Matthieu Hély

Les métamorphoses du monde associatif

2009 Logo de l'éditeur PUF

Copyright

© Presses Universitaires de France, Paris, 2015
ISBN numérique : 9782130640059
ISBN papier : 9782130563891
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Présentation

Fort d’un nombre de salariés équivalent aux effectifs de la fonction publique territoriale, aux statuts multiples auxquels s’ajoutent 14 millions de bénévoles, mais aussi des volontaires et des stagiaires, le monde associatif est devenu un véritable marché du travail. Pourtant, dans les représentations collectives, ce monde demeure consacré comme celui du bénévolat, du don de soi et de l’engagement citoyen. Loin d’être un monde « hors du monde », il cristallise les « grandes transformations » qui caractérisent la société salariale : d’une part, il est le lieu de luttes de classement dans la définition des frontières entre secteur marchand et secteur non-marchand. De l’autre, il mêle des pratiques que la société reconnaît comme relevant de la sphère productive puisqu’elles sont intégrées au salariat, à des prestations réalisées dans le cadre du bénévolat et du volontariat. En ce sens, il interroge les catégories traditionnelles du « travail ».
Cet ouvrage démontre ainsi que la catégorie des « travailleurs associatifs » constitue désormais une fraction du salariat que l’on ne peut plus ignorer. Car l’explosion du travail associatif ne peut être interprétée en dehors des mutations de la fonction publique, tout simplement parce que ce travail incarne une forme alternative de service de l’intérêt général. De fait, le salariat dans le secteur associatif représente une alternative de plus en plus sérieuse à la raréfaction des postes de fonctionnaires, en particulier pour les jeunes sortants de formation qui, en d’autres temps, se seraient destinés à servir la collectivité en intégrant la fonction publique.

L'auteur

Matthieu Hély

Docteur en sociologie de l’École des Hautes en Sciences Sociales, Matthieu Hély est maître de conférences à l’Université de Paris Ouest-Nanterre La Défense et poursuit ses recherches sur le travail associatif au sein du laboratoire – Institutions et dynamiques historiques de l’économie – CNRS. Il est également chercheur associé à l’Équipe de recherche sur les inégalités sociales au sein du Centre Maurice Halbwachs.

Table des sigles

ADMR

Aide à domicile en milieu rural

AFEV

Association Fondation étudiante pour la ville

ALF

Aide au logement familial

ALS

Aide au logement social

ANCV

Agence nationale des chèques-vacances

ANPE

Agence nationale pour l’emploi

ASSEDIC

Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce

BEES

Brevet d’État d’éducation sportive

CAF

Caisse d’allocations familiales

CAT

Centre d’aide par le travail

CCOMCEN

Comité de coordination des œuvres mutualistes et coopératives de l’Éducation nationale

CEC

Contrat emploi consolidé

CECOREL

Centre d’échange et de coopération pour la réflexion et la revendication sur les espaces de loisirs

CEMEA

Centre d’entraînement aux méthodes actives

CES

Conseil économique et social

CES

Contrat emploi solidarité

CGTL

Confédération générale du temps libre

CNAF

Caisse nationale des allocations familiales

CNAJEP

Comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d’éducation populaire

CNH

Conseil national de l’habitat

CNOS

Comité national olympique du sport français

CNVA

Centre national de la vie associative

CREDOC

Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie

DADS

Déclaration annuelle de données sociales

DDTEFP

Direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle

DIES

Direction interministérielle à l’économie sociale

FAF

Fonds d’assurance formation

FAS

Fonds d’action sociale

FFMJC

Fédération française des maisons des jeunes et de la culture

FNAAM

Fédération nationale des associations pour l’aide aux mères et aux familles à domicile

FNAAP/CSF

Fédération nationale des associations d’aide familiale populaires / Confédération syndicale des familles

FNADAR

Fédération nationale des associations d’aide à domicile en activités regroupées

FNARS

Fédération nationale des associations d’accueil et de réadaptation sociale

FNDVA

Fonds national de la vie associative

FONDA

Fondation pour la vie associative

FONJEP

Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire

FSCF

Fédération des centres sociaux de France

INED

Institut national d’études démographiques

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

JAC

Jeunesse agricole catholique

JOC

Jeunesse ouvrière catholique

MEDEF

Mouvement des entreprises de France

MIRE

Mission recherche

MJC

Maison des jeunes et de la culture

ONG

Organisation non gouvernementale

PAIO

Permanence d’accueil d’information et d’orientation

PCS

Profession et catégories socioprofessionnelles

RMI

Revenu minimum d’insertion

SDAPL

Section départementale des aides publiques au logement

SMIC

Salaire minimum interprofessionnel de croissance

SNAPOCC

Syndicat national des personnels des associations, organismes et centres culturels

STAPS

Sciences et techniques des activités physiques et sportives

TMP

Tutelles aux majeurs protégés

TPS

Tutelles aux prestations sociales

UCPA

Union nationale des centres sportifs et de plein air

UDAF

Union départementale des associations familiales

UFCV

Union française des centres de vacances

UFJT

Union française des foyers de jeunes travailleurs

UNAF

Union nationale des associations familiales

UNAT

Union nationale des associations de tourisme

UNIOPSS

Union nationale interfédérale des œuvres privées sanitaires et sociales

URAF

Union régionale des associations familiales

VAE

Validation des acquis de l’expérience

VVF

Villages vacances familles

Présentation. Penser le monde associatif comme un monde du travail

« Car s’il est un fait qui paraît évident, c’est que, tout au contraire, nous tendons, de plus en plus, à réclamer pour les fonctions économiques une organisation qui se rapproche de celles des fonctions publiques, loin de ravaler la seconde au niveau de la première. Le progrès semble consister à réclamer, pour l’employé privé, un peu de garanties et de stabilité dont jouit l’employé public (avec les obligations correspondantes) et non à introduire dans les emplois publics l’anarchie qui règne encore trop dans l’ordre économique. »

Émile Durkheim, le 19 janvier 1908. Débat retranscrit dans l’ensemble des contributions réunies par Victor Karady, in Textes, t. 3 : Fonctions sociales et institutions, Paris, Minuit, 1975, p. 201.

« Il était de règle que le service public offre une forte sécurité de l’emploi, voire des “emplois à vie”, associés à des règles particulières en matière d’emploi. Au cours des vingt dernières années, de nombreux pans de l’emploi public ont cependant perdu cette spécificité, notamment parce que la réforme du secteur public s’est traduite par le transfert de certaines activités au secteur privé. De ce fait, nombre des hypothèses sur lesquelles repose le fonctionnement de la fonction publique ne sont plus vraies. »

Synthèses de l’OCDE, septembre 2004.

La canicule de l’été 2003 a révélé l’urgence et la nécessité de développer les services à domicile auprès des personnes âgées vulnérables ; le tsunami de décembre 2004 a suscité une mobilisation sans précédent de la part des citoyens pour soutenir moralement et financièrement l’action des associations humanitaires [1]  ; l’incendie d’août 2005 des logements provisoires du boulevard Vincent-Auriol dans le 13e arrondissement à Paris et les campements de fortune des sans-abris du canal Saint-Martin et dans les grandes villes de France de l’hiver 2006 ont par ailleurs rendu visible le travail des associations intervenant dans le domaine du logement et de l’hébergement d’urgence. Ces exemples de « crises » récentes mettent en scène l’intervention d’associations à divers titres et sous différentes formes. Ils éclairent ainsi l’action d’un secteur qui n’a plus grand-chose à voir avec le monde associatif tel qu’il existe encore dans les représentations collectives, c’est-à-dire toujours associé au bénévolat et à l’amateurisme. Loin des images d’Épinal, des bons sentiments et de la charité des dames patronnesses du début d’un autre siècle, ce monde s’est en fait profondément transformé, professionnalisé et technicisé. Selon les enquêtes FQP [2]  menées par l’INSEE auprès d’un échantillon représentatif, les travailleurs employés par une association déclarée à but non lucratif représentaient 5,5 % de la population active occupée ayant un emploi salarié en 1993. En 2003, cette part est désormais de 6,7 %, alors que la population active occupée a elle aussi augmenté pendant cette période. Rappelons que l’emploi associatif avait déjà suscité plusieurs tentatives d’évaluation statistique au début des années 1980 et on estimait son volume autour de 600 000 salariés. Aujourd’hui, les travailleurs associatifs représentent l’équivalent des effectifs de la fonction publique territoriale, soit 1 million et demi de salariés. En dépit de cette progression tout à fait significative, il est frappant de constater que les organismes de la statistique publique n’ont pas adapté les enquêtes sur le travail et l’emploi aux spécificités du monde associatif. Il est alors significatif de relever que, quand l’INSEE aborde le monde associatif, c’est seulement sous l’aspect de la participation bénévole, et que cela laisse alors dans l’ombre le thème, pourtant bien réel, de l’emploi salarié [3] .

En dépit de cette indifférence qui dissimule en fait un malaise profond, on ne peut que constater quotidiennement la contribution des travailleurs associatifs au maintien de la cohésion sociale. En leur absence, qui s’occuperait d’assurer l’hébergement des personnes sans domicile, d’intervenir au domicile des plus âgés pour veiller à leur confort matériel et affectif, de défendre les droits des malades et des personnes handicapées, d’accompagner les chômeurs dans leurs démarches de recherche d’emploi, de faire pression auprès des groupes industriels pour qu’ils se conforment aux normes environnementales, d’alerter la communauté internationale sur les violations des droits de l’homme, de promouvoir la recherche scientifique dans le domaine médical, de permettre aux plus démunis de partir en vacances, de mettre en œuvre des permanences d’aide aux devoirs dans les quartiers en difficulté, de donner aux artistes les moyens de créer dans les meilleures conditions possibles, etc. ? À l’époque des « Trente Glorieuses », ces fonctions auraient sans doute été reconnues comme des missions d’intérêt général susceptibles d’être prises en charge par un État social alors triomphant. Mais la redéfinition du périmètre des services publics sous l’effet des politiques de « nouvelle gestion publique » (au sens de new public management [4] ) n’a pas conduit à cette orientation mais à ce que les travailleurs associatifs accomplissent des fonctions « publiques » sans pour autant appartenir à « la » fonction publique. Dès lors, peut-on toujours se contenter de faire comme si le monde associatif était encore un monde de vertu et de désintéressement, composé uniquement de bénévoles, et ignorer qu’il est en grande partie devenu un « marché du travail » ? Ce n’est pas le parti pris de cet ouvrage. S’il est fécond de porter le regard sur la catégorie des « travailleurs associatifs », c’est parce qu’ils incarnent, par leurs propriétés mêmes, ce à quoi pourrait vraisemblablement ressembler la fonction publique dans les années à venir. L’effort salutaire entrepris pour repenser les fondements de la solidarité en ce début XXIe siècle [5]  doit aussi porter sur la nature et le statut des acteurs légitimes pour la mettre en œuvre, et c’est l’ambition que cet ouvrage s’est assignée.

Le monde associatif : acteur ou révélateur du changement social ?

