DU MÊME AUTEUR

The Value of Everything, Londres, Allen Lane/Penguin, 2018.

Rethinking Capitalism Economics and Policy for Sustainable and Inclusive Growth (avec M. Jacobs), Hoboken, NJ, Wiley-Blackwell, 2016.

Personal Investment: Financial Planning in an Uncertain World (avec J. Lowe, A. Shipman et A. Trigg), Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010.

Knowledge Accumulation and Industry Evolution: Pharma-Biotech (éd. avec G. Dosi), Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

Strategy for Business, a Reader (éd.), Londres, Sage Publications, 2002.

Firm Size, Innovation and Market Structure: The Evolution of Market Concentration and Instability (monographie), Northampton, MA, Edward Elgar, 2000.

Ce livre est dédié à ma mère Alessandra, dont l’esprit
continue d’influencer tous ceux qui l’ont connue – nourrissant
notre volonté et notre capacité à comprendre
et transformer le monde avec fermeté, générosité et grâce.
Ainsi qu’à mon père Ernesto, que son combat
pour survivre sans elle n’a pas freiné
dans la recherche d’une vie entière,
à la poursuite d’une source d’énergie
vraiment renouvelable – la fusion nucléaire.

Sommaire

Préface – La redécouverte de la création publique de richesse

Introduction – Réapprendre à voir grand

Chapitre 1. De l’idéologie de crise à la division du travail de l’innovation

Chapitre 2. Technologie, innovation et croissance

Chapitre 3. L’État audacieux : de l’élimination du risque à l’engagement résolu

Chapitre 4. L’État entrepreneur américain

Chapitre 5. Ce que l’iPhone doit à l’État

Chapitre 6. Impulser la révolution vers l’économie verte, ou l’accompagner seulement ?

Chapitre 7. Les énergies du vent et du soleil Réussites publiques et technologie en crise

Chapitre 8. Risques et récompenses : des pommes pourries aux écosystèmes symbiotiques

Chapitre 9. Socialisation des risques et privatisation des récompenses : l’État entrepreneur a-t-il droit aussi à une part du gâteau ?

Conclusion

Liste des tableaux et figures

TABLEAUX

Tableau 1. Comparaison des systèmes nationaux d’innovation : le Japon et l’URSS dans les années 1970

Tableau 2. Risque de perte selon les stades auxquels interviennent les investissements (%)

Tableau 3. Chiffre d’affaires, bénéfices et dépenses de R&D d’Apple entre 1999 et 2014 (en millions de dollars US)

FIGURES

Figure 1. Dépense intérieure brute de R&D (DIRD) en % du PIB dans l’OCDE, 1981-2010

Figure 2. Les étapes de l’investissement en capital-risque

Figure 3. Sources de financement de la R&D aux États-Unis en 2008

Figure 4. Part de la recherche fondamentale dans les sources de financement de la R&D aux États-Unis en 2008

Figure 5. Classification des nouveaux médicaments

Figure 6. Comparaison du nombre de NEM approuvées et des dépenses de recherche des membres de PhRMA aux États-Unis, 1970-2004

Figure 7. Répartition des nouveaux médicaments par types dans l’industrie pharmaceutique, 1993-1994

Figure 8. Budgets des National Institutes of Health, 1938-2012

Figure 9. Nombre de prêts en capital de démarrage et d’amorçage, SBIR et capital-risque

Figure 10. Chiffre d’affaires net d’Apple par régions et par produits (en milliards de dollars US)

Figure 11. Cours boursier d’Apple entre 1990 et 2012

Figure 12. R&D productive ou repas gratuit ?

Figure 13. Les origines des produits à succès d’Apple

Figure 14. L’investissement mondial dans l’énergie renouvelable (en milliards de dollars US)

Figure 15. Comparaison des dépenses publiques de R&D pour l’énergie en 2007 dans treize pays, en % du PIB

Figure 16. Les sous-secteurs d’investissement du capital-risque dans le secteur de l’énergie propre

Figure 17. Le marché mondial des énergies solaire et éolienne (en milliards de dollars US), 2000-2011

Liste des acronymes

AEIC

American Energy Innovation Council

ARPA-E

Advanced Research Projects Agency-Energy (département fédéral de l’Énergie, États-Unis)

ARRA

American Recovery and Reinvestment Act

ATP

Advanced Technology Program (département fédéral du Commerce, États-Unis)

BIS

Department of Business, Innovation and Skills (Royaume-Uni)

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Banque brésilienne de développement)

CBI

Confederation of British Industries (Royaume-Uni)

CBO

Congressional Budget Office (États-Unis)

CERN

Organisation européenne pour la recherche nucléaire, Genève

DARPA

Defense Advanced Research Projects Agency (États-Unis)

DECC

Department of Energy and Climate Change (Royaume-Uni)

DoD

Department of Defense (États-Unis)

DoE

Department of Energy (États-Unis)

EC

Commission européenne, Bruxelles

EPA

Environmental Protection Agency (États-Unis)

EPRI

Electric Power Research Institute

FDA

Food and Drug Administration (États-Unis)

GE

General Electric

GES

gaz à effet de serre

GMR

giant magnetoresistance – magnétorésistance géante

GPS

Global Positioning System

GPT

general purpose technology – technologie d’application générale

GW

gigawatt

GWEC

Global Wind Energy Council

IPO

initial public offering – introduction en Bourse

KWh

kilowatt-heure

LCD

liquid crystal display – affichage à cristaux liquides

MIT

Massachusetts Institute of Technology

MITI

Ministry of International Trade and Industry (Japon)

MRC

Medical Research Council (Royaume-Uni)

MW

mégawatt

NAS

National Academy of Sciences (États-Unis)

NBER

National Bureau of Economic Research (États-Unis)

NEM

nouvelle entité moléculaire

NESTA

National Endowment for Science, Technology and the Arts (Royaume-Uni)

NIH

National Institutes of Health (États-Unis)

NIST

National Institute of Standards and Technology (États-Unis)

NNI

National Nanotechnology Initiative (États-Unis)

NSF

National Science Foundation (États-Unis)

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OMPI

Organisation mondiale de la propriété intellectuelle

OSTP

Office of Science and Technology Policy (États-Unis)

OTA

Office of Technology Assessment (États-Unis)

OTP

Office of Tax Policy (États-Unis)

PhRMA

Pharmaceutical Research and Manufacturers of America (organisation professionnelle de l’industrie pharmaceutique, États-Unis)

PIB

produit intérieur brut

PIRC

Public Interest Research Centre (Royaume-Uni, ONG)

PME

petites et moyennes entreprises

PV

photovoltaïque

R&D

recherche et développement

S&P 500

Standard & Poor’s (S&P) – indice boursier fondé sur la capitalisation boursière des 500 premières entreprises cotées aux États-Unis

SBIC

Small Business Investment Company (États-Unis)

SBIR

Small Business Innovation Research (États-Unis)

SCR

société de capital-risque

SITRA

Suomen itsenäisyyden juhlarahasto (Fonds public pour l’innovation, Finlande)

SRI

Stanford Research Institute (États-Unis)

SST

Supersonic Transport Project (États-Unis)

TCM

transistor en couches minces (TFT-thin-film transistor)

TIC

technologies de l’information et de la communication

TW

térawatt

Remerciements

Je n’aurais jamais pu écrire ce livre si je n’avais bénéficié de la stimulation intellectuelle et du travail de nombreux collègues et amis.

En tout premier lieu, il y eut des échanges inspirants avec deux des meilleurs spécialistes mondiaux de l’histoire de l’économie : Carlota Perez et Bill Lazonick. Les travaux de Carlota et toutes nos diverses discussions sur le rôle de l’État dans les phases des révolutions technologiques m’ont mise au défi de réfléchir en profondeur à la transformation progressive du rôle des différents types de « capital » – financier et productif – sur le long terme. Ainsi qu’au rôle de pilotage de l’État dans le champ productif plutôt qu’à la poursuite de visées purement spéculatives.

Cependant, l’innovation demande aussi, bien sûr, une part de spéculation – que Bill a toujours pris soin de bien distinguer de la « manipulation ». L’analyse incisive de Bill s’arrête sur chaque notion, veillant par exemple à dissocier le business du marché, deux termes que nous confondons le plus souvent lorsque nous parlons du « secteur privé ». La lecture des travaux de Bill sur la transformation de la structure de la production capitaliste, en relation avec les marchés du travail et la dynamique financière, devrait être obligatoire pour tous les étudiants intéressés par la théorie de l’entreprise, ainsi que pour les responsables politiques qui aspirent à réformer la finance pour rendre la production capitaliste plus inclusive et durable.

Je dois aussi remercier Bill de m’avoir présenté deux de ses plus brillants étudiants en maîtrise, Öner Tulum et Matt Hopkins, qui m’ont offert la meilleure assistance de recherche possible. Öner a appliqué sa méthodologie chirurgicale de décryptage des rapports d’entreprises pour mettre à nu tout ce que l’État a apporté à Apple, tant pour les technologies sous-jacentes qu’en termes de financement initial ; l’écriture du chapitre 5 n’aurait pas été possible sans lui. Matt, quant à lui, a fait jouer sa connaissance pointue et passionnée de la technologie propre – qui est le domaine tout à la fois de son expertise académique et de son engagement politique ; l’écriture des chapitres 6 et 7 aurait été impossible sans lui.

