Dominique Monjardet

Ce que fait la police

Sociologie de la force publique

Copyright

© La Découverte, Paris, 1996.

ISBN papier : 9782707125521
ISBN numérique : 9782348061301

Ce livre a été converti en ebook le 21/04/2020 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.
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Présentation

Les termes apparemment transparents de police et de policier recouvrent des métiers et des pratiques professionnelles fort variés, et parfois les plus étrangers les uns aux autres ; la police est un instrument du pouvoir, qui est censé lui assigner ses missions ; elle est aussi un service public, susceptible d'être requis par tout un chacun ; et elle est un corps professionnel, avec ses intérêts propres et ses pesanteurs. Les objectifs officiels de l'institution ne s'harmonisent pas spontanément avec les valeurs des policiers, les structures organisationnelles existantes et la parcellisation des tâches policières, dont l'efficacité est difficilement mesurable.

À travers une analyse exhaustive et minutieuse du travail des policiers et des rouages de l'institution, fruit d'une enquête sur le terrain de plusieurs années, Dominique Monjardet éclaire les mystères et les paradoxes d'un corps qui reste souvent presque aussi opaque pour ses propres membres que pour les profanes. Du commissariat à la compagnie de C.R.S., des valeurs proclamées aux frustrations rentrées, la force publique est passée au crible.

Dans la dernière partie de son ouvrage, Dominique Monjardet aborde le problème des réformes de la police et des stratégies de lutte contre l'insécurité montante dans une société qui veut rester démocratique. Les tentatives de réformes à la française aussi bien que les expériences de police de proximité ou de police " communautaire " anglo-saxonnes sont passées en revue, tandis que la question du contrôle de la force publique est posée avec rigueur. Ses propositions pour une police à la fois efficace et démocratique font de ce livre non seulement une somme de connaissances sans précédent, mais un guide incontournable pour l'action publique.

Remerciements

Ce livre conclut une douzaine d’années de recherches sur les polices des pays occidentaux. Pour la majeure partie des pays étrangers, on dispose depuis quelques décennies d’une abondante bibliographie (voir annexe), nourrie par une tradition de recherches empiriques dont le pionnier fut, au début des années cinquante, W.A. Westley, à l’université de Chicago.

La France faisait exception jusqu’en 1982, date où l’ouverture de l’institution policière à la recherche en sciences sociales a été décidée par Jean-Marc Erbès, alors directeur de la formation de la Police nationale. Il n’ignorait pas qu’il allait ainsi contre la culture d’une institution et d’une profession traditionnellement défiantes à l’égard de tout regard extérieur, spontanément perçu comme intrusif, et que ce faisant il prenait quelques risques. De fait, les premières restitutions de recherches auprès d’aréopages policiers ont été mouvementées. J.-M. Erbès a eu d’autant plus de mérite à persévérer que ses propres sentiments à l’égard de la recherche sont partagés : convaincu que la connaissance est au principe de l’action, sa hantise des corporatismes, celui des chercheurs comme des autres, lui fait souvent soupçonner que ceux-ci sont prompts à détourner la commande de l’administration au profit de leurs fins propres, et à préférer «se faire plaisir » plutôt que de répondre aux questions qu’on leur pose. Douze années plus tard, J.-M. Erbès, à la tête de l’Institut des hautes études de la sécurité intérieure, avait institutionnalisé la recherche en sciences sociales au ministère de l’Intérieur, et lui avait donné ses lettres de créance au sein du monde policier. Sans lui, rien n’aurait été possible, ce livre lui est donc tout naturellement dédié.

Cette ouverture est vulnérable et la crispation obscurantiste peut encore sévir. Mais on ne fait pas disparaître la connaissance en claquant les portes. Trop de policiers ont trouvé, depuis douze ans, dans cette confrontation avec le regard de l’autre trop de ressources pour penser qu’ils se résigneraient longtemps à cette nouvelle clôture. Ce sont donc aussi les centaines de policiers rencontrés pendant ces années qu’il faut ici remercier : leur accueil et leur compréhension m’ont démontré quotidiennement que la police n’est une tour d’ivoire que pour ceux que cela arrange.

Enfin, si l’on signe seul, on n’écrit jamais seul, ce livre est aussi fait d’innombrables rencontres et débats avec mes collègues français et étrangers, qui en repéreront aisément les traces, c’est la règle du travail intellectuel. La marquer ne me dispense pas de solder quelques dettes particulières. Antoinette Chauvenet m’a constamment aidé à ne pas m’enfermer dans cet objet singulier qu’est la police. Grâce à René Lévy, le séminaire que nous avons animé ensemble pendant quelques années a maintenu un réseau d’échanges lorsque les temps étaient peu propices. La rédaction de ce livre a été grandement facilitée par un séjour au Centre international de criminologie comparée de l’université de Montréal que je dois à l’amitié de son directeur, Jean-Paul Brodeur. Amitié que je soupçonne intéressée : depuis dix ans que nous polémiquons sur les choses policières, il méditait sans doute de me contraindre à mettre en ordre mes arguments – voilà qui est fait – pour mieux les discuter, ce qui ne saurait tarder. La confiance obstinée de Michel Wieviorka m’a soutenu lorsqu’il en était besoin, et je lui dois nombre d’améliorations du manuscrit initial. Les autres me pardonneront de ne pas les compromettre nommément.

Introduction

Max Weber souscrivait à l’affirmation de Trotski : « Tout État est fondé sur la force », et développait, plus sociologiquement, « l’État contemporain [est] une communauté humaine qui, dans les limites d’un territoire déterminé […], revendique avec succès pour son propre compte le monopole de la violence physique légitime [1]  ». Cette revendication se soutient de diverses façons, idéologiques, juridiques, mais d’abord pragmatiques : par la création, l’entretien et le commandement d’une force physique susceptible par sa supériorité d’interdire à tout autre le recours à la violence, ou de le contenir dans les cadres (niveau, formes, objet) que l’État autorise lui-même. Cette force publique est plus communément dénommée police.