La vitalité du tissu associatif, mesurée à partir du nombre de créations formelles d’associations régies par la loi de 1901, a souvent été présentée comme un « indicateur du changement social » [6] . Cet essor concrétiserait le profond mouvement de « moyennisation de la société » annoncé par Henri Mendras [7] , tant les classes moyennes salariées, composées d’enseignants, de travailleurs sociaux et de cadres moyens, y ont effectivement joué un rôle majeur. [8]  Cependant, l’échec en 1982 du projet de loi Henry, à l’initiative du ministre du Temps libre, a rapidement mis en évidence les limites de l’aspiration incarnée par le mouvement associatif à transformer la société en profondeur. De la même manière, les discours de glorification de la « société civile » invoqués, tant par les « entrepreneurs de morale » du monde associatif [9]  que par les « entrepreneurs citoyens » du monde capitaliste [10] , ne manquent jamais l’occasion d’exalter les vertus d’une « troisième voie », incarnant une alternative à l’opposition entre l’État et le marché. Or ces formules consensuelles et incantatoires sur la volonté de « réconcilier l’économique et le social » suscitent, là encore, la perplexité et le doute : les « acteurs » du monde associatif ne sont-ils pas plus « agis » qu’ils n’agissent réellement ? Contrairement aux illusions véhiculées par les thuriféraires d’une économie solidaire transcendant les logiques marchande et non marchande, il convient en effet de rappeler que l’importance prise par le monde associatif résulte avant tout d’une politique de brouillage des frontières entre privé et public et d’une déstabilisation profonde des relations salariales. Restituer les métamorphoses du monde associatif nécessite donc de les réinscrire dans le contexte plus global des transformations de la société salariale. Société salariale dont Robert Castel nous a indiqué qu’elle impliquait à la fois « une ferme séparation entre ceux qui travaillent effectivement et régulièrement et les inactifs ou les semi-inactifs qu’il faut soit exclure du marché du travail, soit intégrer sous des formes réglées » [11] , et « l’accès à la propriété sociale et aux services publics » qui convertissent le travailleur en « ayant droit », protégé par un socle de droits sociaux dont l’État social est le garant [12] . Avec l’effritement du rapport salarial fordiste et la crise de légitimité de l’État social, c’est l’ensemble des frontières historiquement instituées, entre le marchand et le non-marchand mais aussi entre le bénévolat et le travail salarié, qui sont mises à l’épreuve. Replacé dans ce cadre, le développement du travail salarié dans le secteur associatif apparaît donc moins comme une alternative à ces recompositions que comme une conséquence indirecte. D’autant que le constat d’une explosion de l’emploi salarié dans les organisations sans but lucratif s’impose dans de nombreux pays où de profondes réformes des institutions de l’État social et du marché du travail ont été engagées. La comparaison de plusieurs sociétés postindustrielles comme l’Allemagne, les États-Unis, le Japon et le Royaume-Uni montre ainsi que, depuis les années 1980, l’emploi associatif y a progressé beaucoup plus rapidement par rapport à l’ensemble du système productif [13] . Dès lors, le secteur associatif constituerait la sphère par excellence où se cristallisent les contradictions les plus aiguës des sociétés salariales, et ce autour de deux dimensions : d’une part, par la question du travail et de ce qui est socialement reconnu comme activité productive (où ce qui est valorisé comme de l’« engagement » peut parfois ressembler fortement à du « travail » [14] ), d’autre part dans les recompositions de l’action publique et de la division entre activités « marchandes » et « non marchandes » [15] .

S’agissant du rapport au travail dans le monde associatif, il convient de souligner tout d’abord le formidable développement de l’emploi salarié dans ce secteur : le graphique 1 révèle ainsi que le taux de variation moyen constaté sur la période 1993-2002 a été de 3,6 % par an alors que la population active occupée ne s’est accrue que de 0,8 % par an sur la même période. Il est ainsi surprenant de constater que cette évolution est régulière et continue, et surtout que l’emploi associatif croît deux fois plus rapidement que le nombre d’emplois statutaires dans la fonction publique [16]  (soit 1,8 % par an en variation moyenne).

Graphique 1  –  Évolution comparée de l’emploi salarié dans le secteur associatif sur la période 1993-2005 (base 100 en 1993) [17] 

Source : Enquêtes sur l’emploi (séries 1993-2002 et 2003-2005), INSEE.

Cependant il est frappant de constater que cette explosion de l’emploi salarié, intervenue dans un contexte de profonde dégradation du marché du travail, soit passée totalement inaperçue. Comment comprendre une telle indifférence sur cette condition ? La croissance de l’emploi salarié dans le secteur associatif est un phénomène qui dérange, au double sens du terme, c’est-à-dire qu’il n’est pas conforme aux catégories (administratives, comptables, statistiques, juridiques, etc.) établies, et que ce qu’il représente pose problème. Le traitement de l’emploi dans le secteur associatif par les institutions de la statistique publique est sur ce point particulièrement significatif : tantôt assimilé aux organismes de droit public parce que certaines associations sont essentiellement financées par des fonds publics (dans le secteur de la santé et de l’action sociale en particulier), tantôt considéré sous l’angle de son statut de droit privé et confondu avec l’emploi au sein d’une entreprise à but lucratif [18] , travailler dans le secteur associatif n’est jamais considéré en tant que tel. Cette invisibilité statistique et politique résulte en grande partie du constat que les activités exercées dans le monde associatif ne sont généralement pas considérées comme relevant d’un « travail » au sens de la production d’un service dont la valeur est reconnue monétairement. Cette situation est liée tout d’abord à la structure du marché du travail associatif dans lequel la forme typique du salariat est en fait un salariat « atypique » (au sens de « formes particulières » d’emploi, c’est-à-dire non conformes à la norme de référence sur le marché du travail), mais également aux transformations inhérentes à la pratique du bénévolat. Car c’est sans doute pour caractériser les évolutions de la pratique bénévole que le terme de « professionnalisation » du secteur associatif semble le plus approprié [19] . L’engagement associatif apparaît en effet de plus en plus fréquemment lié à une prise de responsabilité importante au sein des groupements et à une affirmation de compétences spécifiques désormais officiellement reconnues par la validation des acquis de l’expérience au même titre qu’une activité professionnelle « légitime » [20] . D’où une certaine ambivalence au cœur du lien associatif entre des travailleurs salariés à qui l’on demande le même engagement qu’un bénévole et des travailleurs bénévoles dont l’activité présente parfois tous les traits de la « profession achevée » décrite par la sociologie fonctionnaliste de Talcott Parsons [21] .

Enfin, aux côtés des bénévoles et des salariés, les volontaires associatifs apparaissent comme une nouvelle figure de l’engagement et du travail dans le monde associatif [22] . À la différence des trois volontariats civils [23]  mis en place en 2000 dans le cadre d’un statut de droit public et réservé aux jeunes de 18 à 28 ans, le contrat de volontariat associatif relève du droit privé, ne contient aucune limite d’âge et a vocation à s’appliquer à tous les secteurs de l’action associative. Il suppose donc un engagement : réciproque et formalisé ; limité dans sa durée (deux ans au maximum, trois ans en cumulé), mais permanent pendant cette durée ; librement choisi tant par le volontaire que par l’organisme d’accueil ; désintéressé (les avantages en nature ou le défraiement dont bénéficie le volontaire ne remettent pas en cause ce caractère) ; dans une action collective et organisée au sein d’un organisme sans but lucratif aux valeurs duquel le volontaire adhère librement ; enfin, accompli au service de la collectivité. L’institution du volontariat associatif est ainsi symptomatique de la confusion entre bénévolat et salariat qui caractérise le monde associatif, en particulier dans les demandes de requalification d’une activité bénévole en contrat de travail qui se multiplient depuis quelques années [24] , mais tend à s’étendre également dans les pratiques économiques du monde du travail ordinaire [25] . Les éléments permettant de distinguer juridiquement le bénévole du salarié apparaissent de moins en moins nombreux et de plus en plus instables : quelle différence entre le volontaire d’une organisation humanitaire, percevant une indemnité dont le montant s’apparente à celui du SMIC et bénéficiant d’une protection sociale, et le salarié « bénéficiaire » d’une mesure d’insertion et contraint de travailler à temps partiel afin de rechercher un « vrai » emploi ? S’ils exercent tous deux leur activité dans le cadre d’une association, leurs situations semblent inextricables, car il est en effet difficile de savoir qui dispose de la position sociale la plus élevée. En rester à une description basée sur le statut juridique empêche de voir que l’indemnité de l’un est équivalente, voire supérieure au salaire de l’autre, et que les usages sociaux et les opportunités de carrière qu’offrent le volontariat sont plus larges que ce que permet l’occupation d’un emploi d’insertion fortement stigmatisant.

Concernant la nature du travail associatif à l’intérieur de la dichotomie marchand/non-marchand, les pratiques de la comptabilité nationale sont, sur ce point, fort éclairantes : en effet, les comptables nationaux distinguent « associations marchandes » [26]  et « associations non marchandes » [27]  selon des critères difficilement objectivables et en partie arbitraires. De cette manière, c’est la structure du financement qui, selon ces principes, justifierait l’agrégation d’une fraction des associations aux administrations, d’une part, et aux entreprises à but lucratif, de l’autre. Or cette distinction est de moins en moins claire quand le financement public s’effectue désormais sous forme de conventions entre donneurs d’ordres et opérateurs plaçant les associations dans une situation de concurrence marchande et quand les entreprises attribuent de quasi- « subventions » au titre de leurs opérations de mécénat [28] . Pour maintenir la validité de la distinction entre « marchand » et « non-marchand », la comptabilité nationale s’efforce donc de restreindre de façon rigide la définition des « vraies » associations aux seuls domaines où les ressources publiques et privées sont perçues arbitrairement comme équivalentes. Le fait de catégoriser spontanément certaines structures associatives [29]  comme « parapubliques » ou « paracommerciales » fait ainsi apparaître l’inadéquation structurelle entre les propriétés spécifiques du travail associatif et les structures mentales inhérentes aux pratiques économiques ordinaires et sédimentées dans les catégories comptables de la mesure de la richesse nationale.

Ces contradictions sont également perceptibles dans l’idée, communément admise, selon laquelle l’attribution de financement au secteur associatif serait une façon commode, pour l’État, de « se désengager » en déléguant la gestion d’équipements publics ou de services sanitaires et sociaux. Empiriquement, rappelons dans un premier temps que les financements publics accordés aux associations ont augmenté de façon significative entre 1999 et 2005. L’enquête menée en 2005 par Viviane Tchernonog [30]  auprès d’un échantillon de plus de 10 000 structures associatives révèle que la part du financement public dans les budgets associatifs est supérieure à celle des financements privés (cotisations, dons, mécénat et recettes des ventes de services). Ces résultats s’inscrivent dans la continuité des observations recueillies lors des précédentes enquêtes menées par Viviane Tchernonog, puisque la part des financements publics était passée de 44 % en 1990 à près de 54 % en 1999 [31] . Mais, surtout, la critique fréquente déplorant le « désengagement » de l’État par le transfert de certaines missions de la puissance publique au secteur associatif manque l’essentiel : l’importance prise par le travail associatif dans la production de l’intérêt général signifie moins un « désengagement », au sens d’un retour à la charité et aux bonnes œuvres (dont on ne s’est d’ailleurs jamais préoccupé d’évaluer la performance et l’efficacité), qu’une recomposition profonde et durable des fondements de l’État social et de ses formes d’intervention. Autrement dit, parce que les travailleurs associatifs focalisent leur action sur des catégories spécifiques de populations et contribuent en cela à accroître le processus de dualisation de l’accès aux services publics mis en évidence ailleurs [32] , mais également parce que leur rémunération dépend de plus en plus étroitement de l’utilité sociale reconnue par les institutions à leur action, et enfin, plus généralement, parce que leur condition matérielle d’existence s’oppose radicalement à celle dont bénéficie le fonctionnaire, qui se justifiait par la nécessité de garantir son dévouement au service de l’intérêt général, ils incarnent le nouveau visage du service public [33] .