Je suis aussi reconnaissante à Caetano Penna, Caroline Barrow et Gemma Smith, pour leur assistance éditoriale continue. Par sa proximité avec l’économie hétérodoxe (et l’approche de « L’Autre Canon ») et son implication dans les études sur l’innovation – avec un doctorat novateur sur l’obligation d’une « transition » dans l’automobile –, Caetano a été pour moi un interlocuteur et un relecteur incomparablement stimulant. Caroline, qui s’est trouvée plongée dans l’édition et la mise en forme du manuscrit immédiatement après avoir rejoint la Science and Technology Policy Research Unit (SPRU) de l’université du Sussex, n’a jamais perdu patience, tout en apportant d’intéressants éclairages sur le rôle du secteur public dans le domaine artistique, à partir de son expérience de danseuse professionnelle. Gemma, douée d’un talent hors du commun pour comprendre le contexte dynamique dans lequel s’inscrivent les publications, a amplement contribué à mettre au point la nouvelle introduction pour l’édition américaine du livre.

Enfin, je dois exprimer ma reconnaissance pour le financement qui m’a permis de prendre le temps nécessaire pour l’écriture du manuscrit. Une bourse de la Reforming Global Finance Initiative de la Ford Foundation, dirigée par Leonardo Burlamaqui, outre l’aide matérielle appréciable qu’elle m’a apportée, s’est également révélée précieuse grâce aux propres travaux de Leonardo qui cherchent à comprendre comment la « gouvernance de la connaissance » peut « remodeler » les marchés. Et les travaux de Leonardo et de la Fondation ont justement inspiré les premières rencontres et réflexions qui ont abouti à un nouveau projet de recherche, financé par l’INET (Institute for New Economic Thinking), auquel Randy Wray et moi-même nous consacrons actuellement : il s’agit de rapprocher la pensée de Joseph Schumpeter sur l’innovation et celle de Hyman Minsky sur la finance pour déterminer jusqu’à quel point la finance pourrait être transformée en véhicule de destruction créative qui viendrait se substituer à son inclination obsessionnelle actuelle pour la création destructive à la mode de Ponzi.

Parmi les autres amis et collègues qui m’ont inspirée à travers nos interactions et par leurs commentaires, je dois mentionner Fred Block, Michael Jacobs, Paul Nightingale et Andy Stirling ; les deux derniers appartiennent comme moi à la SPRU de l’université du Sussex. Cette unité de recherche fondée par Chris Freeman offre l’un des environnements les plus dynamiques dans lesquels il m’a été donné de travailler ; l’innovation y est reconnue pour son rôle crucial dans la compétition capitaliste, mais, plutôt qu’à une approche tendant à mythifier le processus, on l’étudie de manière « critique » – tant dans son ampleur réelle que dans son orientation.

Au cours des dernières années, j’ai eu la chance de travailler dans la proximité de divers responsables politiques dans le monde, qui aspirent avec raison à entendre des voix « différentes » en économie. Au Royaume-Uni, j’ai beaucoup profité de mon travail avec, en particulier, David Willetts (ex-ministre d’État en charge des Universités et de la Science entre 2010 et 2014), Chuka Umunna (ex-secrétaire au Commerce et à l’Innovation du cabinet fantôme travailliste), Chi Onwurah (actuelle ministre de la Science et de l’Innovation du cabinet fantôme) et Lord Andrew Adonis. En faisant de ce livre son choix préféré pour l’année 2013, Willetts a déclaré à mon propos : « Elle démontre que la pratique américaine de soutien à l’innovation est très éloignée de la rhétorique. » À la Commission européenne, la réflexion menée avec Peter Droell (chef de l’unité en charge de l’innovation à la DG-RTD – Direction générale-Recherche et innovation) sur l’innovation dans le secteur public a nourri ma motivation à aller au-delà du discours sur le rôle entrepreneurial potentiel de l’État, pour réfléchir concrètement aux moyens de construire des organisations « entrepreneuriales » au sein même de la sphère publique.

Je remercie aussi Clive Priddle et ses associés de Public Affairs d’avoir compris que le message de L’État entrepreneur devait être exprimé haut et fort aux États-Unis, tout particulièrement pendant la campagne pour l’élection présidentielle de 2016.

Bien entendu, aucune des personnes mentionnées ici ne saurait être mise en cause pour les erreurs, exagérations, provocations et opinions parfois trop passionnées que j’ai pu exprimer dans ces pages.

Préface

La redécouverte de la création publique de richesse

Lorsque j’ai écrit L’État entrepreneur en 2013, j’entendais m’élever contre l’opinion bien répandue selon laquelle, pour renouer avec la croissance à la suite de la crise financière de 2008, il suffisait de réduire les déficits en taillant dans les dépenses publiques. Tout en rappelant aux lecteurs que ce n’est pas la dette publique, mais bien la dette privée, qui a provoqué cette crise, j’expliquais que les États croient en vain pouvoir « tailler » dans leur effort en faveur de la croissance, puisque l’un des principaux moteurs de celle-ci est constitué par l’investissement public dans des secteurs comme l’éducation, la recherche et le changement technologique. En réalité, c’est là l’une des principales leçons de ce livre : sans les investissements stratégiques de la puissance publique, nous ne jouirions d’aucune des technologies dont nos appareils les plus ingénieux sont truffés – depuis l’Internet jusqu’au GPS et à l’assistant vocal SIRI. Nous ne disposerions pas non plus des solutions d’énergie renouvelable qui permettront peut-être l’avènement d’une révolution écologique, ni de la plupart des médicaments révolutionnaires tant attendus pour traiter nos maladies.

Dans tous ces exemples, ce sont les fonds publics qui ont apporté la patience nécessaire et la stratégie à long terme, bien avant que le secteur privé ne soit disposé à investir. C’est pourquoi nous avons besoin de mieux comprendre comment transformer ce rôle potentiel d’investisseur de premier recours de l’État en moteur principal d’une croissance tirée par l’investissement, capable de s’attaquer, aux côtés du secteur privé, aux grands défis de notre époque, depuis le changement climatique jusqu’aux soins médicaux de demain, en passant par la maîtrise de la révolution numérique. En d’autres termes, ce livre a pour ambition de recadrer le débat sur le rôle de l’État dans l’économie, en dehors des considérations idéologiques, afin de déployer une réflexion pratique utile pour piloter l’économie de telle sorte qu’elle puisse répondre aux défis sociétaux et technologiques qui sont devant nous.

L’État entrepreneurial américain est en danger. Ronald Reagan lui-même, pourtant partisan d’une réduction de l’État, a augmenté le financement des organisations clés pour l’innovation dans l’industrie pharmaceutique, l’informatique et l’énergie. Aujourd’hui, ces mêmes organisations doivent sans cesse se défendre contre les coupes, mais aussi se garder de toute ambition excessive qui pourrait les conduire à investir au-delà de quelques secteurs épars qui favorisaient le développement du business. Parmi les cibles figurent en bonne place les National Institutes of Health (NIH), à l’origine de l’arrivée sur le marché d’une grande partie des médicaments les plus radicalement innovants, et l’ARPA-E (Advanced Research Projects Agency-Energy), principale agence pour l’innovation du département fédéral de l’Énergie, organisation sœur de celle du département de la Défense, la DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency). Il est vraiment étrange que l’une des premières actions de Donald Trump ait été de s’en prendre à l’ARPA-E, qui s’efforce aujourd’hui de dynamiser l’innovation dans le secteur de l’énergie, comme la DARPA a pu le faire en prenant la tête de l’innovation dans les technologies de l’information (TIC). Dans le premier projet de budget de Trump, l’ARPA-E était carrément vouée à disparaître, avant d’être repêchée in extremis. En 2018, l’Agence est de nouveau en danger : sa dotation de 305 millions de dollars provenant du budget du département de l’Énergie est menacée et il est prévu de « fermer définitivement l’ARPA-E avant mi-2020 ». Alors qu’elle a prouvé qu’elle était capable de prendre des risques très en amont et bien avant que le secteur privé ne bouge, elle se voit accusée du contraire : « Une préoccupation est apparue sur le risque que les actions de l’ARPA-E puissent interférer avec la Recherche & Développement (R&D) menée, ou qui devrait l’être, par le secteur privé1. »

Cette attaque, qui vise l’essence même et le rôle des organisations publiques dans le pilotage du changement sociétal et économique, implique que les progressistes ne peuvent pas se contenter d’inscrire à leur programme l’augmentation de la dépense publique et la lutte contre l’« austérité ». Ils doivent aussi se soucier de préserver les structures et les organisations dont la construction a nécessité beaucoup de temps et qui sont habituées à investir dans la technologie, l’infrastructure et les services dont la société a besoin pour améliorer son fonctionnement, en étant plus durable, inclusive et innovante. Les budgets peuvent connaître des hauts et des bas, mais la reconstruction des organisations, une fois démantelées, peut prendre plusieurs décennies. Et ceci s’applique aussi bien aux organisations qui visent à créer de la valeur accessible à tous dans les domaines des moyens de transport propres, de la prochaine génération d’Internet, de l’innovation médicale ou de l’audiovisuel.