La généralisation de la forme étatique sur la surface de la planète s’est accompagnée de celle d’institutions policières ; il n’en découle nullement que la revendication des États à exercer (directement ou par des instances déléguées) le monopole de l’usage légitime de la force physique soit toujours et partout, si ce n’est jamais, totalement satisfaite. Il arrive à des polices d’être submergées par le soulèvement populaire ou le coup d’Etat militaire, et l’illusion du monopole vole en éclats. Il arrive que des segments entiers du corps social dénient toute autorité à la force publique, et la prétention à la légitimité se révèle infondée. Il n’est donc pas question de définir la police comme l’expression et la réalisation du monopole étatique de la violence légitime. La réalité du monopole, l’étendue de la légitimité sont des questions de fait qui relèvent, pour chaque société considérée, d’une enquête au demeurant difficile. En revanche, l’inspiration wébérienne demeure essentielle pour comprendre la police comme expression, et comme outil, de la revendication permanente inhérente aux communautés politiques – et pas seulement à la communauté étatique – de détenir sur leur territoire le monopole des usages légitimes de la force.

Si on peut faire une sociographie des appareils policiers, il ne saurait donc être question d’élaborer une sociologie de « la police » en l’appréhendant comme organe en soi, isolable de l’ensemble des rapports sociaux dont elle est l’enjeu et le produit. De même qu’il n’y a pas une sociologie de l’art, mais de la production et du jugement social des œuvres symboliques, de même qu’il n’y a pas une sociologie de l’école, mais des mécanismes institués de socialisation et de transmission des savoirs, il n’y a pas de sociologie de la police, mais une sociologie des usages sociaux de la force et de la légitimation du recours à la force dans les rapports politiques (c’est-à-dire les rapports sociaux dont une instance politique est un protagoniste). S’il s’agit de savoir « ce que fait la police », c’est dans le double sens de l’expression, empirique (descriptif) et théorique (fonctionnel).

Dans le sens empirique ou descriptif : dans telle société considérée, un ensemble d’instances, pouvoirs, autorités, administrations, corps, services, personnels, s’identifie comme «police». Il s’agit d’en comprendre le fonctionnement, depuis le recensement des normes qui l’instituent jusqu’à la mise à plat des pratiques quotidiennes de ses agents. Ce premier temps obligé de la démarche de recherche n’a aucune spécificité : il recourt à toutes les méthodes d’enquête possibles (observations de terrain, entretiens, questionnaires, sondages, analyses secondaires, etc.) et mobilise toutes les sous-disciplines de la sociologie (sociologie du travail, des professions, de l’organisation, sociologie politique, analyse stratégique, etc.). Surtout, cette phase de déconstruction de l’objet ne spécifie pas de prime abord celui-ci : les opérations de recherche sont identiques à celles que mettrait en œuvre un questionnement de l’école, de l’hôpital, de l’entreprise, de la profession de boulanger ou de chercheur. C’est à la fois la fécondité et la limite de cette démarche. Fécondité, par exemple, de l’analyse organisationnelle lorsqu’elle montre que dans toute organisation complexe hiérarchisée se déploient des cercles vicieux bureaucratiques [2]  : ainsi le savoir accumulé sur l’entreprise (par exemple) peut se révéler utile pour comprendre le fonctionnement d’un commissariat. Mais tout autant limite, quand l’entreprise et le commissariat sont réduits à ce qu’ils ont en commun, et donc interprétés sans référence à leurs fins propres. Réintroduire ces fins propres, les finalités de la police, est donc le second temps obligé de l’analyse, qui relève de la conceptualisation sociologique, ou reconstruction. Il s’agit alors de spécifier l’objet police, c’est-à-dire d’interroger « ce que fait la police » dans les rapports sociaux, d’identifier le rôle propre, irréductible et insubstituable (s’il existe), qu’elle remplit. Ou, si l’on préfère, de penser les questions posées par les rapports sociaux auxquelles il a été répondu, dans les sociétés politiques, par l’institution d’instances dénommées « police ».

Déconstruction et reconstruction s’épaulent réciproquement, au sens où chacune opère comme critique de l’autre. Ainsi l’analyse empirique du travail policier montre immédiatement que l’action policière est mise en mouvement, quotidiennement dans un commissariat, par trois sources. Certaines tâches sont prescrites de façon impérative par la hiérarchie supérieure : le service doit fournir tel jour à telle heure tant d’agents pour un transfert de détenus, la garde de la préfecture ou une expulsion de nomades. D’autres sont la réponse plus ou moins obligée aux sollicitations du public : dépôt de plainte ou appel à « Police secours » notamment. D’autres, enfin, sont d’initiative policière : telle observation (information, événement) a suscité l’intérêt d’un policier, ou de la patrouille, et il ou elle suit l’affaire. Cette simple observation permet d’inférer que l’appareil policier est indissociablement :

un instrument du pouvoir, qui lui donne des ordres ;

un service public, susceptible d’être requis par chacun ;

une profession, qui développe ses intérêts propres.

Triple détermination qui n’a aucune raison de se fondre dans une parfaite harmonie. Au contraire, ces trois dimensions peuvent s’affronter comme logiques d’action distinctes et concurrentes. Le fonctionnement policier quotidien est la résultante de perpétuelles tensions (conflits, compromis) entre ces trois logiques, et toute « théorie » de la police (et il n’en manque pas) qui lui prête pour fonction, ou raison, un seul de ces trois termes est invalide par incapacité à rendre compte de l’ensemble des pratiques observées. C’est la même police, ce sont les mêmes policiers, qui, au sortir d’un maintien de l’ordre particulièrement musclé, débrouillent un embouteillage, sauvent les blessés d’un accident, accueillent et apaisent une femme battue, mettent fin à une prise d’otage, maîtrisent un dément menaçant, mettent en fiches les supposés opposants du pouvoir, font fonctionner le jour un circuit moto pour les jeunes d’une cité, qu’ils harcèleront la nuit. Rien n’est plus trompeur que la distinction d’une « bonne » police, qui protège, opposable à la « mauvaise » police, qui réprime. On sait du reste que le partage des rôles entre la brute menaçante et le sauveur compréhensif est une des plus vieilles techniques de l’interrogatoire policier.