Si les travailleurs associatifs, qu’ils soient des salariés, des bénévoles ou des volontaires, apparaissent donc à la fois « partout et nulle part », c’est tout d’abord parce qu’ils ne sont pas reconnus comme des « travailleurs » contribuant à la production de richesses mais comme des « bénéficiaires » indirects de subventions provenant de collectivités publiques ou de dons d’institutions et de particuliers. Ensuite, parce qu’ils interviennent dans des espaces intermédiaires à la fois marchands et non marchands, et que leur identité échappe à la division du monde du travail entre salariés sous contrat de droit privé et agents statutaires de la fonction publique, ils font figure de véritables « travailleurs invisibles ». Changer de regard sur leur condition constitue une étape indispensable avant d’entreprendre une sociologie du travail associatif.

Pour une sociologie du travail associatif

Trop social pour être laissé aux économistes et trop économique pour être laissé aux sociologues, le travail associatif n’a pas été considéré comme un objet de recherches spécifique par ces disciplines. En particulier, parce que le monde associatif fait instantanément référence, dans l’imaginaire collectif, au bénévolat et à l’engagement moral au service de valeurs désintéressées. Que viendrait donc faire le thème du travail dans un univers qui, a priori, devrait se situer en dehors de tout rapport de subordination et de toute dimension productive ? Et, pourtant, l’importance économique de ce secteur ne cesse de croître depuis que des enquêtes quantitatives répétées sont menées sur la mesure des financements publics et privés [34] , et le questionnement collectif sur la nature de ce qu’il produit se pose avec de plus en plus d’acuité (en particulier autour de ce qui relève de son « utilité sociale »). À côté d’une sociologie de l’engagement public, il apparaît légitime d’aborder le monde associatif conformément à ce qu’il est devenu : c’est-à-dire un véritable monde du travail. Cette recherche ne s’inscrit donc pas dans le sillon des analyses traditionnelles du secteur associatif, souvent empruntées aux travaux de science politique sur les mouvements sociaux [35]  et à la sociologie du militantisme et des modes d’engagement dans l’espace public [36] , mais espère renouveler, à partir du déplacement d’un monde pensé comme « hors travail » vers le monde du travail, les catégories et les outils forgés par la sociologie du travail tels qu’ils ont été élaborés à partir des enquêtes menées dans les grandes entreprises industrielles [37] .

Depuis Tocqueville, fréquemment invoqué comme caution intellectuelle par les porte-parole des organisations à but non lucratif, il est d’usage de justifier le développement du monde associatif en mettant en avant les vertus d’une action moins rigide et bureaucratisée, décrite comme plus innovante et complémentaire de celle des administrations publiques. Dans son célèbre essai sur la société américaine, Tocqueville loue en effet les vertus de la « société civile » comme contre-pouvoir face au développement de l’État social au processus de monopolisation des fonctions régaliennes (police, justice, fiscalité) mais également sociales (éducation et assistance). Par son emprise sur les affaires « privées », Tocqueville craignait que l’État ne prenne en charge tous les besoins sociaux et maintienne les citoyens dans une situation de dépendance et de soumission consentie. C’est dans cet esprit qu’il verra dans la vie associative un moyen de contrecarrer ce qui est pour lui un danger pour la démocratie : « Chez les peuples démocratiques, il n’y a que par l’association que la résistance des citoyens au pouvoir central puisse se produire. » [38]  Par la suite, de nombreux travaux de science politique ont tempéré cet enthousiasme et ont mis en lumière les nombreuses limites de la « société civile » dans sa fonction de contre-pouvoir [39] . Il faut surtout s’interroger sur l’intérêt qu’il y aurait aujourd’hui à reproduire telles quelles ces citations, comme le font bon nombre d’acteurs du monde associatif, en se contentant d’invoquer l’autorité d’un auteur consacré sans faire l’effort de les remettre dans un contexte historique et politique qui est bien différent de celui de la première moitié du XIXe siècle [40] . Contrairement à l’époque où Tocqueville élabore le type idéal de la société démocratique, le contexte historique de la société française d’aujourd’hui n’est plus celui d’une extension inexorable des missions d’intérêt général associées à l’État-providence mais bien d’une redéfinition du périmètre des services publics relevant jusqu’ici de l’autorité étatique. Dès lors, que deviennent le rôle et la place des associations ?

Souvent inspirés par la crainte éprouvée par Tocqueville face à la prise en charge des affaires privées (éducation, assistance) par l’État démocratique et, corrélativement, à l’affaiblissement de la participation des citoyens à la vie collective, plusieurs essais [41]  polémiques dénonçant la « professionnalisation » [42]  croissante du monde associatif ont insisté sur le caractère bureaucratique des associations employeurs et de leur proximité avec les institutions de l’État social. Ces pamphlets stigmatisent les abus des associations parapubliques, suspectées de clientélisme politique, tout en glorifiant les vertus du bénévolat associatif présenté comme noble et désintéressé. En ce sens, ils entretiennent la croyance dans l’idéal associatif incarné par la générosité privée et la figure du bénévole « authentique ». En divisant le monde associatif entre les « bonnes » et les « mauvaises » ou les « vraies » et les « fausses », ces auteurs, qui sont également des militants actifs dans cet espace, déplorent la perte de « l’âme de la loi de 1901 » [43]  dont la professionnalisation serait la cause. Or la démarche choisie ici s’écarte résolument de l’essai et s’efforce de ne pas céder à la tentation normative en posant que le monde associatif est un monde social comme les autres : c’est-à-dire ni plus ni moins vertueux que les autres. Par ailleurs, la frontière entre la pureté originelle de l’association « authentique » et ses dévoiements sous la forme d’organisations hybrides [44] , conciliant les instances de représentation démocratique de la loi de 1901 et les structures hiérarchiques de la division du travail, est de plus en plus incertaine. En effet, le nombre d’entreprises associatives croît de façon régulière depuis 1990 selon les enquêtes menées par Viviane Tchernonog [45]  et, parmi elles, ce sont les organisations de petite taille qui se sont le plus développées. En outre, les élus et les membres actifs de l’association n’ont pas davantage le monopole de la vertu et du désintéressement que les travailleurs salariés n’ont le monopole des compétences et du professionnalisme. Les enquêtes quantitatives sur des données représentatives ont ainsi bien mis en évidence le processus de rationalisation de la pratique bénévole à l’œuvre dans la nécessaire maîtrise croissante des politiques publiques et des règles de gestion qu’implique désormais la vie associative [46] . L’exemple des organisations non gouvernementales (ONG) montre bien que cette critique relève surtout d’une sacralisation de l’engagement désintéressé et du don de soi, et que l’efficacité professionnelle et l’adhésion aux valeurs humanistes ne sont pas deux postures incompatibles [47] . L’expérience récente des interventions humanitaires lors des guerres civiles dans l’ex-Yougoslavie, au Rwanda et au Kosovo a révélé les limites d’une adhésion inconditionnelle à l’idéal humanitaire et ses contradictions [48]  : véritable religion séculière des démocraties libérales, l’action humanitaire et l’impératif du respect des droits de l’homme qu’elle incarne sont fréquemment instrumentalisés par les grandes puissances comme autant d’alibis moraux irréfutables soit pour se dispenser d’intervenir militairement dans les zones de conflit, soit pour faire accepter aux opinions publiques la légitimité de l’usage de la force comme ce fut récemment le cas pour la guerre entre les États-Unis et l’Irak. La difficulté d’une véritable sociologie du travail associatif réside ainsi dans la tension entre l’effort permanent pour aller au-delà des rhétoriques fondées sur l’exaltation du don de soi et de l’engagement citoyen, sans pour autant sombrer dans la dénonciation tous azimuts des croyances et des pratiques.

Ce livre ne prétend pas traiter pas de toutes les « associations » au sens de tout groupement régi par la loi de 1901. Il se concentre pour l’essentiel sur la part des structures associatives qui exercent des activités économiques relevant d’une « utilité sociale » [49]  et dont l’organisation du travail repose en partie sur du salariat. Dans la mesure où il est très difficile d’estimer le nombre exact de structures associatives en activité (puisque leur dissolution n’est pas enregistrée par les services des préfectures), la transformation la plus profonde du monde associatif réside moins dans le nombre de créations annuelles d’associations [50]  que dans la conversion des structures associatives « traditionnelles », dans le sens où elles reposaient strictement sur une participation bénévole et volontaire, en « entreprises associatives ». D’une part, parce que le passage de l’association à l’entreprise associative a des effets irréversibles, puisque la transition vers la fonction d’employeur implique de rechercher de nouvelles sources de financement pour stabiliser des postes devenus indispensables [51] . D’autre part, parce que l’introduction du salariat dans l’organisation associative conduit à l’émergence d’une catégorie de travailleurs dont les spécificités sont irréductibles aux formes historiquement instituées de l’activité productive. Dans tous les secteurs où il se développe, la légitimité du travail associatif repose sur la reconnaissance de son utilité sociale [52] . Or l’octroi de financements de la part des collectivités publiques, au nom de la réalisation d’une mission d’intérêt général, mais également de la part des entreprises lucratives, au nom de leur « responsabilité sociale » et des politiques de mécénat, est de plus en plus étroitement déterminé par la valorisation de l’« utilité sociale » de l’action que le travailleur associatif est chargé de mettre en œuvre. Dans la mesure où la valeur du travail associatif repose essentiellement sur la reconnaissance de son utilité sociale, la constitution d’un salariat dans ce secteur constitue une subversion de l’ordre économique au sens où il déstabilise la convention capitaliste selon laquelle : n’ont de valeur économique que les biens et les services dont le mode d’allocation est fixé par un marché.

Cette recherche repose sur de nombreux matériaux d’enquête afin d’éviter l’écueil, déjà pointé par Norbert Elias mais toujours actuel, selon lequel « les théories sociologiques qui ne reposent pas sur un travail de sociologie empirique ne servent à rien » [53] . L’exploitation secondaire de données statistiques [54]  sur l’emploi salarié a ainsi permis d’éclairer, le plus objectivement possible, l’état des conditions de travail et d’emploi dans ce secteur. Dans un autre registre, l’enquête auprès des entreprises associatives a permis de s’écarter des représentations dominantes du monde associatif qui tendent à le réifier. En permettant de vérifier la validité du découpage de la réalité opéré par les catégories sociologiques ou en autorisant le raisonnement, toujours un peu artificiel pour le sociologue, du « toutes choses égales par ailleurs », la statistique a constitué un instrument d’objectivation indispensable pour l’analyse présentée ici. L’observation de régularités, comme par exemple l’existence d’un différentiel significatif de rémunération entre secteur associatif et secteur à but lucratif, a en effet l’immense mérite de prévenir les tentations de faire du général avec du particulier, voire de l’anecdotique. Pour autant, cette démarche positive a évidemment des limites, tant les catégories des institutions qui produisent les données statistiques sont inadaptées au monde associatif. Pour y pallier, j’ai donc entrepris une enquête par entretiens auprès de salariés du secteur associatif à partir de plusieurs échantillons entre 2000 et 2003 [55] . Il s’agissait notamment de mieux comprendre les trajectoires individuelles qui conduisent à l’occupation d’un emploi dans ce secteur, les raisons qui favorisent l’acceptation de conditions de travail peu attractives, les règles formelles et informelles concernant l’organisation et la division des tâches ainsi que les perspectives d’évolution dans la structure. Bien loin de s’opposer, méthodes quantitatives et qualitatives se sont ainsi avérées profondément complémentaires : les premières permettent de rompre avec le charme trompeur des discours enchantés sur les vertus morales de l’employeur associatif, les secondes suggèrent des liaisons qui ne viendraient pas spontanément à l’esprit sans expérience in situ (comme, par exemple, l’effet de la transition du bénévolat au salariat sur le montant de la rémunération perçue).

