Julie Gervais, Claire Lemercier et Willy Pelletier

La valeur du service public

Copyright

© Éditions La Découverte, 2021

ISBN papier : 9782348068553
ISBN numérique : 9782348068560

Ce livre a été converti en ebook le 11/10/2021 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.
Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

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La réalisation de cet ouvrage a été financièrement aidée par la Fondation Copernic, l’UFSE-CGT, la FDSP-CGT, la Fédération CGT Santé Action Sociale, le Centre européen de sociologie et de science politique rattaché au CNRS, à l’Université Paris I-Panthéon-Sorbonne et à l’EHESS. Que toutes ces structures trouvent ici l’expression de nos remerciements.

Présentation

Des décennies de casse sans relâche : les dernières crises sanitaire et économique en montrent l’ampleur et les dangers. Mais qui veut la peau du service public ? Pourquoi, et au détriment de qui ?

Qui sont les commanditaires et les exécuteurs du massacre en cours au nom de la modernisation ? Quels sont leurs certitudes, leur langage, leurs bonheurs et leurs tourments ? Comment s’en tirent les agents du service public quand leurs métiers deviennent missions impossibles ? Comment s’en sortent les usagers quand l’hôpital est managérialisé, quand les transports publics sont dégrades ?

Ce livre raconte les services publics : ceux qui ont fait vivre des villages et ceux qui ont enrichi des entreprises, les guichets où on dit « non » et ceux qui donnent accès à des droits. Il combat les fausses évidences qui dévalorisent pour mieux détruire – les fonctionnaires trop nombreux, privilégiés, paresseux. Il mène l’enquête pour dévoiler les motifs des crimes et leurs modes opératoires, des projets de réforme à leurs applications. On entre dans les Ehpad, aux côtés des résidents et du personnel soignant, on pousse la porte des urgences, on se glisse dans les files d’attente de la CAF ; on s’aventure dans les grandes écoles, on s’infiltre dans les clubs des élites, au gré de récits et d’images qui présentent les recherches universitaires les plus récentes.

Les auteurs

Julie Gervais

Julie Gervais, politiste, enseigne à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et mène ses recherches au sein du Centre européen de sociologie et de science politique (CESSP, CNRS). Elle est notamment l’auteure de L’Impératif managérial (2019).

Claire Lemercier

Claire Lemercier, historienne, est membre du Centre de sociologie des organisations (CSO, CNRS-Sciences Po Paris). Elle est notamment l’auteure, avec Pierre François, de Sociologie historique du capitalisme (2021).

Willy Pelletier

Willy Pelletier, sociologue à l’Université de Picardie et coordinateur général de la Fondation Copernic, a récemment coordonné, avec Philippe Boursier, le Manuel indocile de sciences sociales (2019) et, avec Daniel Gaxie, Que faire des partis politiques ? (2018).

Par quels yeux ?  

Nadine travaille en proche couronne parisienne, dans un service social polyvalent de secteur, géré par un conseil départemental. Ce service regroupe des puéricultrices, des médecins, des conseillères en économie sociale et familiale, des secrétaires médico-sociales, des éducatrices spécialisées, des sages-femmes, des infirmières. Son prénom a été changé car elle est toujours en fonction.

Nous utilisons les mots au sens propre.

Les « modernisations » entreprises dans les services publics sont, de fait, des massacres. Des violences de masse. Les mots utilisés pour en parler sont trop calmes, impuissants à dire la brutalité. Et c’est à froid, tranquillement, qu’on les lit. Nous restons, quelque effort que l’on fasse, à l’extérieur des peines telles qu’elles sont vécues. Nous qui les écrivons, et qui les traduisons, nous les trahissons.

Comment ressentir le serrement à la gorge qui étreint Nadine le matin jusqu’à l’étouffer, sa gêne au ventre en journée pour respirer, depuis qu’à son travail d’assistante sociale, où elle se donne tant pour empêcher des expulsions de logements et suivre les dossiers d’allocataires RSA[*], s’est ajoutée l’entrée, sur quatre logiciels différents, du minutage de ses rendez-vous, de leurs contenus, du montant des aides, de leurs types et de leurs durées. Contrôle serré, sans cesse accentué. Temps de travail dévoré par la mesure des tâches effectuées : l’évaluation en fonction d’objectifs, le minutage et un volume d’activités impossible à assurer, à moins de bâcler ses rendez-vous. Des quantités fixées par la direction, elle-même jugée par une direction supérieure qui établit les calculs d’intensité des cadences. Entre deux rendez-vous, il arrive qu’aux toilettes Nadine soit en larmes, qu’elle ait envie de crier. En rentrant certains soirs, elle s’arrête au Franprix prendre des Curly et de l’Absolut, et jette ce qui reste dans l’évier le lendemain ; ces heures d’abandon lui font horreur. Elle dort peu, se réveille inquiète au bout de trois heures. Sa nuque, tendue, lui fait mal.