Si l’analyse des pratiques policières est le point de départ obligé, elle ne livre donc pas, à elle seule, la « vérité » de la police. En témoigne la spectaculaire similitude des pratiques observables dans des modèles policiers par ailleurs très différents. Le travail du gardien de la paix en police urbaine à Paris s’avère tout à fait comparable à celui du hobby londonien, du patrouilleur montréalais ou du police officer de Philadelphie. Ce constat est peu surprenant eu égard à la probable trivialité de l’intervention policière quotidienne dans les grandes villes occidentales. Il est beaucoup plus problématique si l’on s’avise que ces exécutants de première ligne appartiennent les uns à une police d’État hypercentralisée, les autres à des polices municipales autonomes, ou, comme dans le cas anglais, à des polices régionales qui furent, à leur création, explicitement conçues en opposition au fiench model of policing, désigné comme un repoussoir. Est-ce à dire que les normes juridiques et les structures organisationnelles, les politiques définies au sommet, les modes de recrutement, de formation et d’encadrement, sensiblement différents dans les cas évoqués, n’ont aucune prise sur les pratiques ? La question ouvre une alternative. Soit les sociologues, en concluant à la similitude des pratiques, se trompent, vraisemblablement parce que leurs outils d’observation ont laissé échapper des dimensions significatives de ces mêmes pratiques. Soit, en définissant des objectifs, en adoptant des structures, en édictant des règles, dans l’intention explicite de modeler les pratiques, les politiques s’illusionnent ; il y aurait dans la fonction policière des invariants structurels beaucoup plus déterminants que les arrangements organisationnels locaux.

La réponse ne peut être apportée, et fondée, que par la prise en compte de l’ensemble des dimensions d’un système policier. Toute police est un outil de production caractérisé par une division et une spécialisation des tâches, des techniques, des procédés, des savoirs, une structure hiérarchique, des normes informelles, etc. Cette dimension organisationnelle est essentielle pour se prémunir contre les divagations de la théorisation gratuite. Toute police est en deuxième lieu une institution, instrument créé par l’autorité politique pour promouvoir, réaliser ou sauvegarder des intérêts collectifs identifiables. A ce titre, elle incorpore des valeurs sociales centrales, et suppose les contrôles sociaux nécessaires au respect de ces valeurs. Enfin, toute police est mise en œuvre par un groupe professionnel spécialisé, « les policiers », qui, comme tout groupe professionnel, se caractérise par des intérêts et une culture propres, des principes d’identité vis-à-vis du non-professionnel, des critères de différenciation internes.

Ce livre entend appréhender l’objet policier dans ces trois dimensions, les isoler pour pouvoir les analyser en tant que telles, mais aussi décrypter leurs interrelations, la ou les dynamiques qui animent leur interaction permanente. A contrario, on vérifiera chemin faisant que l’essentiel des lacunes ou des erreurs véhiculées dans le discours commun, et maints discours savants, sur la police s’expliquent par le défaut de prise en compte simultanée de ces trois dimensions. La même carence explique les difficultés que rencontrent ceux qui ont formellement en charge la police pour avoir réellement prise sur elle — ce dont témoigne l’évolution récurrente des ministres de la Police, qui entrent en fonctions avec le projet de la « réformer », et se satisfont rapidement de la « tenir », ou de croire la tenir. On présentera donc dans une première partie l’institution (les valeurs), l’organisation (le travail), la profession (les intérêts), qui constituent les trois dimensions structurelles de tout système policier. La seconde partie traitera de la dynamique interne des rapports et des tensions entre ces dimensions, puis de la dynamique externe des relations entre le système policier et la société qu’il police. Si les outils analytiques ainsi développés sont pertinents, ils doivent permettre de répondre à la question qui court tout au long de ce livre : qu’est-ce qu’une police démocratique ? On s’y essaiera en conclusion.

Reste à indiquer la méthode et les sources. Pour y avoir consacré quelques années de recherche de terrain, et avoir pu l’observer également de « l’intérieur » pendant quelques autres années, on utilisera au premier chef les données recueillies sur la police française, et plus précisément sur cette branche de la force publique en France constituée par la Police nationale [3] . Comme toute société, la France attribue à ses institutions une valeur universelle, et à leur forme conjoncturelle la force de l’évidence. Comment se pourrait-il que l’école ne soit pas laïque, gratuite et obligatoire ? Imagine-t-on des centaines de polices distinctes et autonomes ? On en compte pourtant 43 en Angleterre, qui n’est pas le pays le plus mal policé de la planète, et entre 14 000 et 17 000, selon les sources, aux Etats-Unis. On utilisera donc chaque fois que possible la comparaison internationale pour questionner ce que chaque pays pour son propre compte, et la France plus que d’autres, ne questionne pas : ce-qui-est-ainsi-parce-que-cela-a-toujours-été-ainsi. En outre, la faiblesse relative des recherches en France dans ce champ amène à s’appuyer lourdement sur les travaux relatifs aux pays, anglo-saxons au premier chef, où ce domaine a été étudié depuis beaucoup plus longtemps. Les opérations concrètes de recherche et de collecte d’informations qui fondent cet ouvrage, ainsi que ses sources bibliographiques, sont détaillées dans l’annexe méthodologique.

Notes du chapitre

[1] ↑ Souligné dans le texte, traduction J. Freund, in Le Savant et le Politique, Plon, Paris, 1959, p. 113. On peut préférer la traduction américaine de Gerth et Mills : « A human community that [successfuly] claims the monopoly of the legitimate use of physical force… », in Front Max Weber, 1946 et 1958, p. 78.

[2] ↑ Voir BERNOUX [1985]. (Les références bibliographiques sont signalées dans le corps du texte par le nom de l’auteur suivi de la date de publication, la référence complète est donnée dans l’annexe bibliographique.)

[3] ↑ Bien d’autres instances détiennent des pouvoirs de police, à commencer par la Gendarmerie nationale, sur laquelle on ne dispose que d’informations beaucoup plus lacunaires. Pour les autres, voir la recension opérée par LASCOUMES, BARBERGER et al. [1986] qui en dénombrent en France quelque 177, depuis d’antiques survivances (lieutenants de louveterie) jusqu’aux polices spécialisées des technologies les plus récentes (agents du service de protection contre les radiations ionisées).