Au début du XXe siècle, le père fondateur de la sociologie en France, Émile Durkheim, s’était exprimé au cours de débats organisés par le Cercle de l’Unité pour la vérité pour évoquer sa conception de la condition qui devrait, selon lui, être proposée à l’agent de la fonction publique [56] . Dans ces retranscriptions, on constate que la conception durkheimienne du fonctionnaire était proche de celles de juristes de l’époque comme Maurice Hauriou qui fut à l’origine de la fondation du droit administratif. Elle témoigne de la volonté de faire du fonctionnaire un travailleur particulier dont le statut devait marquer une nette différence avec les travailleurs du secteur privé (ou chargés des « fonctions économiques », pour reprendre la terminologie durkheimienne). C’est d’ailleurs cette conception qui l’amènera à s’opposer à l’introduction de la liberté syndicale au sein de la fonction publique au motif que le fonctionnaire doit se dévouer à l’intérêt général et laisser ses intérêts particuliers au second plan [57] . Un siècle après ces débats annonçant l’élaboration du statut de la fonction publique, il est devenu à nouveau essentiel de s’interroger sur la condition accordée par la société aux travailleurs dont la vocation est de servir l’intérêt général. Compte tenu de la multiplication des nouveaux besoins sociaux (prise en charge de la dépendance des personnes âgées, services de garde de la petite enfance, protection de l’environnement, accès aux soins, défense des droits des minorités, aide au logement, etc.), on voit en effet mal comment l’objectif de non-renouvellement d’un fonctionnaire partant en retraite sur deux [58]  ne conduira pas, au minimum, à doubler le nombre actuel des travailleurs associatifs. Car, si le taux de croissance annuel de l’emploi associatif reste proche de ce qu’il a été depuis plus de vingt-cinq ans, cette nouvelle catégorie de salariés représentera 3 millions de salariés en 2020. Soit probablement un nombre avoisinant les effectifs de la fonction publique statutaire à cette date. Il sera alors difficile, pour les organismes de la statistique publique comme pour le pouvoir politique, de continuer à faire comme si ces travailleurs n’existaient pas.

La réflexion débutera par la mise en évidence des tensions qui cristallisent le monde associatif pour établir sa légitimité auprès des partenaires publics et privés et pour concilier salariat et bénévolat. Elle sera poursuivie par la systématisation de ces tensions dans le cadre d’un véritable espace social et politique en voie de structuration. Si ces tensions se déclinent selon différentes formes et contribuent à la diversité caractéristique du monde associatif, il n’empêche qu’elles n’en sont pas moins le fondement d’une catégorie de travailleurs irréductible aux salariés du privé et aux agents du service public. C’est à l’expression de ces tensions dans le cadre des expériences vécues et à leur mise en forme dans le cadre d’un salariat subordonné à l’utilité sociale que sera consacrée la troisième et dernière partie de cet ouvrage.

Notes du chapitre

[1] ↑ Cet événement a largement contribué à l’accroissement du montant des dons de particuliers aux associatifs à but non lucratif ainsi qu’à l’augmentation du nombre de ménages donateurs constaté entre 2000 et 2005. Cf. Élise Amar, Solveig Vanovermeir, « Donner aux organismes caritatifs. Est-ce seulement une question de niveau de vie ? », INSEE Première, n° 1186, mai 2008.

[2] ↑ Enquêtes formation qualification professionnelle. Pour plus de détails, voir les informations disponibles sur le site du Centre Maurice-Halbwachs : http://www.cmh.acsdm2.ens.fr/enquetes/enqfqp.php.

[3] ↑ Voir le volet de l’enquête Conditions de vie des ménages 2002 sur la participation associative.

[4] ↑ « Le new public management s’intéresse à l’accroissement des capacités managériales par la mise en œuvre de techniques de management issues du secteur privé et tend ainsi à mettre l’accent sur l’aspect managérial, au détriment de l’aspect politique » (B. Guy Peters, « New public management », L. Boussaguet et al., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, « Références », 2004, p. 305).

[5] ↑ S. Paugam (dir.), Repenser la solidarité. L’apport des sciences sociales, Paris, PUF, « Le Lien social », 2007.

[6] ↑ M. Forsé, « Les créations d’associations : un indicateur de changement social », Revue de l’OFCE, vol. 6, n° 1, année 1984, p. 125-145.

[7] ↑ H. Mendras, La seconde révolution française, 1965-1984, Paris, Gallimard, 1988.

[8] ↑ Pour une présentation approfondie, voir M. Simonet, « Expertise associative et représentation politique du monde associatif. Entretiens avec Julien Adda (CPCA) et Philippe-Henri Dutheil (CNVA) », in Y. Lochard et M. Simonet (coord.), L’expert associatif, le savant et le politique, Paris, Syllepse, 2003, p. 109-128.

[9] ↑ « Derrière la multitude des propositions qui émergent des ateliers, et, nous l’espérons tous, des engagements qui vont être pris, il faut se réjouir qu’un dialogue global ait été initié entre les responsables de l’État et les acteurs importants de la société civile que sont les associations. (…) [il convient de] faire inscrire l’association et ses missions dans les traités européens aux côtés des autres acteurs de l’économie sociale afin que le social et l’économique ne soient pas isolés l’un de l’autre » (discours d’Hubert Prévot, président de la Conférence des présidents de coordinations associatives (CPCA) lors des Assises nationales de la vie associative, 21 février 1999).

[10] ↑ « Parce que l’entreprise est un des principaux piliers de la société civile, pour ne pas dire le principal, elle doit s’adresser à toutes ses composantes. Nous jetterons des ponts vers des publics historiquement éloignés de nous – magistrats, médecins, artistes – ou qui se sont démarqués de nous plus récemment – les cadres, par exemple. Le rapprochement avec le monde de l’éducation, avec tous les mondes de l’éducation, sera une priorité. Et parce que les règles du jeu sont nouvelles, le MEDEF ne refusera pas le débat avec les ONG ou les associations qui sont déjà le monde de demain » (allocution de Laurence Parisot à la suite de son élection à la présidence du MEDEF, 5 juillet 2005).

[11] ↑ R. Castel, Les métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Gallimard, « Folio » (1re éd., 1995), 1999, p. 525.

[12] ↑ Ibid.

[13] ↑ V. Pérotin, « Secteur associatif, création d’emplois et politique sociale : promesses ou illusions ? », Revue internationale du travail, vol. 140, n° 3, 2001, p. 390.

[14] ↑ M. Simonet, « Derrière le voile de la citoyenneté : les usages politiques du volontariat en France et aux États-Unis », Les Mondes du travail, n° 5, janvier 2008, p. 53-65.

[15] ↑ En particulier dans la formalisation de partenariats public-privé dans lesquels les associations jouent un rôle important. Voir J.-P. Gaudin, L’action publique. Sociologie et politique, Paris, Presses de Sciences Po - Dalloz, « Amphi », 2004.

[16] ↑ Cette comparaison prend tout son sens si l’on précise que les associations interviennent dans des secteurs caractéristiques de l’État social, c’est-à-dire essentiellement : éducation, action sociale, santé, activités culturelles et sportives.

[17] ↑ Ce graphique comporte une rupture de série à partir de 2003 qui correspond au changement de méthodologie de l’enquête emploi. Pour plus de précisions, voir P. Givord, « Une nouvelle enquête emploi », Économie et statistique, n° 362, 2003, p. 59-66.

[18] ↑ Dans la nouvelle enquête emploi mise en place à partir de 2003, l’INSEE a reconnu l’importance de l’emploi associatif en proposant aux personnes enquêtées de renseigner la modalité « associations » parmi l’éventail des employeurs possibles pour un salarié. Ce n’était pas le cas auparavant, puisque seule existait la modalité « entreprises ». Cependant il s’agit d’une seule et même modalité amalgamant associations et entreprises à but lucratif et ne qui permet pas la distinction, alors que les collectivités territoriales ou les hôpitaux publics, qui représentent une proportion de salariés équivalente, voire moindre, bénéficient d’une modalité spécifique.

[19] ↑ D. Bernardeau, M. Hély, « Transformations et inerties du bénévolat associatif », Sociologies pratiques, n° 15, 2007, p. 9-23.

[20] ↑ M. Simonet, « Penser le bénévolat comme travail pour repenser la sociologie du travail », Revue de l’IRES, n° 44, 2004, p. 141-155.

[21] ↑ Cf. T. Parsons, « Structure sociale et processus dynamique : le cas de la pratique médicale moderne », in Éléments pour une sociologie de l’action (trad. F. Bourricaud), Paris, Plon, 1955, p. 193-255.

[22] ↑ Voir M. Simonet, « Entre emploi et bénévolat : le volontariat associatif », 4 pages du Centre d’études de l’emploi, n° 45, août 2007.

[23] ↑ Les trois domaines du volontariat civil créé par la loi du 14 mars 2000 et le décret du 30 novembre 2000 sont « la défense, la prévention et la sécurité », « la cohésion sociale et la solidarité » et « la coopération internationale et l’aide humanitaire ».

[24] ↑ Cf. J. Savatier, « La distinction du contrat de travail et des services bénévoles fournis dans le cas d’une association », Droit social, n° 5, mai 2002, p. 494-500.

[25] ↑ A. Bory, « Perdre son âme ou la racheter ? Enjeux professionnels et organisationnels autour du bénévolat d’entreprise », Les Mondes du travail, n° 5, 2008.

[26] ↑ Selon la comptabilité nationale, les associations d’action sanitaire (ne participant pas au service public hospitalier) et sociale, les associations de formation, d’emploi, de recherche, les associations de défense d’intérêts professionnels non financiers, les associations de développement économique (dont associations intermédiaires), les associations de tourisme social sont classées en sociétés non financières (S11) et, d’autre part, les associations exerçant des fonctions d’auxiliaires financiers ou d’assurance sont classées en sociétés financières (S12). Cf. http://www.insee.fr/fr/indicateur/cnat_annu/base_2000/secteurs_inst/ex/instit_sans_but_lucratif_ex.htm.

[27] ↑ Selon la comptabilité nationale, les associations d’action sanitaire participant au service public hospitalier, les associations scolaires sous contrat, les associations culturelles dépendant des collectivités locales, les associations financées sur fonds publics (ANPE, AFPA…) sont classées comme administrations publiques (S13).

[28] ↑ Le rapport de la mission « Associations régies par la loi de 1901 » du Conseil national de l’information statistique publié en 1998 et présidé par Jean Gadrey reconnaît d’ailleurs les limites de la distinction marchand/non-marchand pour appréhender la production des associations.

[29] ↑ Une association ne représentant parfois qu’une section d’un réseau national ou international, il est préférable d’employer l’expression « structure associative », plutôt que le terme « association », pour éviter de confondre un groupement local de petite taille avec le siège d’une ONG employant plusieurs centaines de salariés.

[30] ↑ V. Tchernonog, Le paysage associatif français. Mesures et évolutions, Paris, Dalloz-Juris Associations, 2007.

[31] ↑ V. Tchernonog, « Ressources, financements publics et logiques d’action des associations », communication au Colloque de l’ADDES, 2001.

[32] ↑ Y. Siblot, Faire valoir ses droits au quotidien. Les services publics dans les quartiers populaires, Paris, Presses de Sciences Po, 2006.