On peut l’écrire, mais le ressent-on ? Cette rage qui la ronge, sa détresse exténuée, quand elle voit repartir sans rien, après des rendez-vous où elles l’engueulent en permanence, des familles qui n’ont déjà rien, n’obtiennent toujours rien. Des familles qu’autrefois elle aurait aidées ; qu’elle aiderait encore si on lui laissait du temps pour téléphoner, retéléphoner, se déplacer, jusqu’à dénouer l’inextricable et trouver une solution. Elle dit : « Pourquoi les assistantes sociales, aujourd’hui, quittent le service au bout de quatre mois et qu’on fait le travail de celles en arrêt-maladie ? ! Parce qu’elles craquent ! Et on supprime encore des postes ? ! » Elle l’a dit comme ça, cash, plein de fois, en réunion dans son service polyvalent de secteur. Elle a écrit des lettres aussi, aux directions. Maintenant plus personne ne lui parle. Elle passe pour une folle parmi les nouvelles arrivantes, qui n’ont connu le métier que managé de la sorte. Elle le voit bien, elle incarne la « chiante de service » parmi les stagiaires et les contractuelles, qui dépendent totalement de la direction – ou dans l’esprit de certaines secrétaires médico-sociales, qui ont subi CDD sur CDD avant d’aboutir dans ce bâtiment, et espèrent une promotion.

Combien de Nadine, l’existence accablée, corps et cœur, par l’impératif managérial qui fait du nombre d’actes effectués l’indicateur de la performance des services publics ?

Nadine ne s’écrase pas, n’abandonne pas, et tente toujours comme elle peut d’éviter les expulsions. Hier assistante sociale modèle, très reconnue, elle ne se sent plus à sa place, tant ont été dévalorisées les tâches pour lesquelles elle avait la « vocation ». Vingt ans durant, elle s’est engagée sans compter sa peine. Combien de Nadine croisons-nous chaque jour, sans le savoir, dans cette station de métro ou ce bus, ou à l’arrêt dans la file de voitures d’à côté, la tempe appuyée sur la vitre ? On ne les voit pas, jusqu’au jour où on est personnellement concerné ; tout comme sont invisibles les violences que Nadine subit au travail et les violences qu’elle fait subir, malgré elle, à ceux et celles qu’elle ne peut plus soutenir. Des Nadine par milliers, dans les centres des impôts, les hôpitaux, les crèches, les commissariats, les tribunaux, les services sociaux des communes ou les agences Pôle emploi. À la Protection judiciaire de la jeunesse, à l’Office national des forêts, dans les préfectures, les caisses d’allocations familiales, et ailleurs.

Combien de Nasser, de Valérie, dos démolis, mains gercées, toux ? Lui, agent d’entretien sur les routes ; elle, agent de nettoyage d’une cité administrative. Leurs volumes de travail ont doublé parce qu’ils effectuent seuls des tâches qui étaient avant réalisées à plusieurs. Une fois les budgets publics comprimés, la « rationalisation » des services a obligé au non-remplacement des départs en retraite. Alors, ils soulèvent tous les jours davantage de charges qu’autrefois. Et puisqu’il faut finir le travail dans les temps, les précautions comme avant, avec les produits chimiques par exemple, ce n’est plus possible, ça ralentit trop. Il a 49 ans, il en fait 60 ; elle a 56 ans, elle en fait presque quinze de plus (à en croire les images des corps qu’imposent les publicités). Le soir désormais, ses doigts lui font mal, elle met des crèmes : ça ne suffit pas. Ce sont les tendons, dit le médecin, mais elle met des crèmes quand même. Sa journée cesse vers 21 heures. Valérie touche 1 300 euros par mois. En trente ans, son salaire a augmenté de 120 euros. Nasser est syndiqué. Valérie est fière d’avoir permis à ses deux filles d’entrer à la fac. Nasser et Valérie accomplissent le boulot sans fuir, durs avec eux-mêmes.

Bruno est facteur. L’hiver dernier, il s’est évanoui sur son lieu de travail. D’autres à La Poste se suicident ou font une crise cardiaque. Il avait été muté, cinq mois auparavant, à quarante minutes en voiture de son ancien centre de tri, fermé et regroupé avec un autre, en montagne. Quarante minutes aller, s’il fait beau ; plus d’une heure et quart sur des routes qui serpentent lorsqu’il neige ; donc parfois deux heures et demie de trajet par jour. Ils venaient d’emménager, à peine meublés, dans une vallée que Bruno desservait quand son centre a fermé. Avec sa femme, c’était leur rêve : acheter ce chalet près duquel ils s’étaient rencontrés les pieds dans la boue, adolescents. En cinq mois il est devenu exténué, miné, paniqué par des frais de transport pas prévus, les crédits, les tournées rallongées, sa femme sans emploi saisonnier. Il ne s’en sortait plus, coincé de tous côtés, la vie en désordre, l’impression que tout fout le camp. Il a pris au col un jeune cadre qui lui parlait mal et a cassé une vitre, puis s’est effondré. Une procédure disciplinaire est ouverte contre lui. Il a pété les plombs (comme l’affirme la direction régionale) ? Ou bien la nouvelle organisation du travail l’a fait exploser ?