I. Les trois dimensions de la force publique

Présentation

Le marteau et son maître

Depuis que les sciences sociales étudient la police, la question de la définition même de l’objet étudié y nourrit un intense débat, qui est resté implicite jusqu’à la virulente critique de M. Cain [1979], s’indignant de l’absence de toute définition de la police dans la quasi-totalité des recherches alors publiées. Pendant deux décennies une réponse proposée par Egon Bittner [1]  a dominé la scène intellectuelle et semblé clore le débat [Klockars, 1985, Reiner 1994], jusqu’à l’offensive récente de quelques auteurs (notamment Brodeur [1994]). E. Bittner énonce en deux temps sa définition de la police, cursivement d’abord : « La police n’est rien d’autre qu’un mécanisme de distribution dans la société d’une force justifiée par une situation » [op. cit., p. 226], et de façon plus développée : « Le rôle de la police est de traiter toutes sortes de problèmes humains lorsque, et dans la mesure où, leur solution nécessite, ou peut nécessiter, l’usage de la force, à l’endroit et au moment où ils surgissent. C’est cela qui donne une homogénéité à des activités aussi variées que de conduire le maire à l’aéroport, d’arrêter un malfaiteur, de chasser un ivrogne d’un bar, de contenir une foule, de s’occuper des enfants perdus, d’administrer les premiers soins et de séparer les époux qui se battent» (p. 230). La démarche de E. Bittner est juste, sous condition de n’en pas dévier. Elle produit alors une définition aussi économique que rigoureuse de la police : la police est un marteau. Contrairement à l’idée que nombre de policiers se font de leur rôle – ils se voient volontiers « entre le marteau et l’enclume » [Desaunay, 1989, p. 7] –, ils sont le marteau, entre le forgeron et l’enclume.

S’il est communément admis qu’un marteau sert surtout à enfoncer des clous, on sait que, abrité dans une petite boîte rouge fixée à la paroi d’un wagon ou d’un autocar, il sert à « briser la vitre » pour se délivrer en cas d’accident rendant les portes inaccessibles. Dans sa variante de piolet, il aide à escalader les montagnes. On sait aussi qu’il peut permettre de briser un crâne. Assurément, ce n’est pas la somme infinie des utilités possibles du marteau qui peut le définir, mais la dimension commune à tous ses usages, qui est d’appliquer une force sur un objet. En tant qu’instrument, le marteau n’a pas de finalités propres, il sert (plus ou moins efficacement selon ses caractéristiques techniques) les finalités de celui qui le manie. Il en est exactement de même pour la police : instrument d’application d’une force (la force physique en première analyse) sur l’objet qui lui est désigné par qui la commande. De ce fait, la police ne saurait avoir de finalité propre, il n’y a pas de transcendance de la contrainte physique (même pour le sadique, elle n’est qu’un moyen). La police est totalement ancillaire et sa définition – au sens de son rôle dans les rapports sociaux – lui est donnée par celui qui l’instrumente. Par là, elle peut servir les fins les plus diverses, l’oppression dans un régime totalitaire ou dictatorial, la protection des libertés dans un régime démocratique. Il peut arriver que la même police (les mêmes hommes, la même organisation) serve successivement des fins opposées et de ce fait soulève des problèmes aigus dans les périodes de transition d’un régime politique à un autre, par exemple aujourd’hui dans l’Europe centrale ou en Afrique du Sud, hier en France en 1940 et à nouveau en 1944-1945.

La police est bien ainsi, selon les termes de E. Bittner un «instrument de distribution de la force non négociable ». Mais E. Bittner s’embrouille et nous embrouille quand il ajoute dans le même souffle que la police est ce qui intervient « là et quand quelque chose doit être fait maintenant», ou quand «la force peut avoir à être mise en œuvre » (« force may have to be used», c’est moi qui dans les deux cas souligne). Il introduit par là des idées de nécessité, et/ou de légitimité, qui n’ont rien à voir avec l’instrument, mais sont matière de jugement portant sur l’usage social fait de cet instrument. Le marteau ne se définit pas comme outil à briser les crânes des opposants politiques, mais l’usage qui en a été fait sur Trotski oppose assurément les adversaires et les partisans de celui-ci.

Bref, la dimension institutionnelle de toute police s’analyse comme la réunion de deux éléments distincts analytiquement. Un élément universel, commun à toute police, son institution (au sens dynamique du terme) comme instrument de distribution de la force dans un ensemble socialement défini (et, en ce sens, la première matérialisation du caractère « autonome » des territoires palestiniens est bien l’institution d’une force publique). Et un élément spécifique qui, en revanche, différencie les polices : les finalités qui sont socialement assignées à l’usage de la force dans une société donnée, et qui s’identifient à la fois par des prescriptions normatives particulières (le droit, s’il en est un, qui encadre les recours à la force) et par les pratiques observables de l’instrument. La police n’est pas cet instrument qui intervient quand « force may have to be used » (ibid), mais quand il lui est commandé de le faire, que ce soit par une instance ayant autorité sur elle ou par le système de valeurs ici et maintenant partagé.

La métaphore du marteau s’arrête à ce point, car s’il est des marteaux robots à commande numérique extrêmement complexes, la complexité de l’instrument policier est d’une autre nature : toute institution est d’abord une réunion d’hommes et de femmes, c’est-à-dire une organisation de travail et un ou plusieurs groupes professionnels. A ce titre, l’institution présente des propriétés qui la différencient radicalement d’un outil inerte, aussi sophistiqué soit-il. Les procès de travail collectifs, comme l’enseigne toute la sociologie des organisations depuis Weber et Michels, impliquent des mécanismes proprement organisationnels qui ne se réduisent pas à la seule rationalité de qui les commande : il n’y a pas d’organisation formelle sans organisation informelle et donc sans opacité ni inertie. De même, tout groupe professionnel, dès lors qu’il se définit par la détention de compétences exclusives (que ce soit en termes d’attributions ou de savoirs), développe des intérêts et une culture professionnels propres qui constituent autant de principes et de capacités de résistance à l’instrumentalisation par des tiers : il n’y a pas de profession sans un quantum d’autonomie. Aucune police ne se résume en pratique à la stricte réalisation de l’intention de ceux qui l’instituent et ont autorité sur elle, à la pure instrumentalité. Il y a toujours un écart, plus ou moins grand, plus ou moins contrôlé, mais jamais nul. La mise au jour de cet écart, comme la mise à plat des mécanismes qui l’entretiennent, est la tâche première d’une sociographie empirique des institutions policières.