[33] ↑ Les principales évolutions d’individualisation dans le traitement des fonctionnaires (rémunérations au mérite), de dualisation de la fonction publique (recrutement de personnels contractuels) et de professionnalisation des carrières (formalisation des compétences dans le cadre de « profils métiers ») mises en évidence par le séminaire sur la gestion des agents publics à l’initiative de la Direction générale de la fonction publique en 2006 sont parfaitement applicables au travail associatif. Cf. C. Desmarais et al., « Gestion des personnels publics : évolutions récentes et perspectives », Revue de l’IRES, n° 53-1, 2007, p. 111-133.

[34] ↑ Voir les enquêtes réalisées depuis 1990 par Viviane Tchernonog : « Le financement de la solidarité. Les ressources des associations : éclairage à partir des financements publics et des réseaux », Rapport de fin de contrat pour la MIRE (Mission recherche-expérimentation du ministère de l’Emploi et de la Solidarité), 2000, et plus récemment V. Tchernonog, Le paysage associatif français, op. cit.

[35] ↑ Voir notamment É. Neveu, Sociologie des mouvements sociaux, Paris, La Découverte, « Repères », 2005 ; O. Filleule, C. Pechu, Lutter ensemble. Les théories de l’action collective, Paris, L’Harmattan, « Logiques politiques », 1993 ; et également S. Duchesne, C. Hamidi, « Associations, politique et démocratie : les effets de l’engagement associatif sur le rapport au politique », in Associations et champ politique, C. Andrieu et al. (dir.), Paris, Publications de la Sorbonne, 2001, p. 625-642.

[36] ↑ J. Ion, « L’évolution des formes de l’engagement public », in P. Perrineau, L’engagement politique. Déclin ou mutation ?, Paris, Presses de Sciences Po, 1994, p. 23-40, et dans le même ouvrage M. Barthélemy, « Le militantisme associatif », p. 87-114. Ces deux auteurs ont par la suite écrit deux ouvrages, respectivement : J. Ion, La fin des militants, Paris, Éd. de l’Atelier, « Enjeux de société », 1997, et M. Barthélemy, Associations : un nouvel âge de la participation ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2000. Cette perspective s’illustre enfin dans l’ouvrage de B. Havard-Duclos et S. Nicourd, Pourquoi s’engager ? Bénévoles et militants dans les associations de solidarité, Paris, Payot, 2005.

[37] ↑ Il revient à Maud Simonet d’avoir mis à jour ce programme de recherches dans un article pionnier : « Penser le bénévolat comme travail pour repenser la sociologie du travail », op. cit.

[38] ↑ A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, t. 2, Paris, Gallimard, « Folio », 1961, p. 426.

[39] ↑ Parmi les nombreux travaux sur ce thème, on peut relever : M. Barthélemy, Associations : un nouvel âge de la participation ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2000 ; R. D. Putnam, Bowling alone. The Collapse and Revival of American Community, New York, Simon & Schuster, 2000 ; et C. Spanou, Fonctionnaires et militants. L’administration et les nouveaux mouvements sociaux, Paris, L’Harmattan, « Logiques politiques », 1991.

[40] ↑ C’est la suggestion féconde proposée par Maud Simonet, « L’État et le bénévolat en France et aux États-Unis, la double erreur de Tocqueville », in A.-M. Guillemard (dir.), Où va la protection sociale ?, Paris, PUF, « Le Lien social », 2008.

[41] ↑ On pense, dans ce type de littérature, notamment à L. Bériot, Le bazar de la solidarité, Paris, J..C. Lattès, 1985, et P.-P. Kaltenbach, Associations lucratives sans but, Paris, Denoël, 1996.

[42] ↑ Professionnalisation du secteur associatif dont la salarisation n’est qu’une dimension. En effet, le bénévolat s’est, lui aussi, « professionnalisé » et sa pratique nécessite désormais des compétences formelles et reconnues. En outre, l’institutionnalisation du « volontariat », comme statut intermédiaire entre le bénévolat et le salariat, complète ce processus.

[43] ↑ Ce type de discours rappelle l’analyse durkheimienne du sacré selon laquelle : « Il reste vrai que notre nature est double : il y a vraiment en nous une parcelle de divinité parce qu’il y a en nous une parcelle de ces grands idéaux qui sont l’âme de la collectivité » (Les formes élémentaires de la vie religieuse. Le système totémique en Australie, Paris, PUF, « Quadrige » (1e éd., 1912), 2005, p. 378).

[44] ↑ Que nous désignerons comme des « entreprises associatives » pour souligner l’ambivalence des règles juridiques qui leur sont applicables : entre la législation du contrat d’association et les normes du Code du travail.

[45] ↑ Ces enquêtes réalisées en 1990, 1999 et 2005 ont évalué le nombre d’associations employant du personnel à respectivement 120 000, 145 000 et 172 000 salariés.

[46] ↑ D. Bernardeau, M. Hély, « Transformations et inerties du bénévolat associatif », op. cit.

[47] ↑ Au sujet de l’action humanitaire, Philippe Ryfman note que « la professionnalisation, longtemps tenue en suspicion, est un fait désormais acquis. Certes, la crainte demeure de création d’une couche “salariée” de l’ONG, en tirant ses subsides et qui risquerait de prendre le pouvoir en remplacement des militants. Mais ce sont plutôt les questions normatives qui figurent aujourd’hui à l’agenda : niveau des rémunérations ; gestion des parcours professionnels, dont celui de volontaires ; généralisation ou non du salariat pour les personnels expatriés » (« Les frontières de l’humanitaire : mutations et adaptations des ONG à l’ère de la globalisation », in S. Paugam, Repenser la solidarité, op. cit., p. 825).

[48] ↑ Cf. D. Rieff, L’humanitaire en crise, Paris, Le Serpent à plumes, 2004.

[49] ↑ « Est d’utilité sociale l’activité qui tend à satisfaire un besoin qui n’est pas pris en compte par le marché ou qui l’est de façon peu satisfaisante », alinéa 62 de l’instruction fiscale 4 H-5-06 n° 208 du 18 décembre 2006, Direction générale des impôts.

[50] ↑ Contrairement à ce que titrent régulièrement certains quotidiens comme Le Monde dont le supplément « Le baby-boom associatif » mettait en avant la création de 70 000 associations en 2002. Supplément du numéro du 11 décembre 2002.

[51] ↑ La moitié des postes créés dans le cadre du programme « nouveaux services nouveaux emplois » ont ainsi été convertis en emplois de droit commun selon l’enquête CES-Matisse de 2005. Cf. V. Tchernonog, Le paysage associatif français, op. cit.

[52] ↑ Si la mesure demeure floue, cette notion, définie par la fiscalité, tend incontestablement à se normaliser : par exemple, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, au lieu de faire référence aux missions traditionnelles du service public, stipule que « l’action sociale et médico-sociale s’inscrit dans les missions d’intérêt général et d’utilité sociale ». Cf. article 5 codifié à l’article L. 311-1 du Code de l’action sociale et des familles. On consultera également : H. Trouvé, L’utilité sociale : des pratiques aux représentations. Une étude de cas dans le champ de l’insertion par l’activité économique, thèse pour le doctorat en sciences économiques, Paris I - Sorbonne, 2007.

[53] ↑ N. Elias, « Avant-propos : sociologie et histoire », La société de cour, Paris, Flammarion, « Champs », 1985, p. LX.

[54] ↑ Cf. les appendices 1, 2 et 3 consacrés à la présentation détaillée des sources statistiques. Je remercie le Centre Maurice-Halbwachs pour l’accès aux données de l’INSEE et notamment Alexandre Kych et Benoît Tudoux.

[55] ↑ Cf. appendice 4.

[56] ↑ Cette intervention de Durkheim lors de la séance du 19 janvier 1908 a été publiée dans les Libres entretiens (4e série, novembre 1907 - mai 1908) et a été reprise lors de l’édition des 3 volumes des Textes coordonnée par Victor Karady en 1975.

[57] ↑ P. Birnbaum, « La conception durkheimienne de l’État : l’apolitisme des fonctionnaires », Revue française de sociologie, vol. 17, n° 2, avril-juin 1976, p. 247-258.

[58] ↑ Rappelons que cet objectif constitue l’un des points clés du programme de réformes annoncées par le nouveau gouvernement et qu’il a été confirmé par la décision de fusionner le ministère du Budget et des comptes publics avec le ministère de la Fonction publique pour signifier clairement que l’emploi public est avant tout une charge financière pour la collectivité.

Première partie. Un monde associatif sous tensions

Présentation

Bien que le monde associatif demeure associé dans les représentations collectives aux clubs des amateurs de philatélie et autres amicales des joueurs de boules, la société française semble prendre progressivement conscience que ces images d’Épinal ne sont plus conformes à la réalité des nombreuses activités exercées dans le cadre de la loi de 1901. Les activités associatives ont, en effet, longtemps été développées sur le mode du bénévolat. Or, depuis une trentaine d’années, de nombreux salariés ont été recrutés pour réaliser les prestations proposées par ces organisations (aide à domicile, crèches parentales, formation continue, etc.) mais également pour contribuer à la gestion administrative et financière des organisations associatives. Les politiques publiques de l’emploi ont, bien entendu, soutenu ce développement, mais d’une façon ambiguë, c’est-à-dire en octroyant des aides au poste pour la structure tout en faisant peser sur le titulaire du contrat aidé l’injonction de rechercher un « vrai emploi ». Elles ont ainsi fait tache d’huile en discréditant par avance les emplois créés par les structures associatives. D’autant que, si les associations sont fortement sollicitées depuis une trentaine d’années pour soutenir les multiples mesures de contrat aidé qui se sont sédimentées, il convient de rappeler que ces dispositifs ne représentent qu’une part marginale de l’emploi associatif. Derrière les aléas conjoncturels des politiques de l’emploi, la véritable tendance réside en fait dans le processus de conversion des associations relevant de la loi de 1901 en « entreprises associatives ». C’est la morphologie du monde associatif qui s’est radicalement transformée : l’enquête réalisée de façon ponctuelle par Viviane Tchernonog recensait ainsi 120 000 associations employant du personnel salarié en 1990, 145 000 en 1999 et 172 000 en 2005 [1] . Ces organisations d’un type particulier représentent une proportion croissante du monde associatif. En effet, l’apprentissage de la fonction employeur s’avère fréquemment irréversible. En outre et parallèlement à l’augmentation constante du nombre de structures employeurs et du nombre de travailleurs salariés dans le monde associatif, le bénévolat associatif s’est lui aussi profondément recomposé. La gestion d’une organisation relevant de la loi de 1901 requiert désormais des compétences de manager que l’accumulation des guides pratiques consacrés au management associatif ne dément pas. De même, les tensions constatées dans les relations entre salariés et bénévoles, quels que soit les secteurs d’activité concernés, suscitent la perplexité et l’interrogation.