Comme je le souligne dans le livre, John Maynard Keynes et Karl Polanyi comptent parmi les pères spirituels de la réflexion créative sur le secteur public. Keynes conseille aux responsables politiques de ne pas réduire leur réflexion aux dépenses contracycliques mais de voir plus grand. Autrement dit, les pouvoirs publics ne devraient pas se contenter de « creuser des tranchées » en suivant des plans tout tracés, mais adopter une vision stratégique des investissements, afin qu’ils contribuent à ouvrir des perspectives à long terme pour les citoyens.

L’historien de l’économie Karl Polanyi va même plus loin dans son ouvrage classique, La Grande Transformation, paru en 1944, dans lequel il avance que même les « libres marchés » sont les produits de l’intervention de l’État. C’est-à-dire que les marchés ne sont pas des libres royaumes autonomes dans lesquels les États peuvent intervenir à bon ou mauvais escient ; au contraire, ils ne sont que des produits de l’action publique, aussi bien que privée.

Les entreprises qui décident d’investir en anticipant sur l’émergence de nouveaux marchés comprennent bien la nécessité de penser sans idées préconçues. Les hauts dirigeants, dont beaucoup se définissent eux-mêmes comme des « créateurs de richesse », suivent des formations en sciences de la décision, management stratégique et comportement organisationnel. On les encourage à prendre des risques et à combattre l’inertie.

Si la création de valeur est une affaire collective, alors tous ceux qui font carrière dans le secteur public devraient également apprendre à penser sans idées préconçues, et comment avoir l’esprit d’entreprise. Mais ce n’est pas le cas. Au lieu de cela, les dirigeants politiques et les fonctionnaires sont considérés non comme des créateurs de richesse ou de marchés, mais au mieux comme des facilitateurs du marché, et au pis comme des obstacles à la création de richesse.

Cette différence de perception résulte en partie de la théorie économique dominante qui soutient que les gouvernements ne devraient intervenir que dans les cas de « défaillance du marché ». Le rôle de l’État est de définir et de faire respecter les règles du jeu : aplanir le terrain ; financer les biens d’utilité publique tels que les infrastructures, la défense, la recherche fondamentale ; et concevoir des mécanismes pour amortir les externalités négatives comme la pollution.

Quand les États interviennent en outrepassant leur mandat limité à la correction des défaillances du marché, ils sont souvent accusés de causer des distorsions du marché en « privilégiant les champions » ou en « évinçant » le secteur privé. Plus encore, l’émergence de la théorie du « nouveau management public », elle-même issue de la théorie des « choix publics » des années 1980, a amené les fonctionnaires à penser qu’ils devaient occuper aussi peu de place que possible, dans la crainte que les défaillances du gouvernement ne puissent être encore plus préjudiciables que celles du marché, et à s’en tenir dès lors à la plus grande retenue.

Ce mode de pensée a conduit nombre de gouvernements à adopter des mécanismes comptables empruntés au secteur privé, telles les analyses coût-bénéfice, ou à déléguer des fonctions entières à ce dernier, toujours au nom de la recherche de l’« efficacité ». Bien souvent, la délégation de services et la privatisation n’ont pas produit d’amélioration notable de la qualité ou de l’efficacité2 ; à l’inverse, ces décisions ont pu miner la confiance dans les institutions publiques et les ont désarmées au moment de coopérer avec les entreprises pour faire face aux défis du XXIe siècle tels que le dérèglement climatique et les besoins de soins médicaux d’une population vieillissante.

Cette situation n’est pas celle qui a toujours prévalu. Dans la période d’après-guerre, ce sont deux agences gouvernementales américaines, la NASA et la DARPA, qui ont créé ce qui allait devenir plus tard l’Internet. Fondées dans les années 1950, ces deux agences furent dotées au départ de budgets copieux et d’objectifs clairs. Avec une stratégie centrée sur la valorisation de leur mission3, elles étaient en mesure de recruter les meilleurs talents, et les membres de leur personnel étaient priés de voir grand et de prendre des risques. De la même manière, l’ARPA-E, créée en 2009, a produit des innovations significatives dans le domaine des énergies renouvelables, en particulier pour la capacité de stockage des batteries ; quant aux National Institutes of Health (NIH), ils ont financé pendant des décennies le développement d’un grand nombre de médicaments phares.

Toutes ces expériences sont riches d’enseignements potentiels sur le recours à la stratégie pour résoudre les problèmes de la société, tout en cultivant sur le terrain des expérimentations et de l’apprentissage. Mais, aujourd’hui, on est loin de chercher à en tirer profit, bien au contraire. Cette riche histoire est oubliée et les institutions publiques à mission d’intérêt supérieur sont affaiblies. De plus en plus, la NASA se voit sommée de justifier son existence en termes de rentabilité économique immédiate plutôt que par l’accomplissement de missions audacieuses. La BBC est évaluée au moyen d’indicateurs toujours plus pointus4, capables de justifier les investissements dans des émissions d’information et des documentaires de haute qualité, mais non de rendre compte de l’ambition et du succès qui fondent sa capacité à créer de la valeur publique, quel que soit le format de ses productions.

La création du bien public ne peut se réduire simplement à corriger les problèmes ou à combler les vides laissés par le monde des affaires. Le bien public peut et doit vraiment devenir un objectif en soi : des produits et services concrets qui contribuent à une société meilleure, un air plus pur et une économie digitale qui ne recycle pas les données privées en profits pour les seules entreprises, mais les transforme en ressource utile pour des services publics toujours améliorés. Le processus de création de cette valeur publique est aussi important que le résultat final : idéalement, celui-ci résulterait d’un dialogue dynamique avec la société civile à travers de nouvelles formes de coopération entre secteurs public, privé, associations et mouvements bénévoles, au niveau des villes, des régions et des pays.

Lorsque les acteurs chargés d’une mission de service public collaborent pour s’attaquer à des problèmes de grande envergure, ils cocréent de nouveaux marchés qui affectent tout à la fois le rythme de la croissance et son orientation. Toutefois, parvenir à cocréer de la valeur et à orienter la croissance demande de l’expérimentation, de l’exploration, des essais et des erreurs. Or, le schéma mal inspiré de la « correction des failles » du marché a fait que les organismes publics se sont vus comme des acteurs de second plan ; à partir de là, l’aversion au risque a pris le dessus et ces organismes se sont mis à craindre que le moindre projet mis en échec ne fasse la une des journaux. En revanche, lorsque des succès se dessinent – par exemple avec la réussite des investissements dans les technologies numériques (y compris l’algorithme de Google), les énergies nouvelles ou dans les débuts de la biotechnologie –, c’est au secteur privé qu’on s’empresse de les attribuer. Alors que les fondamentalistes du marché ont déversé leur bile sur le gouvernement américain pour avoir financé la start-up solaire Solyndra qui a fini par échouer, ils ne mentionnent jamais que la Tesla S, maintenant célébrée comme une réussite majeure, a bénéficié en gros du même montant d’aide publique.

Au XXIe siècle, le débat sur la croissance doit se déplacer plutôt sur son orientation – et sur la capacité organisationnelle sous-jacente nécessaire pour accueillir l’audace et l’expérimentation requises par toutes les organisations concernées. Le projet progressiste peut être réveillé grâce à ce changement d’état d’esprit : il peut et devrait permettre à tous les acteurs de prendre leur place au poste de pilotage, pour cocréer la valeur et également la répartir de manière plus inclusive – et réduire ainsi la prétention d’une minorité de créateurs de richesse autoproclamés à extraire à leur seul profit la valeur créée collectivement. La société a besoin de se nourrir d’un nouveau débat dynamique visant à distinguer quelles sont les missions les plus vitales pour notre avenir, si vitales que nous devons miser sur elles tous ensemble. Contribuer à ce débat est l’ambition qui guide ce livre.

Mariana Mazzucato, 2018.

Notes

1. https://arstechnica.com/tech-policy/2018/02/trumps-budget-proposal-is-out-and-he-really-wants-to-kill-arpa-e/.

2. http://eu.wiley.com/WileyCDA/WileyTitle/productCd-1119120950.html.

3. https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/publications/2017/oct/mission-oriented-innovation-policy-challenges-and-opportunities.

4. Mazzucato, M., et O’Donovan, C., 2016. « The BBC as Market Shaper and Creator », in Rethinking the BBC: Public Media in the 21st Century, Sed-Smith, N. et al. (éds.). Commonwealth Publishing. Accessible en ligne : http://commonwealth-publishing.com/shop/rethinking-the-bbc-public-media-in-the-21st-century/.