Notes du chapitre

[1] ↑ Cité ici dans sa traduction française, Les Cahiers de la sécurité intérieure, n° 3, novembre 1990, p. 221-235.

1. L’institution

La définition du Petit Larousse est excellente : une institution est un « ensemble de règles établies en vue de la satisfaction d’intérêts collectifs ; l’organisme visant à les maintenir ». Les « intérêts collectifs » que la police a mandat de maintenir sont de deux ordres, instrumental et substantiel. Chacun nécessite précision.

1. La force policière

L’importance à accorder à la force physique dans l’appréhension de la police a été contestée au double motif que la police n’en avait pas le monopole et que ce n’était en outre pas son moyen d’action le plus significatif.

Le monopole

J.-P. Brodeur [1984 et 1994] l’a justement objecté à E. Bittner : nulle part la police ne détient le monopole, au sens strict du terme, de l’usage réglé de la contrainte physique. En sont également détenteurs les surveillants de prison, et de façon plus spectaculaire encore, car à la différence du policier qui n’est habilité à l’usage de l’arme qu’en cas de légitime défense, le surveillant de prison en France est tenu d’ouvrir le feu sur le détenu qui s’évade. Les personnels de certains services hospitaliers, l’autorité militaire envers ses membres détiennent également le droit d’user de la force. L’autorité parentale s’accompagne d’un droit de contrainte sur les mineurs qui peut être fort étendu et enfin, aussi bien dans le droit anglais [Reiner, 1994, p. 722] que dans le droit français et bien d’autres, tout citoyen non seulement dispose du droit de légitime défense, mais encore est tenu d’appréhender lui-même l’auteur d’un crime flagrant (article 73 du code de procédure pénale : « Dans les cas de crime flagrant ou de délit flagrant puni d’une peine d’emprisonnement, toute personne a qualité pour en appréhender l’auteur et le conduire devant l’officier de police judiciaire le plus proche »). Il ne s’agit pas d’une simple pétition de principe, c’est cet article qui permet aux services de sécurité des grands magasins, par exemple, de retenir les auteurs de vols à l’étalage (voir Ocqueteau [1995]). Il n’y a donc pas de monopole policier de la violence légitime. En revanche, la force publique a deux propriétés qui la singularisent.

En premier lieu, alors que dans les exemples précédents la « cible » du recours légal à la force est précisément délimitée et de façon exclusive : le père sur ses seuls enfants, le gardien de prison sur les seuls détenus, etc., la cible policière au contraire est indéterminée, c’est-à-dire potentiellement infinie. La police est, sauf exceptions limitativement désignées, habilitée à intervenir en tous lieux, en tous temps et à l’égard de quiconque. En ce sens, la force publique est, dans son territoire, universelle, et si l’on tient à conserver l’idée du monopole, on dira que la police détient le monopole de la force à l’égard de tous. Mais il n’est pas indispensable d’assigner à la police un « monopole » au sens le plus strict du terme pour définir sa spécificité. Le monopole n’est pas nécessaire si la police détient la force suffisante pour réguler l’usage qu’en font tous les autres détenteurs. C’est pourquoi s’il y a nécessité de réformer la police haïtienne, ou de re-former une police en Haïti, ce n’est pas parce qu’elle serait particulièrement violente (à cette aulne peu de polices seraient indemnes), mais parce qu’elle laisse libre court aux tontons macoutes et autres « attachés », c’est-à-dire qu’elle ne remplit pas cette fonction élémentaire de toute société qu’est la régulation publique de la violence privée.

C’est ainsi que la force publique est calibrée de telle façon qu’elle puisse avoir raison de toute autre force « privée ». Et si d’aventure elle y manque, toutes les législations sans exception prévoient le recours aux forces armées pour – en ce cas – « seconder » la police et en pratique devenir elles-mêmes, momentanément, police. De telle sorte que toute manifestation de force policière est toujours susceptible d’escalade, jusqu’au point où le quantum de force requis, quel qu’il soit, sera atteint. Ainsi les CRS et les gendarmes mobiles en France sont munis de mousquetons, arme qu’ils sont les premiers à juger malcommode et inutilement dangereuse pour son usage ordinaire, et depuis le 6 février 1934 [1]  exclusif, de matraque. La raison est ailleurs : dans l’intention de témoigner au manifestant que si le désordre public n’est pas réglé par la force physique, il sera recouru aux armes. De même le hobby anglais non armé se fait obéir certes par les vertus de son autorité personnelle, mais tout autant parce que le public sait, de la façon la plus certaine, qu’il est partie intégrante d’une organisation qui est, elle, puissamment armée. Ce qui signifie que la menace de la force joue le même rôle que la force elle-même, dès lors que ceux qui en font l’objet sont informés, et assurés, de la continuité effective entre le bâton blanc de l’agent au carrefour, l’équipage d’un car de Police secours, la compagnie d’intervention de l’arrondissement, la formation puissante de maintien de l’ordre, l’escadron blindé de Gendarmerie mobile de Satory. En ce sens, il est vrai que la police, concrètement et quotidiennement dans les démocraties occidentales, fonctionne beaucoup moins souvent « à la force » qu’à la force « symbolique », ou à la représentation de la force ; comme le souligne P.K. Manning, l’usage de la force doit être d’autant plus rare qu’il a tôt fait de révéler ses limites [2]  ; ce n’est d’aucune façon un argument pour dénier que la force soit la ressource policière par excellence. Un officier de CRS résumait fort bien ceci : « Ce qui nous rassure, c’est la certitude que l’on peut prendre des coups, on peut être rossés, mais on ne sera jamais battus, parce que nous sommes adossés à l’État [3] . » On définira donc ici la police comme l’institution en charge de détenir et de mettre en œuvre les ressources de force décisives dans le but d’assurer au pouvoir la maîtrise (ou régulation) de l’usage de la force dans les rapports sociaux internes.