Cette première partie entend donc retracer les grandes étapes de la structuration de l’espace associatif en le présentant comme un monde « sous tensions ». La première des tensions est mise en évidence par la construction de la légitimité de l’action associative face à ses multiples partenaires. En effet, c’est bien dans la capacité du monde associatif à faire reconnaître son « utilité sociale » par la société que réside l’essence même de sa légitimité. Or la rationalisation des procédures de partenariat et de conventionnement entre le monde associatif et les institutions de l’État social ou avec celles du capitalisme est une dimension fondamentale pour comprendre ses transformations contemporaines. Et c’est cette nécessaire recherche de légitimité qui place le monde associatif dans une position instable, en permanence susceptible de dériver tantôt vers la fonction de relais des politiques sociales chargé de pallier les carences des services publics, tantôt vers celle d’alibi moral des entreprises dites « socialement responsables » associé aux opérations menées dans le cadre de la promotion du « bénévolat de compétences » ou du mécénat financier. La seconde tension réside dans les injonctions paradoxales du bénévolat et du salariat : lorsqu’il est appréhendé sous l’angle du salariat, le monde associatif peut ainsi apparaître comme un monde du travail qui, par la référence à l’« esprit associatif », se dénie lui-même comme monde du travail. À l’inverse, lorsqu’il est appréhendé à travers la figure du bénévole, il apparaît comme un espace où l’engagement est de plus en plus assorti d’une prise de responsabilités importantes et de compétences désormais reconnues officiellement dans le cadre de la validation des acquis de l’expérience [2] . Parce qu’ils disposent d’organisations collectives de promotion et de défense des intérêts du bénévolat associatif capables d’influer sur la sphère législative, les acteurs du monde associatif se « professionnalisent » [3] , c’est-à-dire que leurs compétences sont davantage reconnues et valorisées. Entre une pratique bénévole, dont le statut a été renforcé par des protections juridiques supplémentaires et qui est exercée par des individus de plus en plus qualifiés en raison de leur activité professionnelle antérieure (la part des retraités « actifs » dans la participation bénévole s’est très nettement accrue), et le travail associatif salarié, dont le statut est souvent précaire et dont le caractère productif n’est pas reconnu à sa « juste valeur », le contraste s’est très largement accentué au cours des vingt dernières années. À telle enseigne que l’opposition simpliste entre des salariés légitimés statutairement comme des professionnels et des bénévoles disqualifiés par leur amateurisme supposé se trouve ainsi en décalage croissant avec l’observation des pratiques empiriques.

On retrouve ainsi dans l’ensemble des structures associatives des tensions profondes dans le mode de construction de leur légitimité de leur action et dans les fondements de leur lien social. Loin d’être le lieu privilégié d’une « hybridation » des logiques économiques que certains s’empressent de consacrer, le monde de la loi 1901 cristallise, sans toujours parvenir à les concilier ni à les dépasser, les contradictions consécutives aux recompositions de la société salariale entre le marchand et le non-marchand, d’une part, et entre le bénévolat et le salariat, de l’autre.

Notes du chapitre

[1] ↑ Voir Le financement de la solidarité. Les ressources des associations : éclairage à partir des financements publics et des réseaux, Rapport de fin de contrat pour la MIRE (Mission recherche-expérimentation du ministère de l’Emploi et de la Solidarité), 2000, et V. Tchernonog, Le paysage associatif français, op. cit.

[2] ↑ M. Simonet, « Penser le bénévolat comme travail pour repenser la sociologie du travail » dans le cadre d’un numéro spécial consacré à « l’activité et l’action dans le travail », Revue de l’IRES, n° 44-1, 2004, p. 141-155.

[3] ↑ D. Bernardeau, M. Hély, « Transformations et inerties du bénévolat associatif. Analyse secondaire des enquêtes de l’INSEE contacts 1982-1983 et EPCV 2002 », Sociologies pratiques, n° 15, « Comprendre l’engagement aujourd’hui », 2007, p. 9-23.

1. Entre public et privé : les formes de régulation de l’action associative

« L’apparition en France de l’idéologie associative est incontestablement liée à l’affaiblissement des représentations traditionnelles sur la séparation du public et du privé. »

Jacques Chevallier, « L’association entre public et privé », Revue de droit public et de la science politique, n˚ 4, juillet-août 1981, p. 899.

Dans la société française, la dichotomie public/privé ou redistribution/marché cristallise tout un système d’oppositions fonctionnelles, au cœur du processus de construction de l’État social, fondé à la fois sur le type de services délivrés (non marchand / marchand), sur la légitimité de ces services (intérêt général / intérêts particuliers) ainsi que sur les organisations (administrations/entreprises) et les acteurs chargés de les accomplir (fonctionnaires/salariés de droit privé). Ce mode de représentation s’est progressivement sédimenté dans des catégories cognitives, administratives et statistiques au fil d’une longue histoire de « monopolisation » des fonctions non marchandes par la puissance publique à la suite de la constitution des monopoles militaire et fiscal [1] . Or, ces principes de division du monde social ont façonné artificiellement la réalité en faisant passer pour un ordre établi une fois pour toutes ce qui n’est en fait que le fruit d’une construction historique relativement récente. C’est ce bel ordonnancement qu’a remis en cause le développement du secteur associatif en brouillant cette dichotomie dans toutes ses dimensions. Comme Jacques Chevallier l’avait relevé au début des années 1980, lorsque le rythme des déclarations de création d’association s’est brusquement accéléré, passant de 20 000 en 1975 à près de 50 000 en 1985 : « Entre l’“intérêt général” de la société et les “intérêts particuliers” des membres, il y a la place pour un autre type d’intérêt qui leur est irréductible, à savoir l’“intérêt collectif” des groupes ; parce qu’elles prennent en charge la défense de cet intérêt, les associations occupent une position, intermédiaire et charnière, entre la sphère publique et la sphère privée. » [2]  Cette position intermédiaire est particulièrement visible dans les règles sur lesquelles repose le système français de comptabilité nationale, car ces règles ont justement pour effet de la rendre invisible, puisqu’elles la nient purement et simplement en imposant des critères arbitraires de classification pour agréger les organisations sans but lucratif aux administrations publiques ou aux sociétés financières et non financières selon la structure de leurs ressources [3] . Pour autant, on aurait tort de considérer l’ampleur du dynamisme associatif comme cause du brouillage des frontières entre le public et le privé alors que ce dernier a plutôt tenu lieu de révélateur. En effet, le brouillage de ces frontières résulte surtout d’un contexte idéologique et politique propice à leur remise en question, caractérisé par une « privatisation du public », sous l’effet des politiques de réforme de l’État, fondées sur l’impératif de la performance des services publics (dont la loi relative aux lois de finances adoptée en août 2001 est emblématique), et de « publicisation du privé », engendré par les stratégies de communication des grands groupes industriels, des sociétés bancaires et des grandes compagnies d’assurances fondées sur la notion de « responsabilité sociale des entreprises » et sur la codification de « bonnes pratiques » en matière de gestion des ressources humaines.

Ces transformations profondes ont eu pour conséquence de générer une rationalisation des règles juridiques de la sphère associative et la production de différents modes de régulation de ses relations avec l’État et également avec les entreprises capitalistes. Une rapide analyse met en évidence que l’émergence de chaque mode de régulation apparaît lors de transformations historiques profondes : la tutelle de la puissance publique sur les activités associatives du secteur sanitaire et social est ainsi caractéristique de la période de l’après-guerre alors que les lois de décentralisation de 1982-1983 coïncident avec le développement des partenariats et des conventions sur des projets ponctuels, en particulier dans l’insertion et le développement territorial. De même, la régulation marchande des associations de tourisme social se met en place lors du « tournant de la rigueur » de 1983, au moment même où le Club Méditerranée (société créée initialement sous le statut associatif) connaît son heure de gloire. Enfin, la promotion de l’« entreprise citoyenne » ou « socialement responsable », au fondement d’un « nouvel esprit du capitalisme » [4] , engendre de nouvelles formes de parrainage et de collaboration entre secteurs lucratif et associatif sur le mode du mécénat.

De la tutelle au partenariat avec les collectivités publiques

La tradition républicaine, sur laquelle repose notre conception historique du rôle de l’État, incarne la transcendance de l’intérêt général sur les intérêts privés des individus. Cette distinction rigide a été consacrée par le décret du 14 juin 1791 portant suppression des maîtrises et des jurandes. Par cet acte, Le Chapelier entendait démarquer nettement la sphère privée composée de la société civile et d’individus défendant leurs propres intérêts de la sphère publique représentée par la figure symbolique de l’État, garant de la solidarité nationale et de l’intérêt général. Cette volonté de « séparer le bon grain de l’ivraie » s’inspire en partie de l’argument développé par Rousseau selon lequel aucune structure intermédiaire ne doit s’imposer entre la société civile et la société politique. L’effet de ce décret a été de dissoudre toutes les formes de solidarité « mécaniques » liées à l’ancien système d’assistance à base religieuse et aux corporations. Il symbolise également la légitimité universelle de l’État comme seul garant du bien commun. À la suite de l’interdiction des corps intermédiaires, l’État « apparaît comme la seule figure incarnant l’intérêt général en même temps qu’il résume en lui la sphère publique » [5] . Le secteur associatif a longtemps été contraint de s’accommoder de cet héritage historique. En particulier, au moment de l’après-guerre, ainsi que l’observe Rémi Lenoir dans son analyse du « familialisme » : « À la Libération, l’élan d’œcuménisme, de bon ou de mauvais gré, qui favorise la mise en place d’un mode de protection sociale généralisé et l’institutionnalisation politique de la famille s’affirment : un corps de représentants légitimes, interlocuteurs des pouvoirs publics (l’Union nationale des associations familiales). » [6]  C’est sur la base d’un compromis entre un « familialisme d’Église », porté par les mouvements familiaux inspirés par la tradition et les valeurs du catholicisme, et un « familialisme d’État », représenté par des administrations étatiques et para-étatiques comme l’Institut national des études démographiques (INED), que s’élabore la régulation des solidarités familiales dans la période de l’après-guerre. L’Union nationale des associations familiales (UNAF) constitue une incarnation idéale de ce compromis, et son histoire nous permettra d’étudier la constitution d’une régulation « tutélaire » de l’action associative. À ce mode de régulation a succédé une transformation profonde de la conception de l’action publique intervenue sous l’effet de la décentralisation et de la politique de la ville désormais fondée sur de nouvelles procédures juridiques (partenariats et conventions de délégation de service public) examinées dans la seconde partie de ce chapitre.

L’encadrement administratif des organisations à but non lucratif par la puissance publique

Jusqu’au début du XXe siècle, l’assistance ou l’aide aux pauvres était assurée à la fois par des institutions publiques et des mouvements privés d’inspiration religieuse ou charitable. Après la Seconde Guerre mondiale, la philanthropie cède progressivement sa place à l’« action sanitaire et sociale ». Le projet de conjurer les aléas de la vie collective par un socle de droits sociaux prend peu à peu forme sous l’impulsion d’un État-providence centralisé et protecteur. À cette époque, l’action associative n’a donc pas d’autre marge de manœuvre que de s’inscrire dans le sillon de ce processus historique de « démarchandisation » [7]  (de l’anglais decommodification) et de se conformer aux orientations de la puissance publique, ce qui va favoriser ce que certains juristes appelleront une « association administrative » [8] . Le secteur sanitaire et social et, notamment, les établissements et services médico-sociaux sont soumis à la procédure juridique d’autorisation pour pouvoir exercer leurs activités qui est promulguée à la suite de l’avis du Comité régional d’organisation sanitaire et social (CROSS). C’est la loi du 30 juin 1975 qui institue cette procédure. Elle soumet la structure qui en fait la demande à des normes rigides. Elle est souvent couplée à une habilitation financière qui signifie que la prise en charge des prestations est assurée par la Sécurité sociale et l’aide sociale. Plusieurs types d’établissements sont concernés par ces procédures :

1.

établissements recevant des mineurs (maisons d’enfants, structures d’aide sociale à l’enfance, centres de placements familiaux) ;

2.

établissements médico-éducatifs (gestion du handicap : Union nationale des associations de parents d’enfants inadaptés (UNAPEI)) ;

3.