En réalité, l’économie capitaliste n’est pas et ne peut être stationnaire. Elle ne peut pas non plus progresser de façon régulière. Car elle est sans cesse bouleversée de l’intérieur par la nouvelle entreprise, c’est-à-dire par l’irruption de nouveaux services ou de nouvelles méthodes de production, ou par de nouvelles opportunités commerciales, au sein de la structure industrielle telle qu’elle existe à tout moment.

Joseph SCHUMPETER1

Les hommes d’affaires connaissent des désillusions différentes de celles des politiciens, et ils ont besoin par là même qu’on les traite différemment. Toutefois, plus doux que les politiciens, en même temps attirés et terrifiés par l’éclat de la publicité, aisément persuadés d’être des « patriotes », perplexes, obnubilés, en fait terrifiés, et cependant seulement trop anxieux d’avoir une opinion sereine, vaine peut-être mais très précaire d’eux-mêmes, ils sont pathétiquement sensibles au moindre mot de gentillesse. Vous pourriez faire d’eux tout ce qui vous plairait si vous les traitiez (même les gros), non comme des loups ou des tigres, mais comme des animaux domestiques par nature, même s’ils ont été éduqués et dressés d’une manière qui ne vous convient pas. C’est une erreur de croire qu’ils sont plus immoraux que les politiciens. Si vous les plongez dans l’état d’esprit hargneux, obstiné et terrifié dont les animaux domestiques mal pris en main sont capables, ils ne porteront pas leur part du fardeau de la nation et l’opinion publique se rangera finalement de leur côté.

John Maynard KEYNES2

C’est une erreur courante de penser que l’administration est moins souple que l’entreprise privée. Cela peut être vrai dans certains détails, mais le contrôle centralisé est de loin beaucoup plus souple dès lors que des adaptations doivent être apportées sur une large échelle.

Obtenir une réponse à un courrier adressé à un service administratif peut prendre deux mois, mais une industrie sous le régime de l’entreprise privée aura besoin de vingt ans pour s’adapter à une chute de la demande.

Joan ROBINSON3

Mais où étiez-vous donc, vous autres [les capital-risqueurs], dans les années 1950 et 1960, quand il fallait financer toute la recherche fondamentale ? C’est là que sont apparues la plupart des découvertes qui ont propulsé le secteur.

Paul BERG, lauréat du prix Nobel de chimie 19804

Notes

1. Schumpeter, 2003, p. 13.

2. Keynes, 1938 (souligné par moi).

3. Robinson, 1978, p. 27.

4. Cité in Henderson et Schrage, 1984.

Introduction

Réapprendre à voir grand

Un certain nombre de pays à travers le globe, y compris dans le monde en développement, s’efforcent de copier la recette du succès de l’économie américaine. Ce faisant, ces pays considèrent la puissance des mécanismes « mus par le marché », par opposition aux mécanismes à l’ancienne pilotés par l’État, présumés démodés, qu’on peut encore observer par exemple en Europe ou dans l’ex-Union soviétique. Pourtant, les États-Unis ne sont pas ce qu’ils paraissent être. Ce champion de la réduction de la place de l’État au nom de la doctrine du libre marché a, pendant plusieurs décennies, piloté de vastes programmes d’investissement public dans la technologie et l’innovation, qui sont au fondement même de sa réussite économique passée et actuelle. Depuis l’Internet jusqu’aux biotechnologies et même au gaz de schiste, l’État américain a été le moteur principal de la croissance tirée par l’innovation, investissant volontairement dans la phase la plus incertaine du cycle de l’innovation et laissant le champ libre aux entreprises sur la partie la plus facile du chemin1. Si le reste du monde veut vraiment copier le modèle américain, il devrait faire ce que les États-Unis ont fait en réalité, pas ce qu’ils prétendent avoir fait : c’est-à-dire laisser plus de place à l’État, et non moins. Cette leçon devrait nous conduire à apprendre comment organiser, piloter et évaluer les investissements publics, afin qu’ils soient stratégiques, souples et pensés en termes opérationnels. Ce n’est qu’ainsi que les plus brillants esprits pourront « s’honorer » de mettre leurs talents au service de l’État.

Ce n’est pas seulement dans le reste du monde qu’il faut que l’on comprenne cela, mais également aux États-Unis mêmes, où le discours politique dominant menace le financement de l’innovation et de la croissance économique de demain. En 2013, les dépenses du gouvernement américain en faveur de la recherche fondamentale sont tombées en dessous de leur niveau de la décennie précédente – et cette tendance va très probablement se poursuivre du fait de l’impasse que le Congrès maintient sur le budget de l’État.

Plutôt que des discussions stériles sur la mesure du déficit, il serait plus utile de débattre de sa composition concrète ; comment investir stratégiquement dans des secteurs clés tels que la recherche et développement (R&D), l’éducation et la formation du capital humain, qui contribueront à l’augmentation future du produit intérieur brut (PIB) et donc à la diminution du ratio dette/PIB ; et comment lancer la discussion sur l’orientation du changement, de telle sorte que ces investissements puissent déboucher sur une croissance non seulement plus « intelligente » (car tirée par l’innovation), mais aussi plus « inclusive » et « durable ».

L’urgence de ces questions ressort tout particulièrement dans la perspective de l’élection présidentielle américaine de 2016, qui pourrait, sous réserve d’une information correcte des acteurs, modifier les paramètres du débat actuel et le faire évoluer. Les États-Unis ont désespérément besoin de responsables politiques courageux, prêts à nager à contre-courant de la rhétorique populiste et à dessiner une vision plus audacieuse d’un rôle dynamique de l’État pour favoriser la croissance économique future. Dans les économies émergentes telles que celle de la Chine, le secteur public investit ainsi des milliards dans les nouvelles technologies vertes, considérées comme autant de moteurs de la croissance de demain. Les États-Unis gagneraient à s’inspirer de leur propre histoire. En 1961, un président américain défendait une vision audacieuse, ambitieuse et risquée, pour envoyer des hommes sur la lune. Qui donc aura le courage de proclamer aujourd’hui une nouvelle vision pour l’Amérique ?

Pour répondre aux défis de la société d’aujourd’hui, par exemple ceux qui touchent au dérèglement climatique, il faut se doter d’une vision, d’une mission et, plus que tout, avoir confiance dans le rôle de l’État dans l’économie. Keynes l’a exprimé de façon lumineuse dans La Fin du laissez-faire2 : « L’important pour le gouvernement n’est pas de faire ce que les particuliers font déjà, et de le faire un peu mieux ou un peu moins bien ; mais bien de faire les choses qui ne sont pas du tout faites à présent. »

Toutefois, cela exige vision et confiance au sein du secteur public ; pourquoi donc ces qualités sont-elles de plus en plus rares de nos jours ?

UNE BATAILLE DES DISCOURS

Quel est le rôle du secteur public dans la croissance économique ? À la suite de la crise financière, devant des budgets publics regonflés pour leur permettre de jouer leur rôle de « sauvetage » du secteur privé, on entend maintenant dire à travers le monde qu’il faut plus de marché et moins d’État pour rendre les économies compétitives, innovantes et dynamiques. Au mieux, nous dit-on, les gouvernements peuvent contribuer à faciliter le dynamisme économique du secteur privé ; au pis, ils ne feraient que le plomber avec leurs institutions pesantes, autoritaires et bureaucratiques. Par contraste, c’est le secteur privé, avec sa mobilité, son goût du risque et son esprit pionnier, qui constituerait le véritable moteur du mode d’innovation qui génère la croissance.

Si l’on s’en tient à cette opinion, c’est chez les entrepreneurs et les acteurs du capital-risque que se cache le secret d’une machine à innovation comme la Silicon Valley. L’État peut intervenir dans l’économie – mais seulement pour corriger les « défaillances du marché » ou aplanir le terrain de jeu. Il peut réglementer le secteur privé afin de tenir compte des externalités négatives (la pollution, par exemple) que les entreprises sont susceptibles de faire peser sur la collectivité, et ses investissements sont bienvenus dans des domaines d’intérêt général tels que la recherche scientifique fondamentale ou le développement de médicaments à faible potentiel commercial. Selon certains toutefois, situés à droite sur l’échiquier politique, même la simple correction des défaillances du marché serait un péché, car elle ne ferait qu’aggraver la situation en conduisant à des « défaillances étatiques ».