Combien sont-ils de Nasser, de Valérie, de Bruno, de Nadine, pas pareils exactement (car leurs espaces professionnels diffèrent), mais pas loin ? Une masse. Multitude inaperçue qui s’étend. Quotidiennement confrontés à des violences qui éreintent leurs vies, dans le travail, mais qui colonisent aussi l’en-dehors, déglinguent ceux et celles qui les aiment – et parfois ceux que les services publics aidaient.

Des violences que n’envisagent jamais, ne connaissent pas et ne reconnaissent pas ceux qui détiennent le pouvoir d’établir officiellement ce qui est « violence ».

D’où proviennent les « modernisations », quelles difficultés, quelles peines engendrent-elles en cascade (Partie 1) ? Qui y gagne et qui perd (Partie 4) ? Qui les déclenche ? D’où sortent les différents groupes de « modernisateurs » qui, en vase clos, décident des programmes de réorganisation des fonctions publiques, ou qui les transportent et les traduisent localement dans les services ? Dans quelles visions du monde et quelles routines sont-ils pris ? Pris dans quels réseaux, qui définissent la hiérarchie des « choses à faire » ? Pris dans quelles batailles pour évincer leurs rivaux (Partie 2) ?

Pour comprendre ce qui se passe dans les services publics, il faut les observer sous des perspectives diverses. Par les yeux de ces managers qui vont et viennent du public au privé et s’emploient à les reconfigurer. Par les yeux des agents dont le travail est intensifié, les mobilités sont forcées. Par les yeux, aussi, des usagers, restreints dans leurs usages des administrations ou des établissements publics – et dont les colères restent souvent hors champ : réservées à chez soi, aux proches qui n’y peuvent rien, réduites au silence public, rendues muettes faute de collectifs pour les porter.

Ces perspectives diverses ne doivent pas être restituées par des monologues alternés. Elles sont à embrasser ensemble : c’est en les regardant couplées qu’on peut comprendre d’où elles viennent et la structure des relations qui les produit. Il faudrait, à parts égales et mélangées, raconter chaque épisode en suivant simultanément les managers, les agents et les usagers, pour lesquels les versions de ce qui advient sont contradictoires. Car toutes sont fondées, elles procèdent de positions qui s’affrontent. Ce livre, en certains cas, s’y attelle.

Pour comprendre ce qui se passe dans les services publics, il faut aussi revenir sur leurs utilités autrefois consacrées, et les passés qui définissent encore, plus ou moins, leurs missions et les dispositifs de travail actuels. Se remémorer l’histoire de certains droits conquis, de revendications abouties révèle ce qui, aujourd’hui, est en cours de destruction (Partie 3).

Les services publics n’existent qu’au gré des usages qu’en font des agents issus d’histoires sociales variables. C’est ainsi qu’historiquement, dans des services pourtant identiquement nommés, des groupes au travail produisent des actes exactement ou partiellement inverses. Les services publics ne fonctionnent qu’habités. Ce n’est donc qu’en examinant les collectifs qui les font vivre et s’y affrontent pour stabiliser des formes d’activité légitimes que l’on comprend vraiment ce qui s’y passe ; et que l’on saisit comment varient les services rendus, ou pas, aux différents « publics » avec lesquels des agents entrent en relation.

Ce langage managérial qui parle de « publics », nous l’entendons partout.

Au sous-sol d’une Bourse du travail, en réunion avec Droit au logement et des cadres de l’hébergement d’urgence, José s’est emporté en l’entendant. Sans hébergement des nuits durant, car les places sont insuffisantes, puisque les budgets publics sont si limités ; José, à la rue, ses affaires volées, des jours à traîner, insulté, chassé, avalant des bouteilles de Néo-codion quand il peut, des jours sans rien pouvoir faire, en fureur ou abattu, que dalle à espérer. Il s’est levé, il a claqué la porte. Il est revenu dix minutes plus tard, il a gueulé : « Je suis ton public ? Ça veut dire rien ça, tu me laisses crever, je suis même pas une personne pour toi, je suis juste ton public ? Je suis du stock, c’est ça, un stock de merde, gros con, gros sale con, t’as un mec devant toi, pas un public. Alain, c’était ton public, tu l’as tué. » Puis il est parti. Une nuit froide, Alain, qui partageait son banc de métro, s’est engourdi dans une rue du Xe arrondissement de Paris, blotti sur son sac. C’était un dimanche matin, nous dormions, il est mort. Sa vie entière dans un sac serré sur son ventre. De 2012 à 2016, au moins 12 000 personnes ont péri dans la rue (selon un rapport de la Fondation Abbé-Pierre de 2018), mortes par la rue ; un mort toutes les trois heures… Parce que le service public d’hébergement d’urgence fonctionne trop peu.