établissements d’enseignement auprès des personnes handicapées ;

4.

établissements d’éducation surveillée ;

5.

établissements qui assurent l’hébergement des personnes âgées et des personnes handicapées ;

6.

établissements d’aide par le travail (Centre d’aide par le travail (CAT)) ;

7.

foyers de jeunes travailleurs ;

8.

structures d’urgence sociale ;

9.

centres de soins (notamment à l’égard des alcooliques).

Parmi ces différentes catégories d’établissements, l’Union nationale des associations familiales, créée par ordonnance en 1945, incarne un mode de régulation que l’on peut, comme l’a suggéré Bernard Enjolras, qualifier de “tutélaire”, au sens où « la production de service fait l’objet d’une intervention contraignante de la puissance publique qui agit comme » “tutrice” du consommateur et du producteur, afin d’éviter que la production et la consommation ne soient orientées vers la satisfaction d’autres besoins ne justifiant pas l’aide publique » [9] . Pour examiner les modes d’élaboration de cette forme de régulation, il est nécessaire d’approfondir l’histoire de l’UNAF en s’attachant à faire ressortir ses dimensions les plus caractéristiques.

Au lendemain du régime de Vichy, le gouvernement provisoire confie, par l’ordonnance du 3 mars 1945, la représentation officielle des familles à l’UNAF et aux Unions départementales des associations familiales (UDAF). En recourant au statut associatif, les pouvoirs publics cherchent à mettre en place les instruments d’une politique familiale tout en évitant l’autoritarisme du gouvernement précédent. Or le régime de Vichy avait déjà tenté de rassembler les composantes diverses des mouvements familiaux par la création, à tous les échelons de la vie administrative, d’une association familiale à but général [10] , ouverte dans la commune ou le canton à toutes les familles françaises et chargée de représenter les familles dans l’ensemble de leurs intérêts matériels ou moraux devant les pouvoirs publics. L’esprit de liberté que représente la loi de 1901 permet donc à l’État de s’appuyer sur les mouvements familiaux, sur lesquels il conserve un contrôle presque total, tout en restant fidèle au pluralisme et à la tradition libérale du droit public. Malgré l’apparence unitaire que le régime de Vichy a souhaité donner aux mouvements familiaux à travers une forme exclusive de représentation, les multiples composantes relèvent des premières associations familiales créées au début du XXe siècle : les premières associations catholiques des chefs de famille en 1905, la Ligue populaire des pères et mères de familles nombreuses en 1906, l’Association familiale des routiers en 1917, la Fédération des familles nombreuses en 1921, la Confédération générale des familles en 1925, etc. L’UNAF jouit d’un monopole octroyé par l’État dans la représentation des intérêts familiaux mais se fonde néanmoins sur une représentativité discutable, puisqu’elle est faite d’adhésions volontaires, sans élections directes des familles représentées [11] . Cependant, bien avant cet élargissement des composantes de l’UNAF, c’est l’ordonnance du 4 octobre 1945 qui met en place une architecture juridique qui consacre la légitimité de l’UNAF et des UDAF comme interlocuteurs privilégiés des pouvoirs publics dans les organes gestionnaires de la politique familiale, dont notamment ceux de la Sécurité sociale [12]  :

Dans les Caisses primaires de sécurité Sociale, tout d’abord, qui sont chargées, dans un premier temps, de la gestion des risques maladie, maternité et décès, de la gestion des risques d’accidents du travail et des maladies professionnelles, et qui devaient, dans un second temps, assurer le service des allocations familiales et du salaire unique. Des représentants des associations familiales, constituées conformément à l’ordonnance du 3 mars 1945, ont alors été désignés comme membres des conseils d’administration (ils faisaient partie du pôle composé des représentants des employeurs et des « intellectuels spécialisés sur la question sociale », soit un tiers des administrateurs).

Ensuite, dans les Caisses régionales de sécurité Sociale, qui prennent en charge la gestion des risques d’invalidité et de vieillesse, la promotion, la prévention de l’invalidité, la gestion des risques d’accidents du travail et de maladie professionnelle, la coordination de la gestion et prévention dans ce domaine, l’organisation du contrôle médical et, enfin, la direction de l’action sanitaire et sociale dans l’ensemble des caisses de la région. Ces caisses régionales sont composées de 26 membres dont 8 désignés parmi les représentants des employeurs et des associations familiales ou les personnes qualifiées.

Dans la Caisse nationale de sécurité sociale qui a pour vocation de compenser les risques gérés par les caisses régionales, de gérer un fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles et un fonds national d’action sanitaire et sociale. Elle est administrée par un conseil composé notamment de 15 représentants élus par les caisses régionales dont 10 travailleurs et 5 choisis parmi les représentants des employeurs, des associations familiales et des personnes qualifiées.

Enfin, dans les Caisses d’allocations familiales (CAF) dont la gestion est assurée par un conseil d’administration comprenant notamment deux sixièmes des représentants des employeurs (dont un tiers des représentations des allocations familiales). Par ailleurs, le principe de l’autonomie de gestion des CAF sera consacré par la loi du 21 février 1946. Ce dernier repose sur l’idée que l’on ne peut considérer les charges familiales comme un « risque » au même titre que la maladie les accidents du travail ou la vieillesse. La compensation des charges familiales est en effet d’une autre nature que celles des assurances sociales.

Les fonctions institutionnelles de représentation attribuées aux mouvements familiaux organisés au sein de l’UNAF ne sont donc pas le fruit d’une reconnaissance négociée ou conquise, mais bien octroyée par un État « instituteur du social » et seul garant de l’intérêt général. Cette reconnaissance confère ainsi à l’UNAF le droit, stipulé dans le Code de la famille et de l’aide sociale, d’« exercer devant toutes les juridictions, sans avoir à justifier d’un agrément ou d’une autorisation préalable de l’autorité publique (…) l’action civile relativement aux faits de nature à nuire aux intérêts des familles ». Pour l’époque, c’est un quasi-privilège, car les associations habilitées à ester en justice sont peu nombreuses et la jurisprudence est, en la matière, encore floue. L’institutionnalisation des mouvements familiaux par le biais de l’UNAF n’a cependant pas été limitée aux organes de gestion de la Sécurité sociale et au droit d’ester en justice. Par la loi du 27 octobre 1946, l’UNAF est également représentée au Conseil économique et social (CES) et dispose de 8 représentants des associations familiales désignés par ses soins. Ces 8 membres, qui passeront à 10 à partir de 1984, constituent à eux seuls un groupe spécifique, distinct de celui des associations relevant de la loi de 1901. Cette position privilégiée a notamment permis à l’UNAF de militer, sous l’impulsion de Guy Houist, d’engager plusieurs initiatives auprès du CES pour la création d’une allocation de logement pour toutes les familles. Cette revendication aboutira à la création en 1948 de l’Allocation de logement familial (ALF). Consultée en 1971 par le ministre de l’Équipement, Albin Chalandon, sur la réforme de l’allocation logement, l’UNAF contribuera ensuite à la création de l’Aide au logement social (ALS) [13] . Cette allocation de logement à caractère social a d’abord bénéficié aux personnes âgées, aux personnes handicapées et aux jeunes travailleurs de moins de 25 ans. À partir de 1986, l’extension de l’ALS à de nouvelles catégories de bénéficiaires a été poursuivie : progressivement, le droit fut ouvert aux chômeurs de longue durée (1986), aux bénéficiaires du Revenu minimum d’insertion (RMI) (1989) et de l’allocation d’insertion (1990). Puis, dans le cadre de l’extension généralisée des aides à la personne, elle a été attribuée progressivement à toute personne, sous seule condition de ressources, qui ne perçoit pas une autre aide personnelle au logement.

L’UNAF apportera une contribution décisive à la mise en place de services de tutelles aux prestations sociales (TPS) et de tutelles aux majeurs protégés (TMP). Le principe de la tutelle aux allocations familiales date de 1942. Il a été repris par la loi du 22 août 1946, elle-même réformée par la loi du 18 octobre 1966 qui institua la TPS. Cette dernière vise désormais la plupart des prestations sociales à caractère familial ou social, quelle que soit la situation de la personne concernée, notamment l’allocation pour jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l’allocation de logement, l’allocation d’éducation spéciale, l’allocation de soutien familial, l’allocation de rentrée scolaire, l’allocation de parent isolé, l’allocation parentale d’éducation, l’allocation de garde d’enfant à domicile. Aujourd’hui, 83 UDAF sur 99 gèrent un ou plusieurs services de tutelles et emploient 4 000 salariés dont 65 % sont des délégués à la tutelle ou assimilés, habilités par le préfet du département d’exercice et titulaires du certificat national de compétence défini par le Code civil. L’action « tutelle » de l’UNAF et des UDAF a deux fondements. Un fondement juridique et un fondement moral : le premier se trouve dans l’ordonnance du 3 mars 1945, qui confie notamment à l’institution familiale la mission de défendre les intérêts moraux et matériels des familles, avec comme corollaire la possibilité de gérer les services à caractère familial que les pouvoirs publics pourraient lui confier. Le second réside dans les motivations des conseils d’administration des UDAF qui ont accepté de « se lancer dans la tutelle » : protéger les individus les plus fragiles, Soutenir les familles en situation précaire, tenter d’éviter l’exclusion définitive de la société. De la fin des années 1940 au milieu des années 1970, le développement rapide de la société française s’est inscrit dans le cadre des plans nationaux de modernisation et d’équipement. À travers ses représentants, l’UNAF a été étroitement associée à la préparation de ces plans, qu’il s’agisse de la définition des objectifs, de la place faite aux politiques sociales ou de l’orientation de ces politiques.

Si cette proximité de l’UNAF à l’égard des pouvoirs publics, que ce soit à travers son rôle consultatif au sein du CES, son rôle représentatif dans le cadre des organes de gestion de la Sécurité sociale ou son rôle de défense des intérêts moraux et matériels des familles devant les juridictions civiles, s’est convertie en une légitimité institutionnelle quasi absolue et jalousée par bien d’autres associations, elle se traduit également par son budget, constitué pour l’essentiel par le « fonds spécial » institué par l’article L. 211-10 du Code de l’action sociale et de la famille dès 1951 [14] . Ce financement public implique en outre une forte dépendance vis-à-vis de la puissance publique à travers des procédures contraignantes de contrôle et d’encadrement de ses activités. En effet, tout groupement qualifié par le droit de la Sécurité sociale d’« association tutélaire » [15]  est soumis à l’autorité du procureur de la République qui prononce les agréments autorisant l’association, entendue comme personne morale, à exercer un contrôle moral et social sur les familles. Celle-ci se conforme également aux décisions des juges des tutelles et des juges des enfants pour la définition de ses missions. Enfin, ses propres structures internes sont souvent calquées sur la forme d’organisation adoptée par ses partenaires – autrement dit, l’association tutélaire s’inscrit dans ce que certains ont conceptualisé comme un processus d’« isomorphisme institutionnel » [16]  où la proximité à l’égard des administrations publiques se traduit par la reproduction mimétique et diffuse du modèle bureaucratique. La division traditionnelle par type de publics « majeurs » et « familles enfants », classique dans les associations tutélaires affiliées à l’UNAF, est ainsi empruntée aux partenaires administratifs. Encadrement réglementaire des activités, agrément de l’association octroyé par les autorités judiciaires, budget dicté par des organes administratifs partenaires, l’association tutélaire, membre de l’UNAF ou d’autres mouvements familiaux, n’a plus grand-chose à voir avec le groupement local composé uniquement de personnes physiques relevant de la loi de 1901. Quand ses dimensions sont articulées les unes aux autres, il devient même évident de constater que, si « le système UNAF/UDAF/associations n’est pas un simple lobby, même si à l’occasion ses méthodes sont celles du lobbying, c’est bien une institution [17] , mais à base associative » [18] .