Toutes ces opinions sont le fruit d’une même conception du rôle de l’État, qui est appelé à corriger les marchés, mais certainement pas à les créer ni à les faire évoluer. Un article sur l’avenir de l’industrie paru en 2012 dans The Economist a formulé sans ambages cette conception si répandue : « Les pouvoirs publics ont toujours été nuls pour détecter les gagnants, et risquent de le devenir plus encore, face à ces légions d’entrepreneurs et d’inventeurs qui s’échangent des modèles en ligne, les convertissent en produits faits maison, puis les commercialisent dans le monde entier depuis leurs garages. » « Tandis que la révolution bat son plein, que les pouvoirs publics s’en tiennent aux éléments basiques : de meilleures écoles pour former une main-d’œuvre qualifiée, des règles claires et un terrain de jeu dégagé pour les entreprises de toutes sortes. Et qu’on laisse tout le reste aux révolutionnaires. »

Ce livre s’attache à déconstruire la représentation fausse qui sous-tend cette tendance globale – portée par des économistes et des politiciens conservateurs et relayée dans les médias – à dénigrer collectivement et à minimiser l’importance de l’État. Il se concentre sur ce que Tony Judt a appelé une « bataille des discours », car la façon dont nous parlons de l’État compte. À force de décrire le secteur privé comme la seule force d’innovation, tandis que l’État incarnerait l’inertie – certes utile pour les « fondamentaux », mais trop grand et trop lourd pour être un moteur dynamique –, on pourrait bien récolter une prophétie autoréalisatrice. Si l’on s’acharne à vouloir dépeindre l’État uniquement comme un facteur de facilitation et d’administration, en lui intimant de renoncer au rêve, c’est ce qu’on obtiendra en fin de compte ; et l’ironie sera qu’on pourra alors le critiquer encore plus aisément pour sa maladresse et son inefficience.

L’ouvrage montre comment l’image fabriquée de toutes pièces d’un État paresseux, par opposition à un secteur privé dynamique, est de celles qui ont permis à certains agents économiques de s’autoproclamer « créateurs de richesse » pour extraire de l’économie une énorme quantité de valeur à leur profit, au nom de l’« innovation ». Il est avéré que, dans toute l’histoire des États-Unis, la plus forte diminution de recettes fiscales sur les gains en capital s’est produite à la fin des années 1970, lorsque le lobbying de l’Association nationale des acteurs du capital-risque a abouti à une baisse de moitié (de 40 à 20 %) des taxes en seulement cinq ans3. Cela vient contredire la légende attachée aux acteurs du capital-risque, considérés comme les véritables entrepreneurs prêts à prendre tous les risques – discours fort éloigné de la vérité, comme nous le verrons.

Cette argumentation tendancieuse qui décrit certains acteurs économiques comme les vrais « innovateurs », créateurs de richesse et aventuriers du risque, et les autres – à commencer par l’État – comme des extracteurs ou simples redistributeurs de la richesse, compromet aujourd’hui la possibilité de construire des partenariats public-privé dynamiques et intéressants. Pour parler franchement, ce récit fantasmé nuit à l’innovation et aggrave les inégalités. Et le problème va au-delà de la question de l’innovation. On s’est servi de ce discours pour réduire le rôle des pouvoirs publics, en déléguant au secteur privé plus « dynamique et efficace » un nombre croissant de services publics, et en tranchant au cœur même de la raison d’être de l’État – avec une allocation de plus en plus restreinte de ressources pour renforcer ses propres compétences et capacités internes ; ce faisant, on ramène ce qui était jadis une notion globale de « valeur ajoutée » publique vers laquelle tendre, à une conception étroite du « bien public » circonscrit aux seuls domaines qui justifieraient une intervention étatique (par exemple, les infrastructures, etc.).

VOIR GRAND

Cette vision convenue d’un État pesant et léthargique contrastant avec un secteur privé dynamique est aussi erronée que répandue. Ce livre s’attache à présenter un récit très différent : dans les pays qui doivent leur croissance à l’innovation – et dans certaines régions de ces pays, telle la Silicon Valley –, l’histoire montre que l’État ne s’est pas borné à jouer un rôle d’administration et de régulation du processus de création de richesse, mais qu’il en a été un acteur clé, souvent plus audacieux dès qu’il s’agissait d’assumer des risques que les entreprises n’étaient pas disposées à prendre. Cela s’est vérifié non seulement dans les secteurs restreints que les économistes regroupent sous l’appellation de « biens communs » (comme le financement de la recherche fondamentale), mais aussi à travers toute la chaîne de l’innovation, depuis la recherche fondamentale jusqu’à la recherche appliquée, à la commercialisation et au financement initial des entreprises elles-mêmes. De tels investissements (oui, les pouvoirs publics investissent et ne se contentent pas de « dépenser ») ont démontré leur capacité transformatrice en créant des marchés et des secteurs d’activité entièrement neufs, y compris l’Internet, les nanotechnologies, les biotechnologies et les énergies propres. En d’autres termes, l’État a joué un rôle décisif pour créer et donner forme aux marchés, et pas seulement pour les « corriger ». En vérité, comme nous le démontrons longuement dans le chapitre 5 du livre, chacune des technologies qui permettent à l’iPhone d’être un objet smart et non pas stupide doit son financement à la recherche, fondamentale et appliquée, qui a bénéficié de fonds alloués par l’État. Ce qui ne signifie nullement, bien sûr, que Steve Jobs et son équipe n’ont pas été déterminants dans la réussite d’Apple ; en revanche, le fait d’ignorer le versant « public » de cette histoire pourrait bien empêcher la naissance des Apple de demain.

Les investissements publics à visée transformatrice furent souvent le fruit de politiques guidées par la vision d’une « mission » et la volonté de voir grand : aller sur la lune ou lutter contre le changement climatique. Encourager les gouvernements à se remettre à penser l’innovation en grand ne se résume pas à injecter toujours plus d’argent des contribuables dans de nouvelles activités. Cela exige de reconsidérer fondamentalement le rôle traditionnel de l’État dans l’économie. Je vais m’efforcer d’esquisser ce que cela implique dans la suite de cette introduction.

En premier lieu, il s’agit de permettre aux gouvernements de se doter d’une vision quant à l’orientation à donner au changement technologique, et d’investir selon cette orientation. Créer des marchés, et non s’en tenir à les corriger seulement. À la différence des tentatives limitées d’identifier et de pousser en avant des champions, la vision d’une orientation pour le développement économique et le progrès technique permet d’élargir l’horizon de l’opportunité technologique ; elle implique en outre que l’État crée un réseau d’agents volontaires (pas nécessairement des « champions ») et aptes à se saisir de cette opportunité au travers de partenariats public-privé. En deuxième lieu, il convient de se défaire de l’habitude d’évaluer la dépense publique à trop court terme. L’investissement public devrait être mesuré à l’aune du courage avec lequel il entraîne les marchés dans de nouvelles directions, plutôt que selon le constat habituel de l’existence d’un marché auquel les acteurs publics et privés se pressent d’accéder en jouant des coudes (pour s’en « évincer » mutuellement). Troisièmement, les organisations publiques doivent être autorisées à expérimenter, apprendre, et même échouer ! Quatrièmement, précisément parce que l’échec fait partie du processus de tâtonnement pour pousser les marchés dans de nouvelles directions, il soulève l’enjeu suivant : imaginer comment les gouvernements et les contribuables pourront être récompensés par le haut, et non pas se contenter de réduire les risques à l’entrée. Ce n’est que lorsque les responsables politiques se décideront à dépasser les mythes entourant le rôle de l’État dans l’innovation qu’ils cesseront d’être, comme John Maynard Keynes l’a déclaré jadis, « les esclaves de quelque économiste aujourd’hui défunt ».

CRÉER DES MARCHÉS, NE PAS SE BORNER À LES CORRIGER

Selon la théorie économique néoclassique qu’on enseigne dans la plupart des facultés de sciences économiques, le but d’une politique publique se résume à corriger les défaillances du marché. Si l’on s’en tient à cette théorie, dès lors que les causes de la défaillance auront été traitées – suppression d’un monopole, subventionnement d’un service public ou taxation d’une externalité négative –, les forces du marché sauront allouer efficacement les ressources pour permettre à l’économie de trouver la voie de la croissance. Pourtant, cette conception oublie que les marchés sont aveugles, si l’on peut parler ainsi. Ils peuvent fort bien négliger les enjeux sociétaux ou environnementaux. Et ils s’orientent souvent dans des directions a minima toutes tracées qui tendent à créer des cercles vicieux. Dans le secteur de l’énergie, par exemple, les compagnies investiront naturellement dans l’extraction pétrolière aux confins les plus éloignés de la planète, plutôt que dans les sources d’énergie propre. En d’autres termes, cela signifie que notre système d’approvisionnement énergétique poursuit son chemin en suivant un modèle à haute intensité en carbone qui fut établi voici plus d’un siècle. Nous ne parlons plus seulement de défaillance du marché, mais bien de l’enlisement d’un mauvais modèle de marché.

Dans les conditions du « libre marché », l’économie tend à progresser au gré des opportunités, ce qui est problématique tout particulièrement quand le monde doit faire face à de graves défis sociétaux tels que le dérèglement climatique, le chômage des jeunes, l’obésité, le vieillissement de la population et l’inégalité. Lorsqu’il traite ces questions, l’État doit agir en pilote – non pour corriger simplement les défaillances du système, mais pour créer et orienter activement les (nouveaux) marchés, tout en régulant ceux qui existent déjà. Il doit orienter l’économie vers de nouveaux « paradigmes techno-économiques », pour reprendre les mots de l’économiste Carlota Perez, spécialiste de la technologie et de l’innovation. Il est rare que ces orientations soient générées spontanément par les forces du marché ; elles résultent pour une large part du processus de décision stratégique du secteur public.

