés. La procédure de changement de nom n'est pas laissée à la discrétion des communes et elle est confiée à un décret en Conseil d'État, sur demande du conseil municipal et après consultation du conseil départemental (art. L. 2111-1). Beaucoup de communes ont souhaité et souhaitent changer de nom. Les intérêts sont nombreux, esthétiques, touristiques et économiques. Il ne faut pas croire que seules des petites communes se lancent dans la procédure de changement de nom, comme le montrent les exemples de Digne devenue Digne-les-Bains (Alpes-de-Haute-Provence) depuis un décret du 21 juin 1988, de Châlons-sur-Marne devenue Châlons-en-Champagne (Marne) depuis un décret du 6 novembre 1995 ou de Saint-Dié (Vosges) devenue Saint-Dié-les-Vosges par un décret du 21 décembre 1999. La création de communes nouvelles prévoit des modalités de détermination de leur nom, ces communes étant le résultat de la fusion de communes anciennes ayant toutes un nom. C'est ainsi qu'au 1er janvier 2019, la Commune nouvelle des Sables d'Olonne s'est substituée aux anciennes communes des Sables d'Olonne, du Château d'Olonne et d'Olonne-sur-Mer.

B – Le nom des départements

La détermination du nom des départements a été fixée en 1790. L'Assemblée adopta une terminologie géographique et descriptive et les fleuves, rivières, la proximité de la mer ou les montagnes expliquent les noms des départements français. À part la création ou la suppression de départements, les modifications des noms de départements ont été, jusqu'à une époque récente, assez rares. Il faut attendre les années 1950 pour voir des départements abandonner les termes, jugés péjoratifs, de « bas » ou d'« inférieur » au profit de « maritime » (Seine-Maritime, Charente-Maritime) ou « atlantique » (Loire-Atlantique, Pyrénées-Atlantiques). C'est enfin par un décret du 27 février 1990 que les Côtes-du-Nord sont devenues les Côtes-d'Armor. Ainsi, des raisons liées à une recherche d'attractivité expliquent ces changements qui ne modifient cependant pas la géographie. La procédure de changement de nom des départements est fixée à l'article L. 3111-1. C'est par un décret en Conseil d'État et sur demande du conseil départemental que la procédure doit être adoptée. Le nom des départements d'outre-mer, ainsi que celui des régions puisque les premiers et les secondes correspondent au même territoire, ont été constitutionnalisés par l'article 72-3, alinéa 2, qui énumère les noms des collectivités situées outre-mer.

C – Le nom des régions

Le nom des régions est, par définition, très récent et il n'a pas été modifié depuis leur création. Les noms des régions ont été établis en 1955-1956 et le choix s'est porté sur l'histoire (Bourgogne, Bretagne, Alsace, Provence) la géographie (Midi-Pyrénées, Pays-de-la-Loire, Rhône-Alpes ou la région Centre). Lors des diverses transformations des régions, ces premières dénominations ont été maintenues. Seule la région Provence-Côte d'Azur est devenue « Provence-Alpes-Côte d'Azur ». Depuis la loi du 16 janvier 2015, la procédure de changement de nom des régions nécessite l'édiction d'un décret après consultation du conseil régional et des conseils départementaux intéressés, et non plus le recours à la loi (art. L. 4121-1). Aucune région, malgré des tentatives menées par certaines pour adopter une dénomination moins descriptive, n'avait pu faire aboutir une procédure de changement de nom. Il a fallu attendre cette loi de 2015 créant les nouvelles régions pour que la région Centre change – enfin – de nom pour devenir la région « Centre-Val-de Loire ». Les noms des régions qui, dans la loi de 2015, résultaient de l'association des noms existants, ont été fixés par des décrets du 28 septembre 2016 après avis du conseil régional de la région. C'est ainsi que la région issue du regroupement des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées a pris le nom d'Occitanie.

II – Le territoire des collectivités territoriales

Il ne peut y avoir de collectivités territoriales s'il n'existe pas de territoire sur lequel la collectivité exerce des attributions. Le territoire est un critère déterminant pour distinguer les collectivités territoriales et les établissements publics dont le champ d'action correspond plus à la mission qu'à un territoire. Mis à part quelques îlots désertiques, l'ensemble du territoire français est divisé en collectivités territoriales, de taille différente et qui s'emboîtent les unes dans les autres telles des poupées gigognes, et le territoire de la République est en quelque sorte la somme des territoires des collectivités territoriales. En même temps, le territoire de chaque collectivité est aussi celui des autres collectivités territoriales plus grandes. Chaque collectivité territoriale comprend ainsi un nombre entier de collectivités, de manière à éviter les superpositions et les enchevêtrements. À propos des circonscriptions administratives, mais le principe vaut aussi pour les collectivités territoriales, le Conseil d'État a rappelé ce principe en décidant que les limites extérieures de chaque catégorie de circonscriptions coïncident entre elles, dans la mesure nécessaire à la bonne organisation et au bon fonctionnement des pouvoirs publics et des services publics, sauf pour des motifs d'intérêt général (18 novembre 1977, Commune de Fontenay-sous-Bois et autres). Ce principe interdit, par exemple, qu'une commune puisse être partagée entre deux arrondissements. Le territoire des collectivités territoriales est marqué par une très grande inégalité de taille y compris entre collectivités d'une même catégorie.