Ce livre n’emploie pas les mots des managers. Il décortique la formation de ce langage et sa circulation ; et comment ces mots empêchent de penser, limitent l’imaginable.

Ce livre n’arrêtera pas les « modernisateurs ». Ceux-ci ne viennent plus de la noblesse d’État, réduite comme une peau de chagrin. Ils participent d’une noblesse managériale publique-privée, en expansion, assurée d’elle-même, et qui ne sait pas les violences qu’elle déclenche. Les logiques de carrière et les luttes internes de cette nouvelle noblesse la disposent à défaire les services publics. Ce livre montre comment elle a été produite, et comment elle se reproduit. Il expose combien les « nécessités » qu’elle brandit comme autant de fatalités « modernes » ne sont qu’expressions et alibis de ses intérêts particuliers ; expression des hiérarchies et des manières de faire qui la font s’agiter. Enfermée loin de nous. Au travail contre nous.

***

Fin d’après-midi, l’ombre s’épaissit sous les châtaigniers, autour du banc où Nadine raconte ce qu’elle endure. Elle avoue qu’elle n’a plus d’espoir car les managers récemment arrivés sont plus violents que les anciens, qui, un temps, avaient exercé un « métier dans le social ou le médical ». Elle sort un cahier vert de son sac. Son mari, décédé il y a dix-neuf ans, était instituteur. Il remplissait de choses lues ce cahier d’écolier. Elle dit : « Il y a deux mois environ, je suis tombée sur ça, qu’avait écrit Gilbert, c’est tiré d’un roman, c’est sûr, mais lequel, j’aimerais savoir. » Le cahier s’ouvre presque de lui-même à une page que marque une fleur séchée, peut-être de la bruyère, elle lit : « Comme on dit faire l’amour, il faudrait pouvoir dire faire la haine. C’est bon de faire la haine, ça repose, ça détend. » Elle dit : « Faire la haine à ces directions, je voudrais, mais j’y peux rien, ça ne me vient pas. Chacun fait comme il peut, ça servirait à quoi en plus, ils sont pas plus coupables de ce qu’ils font que les gamins dealers du coin ; ils ont, pareil, la trouille au ventre et, pareil, plus ils sont apeurés, plus ils virent agressifs, sûrs d’eux-mêmes ; les gens des directions d’aujourd’hui, qu’est-ce qui les rend comme ça, dans la spirale où ils sont pour saccager tout, ça fonctionnait quand même ce qu’on faisait avant, je sais pas… » Ce livre a son lieu de naissance dans l’impossibilité brutale de haïr.

Notes du chapitre

[*] ↑ Les astérisques renvoient à des termes techniques définis dans cet ouvrage ; l’index permet de retrouver la page de la définition.

Lois de « modernisation » en rafales – Repères

À partir de données publiques officielles, d’analyses syndicales, de l’ouvrage L’État démantelé et d’une recherche de Yasmine Siblot.

Adoptée en Conseil des ministres le 20 juin 2007, la révision générale des politiques publiques (RGPP) comprend un vaste ensemble de mesures qui conduisent à une compression inédite du périmètre de l’État, assortie d’une caporalisation à l’intérieur des services publics (un renforcement des hiérarchies et des contrôles qui pèsent sur les agents publics).

Compression. Une fois officialisé l’objectif du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, a suivi une cascade de restructurations, de fusions et relocalisations. Chaque ministère, en concurrence avec tous les autres, s’est employé à afficher un « coup d’avance » en matière de « rendus d’emplois ». En moins de quatre ans, au ministère de la Justice, 178 tribunaux d’instance* et 21 tribunaux de grande instance (les deux premiers degrés de tribunaux généralistes, jusqu’ici présents partout sur le territoire) ont été fermés, au nom de l’« efficacité ». Dans le même temps, l’Éducation nationale a supprimé plus de 65 000 emplois d’enseignants et a fermé des collèges considérés en sous-effectifs d’élèves, et dès lors jugés trop coûteux, ainsi que de nombreuses classes de maternelle. Au ministère de la Défense, un plan de « modernisation » adopté en 2009 a prévu sur cinq ans la disparition de 83 sites (casernes, bases aériennes, etc.), le déménagement de 33 sites et la suppression de 54 000 postes de militaires. Le ministère de l’Intérieur, en cinq ans, a fait baisser ses effectifs de 105 000 à 99 000 fonctionnaires. Le ministère de la Santé a fermé les maternités des hôpitaux publics qui pratiquaient moins de 300 accouchements par an et imposé un seuil de 1 500 actes annuels dans les services chirurgicaux. La RGPP s’est également traduite par la disparition de la direction générale des Impôts et de la direction générale de la Comptabilité publique, avec la création de la direction générale des Finances publiques. C’est aussi un processus de réorganisation-désorganisation de l’organisation territoriale de l’État, avec notamment la création de nouvelles directions départementales et régionales interministérielles. Des dizaines de consulats ont vu leurs effectifs réduits ou ont tout simplement été supprimés, rendant difficiles dans certains pays les démarches administratives, voire le simple accès des Français à leur gouvernement.