Il est incontestable que presque toutes les révolutions technologiques – depuis l’Internet jusqu’à la révolution actuelle des technologies vertes – ont nécessité une impulsion massive de la part de l’État. Les techno-libertariens de la Silicon Valley seraient peut-être surpris de découvrir que bon nombre des innovations à l’origine de la révolution de la technologie de l’information ont été financées par l’Oncle Sam. On brandit souvent l’iPhone comme l’exemple emblématique de ce qui peut arriver lorsqu’un gouvernement non interventionniste permet aux entrepreneurs de génie de s’épanouir ; pourtant, le développement des éléments qui font de l’iPhone un smartphone plutôt qu’un simple téléphone tout bête a été financé sur fonds publics. L’iPhone dépend de l’Internet et de son ancêtre ARPANET, programme financé dans les années 1960 par l’Agence des projets de recherche avancée pour la Défense (DARPA), qui fait partie du département américain de la Défense. Le Global Positioning System (GPS) a démarré dans les années 1970 comme un programme militaire des États-Unis, développé sous le nom de NAVSTAR. La technologie de l’écran tactile de l’iPhone a été créée par la compagnie FingerWorks, fondée par un professeur enseignant à l’université publique du Delaware et l’un de ses doctorants, qui ont reçu des subventions de la National Science Foundation et de la CIA. Même SIRI, le jovial assistant personnel de reconnaissance vocale de l’iPhone, doit son existence au gouvernement américain, car c’est une application directement dérivée d’un projet d’intelligence artificielle de la DARPA.

Et cela ne concerne pas seulement le complexe militaro-industriel. C’est aussi vrai pour les secteurs de la santé et de l’énergie. Le docteur Marcia Angell a montré que bon nombre des nouveaux médicaments les plus prometteurs trouvent leur origine dans les recherches menées par les Instituts nationaux de la santé (NIH), institution financée par les contribuables américains, qui dispose d’un budget annuel de quelque 30 milliards de dollars. Pour leur part, les laboratoires pharmaceutiques privés ont tendance à privilégier le D de la R&D plutôt que le R, préférant décliner de nouvelles versions de médicaments existants et soigner le marketing.

Plus récemment, à rebours des mythes qui circulent autour du boom du gaz de schiste – qui serait animé par des entrepreneurs audacieux procédant à des forages de reconnaissance sans se soucier de l’État –, le gouvernement fédéral américain a investi lourdement dans les technologies qui l’ont rendu possible4. En 1976, lorsque le Morgantown Energy Research Center (dépendant du département américain de l’Énergie) et le Bureau des mines lancèrent l’Eastern Gas Shales Project, qui démontra la possibilité de récupérer du gaz naturel à partir de formations schisteuses, le gouvernement fédéral ouvrit le Gas Research Institute, financé par une taxe sur la production de gaz naturel, et consacra plusieurs milliards de dollars à la recherche sur le gaz de schiste. Au cours de la même période, les Sandia National Laboratories, qui appartiennent également au département de l’Énergie, ont développé la technologie de cartographie géologique en 3-D qui est utilisée pour les opérations de fracturation de la roche.

L’histoire du financement de l’innovation dans l’énergie par des fonds publics se répète aujourd’hui, non seulement dans les énergies renouvelables, mais aussi au bénéfice des entreprises « vertes » elles-mêmes. Tesla Motors, SolarCity et SpaceX, toutes trois dirigées par l’entrepreneur Elon Musk, surfent actuellement sur une nouvelle vague de technologie d’origine publique. Leurs projets de haute technologie ont reçu ensemble un total de 4,9 milliards de dollars d’aides publiques à l’échelle locale, régionale et fédérale, sous forme de subventions, remises d’impôts, investissements dans la construction d’usines et prêts subventionnés. En outre, l’État favorise la demande – il crée le marché – pour leurs produits : en accordant aux consommateurs des crédits d’impôts et des réductions de prix sur les panneaux solaires et les véhicules électriques, en concluant des marchés pour une valeur de 5,5 milliards avec SpaceX, et en allouant des crédits du même montant à l’Agence spatiale nationale (NASA) et à l’armée de l’air des États-Unis (US Air Force). Si une partie de ce soutien des pouvoirs publics a récemment fait l’objet de plusieurs articles de presse, deux choses sont passées relativement inaperçues5. Premièrement, Tesla Motors a aussi bénéficié d’un prêt massif garanti sur fonds publics de 465 millions de dollars. Deuxièmement, Tesla, SolarCity et SpaceX ont également profité des investissements directs réalisés dans les nouvelles technologies de rupture par le département américain de l’Énergie, dans le cas des technologies des batteries et des panneaux solaires, et par la NASA, pour les technologies des fusées – ces mêmes technologies mises en avant par SpaceX dans ses négociations d’affaires autour de la Station spatiale internationale. Il n’y a là rien de surprenant, car l’État a soutenu le développement de nombreuses technologies clés qui sont ensuite intégrées par le secteur privé dans des innovations révolutionnaires. Ces compagnies contribuent en effet à repousser la frontière de l’innovation en accentuant le développement de technologies financées par des fonds publics, et elles participent de manière cruciale à la transition vers une économie plus soutenable pour l’environnement. Mais les médias ne se font l’écho que du seul mythe unilatéral du génial entrepreneur solitaire.

L’État joue un rôle massif non seulement sur le plan de l’offre, mais également sur celui de la demande, en contribuant à déployer et à diffuser les technologies nouvelles. Même lorsque les marchés privés semblaient jouer le premier rôle, au moment de la révolution automobile par exemple, c’est bien l’État qui a instauré les conditions rendant possible la diffusion de l’automobile (nouvelles réglementations urbaines, construction de routes, permis de conduire, code de la route, etc.). Dans la révolution de la production de masse, également, l’État a investi à la fois dans les technologies de base et dans leur diffusion dans le tissu économique. Du côté de l’offre, les investissements américains dans la défense, à partir de la Seconde Guerre mondiale, ont permis des avancées dans l’industrie aérospatiale, l’électronique et l’amélioration des matériaux. Du côté de la demande, les subventions déversées par le gouvernement américain au cours de la période d’après-guerre dans les zones suburbaines – sous forme de construction de routes, de prêts hypothécaires et de garantie des revenus par l’État-providence – ont permis aux salariés de devenir propriétaires de leurs maisons, d’acheter des voitures et de consommer d’autres biens produits en série. Aujourd’hui, il se vend plus de voitures électriques Tesla en Norvège qu’aux États-Unis, en raison des incitations mises en place par le gouvernement norvégien pour stimuler l’achat de produits « verts ». Soutien de l’offre par le gouvernement américain d’un côté, soutien de la demande par le gouvernement norvégien de l’autre. Où est donc l’entrepreneur solitaire ?

Ainsi, la question qui se pose aux gouvernants n’est pas tant de savoir s’il faut se mettre en quête des projets gagnants. Car tout ce qui valait la peine d’être détecté l’a déjà été ! Depuis l’Internet jusqu’à la technologie de fracturation des roches. Comment choisir des orientations plus larges, susceptibles d’abriter des expérimentations venant du terrain : tel est le point qui devrait s’imposer au centre du débat politique. Toutefois, les investissements privés ne démarreront qu’une fois ces orientations adoptées, faisant naître dans le monde des entreprises des attentes sur les opportunités de croissance à venir dans certains domaines. Des échecs surviendront inévitablement ici ou là, mais les avantages résultant de ces politiques de l’offre et de la demande seront largement à la hauteur des espérances et déboucheront sur des décennies de croissance. En revanche, il faut se demander comment atteindre ce but d’une manière qui soit acceptable démocratiquement et efficace en termes de résolution des défis sociaux et technologiques les plus pressants.

COMMENT ÉVALUER LES POLITIQUES PUBLIQUES

Force est de reconnaître que l’évaluation des dépenses publiques pour l’innovation est vraiment effectuée de la pire des manières. Dans le cadre du schéma économique qui prévaut actuellement, on identifie d’abord les défaillances du marché, puis on propose des investissements publics spécifiques. L’impact de ces derniers est ensuite estimé au moyen de minutieux calculs où entre une bonne part d’approximation : les avantages de telle intervention seront-ils supérieurs aux coûts induits tant par la défaillance du marché en cause que par la mise en œuvre du remède (par exemple, les coûts provoqués par de possibles défaillances de l’administration) ? Une telle méthode est bien trop statique pour évaluer une réalité aussi dynamique que l’innovation. En négligeant de considérer que l’État peut, en prenant des risques considérables, créer des opportunités économiques et technologiques auparavant inexistantes, on fait peu de cas des efforts des pouvoirs publics dans ce secteur. Ainsi, il n’est pas étonnant que les économistes réduisent souvent le secteur public à une version inefficace du secteur privé.