Force et autres moyens de police

On méconnaît également le rôle de la police lorsqu’on objecte non seulement que son recours à la force est en réalité rare, mais encore que ses moyens d’action habituels sont beaucoup plus discrets, si ce n’est beaucoup plus subtils. Il est vrai que certains policiers ont perdu toute relation avec quelque forme de force que ce soit, par exemple les experts des brigades financières à la recherche de traces d’argent sale dans un océan de pièces comptables. De même, les policiers spécialisés dans la recherche du renseignement ne procèdent pas ordinairement par la force ou la menace de la force, et les inspecteurs des Renseignements généraux sont même expressément dépourvus de l’habilitation d’OPJ (officier de police judiciaire) qui donne des pouvoirs répressifs.

A première vue, en effet, l’ensemble des techniques policières discrètes, dont G.T. Marx [1988] a dressé l’inventaire minutieux sous le terme d’undercover police practices, ou pratiques policières masquées, semble ressortir d’une autre logique que le recours à la force, ne serait-ce que par un degré de visibilité exactement opposé. En réalité, c’est l’accent excessif, voire exclusif, mis jusqu’ici sur la force comme moyen d’action privilégié de la police qui doit être corrigé. La force physique n’est que le plus spectaculaire de l’ensemble des moyens d’action non contractuels qui fondent et que détient l’instrument policier. La filature, l’interception des communications privées, la fouille, le recrutement et la manipulation d’indicateurs, le plus souvent par le recours au chantage, le traquenard et la tromperie délibérée, l’encouragement à la délation, la provocation, les « livraisons contrôlées [4]  », etc., sont autant de moyens d’action policiers courants, techniques enseignées dans les écoles de police, détaillées et sanctionnées (encadrées) par des textes légaux. Ils ont ceci de commun avec la force que, expressément assignés aux policiers, ils constituent chez le commun des mortels, dans la relation entre citoyens ordinaires, des délits caractérisés, à tout le moins des fautes contre la morale commune, et le plus souvent les deux à la fois. Pour tout autre que pour le policier, il s’agit de violations caractérisées des libertés individuelles et des règles consensuellement admises du vivre ensemble. Ces moyens d’action non contractuels sont à la disposition légale de la police, au même titre, ni plus ni moins, que la force. De la même façon que la force publique policière est instituée pour pouvoir surmonter toute autre force privée, les pratiques policières masquées sont opposables au non-policier qui s’y livre : l’écoute pour repérer l’auteur des «fuites», la tentation pour confondre le corrompu, la tromperie pour identifier l’escroc, etc. La police combat le crime avec les armes du crime.

Mais si l’on peut assez facilement assigner à la force policière un objectif défini de façon formelle, comme celui d’interdire, à tout le moins d’excéder toute autre force, il est clair que les pratiques policières masquées mettent immédiatement en question une destination, des objectifs. C’est le versant substantiel des « intérêts collectifs » que la police est chargée de satisfaire, ou de maintenir. On bascule ici de ce qui est commun à toute police, ses moyens d’action, à ce qui est propre à chaque police, ce au nom de quoi ou en vue de quoi ces mêmes moyens d’action lui sont confiés, c’est-à-dire les finalités que la société lui assigne.

2. Les intérêts collectifs, ou les valeurs de l’institution policière

Toute institution se spécifie par les valeurs qu’elle sert. Par exemple, en tout lieu, l’école a une fonction instrumentale de transmission des savoirs, mais elle ne l’accomplit pas de la même façon et avec les mêmes moyens s’il s’agit de promouvoir l’égalité des chances ou de sélectionner une élite. Les valeurs que sert l’institution policière sont cependant pour celle-ci beaucoup plus discriminantes, car, à la différence de l’école ou de la santé publique, l’instrument policier est sans contenu propre. Le savoir transmis par l’école est substantiel, la santé publique prévient ou soigne les maladies, alors que la police applique la force, qui n’a pas de contenu : elle est pure relation. Ce défaut de contenu appelle un surcroît de valeurs, et par là la police est vraisemblablement de toutes les institutions celle qui s’entoure le plus d’exposés normatifs. C’est ainsi que dans la plupart des démocraties occidentales, les missions de la police font l’objet d’énoncés détaillés, sous la forme de « lois de police » ou police acts, c’est-à-dire sous forme législative. Mais on sait aussi que les pires turpitudes policières sont compatibles, dans des régimes moins respectables, avec un arsenal juridique irréprochable. On sait enfin qu’un code précis, des normes explicites, un système de contrôle puissant sur l’ensemble d’un appareil policier peuvent s’accommoder ici ou là, dans ses interstices ou ses zones d’ombre, de « dérapages » en fait délibérés de la part de l’autorité en charge de la police. On trouvera par exemple de bonnes illustrations de dérapages dans les zones d’ombre dans les mémoires du commissaire Harstrich [1991], et pour illustrer le principe selon lequel la couleur politique du pouvoir est ici de peu de portée, dans la recension minutieuse de E. Plenel [1992]. Il convient donc toujours de tester les finalités publiquement déclarées à l’aune des pratiques effectivement prescrites, avant même d’envisager la question de pratiques policières déviantes. Mais d’abord faut-il, pour établir un écart éventuel et en prendre la mesure, identifier le mandat policier explicite, c’est-à-dire les valeurs que la société assigne à son institution policière.

Curieusement la France fait ici exception : on n’y trouvera pas de textes législatifs définissant de façon générale les missions de la police [5] . Les ouvrages doctrinaux (traités et manuels de police) y procèdent, d’une part, à l’extrapolation de quelques textes épars qui codifient telle dimension de l’action policière (c’est ainsi que la notion d’ordre public est définie par la loi communale de 1884) et, d’autre part, par catégorisation et généralisation des usages policiers établis. J.-J. Gleizal, dans la première thèse de droit consacrée à la Police nationale [1974] a bien montré les incertitudes de cette construction ad hoc, dont il est utile de présenter plus en détail le contenu : si le cas français semble particulier du point de vue des énoncés normatifs, leur discussion est de portée plus générale.