En 2013, si l’on considère les trois versants de la fonction publique (d’État, territoriale et hospitalière), 500 000 emplois ont été affectés.

La compression des services publics s’accompagne de transferts d’activité vers le secteur privé marchand. Par exemple, côté police et justice, des écoutes téléphoniques, des expertises ADN, la fabrication des bracelets électroniques, etc. sont sous-traitées au privé. Parallèlement, les partenariats public-privé (PPP)* sont encouragés, notamment entre de grands établissements publics (hôpitaux, universités, prisons, etc.) et des multinationales du bâtiment (comme Vinci ou Eiffage). Les établissements publics font construire de nouveaux bâtiments par ces grands groupes puis, pour les occuper, les leur louent à prix d’or, selon des contrats qui les laissent impuissants face aux nombreuses malfaçons : des blocs opératoires inutilisables à l’hôpital d’Évry par exemple ; des étages ne respectant pas les normes pour recevoir du « public » et donc inaccessibles aux étudiants à l’Université Paris-Diderot ; des cellules dont les serrures ne fonctionnent pas et qui subissent des infiltrations d’eau à la prison des Baumettes. Le désengagement du public au profit du privé est à l’œuvre, également, pour certaines dépenses de fonctionnement ou de logistique dans l’armée. Là comme ailleurs, un grand nombre de tâches auparavant confiées aux agents publics sont « externalisées* » : pour la maintenance, l’entretien, la sécurité ou la restauration (voir l’encadré « Quand le service public lavait plus blanc »).

Caporalisations. La RGPP engage aussi un renforcement du contrôle des agents publics. Lequel passe par une reprise en main des secteurs qui avaient conquis une certaine forme d’autonomie. En 2009, les magistrats sont rendus minoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature, qui est chargé de leur nomination et de la garantie de leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Ce conseil est donc désormais majoritairement composé de personnalités dites extérieures, dont la plupart sont choisies par les présidents de la République, de l’Assemblée nationale et du Sénat. De même, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités, ou LRU* (voir « Fracturations dans un service »), affaiblit le pouvoir collégial des enseignants, des étudiants et des personnels techniques, pour confier aux chefs d’établissement la gestion des recrutements, des affectations et de certaines primes.

Dans tous les services sont encouragés de nouvelles méthodes de management, plus directives, et le recours à des contrats précaires. Les mises en concurrence entre services ou entre agents et la mobilité forcée des fonctionnaires s’accroissent. Les carrières dépendent de plus en plus des supérieurs hiérarchiques, avec entre autres la généralisation des entretiens d’évaluation, des primes de « résultats », des emplois du temps individualisés parfois, des « rémunérations à la performance ». Et les supérieurs sont encouragés à sanctionner. Alors que le mouvement continu de suppressions des postes alourdit les charges de travail.

En décembre 2012 est lancée la modernisation de l’action publique (MAP). Le passage de Nicolas Sarkozy à François Hollande à la tête de l’État n’imprime aucun véritable changement en la matière. Au contraire, la MAP vient confirmer la RGPP et lui donner plus de légitimité. D’autant qu’en réalité, la MAP a un ancêtre plus ancien : la Lolf, « loi organique relative aux lois de finances », de 2001. Nom compliqué, acronyme compliqué, objet crucial : c’est une loi qui cadre tous les budgets par avance. Elle enserre le fonctionnement des services publics dans des impératifs comptables d’« équilibre budgétaire » fixés a priori et impose une logique de performance de la gestion publique. La MAP conserve le même cap en se donnant pour priorité la baisse des dépenses publiques. Parmi les 60 milliards d’euros d’économies envisagés, l’objectif est de dégager au moins 10 milliards d’euros entre 2014 et 2015, pour financer le très libéral crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), un avantage fiscal destiné aux plus grandes entreprises privées.

Certes, la MAP n’affiche plus comme objectif le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite (comme le faisait la RGPP). Mais de fait, l’ensemble des suppressions d’emplois et des recrutements de précaires liés à la RGPP sont validés, et aucun plan de recrutement de fonctionnaires n’est lancé.

Les nouvelles normes de management promues par la RGPP deviennent les règles ordinaires de relations dans les services.