Décentralisation et partenariats entre collectivités territoriales et associations

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui stipule que « l’organisation de la République est décentralisée », est emblématique de la recomposition profonde de la régulation du pouvoir politique qui a été amorcée par les premières lois de décentralisation de 1982-1983. Les restructurations engendrées par ce processus dans l’organisation de l’action publique ont fortement modifié les relations entre les administrations et le monde associatif en introduisant un nouveau mode de collaboration : le partenariat. Dans ce cadre, le rôle de l’État est désormais celui d’un partenaire comme les autres, même s’il agit au nom de l’ensemble des collectivités territoriales. Les transferts de compétences opérés dans les domaines de l’action sanitaire et sociale, de l’éducation, de la formation professionnelle et du logement vont favoriser le développement de relations contractuelles entre pouvoirs publics et associations. C’est la loi du 30 juin 1975 sur les institutions sociales et médico-sociales qui, pour la première fois, incite à la démarche contractuelle entre associations et pouvoirs publics en prévoyant par l’article 11-2 que la décision unilatérale habilitant un organisme privé à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale puisse être assortie d’une convention entre l’État et l’organisme habilité. L’esprit de la loi de 1975 était d’encourager la convention comme instrument de régulation des rapports associations/pouvoirs publics. Cependant, Henri Théry, auteur pour le Conseil économique et social d’un rapport sur la place et le rôle du secteur associatif dans la politique d’action sanitaire et sociale, relève que, « au lieu de faire l’objet de négociations véritables et de stimulations bien argumentées, les conventions passées reproduisent le plus souvent, le schéma d’une convention type, prenant l’allure d’un succédané de formulaire administratif, particulièrement peu explicite quand il s’agissait de définir les droits et obligations des parties signataires sur les points essentiels (…) les moindres modifications d’un règlement intérieur de fonctionnement, voire le choix des personnes au moment de leur embauche supposaient un accord de l’administration » [19] . La rhétorique du partenariat n’implique pas de facto l’équivalence des acteurs et la négation de tout rapport de forces et de toute revendication comme le remarquaient François Bloch-Lainé, inspecteur des affaires sociales, et Jean-Marie Garrigou-Lagrange, juriste spécialiste du droit des associations, en 1988 : « La décentralisation offre donc une chance à une politique contractuelle moins formelle. Mais on peut aussi imaginer, dans une perspective moins optimiste, que les élus profitent d’un rapport de force favorable pour imposer aux associations les termes de conventions préétablies, à prendre ou à laisser. » [20]  Le bilan du CNVA [21]  sur les effets de la décentralisation sur le secteur associatif met ainsi en relief les effets négatifs de la contractualisation avec les pouvoirs publics locaux : les désavantages du financement sur appels d’offres : « En faisant porter les contrats sur des actions (le plus souvent à courte échéance, et avec une obligation de résultats “visibles”) et en ne prenant pas en compte toutes les conditions de leur mise en œuvre (expérimentations, instances de coordination, coût du bénévolat, etc.), les financeurs publics risquent de faire perdre aux associations les conditions mêmes de leur autonomie de fonctionnement. » Le phénomène de la personnalisation du pouvoir : « Ce sont les présidents des conseils régionaux et généraux, les maires des grandes villes qui ont pris localement la première place, plus que les assemblées qui les ont élus » et le jeu de la politisation viennent pervertir la logique libérale des appels d’offres. Selon le CNVA, ces facteurs favorisent le développement du clientélisme et du favoritisme. Pour autant, il convient de compléter ce constat par le fait que les associations ne sont pas totalement dépourvues de ressources et que le rapport de force avec les pouvoirs publics, s’il n’est généralement pas favorable à celles-ci, n’est jamais unilatéral. La multiplication des financeurs, la négociation de conventions pluriannuelles et la position de monopole qu’occupent certaines organisations dans certains secteurs sont des facteurs susceptibles de rééquilibrer le partenariat.

Ce changement dans la régulation des relations entre les collectivités publiques et les associations s’est traduit en une modification de leurs liens juridiques et financiers par la mise en œuvre de conventions de délégation de service public [22] . La délégation de service public a ainsi entraîné une modification profonde de la signification des financements attribués aux associations [23] . Tout d’abord, il faut préciser que les fonds versés par une administration dans le cadre d’une délégation de service public ne relèvent pas du régime de la « subvention » mais bien d’un contrat (ce qui exclut les actes unilatéraux comme les habilitations administratives) qui soumet l’association prestataire à l’obligation de réaliser une contrepartie contre une rémunération provenant essentiellement de l’exploitation du service public. Le terme de « subvention », dont l’usage courant est ambigu, fait, quant à lui, référence à un financement public attribué sans contrepartie pour soutenir une initiative privée, conforme à l’intérêt général et menée par la société civile [24] . Cette nuance n’est pas seulement d’ordre technique ; elle témoigne d’une configuration nouvelle de la régulation publique de l’action associative dont la politique de la ville, qui a émergé dans le contexte de l’« État animateur » [25]  et s’est développée en s’appuyant fortement sur des partenariats avec le secteur associatif, constitue un cas exemplaire.

La contribution des associations à la mise en œuvre de la politique de la ville a été reconnue par la publication en 2001 d’un rapport parlementaire [26]  qui évalue à 73 % des crédits spécifiques de fonctionnement que l’État consacre aux associations « œuvrant pour la politique de la ville » [27]  dans le cadre des contrats avec les villes. On se trouve ici devant un cas exemplaire, même si ce n’est pas le seul, d’une politique qui repose quasi intégralement sur le partenariat avec le secteur associatif. S’il est difficile de présenter brièvement l’ensemble des associations intervenant dans ce cadre, étant donné la diversité de leurs modes d’organisation et de leur rapport aux institutions, il est possible, à l’instar de la typologie proposée par Abdelmajid Bennour [28] , de distinguer les « groupements religieux », qui contribuent au renforcement de la cohésion sociale (par des activités d’accompagnement scolaire, de soutien moral et matériel aux pauvres ou d’organisation de manifestations locales, etc.), les « groupements d’intérêt, d’expression et d’entraide », qui reposent davantage sur une logique militante et une participation bénévole (défense des droits des femmes, mouvements contre les discriminations, lutte contre l’échec scolaire), et les « groupements institutionnels ou para-institutionnels », caractérisés par une logique bureaucratique de gestion de dispositifs publics et une forte professionnalisation (régie de quartier, centre social). Or, c’est cette troisième catégorie d’associations qui est la plus caractéristique de la relation partenariale et sur laquelle nous proposons de nous arrêter ici.

Les régies de quartier sont des associations relevant de la loi 1901 dont le conseil d’administration est composé des habitants du quartier et des acteurs de terrain : institutions politiques et administratives de la collectivité territoriale, logeurs sociaux, associations de quartier, etc. Par les fonctions de rénovation et d’entretien des quartiers urbains, la régie de quartier concourt à un objectif plus global : « Recréer ou renforcer du lien social, mobiliser les acteurs, inventer des modes de gestion urbaine partagée et, surtout, construire avec les habitants une citoyenneté active sur le quartier. » [29]  Elle propose pour cela plusieurs services de proximité comme l’entretien des parties communes, petite maintenance, entretien d’espaces verts, travaux de second œuvre en bâtiment, etc. Les régies de quartier se fondent à la fois sur les principes de l’action territorialisée, de la production du lien civil et de la logique partenariale. La mise en place des dispositifs publics doit passer par la recherche de compromis entre plusieurs légitimités dont la régie de quartier constitue la matrice [30] . En unissant habitants, organismes, logeurs, élus avec l’objectif de « recréer des liens sociaux sur un territoire d’exclusion et y reconstruire de nouveaux modes de démocratie dans la gestion locale à partir d’une logique communautaire et partenariale » [31] , les régies forment d’une certaine façon un « triangle fondateur » cristallisant un compromis entre trois logiques : administrative, experte et démocratique. Les élus incarnent par leur mandat une légitimité institutionnelle ; les bailleurs, par leur savoir-faire et la qualité de leurs prestations, fondent leur raison d’être sur leurs compétences et leur expertise technique ; enfin, les habitants réunis en associations donnent à l’ensemble du processus l’onction de la participation démocratique. Ces modes de légitimitation pourraient être antagonistes mais trouvent une convergence et une complémentarité dans l’action exercée par la régie. De fait, cette dernière ne peut être reconnue dans son rôle par ses partenaires que parce que chacun trouve en elle une forme de légitimité qu’il n’a pas, et parce qu’il peut renforcer celle qu’il a. On pourrait objecter peut-être que le compromis incarné par la régie de quartier est incertain et précaire. Mais cette absence de permanence correspond précisément à ce qui est recherché, pour permettre aux acteurs d’inventer d’autres modes d’ajustement. Ainsi, le partenariat pour être réellement valide doit être éphémère et ne doit pas avoir pour vocation de s’institutionnaliser [32] .

En marge des domaines d’intervention concernés par les associations œuvrant pour la politique de la ville se développe en outre l’action séculaire des centres sociaux. Leur invention date du XIXe siècle et relève jusqu’à aujourd’hui d’une gestion associative (en 2000, 70 % des 1 800 centres sociaux relevaient du statut d’association). À l’époque, il s’agissait de répondre à la misère des ouvriers et surtout à leur manque d’intégration dans la vie démocratique. Avec l’apparition du chômage de masse et la multiplication des formes de « disqualification sociale » [33] , les centres sociaux se trouvent dès lors au cœur d’une transformation profonde de la régulation étatique sur l’action associative. En effet, « depuis leur apparition, au XIXe siècle, les centres sociaux ont appris à concilier autonomie d’action et dépendance financière, et ils se sont toujours appuyés sur leurs relations privilégiées avec les faibles ou les gens “d’en bas” pour demander un soutien aux forts et aux puissants, tout en revendiquant de ne pas avoir à leur rendre (trop) de comptes » [34] . Les centres sociaux ne sont pas, à l’origine, une initiative des pouvoirs publics, bien au contraire. Ils ont en effet pour vocation de s’adresser à la classe ouvrière en proposant des garderies d’enfants, des centres de réunion, des activités sociales et culturelles de toutes sortes surtout orientées vers les femmes. Le projet du centre social est ainsi de créer des lieux de socialisation transcendant les clivages entre classes populaires et classes moyennes. Dans le centre social, « l’action au quotidien s’appuie sur l’idée de faire émerger, selon la formule de Léon Bourgeois, une “société de semblables” où tous ne sont pas égaux, mais où tous participent et où chacun a sa place. On rejoint ainsi la volonté de réaliser de la démocratie sociale “par en bas”, et l’espoir dans une “troisième voie”, entre socialisme et démocratie » [35] . La constitution de la Fédération des centres sociaux de France (FSCF) en 1922 va progressivement favoriser un rapprochement avec l’État qui trouvera son point d’orgue dans les années 1960 et la mise en place de plans successifs d’équipement social. Une véritable politique de développement est mise en place par le biais de subventions. La création du Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP) en 1964 garantira la pérennisation des postes d’animateurs embauchés (aides au poste) au sein de ces centres tout en assurant leur formation professionnelle continue. Enfin, en 1969, une procédure d’agrément soumet l’octroi du soutien de l’État à la nécessité de justifier de l’utilité sociale des services collectifs proposés aux familles et aux habitants.