La France dispose en fait de deux textes juridiques essentiels, mais ni l’un ni l’autre n’a le statut de loi. Dans la hiérarchie des normes juridiques, le premier en date est d’ordre supérieur, puisqu’il s’agit de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ; le second, très récent, est d’ordre inférieur, puisqu’il s’agit d’un décret simple, portant code de déontologie de la Police nationale, et publié au Journal officiel du 19 mars 1986.

Bien qu’incorporée sous forme de préambule à la Constitution, bien que le Conseil constitutionnel ait consacré sa portée de droit positif, et bien qu’elle soit désormais affichée dans tous les services de police, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est curieusement méconnue des juristes de la police. On en cherche en vain un commentaire dans tous les traités de police publiés depuis un demi-siècle. Les essayistes qui, de Ulmann [1935] à Casamayor [1960 ; 1973], ont tenté une réflexion externe sur la police n’y font pas référence. J. J. Gleizal lui-même n’y consacre qu’une référence rapide. Or la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen consacre un article entier à la force publique, et ce fait est d’autant plus remarquable que, dans un texte dont on sait à quel point il est cursif, la police est la seule institution qui a droit à cette attention. Il a fallu attendre le bicentenaire de la Révolution, et à cette occasion le remarquable commentaire de l’article 12 de la Déclaration proposé par E. Picart [1989], pour que l’on s’avise que cet article énonçait, du point de vue tout au moins des constituants de 1789, en une phrase de trente-quatre mots, tout ce qu’il faut savoir, ou à tout le moins attendre, de la police dans un État de droit. Cette méconnaissance, qu’on ne saurait qualifier d’intentionnelle, est sans doute la raison d’une rédaction des missions de police, dans le décret de 1986 (comme dans la loi de 1995), qui apparaît pour une bonne part contradictoire avec les énoncés de l’article 12. De telle sorte qu’à la rareté des exposés normatifs s’ajoute la confusion, et ce résultat, lui, n’est peut-être pas fortuit, on y reviendra. L’article 12 énonce en effet deux propositions lapidaires : « La garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique ; celle-ci est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux à qui elle est confiée. »

La première proposition énonce le mandat légitime de la force publique, et on entend ici légitime dans son double sens normatif (conforme au droit) et substantiel (dans son objet). Ce mandat, bien loin d’être indéterminé, indéfini et de quelque façon indéfinissable, ou de circonstance (1995-1999, dans la loi Pasqua), est strictement délimité. La force publique est instituée pour garantir, contre toute autre force, les droits de l’homme et du citoyen, tels qu’ils sont énoncés par l’article 2 de la même déclaration (« la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression »), elle n’a pas d’autre raison d’être et, partant, pas d’autre mission légitime. Ce ne saurait être, par exemple, un outil d’information du pouvoir que dans l’exacte mesure de l’information strictement utile à la protection de ces droits. Ce ne saurait être un instrument de pression contre les adversaires du pouvoir en place dès lors que ceux-ci agissent dans le cadre institutionnel. Ce ne saurait être non plus un outil à la disposition d’une autorité pour l’affranchir des embarras de la circulation, etc. Ce dernier exemple, trivial, est là pour signaler qu’à l’aune de la première proposition de l’article 12, et sous condition de la prendre au sérieux, certaines tâches traditionnelles de la police en France pourraient être sujettes à examen.

La seconde proposition redouble et explicite la première, en identifiant le danger inhérent à toute force publique et, partant, en spécifiant le critère qui permet d’en départager les usages légitimes et les usages illégitimes. Le danger est inscrit dans l’aporie elle-même inhérente aux rapports entre la force et le droit : comment la force peut-elle servir le droit, alors que le droit s’origine de la volonté de le substituer à la force ? Question que pose la police à la philosophie politique depuis ses origines, et à laquelle Juvénal a donné une forme canonique : Sed quis custodiet ipsos custodes ? (« Mais qui gardera les gardiens ? »). Toute force est dans son principe menace contre le droit, et tout autant que la force privée, la force publique aux mains d’un pouvoir. En d’autres termes, toute force est toujours susceptible d’être détournée par son détenteur à son profit, et ce soupçon d’un détournement possible est, dans l’esprit des rédacteurs de la Déclaration, la propriété la plus remarquable de l’institution policière. Il faut ici distinguer les deux formes du détournement latent de la force publique. Il y a tout d’abord, et c’est le plus notoire, le détournement partisan par l’autorité politique à laquelle la force publique est confiée. On en connaît diverses modalités, depuis la recherche et la manipulation de l’information discrète sur les concurrents du pouvoir en place (c’est-à-dire virtuellement sur toute la classe politique) jusqu’à la répression physique des opposants potentiels ou déclarés, en passant par la manipulation policière censée conforter la confiance du citoyen dans le pouvoir du moment, ou discréditer l’adversaire [6] . Pour être moins documentée, la seconde forme de détournement n’est pas moins fréquente, c’est le détournement corporatif pour l’« utilité particulière » du groupe professionnel auquel la force publique est confiée. Ses modalités sont tout aussi diverses, de l’utilisation des moyens de police à des fins individuelles (corruption) à la priorité accordée à l’amélioration des conditions de travail des agents sur la quantité et la qualité des services produits par l’institution (volume de présence policière sur la voie publique, par exemple). On précisera ces modalités en traitant de la police comme profession.

L’énoncé de l’article 12 n’a de sens que si, en délimitant la mission policière, et en désignant les détournements dont elle est structurellement menacée, il entend inciter du même mouvement à entourer la force publique, et « ceux à qui elle est confiée » d’une vigilance également structurelle. Il eût suffi sinon de se limiter à la règle posée par l’article 15 de la même Déclaration : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. » Le sort particulier réservé à la force publique indique bien qu’elle est, pour les auteurs de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, redevable d’une attention particulière.