Les regroupements d’administrations et la vente des bâtiments publics ne cessent pas. Le principe de la prime au « mérite », qui dépend des supérieurs hiérarchiques, est maintenu. La LRU, par exemple, n’est pas remise en cause. Autre déclinaison du principe général « plus de pouvoir aux chefs » : les préfets de région obtiennent en 2013 un contrôle plus rapproché des budgets de chaque programme géré par les services placés sous leur autorité.

La RGPP était une réforme faite sans les fonctionnaires, élaborée très largement par des consultants* privés : les cabinets McKinsey, Boston Consulting Group, Roland Berger Strategy Consultants, Accenture, Capgemini, Ernst & Young. Dans une moindre mesure, mais persévérant dans cette voie, la MAP fait encore appel à eux.

Les fusions-regroupements des services publics locaux continuent également. Des centaines de lieux d’accueil avaient été fermés de 2007 à 2013 : à La Poste, EDF, Pôle emploi, dans les caisses d’allocations familiales, les caisses primaires d’assurance maladie, les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, etc. En 2013, sont lancées, à la place, les maisons de services au public (MSAP), animées par des « agents-médiateurs » qui assurent un accompagnement administratif de « premier niveau ». L’action des services publics en est ralentie, car ces agents n’ont pas été formés à traiter des demandes si diverses. Surtout, la MAP accélère la dématérialisation via la « transition numérique », érigée en vecteur privilégié de « modernisation ». Avec tous les effets inégalitaires induits, ainsi qu’à terme des suppressions d’emplois (voir Partie 4, « Pour accéder aux services publics, rouler ou cliquer »).

La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 va plus loin. Elle entend « doter les managers des leviers de ressources humaines nécessaires à leur action ».

À cette fin, elle affaiblit les moyens à disposition des agents publics pour se défendre collectivement. C’est le cas par exemple des commissions administratives paritaires (CAP), les instances de représentation des fonctionnaires, qui étaient auparavant consultées sur la plupart des décisions portant sur la carrière d’un agent. Désormais, on ne leur demande plus leur avis pour décider d’une promotion, d’un avancement ou d’une mobilité (mutation, détachement, disponibilité, etc.). Loin de leur mission de dialogue social, elles sont recentrées sur des compétences d’ordre disciplinaire et ne sont autorisées à intervenir que sur les décisions pénalisantes (comme un licenciement, un refus de titularisation ou une sanction disciplinaire) ou à titre de recours en cas d’évaluation professionnelle négative. Les chefs de service récupèrent ainsi plus de marge de manœuvre et un pouvoir de sanction renforcé. La loi prévoit également la disparition d’une autre instance d’expression collective des agents : les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Leur fusion, prévue en 2022, avec les comités techniques est dénoncée par les représentants syndicaux : ils y voient le signe d’un affaiblissement des droits des fonctionnaires et de la défense de leurs conditions de vie et de santé au travail.

Conjointement, et à rebours du statut général des fonctionnaires qui prévoit qu’un emploi permanent doit être pourvu par un fonctionnaire (voir Partie 3, « Jaloux du facteur »), la loi de transformation de la fonction publique permet d’étendre de manière considérable le recours au contrat dans la fonction publique. Un « contrat de projet » est institué pour des missions de service public. Ouvert à des salariés de droit privé, des contractuels, des fonctionnaires, il ne donne droit ni à la titularisation comme fonctionnaire, ni même à un contrat à durée indéterminée. Il peut être conclu pour une durée d’un à six ans (ce qui correspond à la durée d’un mandat politique), et rompu si le « projet » n’avance pas comme les managers publics le souhaitent. La précarité qu’instaure ce type de contrat ne peut que décourager les formes d’expression collective et de contestation.

Difficile de faire grève ou de s’opposer quand on risque de ne pas être renouvelé.

Le Comité Action publique 2022 : CAP sur le privé

Par elle seule, la composition de cette commission chargée d’élaborer la dernière en date des lois de « modernisation » vaut programme.

Elle n’inclut aucun salarié des services publics travaillant à un rang intermédiaire ou comme personnel d’exécution. Et aucun syndicaliste. Les seuls fonctionnaires admis sont situés en haut de l’échelle hiérarchique. La commission n’en compte que 13 parmi ses 43 membres. En revanche, y furent nommés en nombre des dirigeants de groupes privés ou de fonds d’investissement, ignorants du fonctionnement local des services publics mais rompus, avec excellence professionnelle, aux codes, aux critères de performance et aux pratiques des directions d’entreprise ou du consulting* :