Cette manière incomplète d’évaluer l’investissement public débouche sur des accusations selon lesquelles, en s’introduisant dans certains secteurs, les pouvoirs publics évinceraient l’investissement privé. Ce qui apparaît au contraire, c’est que l’investissement public a souvent un effet « attractif » et stimulant pour l’investissement privé, qui ne serait pas apparu sans lui. En outre, il contribue ainsi à faire grossir le gâteau de la production nationale, dont profiteront les investisseurs privés aussi bien que publics. Plus important encore, les investissements publics ne se résument pas seulement à une fonction d’allumage de l’économie ; ils doivent permettre de réaliser des choses qui ne sont même pas encore concevables et restent donc dans le domaine de l’impossible. Lorsque la NASA a entrepris le projet Apollo, nulle compagnie privée ne travaillait à l’envoi d’un homme sur la lune. Pourtant, au-delà de la réussite de la mission, le projet a permis de nombreuses avancées capitales qui ont posé le cadre de ce que nous appelons aujourd’hui la révolution technologique de l’information et de la communication.

À l’heure actuelle, des groupes privés comme l’entreprise SpaceX d’Elon Musk et Blue Origin du patron d’Amazon, Jeff Bezos, puisent dans les étagères de la NASA (et bénéficient des marchés passés par l’Agence) pour développer l’exploration de l’orbite terrestre basse et de l’espace plus lointain. Comme je l’ai souligné à propos d’un projet dernièrement lancé par la NASA sur l’économie émergente de l’orbite terrestre basse6, le danger est qu’on socialise les risques de l’exploration de l’espace et qu’on accepte une fois encore la privatisation des fruits de l’aventure. L’innovation de demain court un risque certain si les agences publiques qui en sont chargées ne sont pas admises à recueillir leur part de récompense.

La création d’un écosystème public-privé symbiotique (ou plus mutualiste) exige de nouvelles méthodes, de nouveaux instruments de mesure et indicateurs afin d’évaluer les investissements publics et leurs résultats. Dépourvus d’outils d’évaluation pertinents, les gouvernements peinent à comprendre si leurs investissements agissent seulement dans des domaines déjà existants, ou s’ils contribuent vraiment à ouvrir des perspectives nouvelles, encore inconnues. En conséquence, les investissements restent trop limités, soumis au paradigme techno-économique traditionnel. Pour évaluer un investissement donné, il serait préférable de considérer les différentes sortes de « retombées », y compris l’apparition de nouvelles compétences et capacités, et la création éventuelle de technologies nouvelles, de secteurs d’activité et de marchés nouveaux. Par exemple, s’agissant des dépenses publiques dans les sciences de la vie et la recherche médicale, on serait bien avisé de dépasser l’obsession de l’industrie pharmaceutique privée pour les médicaments, afin de financer plus de travaux sur les diagnostics, les traitements chirurgicaux et les changements du mode de vie – autant de domaines cruciaux largement inexplorés, en dépit de leur grand potentiel pour l’amélioration de l’état de santé de la population mondiale.

CONSTRUIRE DES ORGANISATIONS PUBLIQUES DYNAMIQUES

Les pouvoirs publics souffrent d’une autre difficulté qui surgit dès que la question de l’investissement est abordée : victimes de la conception dominante qui prétend les cantonner à la correction des défaillances du marché, ils sont souvent mal outillés pour sortir franchement de ce seul rôle. Afin d’éviter des écueils tels que la prise en otage d’une agence de régulation par le monde du business, l’idée couramment admise est que l’État doit se tenir rigoureusement à l’écart du secteur privé. C’est pour cela que les pouvoirs publics ont progressivement délégué à ce dernier un nombre croissant de fonctions clés. Pourtant, ce mouvement les prive souvent des compétences nécessaires pour élaborer une stratégie audacieuse afin de transformer l’agence en question jusqu’au point qui lui permettra d’attirer à elle des talents de haut niveau. Ainsi se crée une prophétie autoréalisatrice : moins un gouvernement s’autorise à penser en grand, moins il est susceptible d’attirer à lui les experts, donc plus son efficacité se dégrade, ainsi que sa capacité à voir grand. Si les services publics américains avaient pu disposer de plus de compétences en technologies du traitement de l’information, l’administration Obama n’aurait sans doute pas rencontré autant de difficulté pour rendre opérationnel le site HealthCare.gov ; et pourtant, cet échec ne manquera pas, sans doute, de conduire à toujours plus d’externalisation des fonctions.

Afin d’être en mesure de créer et de développer des technologies, des secteurs d’activité et des marchés, l’État doit se doter de toute la capacité d’intelligence économique nécessaire pour projeter et mettre en œuvre des politiques audacieuses. Ce qui ne signifie pas que l’État réussira toujours ; au contraire, il échouera souvent, du fait même de l’incertitude inhérente au processus d’innovation. Mais il lui faut apprendre de ses investissements ratés et améliorer sans cesse ses structures et ses pratiques. L’économiste Albert Hirschman a souligné à quel point le processus de mise en œuvre d’une politique est désordonné par nature ; c’est bien pourquoi les institutions publiques doivent accepter de procéder d’une manière empirique, par tâtonnement. Les administrations devraient accorder la même attention que les entreprises privées aux leçons de management stratégique et de comportement organisationnel qui sont dispensées dans les grandes écoles de commerce. Cependant, lorsqu’on s’acharne à minimiser le rôle du secteur public, on n’aboutit nullement à rendre l’État plus compétent et perspicace, mais on vise au contraire à le réduire ou à le faire disparaître carrément. Il est vrai que l’accomplissement du désir de réaliser quelque chose qui n’existerait pas sans intervention exige, au-delà des compétences de la bureaucratie (même si celles-ci sont essentielles, comme le souligne Max Weber7), une réelle expertise propre à la technologie et au secteur donnés. Seule une vision stimulante du rôle de l’État peut permettre de se doter d’une telle expertise et de se donner la possibilité de tracer un chemin dans le champ d’action considéré (le département de l’Énergie, qui a joué un rôle décisif dans le programme de relance économique des États-Unis de 2009, était placé sous la direction d’un lauréat du prix Nobel de physique, Steven Chu, et ce n’est certes pas hasard).

RISQUES ET RÉCOMPENSES

Admettre le rôle moteur de l’État dans la prise de risque et l’innovation signifie aussi qu’on accepte les risques énormes qu’il doit courir, dans un contexte d’incertitude extrême impliquant une probabilité élevée d’échec. Cela demande un type d’entente bien particulier entre le monde des affaires et l’État pour reconnaître que, puisque le secteur public investit souvent courageusement lors des étapes les plus risquées du processus d’innovation, ce n’est que justice qu’il ne soit pas réduit seulement à régler la note des temps difficiles, mais qu’il puisse également retirer un profit pendant les phases de succès : il s’agit de socialiser aussi bien les risques que les récompenses8. Le programme américain SBIR (Small Business Innovation Research), par exemple, offre aux entreprises des financements à haut risque, bien plus tôt que ne le font la plupart des sociétés privées de capital-risque ; c’est lui qui a financé Compaq et Intel lorsqu’elles n’étaient encore que des start-up. De la même manière, le programme de la Small Business Investment Company, lancé sous les auspices de l’administration américaine chargée des petites entreprises (US Small Business Administration), a accordé des prêts et des subventions d’une importance cruciale pour des entreprises émergentes, tel Apple en 1978 (voir chapitre 8). En réalité, le besoin de tels investissements à long terme n’a fait que grandir, au fur et à mesure que les sociétés de capital-risque adoptaient une stratégie plus court-termiste, fondée sur la recherche d’une « sortie » dans les trois ans (habituellement par appel public à l’épargne ou cession à une autre compagnie) pour tous leurs investissements. Or, la véritable innovation peut prendre des décennies.

Arrivés à ce point, il est capital de se souvenir de ceci : dans le cours naturel de l’investissement d’amorçage dans des technologies aux promesses encore incertaines, certains investissements seront gagnants tandis que beaucoup d’autres seront perdants. Pour chaque Internet (une réussite financée par le gouvernement américain), combien de Concordes (ce gouffre financier alimenté par les gouvernements britannique et français) et d’échecs tels que celui du projet américain de transport supersonique ! Arrêtons-nous un instant sur les histoires jumelles de Solyndra et de Tesla Motors. En 2009, la start-up Solyndra, spécialisée dans les panneaux solaires, s’est vu consentir un prêt garanti de 535 millions de dollars par le département de l’Énergie ; cette même année, le constructeur de voitures électriques Tesla a obtenu un prêt du même type à hauteur de 465 millions. Au cours des années suivantes, Tesla a rencontré un très grand succès, ce qui permit à l’entreprise de rembourser son emprunt dès 2013. Solyndra, au contraire, a fait faillite en 2011, devenant pour les gardiens de l’orthodoxie fiscale le symbole même des piteuses performances de l’État lorsqu’il se mêle de « détecter des champions ». Il est évident que, si l’administration se met à agir comme n’importe quel acteur de capital-risque, elle connaîtra nécessairement un grand nombre de déconvenues. Toutefois, le problème réside dans le fait que, contrairement aux sociétés de capital-risque, les pouvoirs publics doivent le plus souvent endosser les coûts des échecs, sans rien engranger ou presque des fruits des réussites. Si les contribuables ont bien réglé l’addition des pertes de Solyndra, ils n’ont en revanche pratiquement rien reçu sur les profits de Tesla.