A – Le territoire des communes

La fixation initiale du territoire des communes résulte, en règle générale, des divisions du territoire opérées sous l'Ancien Régime. Les lois de 1789 n'ont pas modifié les circonscriptions communales antérieures, ce qui a contribué à « créer » de très nombreuses communes. Ces limites ont toutefois été précisées au cours du xixe siècle par des procès-verbaux de délimitation liés aux opérations d'établissement ou de révision du cadastre. L'inégalité entre les communes ne correspond pas toujours à une inégalité de population : ainsi la commune la plus étendue en France est-elle Arles avec 758,93 km2 pour seulement 52 600 habitants devant les Saintes-Maries-de-la-Mer avec 374,45 km2, toutes les deux dans les Bouches-du-Rhône parce qu'elles englobent une partie de la Camargue. La plus petite commune est Castelmoron-d'Albret (Gironde) avec 0,0376 km2. Le rapport entre la superficie et la population peut être une difficulté administrative sérieuse lorsqu'il s'agit de gérer un habitat concentré ou au contraire très dispersé. Le CGCT organise diverses procédures de modification des limites territoriales des communes, par la réunion à une commune d'une ou plusieurs parcelles d'une autre commune, par l'érection en commune d'une section ou portion de commune ou par fusion entre deux ou plusieurs communes ou, depuis la loi du 16 décembre 2010, par la création d'une commune nouvelle. Dans toutes ces hypothèses, c'est la décision prononçant la modification des territoires communaux qui constitue le titre fixant les nouvelles limites territoriales de la commune.

B – Le territoire des départements

En ce qui concerne les départements, leur territoire a été découpé au moment de leur création par la loi du 22 décembre 1789. Sans que ces départements aient un territoire rigoureusement identique, le chef-lieu de chaque département devait être éloigné au maximum d'une journée de trajet de cheval. Dans certains cas, la ville chef-lieu, qui devait ainsi avoir une position centrale, n'était pas la ville principale. C'est ainsi que, par exemple, Saint-Lô, Saintes, Colmar, Châlons-sur-Marne et Draguignan furent initialement choisis. Depuis la Révolution, et la loi du 28 pluviôse an VIII qui a fixé la liste des chefs-lieux, les modifications ont été rares. Le dernier en date a été réalisé par le décret du 4 décembre 1974 (transfert du chef-lieu du département du Var de Draguignan à Toulon). Avec la création de la métropole de Lyon qui correspond à 59 communes, le territoire du département du Rhône a été amputé de manière non négligeable et il ne compte plus que les territoires extérieurs à la métropole de Lyon avec 2 715 km2.

Au nombre de 83 à l'origine, les départements furent plus nombreux du fait des conquêtes du Directoire, du Consulat et de l'Empire mais ce nombre a ensuite diminué et connu diverses fluctuations. Avec les quatre DOM, il a été longtemps de 100 départements. La création de Mayotte en département puis la transformation de la Martinique et de la Guyane en collectivités uniques au sens de l'article 73 alinéa 7 de la Constitution ont entraîné une légère modification de ce nombre. Les limites territoriales des départements ont été fixées par la loi du 26 février-4 mars 1790, et ce sont, en règle générale, les territoires des anciennes provinces qui ont été divisés en plusieurs départements. Ils ont été assez peu modifiés depuis cette date. Le territoire des départements est divisé en arrondissements et en cantons. Si les premiers concernent assez peu le département en tant que collectivité territoriale (il en existe 332, avec une tendance à la suppression de certains d'entre eux dont 320 en métropole et 12 outre-mer), les cantons servent de cadre à l'élection des conseillers généraux. Il existait, au recensement de 2012, 4 032 cantons, dont 3 876 en métropole et 156 dans les départements d'outre-mer. Un redécoupage des cantons français a été défini par la loi du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux afin d'y introduire un nouveau mode de scrutin. Dans la perspective des élections départementales de mars 2015, en respectant autant que possible le principe d'égalité devant le suffrage, les décrets d'application publiés en février et mars 2014 ont réduit le nombre des cantons. Ces derniers ne sont plus que 2 054 dont 80 outre-mer et leur nombre, par département, doit toujours être impair. L'article L. 3113-2 confie au gouvernement le soin de modifier les limites territoriales des cantons, de créer ou de supprimer des cantons, par décret en Conseil d'État après consultation du conseil départemental. Pour procéder à cette opération qui n'est pas sans conséquence politique, le gouvernement doit respecter des bases essentiellement démographiques, la continuité du territoire de chaque canton et comprendre dans le même canton toute commune de moins de 3 500 habitants. Seuls des considérations géographiques ou d'autres impératifs d'intérêt général peuvent n'apporter à ces exigences législatives que des exceptions de portée limitée.

Le juge avait considéré qu'il y a atteinte au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage lorsque le remodelage des cantons a pour conséquence d'augmenter les disparités d'ordre démographique existantes (CE, ass., 13 nov. 1998, Amalric et autres).