Ross Mc Innes, président de Safran (géant de la défense et de l’aéronautique) ; Véronique Bedague-Hamilius, P-DG de Nexity Immobilier ; Guillaume Hannezo, passé de Vivendi à la banque Rothschild et au fonds financier WeShareBonds ; Mathilde Lemoine, ancienne de la banque HSBC passée cheffe économiste chez Rothschild ; Jean-François Cirelli, ex-directeur général de GDF-Suez, qui préside en France le fonds de placement BlackRock ; Stéphane Brimont, président du fonds financier Macquarie ; Marc Tessier, de chez Havas, Canal +, France TV puis NetGeM (télévision via Internet) ; Philippe Josse, d’Air France KLM ; Stéphanie Goujon, vice-présidente du Mouvement des entrepreneurs sociaux ; Jean-René Cazeneuve, d’abord chez Apple, puis Bouygues Telecom ; Philippe Laurent, de la direction financière de Renault ; Paul Duan, start-upper dans la Silicon Valley ; Ludovic Le Moan, ESN Coframi (société d’informatique) et aujourd’hui Sigfox (opérateur de télécommunications) ; Frédéric Mion, ex-directeur de Sciences Po Paris, mais aussi ancien du groupe Canal + et ex-avocat d’affaires au cabinet Allen et Overy ; Thomas London, directeur associé de la société de conseil* McKinsey, responsable des activités Santé et Secteur public ; Axel Dauchez, ex-président de Publicis France, qui vient de lancer la start-up de civic tech Make.org ; Jean-Baptiste Fauroux, ex-directeur général de Steelcase Strafor (spécialisée dans l’aménagement des espaces de travail) à Bruxelles ; Guillaume Marchand, qui se présente comme psychiatre, entrepreneur, investisseur et ancien président d’une fédération de start-ups de la « e-santé ».

Pour piloter ce programme de « modernisation » de la fonction publique fut installée, en novembre 2017, la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP). Avec, placé à sa tête les deux premières années, Thomas Cazenave (Sciences Po Paris, ENA), inspecteur des Finances* passé, à 33 ans, directeur délégué des « ressources humaines » d’Orange France, avant de revenir dans l’État, directeur adjoint du cabinet d’Emmanuel Macron au ministère de l’Économie, puis secrétaire général adjoint de l’Élysée. On lui doit le livre-manifeste L’État en mode start-up, préfacé par Emmanuel Macron. Le chapitre sur les « réformes à l’étranger » est écrit par Karim Tadjeddine, un polytechnicien issu du corps* des Ponts (voir Partie 2, « Hold-up de la pensée »), passé par le ministère des Finances avant d’être débauché par le cabinet de conseil McKinsey. Il y codirige le département qui s’occupe de « moderniser » les services publics, pour le compte de la DITP.

L’embauche de non-fonctionnaires pour rendre des services publics (désormais sous la forme de « projets ») est, par cette mesure et de nombreuses autres, facilitée et encouragée. Un dispositif de rupture conventionnelle, par lequel l’administration et l’agent pourront « rompre contrat », est légalisé. C’est un changement fort qui contractualise dans les métiers de la fonction publique des relations qui auparavant n’étaient pas contractuelles. Les employeurs publics qui recrutent des non-titulaires sur des postes permanents n’ont quasiment plus à se justifier. L’invocation des « besoins du service » ou de la « nature des fonctions » vaut autorisation. Et les communes de moins de 1 000 habitants (ou les petites intercommunalités) peuvent désormais, à leur guise, recruter uniquement des contractuels. La forte augmentation du nombre de contrats précaires accroît la dépendance des agents vis-à-vis des supérieurs, d’autant que la loi prévoit une généralisation de l’évaluation individuelle par un supérieur hiérarchique, au lieu de la notation traditionnelle, afin de mieux apprécier la « valeur professionnelle » des agents.

Les mobilités entre emplois privés et publics sont encouragées à tous les niveaux et élargies dans les emplois de direction. La loi offre, entre autres, la possibilité de nommer des hauts cadres du privé comme directeurs d’établissement hospitalier, ou sur des postes de direction dans la fonction publique d’État, ou bien encore comme directeurs généraux des services dans les régions, les départements, les communes et établissements intercommunaux de plus de 40 000 habitants. Ce qui rend plus facile de nommer des amis politiques ou des amis tout court ; et qui multiplie les situations où des chefs ignorent tout du travail de leurs subordonnés, et même des principes du service public.

La contractualisation, conjuguée à cette ouverture croissante des postes de direction à des managers privés, accélère le processus de défonctionnarisation dans les services publics déjà amorcé dans les décennies précédentes. Les pages qui suivent montrent en quoi cela constitue un véritable recul.

« Jacques Chirac et Xavier Bertrand te détruisaient les intestins »

« Nicolas Sarkozy et Martin Hirsch te broyaient le dos »

« Hollande, Valls et El Khomri t’ont asphyxié »

« Emmanuel Macron t’enlève la nourriture de la bouche »

« Pourquoi est-ce qu’on ne dit jamais ces noms ? »

« Ces noms que je prononce depuis tout à l’heure, peut-être que ceux qui me liront ou m’entendront ne les connaissent pas, peut-être qu’ils les ont déjà oubliés ou qu’ils ne les ont jamais entendus, mais c’est justement pour ça que je veux les prononcer, parce qu’il y a des meurtriers qui ne sont jamais nommés pour les meurtres qu’ils ont commis, il y a des meurtriers qui échappent à la honte grâce à l’anonymat ou grâce à l’oubli […] Je refuse qu’ils soient oubliés. Je veux qu’ils soient connus maintenant et pour toujours, partout. »

Édouard Louis, Qui a tué mon père ?, 2018.