Les économistes pourront objecter que l’État perçoit déjà un retour sur ses investissements à travers la taxation des bénéfices réalisés. Mais la réalité est plus compliquée. Les grands groupes sont des champions de l’évasion fiscale. Google – qui a développé son moteur de recherche révolutionnaire grâce à des fonds alloués par la National Science Foundation – a réussi à faire baisser son imposition aux États-Unis en logeant une grande partie de ses bénéfices en Irlande. Apple parvient au même résultat en jouant sur la compétition entre les États américains : en 2006, l’entreprise, dont le siège est à Cupertino, en Californie, a ouvert une filiale d’investissement à Reno, au Nevada, dans le but avoué de payer moins de taxes. C’est pourquoi les propositions de l’économiste français Thomas Piketty d’augmenter l’impôt sur la fortune, afin de réduire les inégalités et de dégager des ressources pour permettre à l’État d’investir dans l’innovation et le développement économique, ne suffisent pas. On a besoin de recettes plus audacieuses et plus novatrices.

La solution du problème ne saurait se borner à colmater les brèches. Les taux d’imposition ont baissé aux États-Unis et dans d’autres pays occidentaux au cours des dernières décennies, sous l’influence d’une vision faussée qui présente le secteur privé comme l’unique créateur de richesse9. Les recettes publiques ont également plongé sous l’effet des incitations fiscales visant à promouvoir l’innovation ; pourtant, leur efficacité à générer un surcroît de R&D qui n’aurait pas existé sans elles n’a pas pu être démontrée jusqu’ici dans la plupart des cas10. Et le capital est plus mobile que jamais. Tel gouvernement ayant financé une entreprise donnée peut se retrouver dans l’incapacité de la taxer car elle a fort bien pu se délocaliser dans un autre pays. Ainsi, alors que les impôts permettent bien de faire face aux besoins fondamentaux tels que l’éducation, la santé et la recherche, ils ne contribuent même pas à couvrir le coût des investissements directs dans des entreprises ou des technologies spécifiques. Or, si l’on attend de l’État qu’il consente ces investissements – ce qui sera de plus en plus le cas avec des marchés financiers toujours plus obsédés par le court terme –, il devrait également lui être permis de compenser les pertes inévitablement subies dans le cours du processus.

Le gouvernement fédéral américain eût-il eu une participation dans Tesla, ses pertes subies à cause de Solyndra auraient pu être couvertes et au-delà. L’année même où Tesla s’est vu accorder son prêt public, la compagnie est entrée en Bourse avec un cours d’ouverture de 17 dollars par action ; le cours avait grimpé à 93 dollars au moment du remboursement du prêt. En 2013, les actions Tesla s’échangeaient déjà au-dessus de 200 dollars. La vision de l’État détenant une participation dans une entreprise privée peut bien être frappée d’anathème par des pans entiers du monde capitaliste. Pourtant, dès lors que les pouvoirs publics investissent déjà dans le secteur privé, ils peuvent légitimement prétendre à un retour sur ces investissements (un principe que même les plus conservateurs en termes de fiscalité sont capables d’admettre). Il n’est pas nécessaire que l’État soit en position de contrôle, mais il pourrait détenir une part sous forme d’actions privilégiées, prioritaires dans la distribution des dividendes (on procédera à ce montage en appliquant toutes les précautions d’usage à l’endroit des intérêts politiques établis). Les gains pourraient être employés pour financer les innovations futures. Bien sûr, il existe encore d’autres solutions permettant de socialiser non plus seulement les risques, mais aussi les récompenses de l’innovation (nous les exposerons au chapitre 9). Le principal élément à prendre en considération ici est le fait que les politiciens, les économistes et les médias ont toujours été enclins à dénoncer les investissements publics quand les choses tournent mal, mais peu disposés à les récompenser lorsqu’elles se passent bien.

LA STAGNATION SÉCULAIRE N’EST PAS UNE FATALITÉ

Aujourd’hui, nous sommes plongés dans une stagnation économique, baptisée par certains (comme l’économiste américain Larry Summers) « stagnation séculaire », qui postule l’inévitabilité d’une période prolongée de quasi-non-croissance. Mais ce diagnostic plutôt fataliste échoue à identifier les causes sous-jacentes de la maladie. Ces dernières ne sont pas dues à l’extinction des opportunités technologiques prometteuses ou à une insuffisance de la demande (en lien avec des niveaux de revenu par tête en baisse). Les causes fondamentales tiennent à ce que l’État fait – ou, plus exactement, à ce qu’il ne fait pas.

Pour mettre un terme à cette dérive dans la stagnation séculaire, il est nécessaire de mettre en œuvre des politiques visant une croissance ingénieuse, tirée par l’innovation, doublée en même temps d’une croissance inclusive. Cela exige que l’État voie grand, ce que les pouvoirs publics ont pourtant de plus en plus de mal à faire, pour les raisons que j’ai exposées. Si la conception d’un État réduit à faciliter, administrer et réguler avait déjà commencé à se répandre largement dans les années 1970, c’est pourtant dans le sillage de la crise financière mondiale qu’elle a acquis un regain de popularité. Dans le monde entier, les responsables politiques ont incriminé la dette publique, oubliant que le marasme avait été produit par la dette et la spéculation privées, et affirmant pourtant que c’est en réduisant la dépense publique qu’on stimulerait l’investissement privé. En conséquence, même les agences d’État à l’origine des révolutions technologiques précédentes – tels la DARPA et les NIH aux États-Unis – ont vu leurs budgets plonger. Aux États-Unis, le processus de « séquestration budgétaire » a abouti en 2011, sous l’impulsion d’un président et d’un Sénat démocrates, à une loi diminuant de 95 milliards de dollars les dépenses fédérales de R&D entre 2013 et 2021. En Europe, le « pacte budgétaire » de l’Union européenne (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG) impose depuis 2013 aux États membres de ramener leurs déficits publics en dessous de 3 % de leur PIB, ce qui entraîne la compression des dépenses consacrées à l’éducation et à la R&D.

Notes

1. Shellenberger, Nordhaus, Trembath et Jenkins, 2012.

2. Keynes, 1926, p. 46.

3. Lazonick et Mazzucato, 2013.

4. Schellenberg, Nordhaus, Trembath et Jenkins, 2012.

5. Hirsch, 2015.

6. Mazzucato et Robinson, 2016.

7. Par exemple, Evans et Rauch (1999) ont montré qu’une bureaucratie d’État de type wébérien, qui pratique le recrutement au mérite et offre des carrières durables et gratifiantes, stimule les perspectives de croissance, même lorsqu’elle s’applique à contrôler les minima de PIB par tête et le capital humain.

8. Pour la plupart des Américains, le terme « socialisation » possède une connotation négative, due à sa prétendue association avec les régimes socialistes, mais ce concept ne doit pas être interprété péjorativement. Ainsi, l’économiste américain et prix Nobel Joseph Stiglitz, dans l’un de ses livres parus à la suite de la dernière crise économique et financière (Freefall America, Free Markets, and the Sinking of the World Economy, New York, 2010 ; tr. fr., Le Triomphe de la cupidité, Paris, Les Liens qui libèrent, 2010), reproche au capitalisme américain d’avoir privatisé les gains de la spéculation financière tout en socialisant les pertes accumulées à cause de la crise (puisque c’est bien l’argent des contribuables qui a servi de cautionnement pour sauver les banques). Andrew Haldane également, chef économiste de la Banque d’Angleterre – certes pas la plus « socialiste » des institutions –, critique vertement le système financier qui s’est rendu coupable d’une « socialisation des risques » tout en privatisant les récompenses.

9. J’ai eu l’occasion de critiquer le Parti travailliste britannique qui avait adopté cette opinion à la suite de sa défaite aux élections de 2015, lorsque nombre de voix s’élevèrent de ses rangs pour attribuer l’échec à une insuffisante prise en compte des entreprises « créatrices de richesse ». Article accessible en ligne : http://www.theguardian.com/science/political-science/2015/jun/15/a-new-wealth-creating-agenda-for-the-labour-party.

10. Les incitations fiscales sont accordées à des entreprises qui déclarent leur engagement passé dans la R&D. Ainsi, elles ne stimulent pas la nouvelle R&D, mais récompensent les efforts déjà consentis – et les entreprises sont très habiles pour déclarer en investissements de R&D des activités qui n’ont rien à voir avec l’invention et l’innovation, et n’y conduisent pas. On trouvera à ce propos au chapitre 2 une critique du régime fiscal des patent box.

Couverture : ADGP
Photographie : DR

Dépôt légal : janvier 2020

THE ENTREPRENEURIAL STATE
Copyright © 2015, Mariana Mazzucato
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© Librairie Arthème Fayard, 2020, pour la traduction française.

ISBN : 978-2-213-71383-0