C – Le territoire des régions

Leur territoire a été découpé en 1955-1956 sur des critères essentiellement économiques, autour de pôles urbains, industriels ou d'emploi. Elles ont regroupé des départements, parfois au mépris de l'histoire (La Loire-Atlantique détachée de la Bretagne) ou création de régimes autour de grandes villes ou bassins économiques (la Haute-Normandie et la Basse-Normandie). Ces découpages n'ont pas été sans poser des problèmes d'identité régionale et certains départements aspirent parfois à une existence régionale propre comme en Savoie. Ces limites territoriales ont été entérinées par toutes les lois successives qui ont maintenu les anciennes limites des régions (art. L. 4111-1). Certaines régions étaient vastes, Midi-Pyrénées comprenait ainsi huit départements, tandis que l'Alsace n'était composée que de deux départements, sans que, là encore, la taille corresponde au nombre d'habitants. La loi du 16 décembre 2010 a assoupli les procédures de modification des limites territoriales des régions, mais sans résultat. Procédant de manière plus autoritaire, la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, si elle a maintenu le territoire de cinq des régions existantes (Bretagne, Centre, Ile-de-France, Pays-de-la-Loire et Provence-Alpes-Côte d'Azur), a créé de vastes territoires régionaux en regroupant parfois trois régions (Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes, ou Alsace, Lorraine et Champagne-Ardennes).

III – La population des collectivités territoriales

La population est un autre élément indispensable de la définition des collectivités territoriales et qui connaît une très grande diversité. Les chiffres de population sont établis par les opérations de recensement officialisés par décret. Ce sont ces chiffres officiels qui servent ensuite à l'application des lois et règlements lorsque ceux-ci prévoient des seuils de population, comme par exemple le nombre de conseillers municipaux, ou le seuil de distinction des modes de scrutin municipaux. De manière originale, les populations d'outre-mer ont été introduites par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 à l'article 72-3 : « La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité. » Si une distinction est bien faite entre le peuple et les populations, celles-ci ne sont cependant reconnues qu'outre-mer, et non en Corse ni dans d'autres régions métropolitaines. Ces populations d'outre-mer ne se voient reconnaître néanmoins aucun droit particulier dans les affaires de la République, notamment pas en tant qu'entité électorale particulière.

A – La population des communes

Compte tenu de la superficie générale de la France et du nombre de communes, il va de soi que la population de certaines communes est parfois très faible. La population moyenne par commune est de 1 750 habitants en France, le dernier parmi les pays d'Europe, ce qui a permis de parler d'une « France en miettes ». L'Insee considère comme urbaines les communes dont la population agglomérée au chef-lieu atteint 2 000 habitants. À l'heure actuelle, plus de deux Français sur trois résident dans une commune urbaine. La pyramide du nombre d'habitants des communes illustre la profonde disparité existant entre les communes d'importance diverse. La France compte 30 037 communes de moins de 2 000 habitants (regroupant 23,1 % de la population totale), 4 326 entre 2 000 et 10 000 habitants (26,8 %), 869 entre 10 000 et 50 000 habitants (26,5 %), 83 entre 50 000 et 100 000 habitants (8,3 %), 42 plus de 100 000 habitants (15,2 %) dont une seule avec plus d'un million d'habitants (Paris avec 2 140 526 habitants et dont la population baisse régulièrement depuis cinquante ans). Par ailleurs, près de 19 000 communes ont moins de 500 habitants. Certaines communes ont moins de 10 habitants et une cinquantaine de villages ne dépassent pas 10 habitants, ce qui rend leur gestion impossible et leur autonomie assez artificielle.

B – La population des départements

En ce qui concerne les départements, les différences sont moins grandes qu'entre les communes. Les départements connaissent néanmoins une assez grande disparité démographique, malgré le souci d'égalité qui a présidé à leur création en 1789 car la Lozère est le seul département français à compter moins de 100 000 habitants avec 80 141 habitants en 2018. Vingt-deux départements ont plus d'un million d'habitants et le département du Nord est le plus peuplé avec 2 639 070 habitants alors que c'est la Gironde qui a la plus grande superficie parmi les départements métropolitains avec 10 725 km2 et « seulement » 1 463 662 habitants.

C – La population des régions

Les chiffres de population des régions reflètent certains déséquilibres entre elles. Ces disparités illustrent les difficultés des politiques d'aménagement du territoire liées à la forte concentration autour de Paris et de quelques grandes villes. Si la Corse et le Limousin éraient les deux seules régions à compter moins de 1 million d'habitants avant la loi du 16 janvier 2015 regroupant les régions (respectivement 294 118 habitants et 730 537 850 habitants), on ne sera guère surpris de constater que la région Île-de-France comprenait 12 174 880 habitants en 2020.

Lire aussi

– Gohin O. et Sorbara J.-G., Institutions administratives, coll. « Manuel », Lextenso, 8e éd., 2019

– Janicot L. et Verpeaux M., Droit des collectivités territoriales, coll. « Manuel », Lextenso, 1re éd., 2019

– Annuaire des collectivités locales, GRALE, Éditions du CNRS (annuel)