Attention ou vigilance dont la rédaction du décret portant code de déontologie (19 mars 1986) démontre involontairement la nécessité. Ses deux premiers articles méritent qu’on s’y arrête :

« Article 1. – La police nationale concourt, sur l’ensemble du territoire, à la garantie des libertés et à la défense des institutions de la République, au maintien de la paix et de l’ordre publics et à la protection des personnes et des biens.

« Article 2. – La police nationale s’acquitte de ses missions dans le respect de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, de la Constitution, des conventions internationales et des lois. »

La lettre de chaque article mériterait commentaire, mais bien au-delà, c’est l’ordre de ces deux articles qui fait sens. Il faut supposer (et il est très vraisemblable) que les rédacteurs du décret n’y ont pas vu malice : cette rédaction reprend une formulation devenue rituelle depuis des décennies dans les manuels de police [7] . Mais nul ne semble s’être avisé que cette consécration opérait, par rapport à la Déclaration des droits de l’homme et à son article 12, un renversement complet de la définition de la fonction policière et de ses missions légitimes. L’article 12 pose que les droits de l’homme pouvant être mis en péril par la force, il est nécessaire d’instituer une force (supérieure) qui n’a pour raison d’être que d’assurer leur garantie. De façon inversée, le code de déontologie assigne d’abord (article 1) à la Police nationale des missions substantielles, les objectifs auxquels elle doit « concourir » (avec qui, dans quelle proportion, jusqu’à quel point ?), pour ne lui assigner qu’ensuite, dans un second temps (article 2), le cadre normatif qu’elle doit «respecter» pour réaliser ces fins. Ainsi « les droits de l’homme et du citoyen, la Constitution, les conventions internationales et les lois » ne sont plus cela même que la force publique doit garantir, mais ce qu’elle doit respecter dans son action (c’est bien le moins…), c’est-à-dire un cadre, les limites, et de fait les contraintes, qui enserrent une action policière dont les finalités sont définies dans d’autres termes.

On objectera sans doute que les finalités désignées par l’article 1 du code de déontologie ne sont pas essentiellement distinctes des droits dont la Déclaration assigne la garantie à la force publique. Mais c’est une tout autre affaire pragmatique de confier à une instance le « maintien de l’ordre et de la paix publics » (dans le respect des droits) ou de lui confier la « garantie des droits » (qui assurent l’ordre et la paix publics). C’est une tout autre affaire à deux points de vue pratiques. Pour la formation des policiers d’abord, qui ne véhiculera pas le même message selon la place qui sera ainsi attribuée à la loi, et on verra par la suite que cette place fait question dans la culture policière. Pour la mesure ensuite de l’efficacité policière, qui ne s’évalue pas de la même façon selon que le critère premier est, par exemple, le nombre de faits délictueux élucidés ou le nombre de libertés prises avec le code de procédure pénale. Assurément, dans ce dernier exemple, on pousse à ses limites l’opposition des deux énoncés, mais ces limites mêmes montrent ce qui est en jeu. L’Assemblée qui a rédigé et voté la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en 1789 s’identifiait à la nation ; « la société », par son truchement, énonçait à la fois la nécessité d’une force publique, le mandat strictement limité qu’elle lui donnait, et la nécessité d’une vigilance à son égard. Le code de déontologie est un décret, élaboré par les services du ministère de l’Intérieur après consultation des syndicats de police, et le ministre de l’époque a refusé que ce texte prenne forme (et force) de loi, c’est-à-dire soit délibéré par la représentation nationale. Production juridique du pouvoir exécutif, il est de fait autoproduction de la force publique elle-même : n’en ont débattu que les deux instances auxquelles elle est confiée, la profession et le prince. On ne s’étonnera donc pas que le code de déontologie consacre ainsi, inconsciemment sans doute, mais c’est la critique la plus radicale qu’on puisse opposer à ses conditions de production, un des traits les plus puissants de la culture policière : l’idée que la loi, révérée en principe comme l’alpha et l’oméga de la fonction et de la légitimité policières, est en pratique et dans la tâche quotidienne un obstacle à l’efficacité professionnelle, à la bonne fin des missions pragmatiques que sont l’arrestation du délinquant, la prévention d’une manifestation violente ou la mise sous contrôle d’un groupe extrémiste. Le conflit des fins et des moyens est absent de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen parce qu’il fait de la garantie des droits la raison d’être et l’ultima ratio de la force publique ; ce même conflit est au cœur du code de déontologie puisque celui-ci n’exige que leur «respect» dans la poursuite d’objectifs premiers, dotés par là même d’une égale légitimité. En conséquence logique on trouvera en mars 1994, dans une promotion de jeunes gardiens de la paix recrutés en janvier 1992, certes 64 % qui souscrivent à l’idée que le code de déontologie est un « ensemble de normes professionnelles », mais 19 % pour n’y voir qu’« un règlement comme un autre», et 17 % pour lesquels il s’agit d’un «instrument de contrôle supplémentaire [8]  ». Revêtu en effet, d’un strict point de vue formel, d’une forme « réglementaire  [9]  », l’énoncé normatif des valeurs de l’institution policière n’est pas intériorisé en tant que tel, comme ensemble de valeurs, par un tiers de ses membres.

La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen tentait de surmonter l’aporie inscrite dans la relation entre la force et le droit en n’énonçant d’autre raison d’être et d’autre mission pour la police que de détenir la capacité de recourir à la force lorsque une atteinte aux droits de l’homme et du citoyen ne peut être prévenue par d’autres moyens. L’aporie refait surface dans le décret de 1986 par un renversement : les fins assignées à l’institution policière deviennent les limites où sont bornées ses capacités d’action, c’est-à-dire une forme qui peut être contredite par une autre forme, la « raison d’État » par exemple, que par définition l’État seul raisonne [10] . L’opposition de ces deux textes est aussi, voire d’abord, l’opposition de deux catégories d’auteurs, façon de saisir que l’institution policière, instrument confié à une autorité « en vue de la satisfaction d’intérêts collectifs », est inséparable de cette autorité, du pouvoir qui s’exerce sur elle. Cette autorité est le troisième élément qui définit l’institution policière ou, plus exactement, la dimension institutionnelle de toute police.