Partie I. Massacre à la modernisation

Présentation

Sauras-tu calculer combien d’agents publics m’ont aidé à vivre une heure quarante, le 20 novembre 2019 ? J’ai vécu ces instants comme tu les vis peut-être.

6 h 52. J’allume la lumière ; je me lève ; j’ouvre un robinet d’eau ; je fais chauffer un café ; je tire la chasse d’eau ; je sors la poubelle ; j’ouvre la boîte aux lettres ; j’emprunte la même route qu’hier, elle est éclairée ; ils ont ajouté un « stop » la semaine dernière ; je vois des arbres, des branches coupées sans doute jeudi, des camions-grues les empilent ; je longe un jardin public ; je passe près du cimetière que des ouvriers de la ville regravillonnent ; je dépose les enfants, l’un au collège, l’autre à la crèche, ils mangent à la cantine, le plus grand part au lycée en bus ; une femme, chasuble jaune, arrête les voitures devant le collège, des ados traversent au passage piéton ; après le travail, j’irai voir Malika à l’hôpital ; un type en vert nettoie les caniveaux, les bancs, il ramasse un pigeon mort, je le croise tous les jours mais là il a l’air crevé, c’est quoi sa vie ? ; merde, l’avenue où les feux marchent plus, je suis con, hier je m’étais dit de pas la prendre ; le trafic bouge, un flic régule, ça va, j’arriverai à l’heure au boulot ; sur la boîte à gants, Post-it de mon amour, j’oublie toujours, penser à voir les impôts au cas où la chaudière remplacée donne une déduction fiscale, poster les feuilles de Sécu pour l’indemnisation d’arrêt de travail de son père ; qu’est-ce qu’on va manger ce midi ? Près du bureau, le restau se met aux normes après contrôle sanitaire, du coup c’est nul, chacun ira dans son coin, mais ça valait mieux qu’une intoxication ; autoradio, je zappe. Rires et Chansons ? Oui j’aime bien. Mais là, ce guignol, cent fois que je l’entends, qui cogne les fonctionnaires, c’est drôle en quoi ce sketch ? ; sur les Roms, les fonctionnaires, ils tapent, contre les banquiers jamais. Services publics = feignasses ? Pourtant j’arrête pas de les utiliser, sans même le voir.

Combien d’agents publics m’ont aidé, depuis le réveil, je l’ignore ; des milliers aux tâches entrelacées, indispensables.

Agents publics, visibles et invisibles

Métiers. Les services publics, ce ne sont pas seulement des personnels de santé ou d’Ehpad (établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes), des fonctionnaires dans les tribunaux, dans les centres des impôts ou les mairies, les préfectures et les prisons ; des pompiers, des gendarmes, des policiers, des enseignantes, des agents administratifs, des postiers, des assistantes sociales, des bibliothécaires, des agents d’entretien des voiries ou des parcs et jardins, des inspecteurs du travail, des douaniers, etc. Ce sont aussi tellement d’invisibles : égoutiers, forestiers, grimpeurs-élagueurs, agents des déchetteries, chargés de la préservation du patrimoine, inspecteurs des installations classées (qui surveillent les sites industriels dangereux), inspecteurs de la concurrence, de la consommation et des fraudes, ou services vétérinaires qui contrôlent les élevages, les abattoirs, la qualité des nourritures, le respect de la chaîne du froid, les règles sanitaires, dans les commerces, les restaurants, les cantines ; ce sont aussi des statisticiens, des assistantes éducatives pour la petite enfance, des aides à domicile, des conducteurs d’engins, entre autres.

Précarité. En 2019, plus d’un agent sur cinq de la fonction publique était contractuel, hors statut de fonctionnaire, précaire donc (voir Partie 3, « Le retour de la précarité dans la fonction publique »). Ces dernières années, le pourcentage n’a cessé de croître. Le nombre de contractuels a augmenté de 49 % entre 2005 et 2019. Parmi eux, 55 % sont en CDD et près de 70 % de ces CDD durent moins d’un an ; 62 % des contractuels sont des femmes, qui exercent souvent les métiers les moins payés.

« Je le croise tous les jours, sans le voir. »

© J. Paquier.

Semaines de travail. Les agents des services publics ont un travail plus cool que dans le privé ? Non : dans le privé, 46 % des salariés effectuent des semaines de travail dites « standard » (du lundi au vendredi, en ne commençant pas avant 7 heures et en ne finissant pas après 20 heures). C’est à peu près la même chose (44 %) dans une grande partie de la fonction publique, mais parmi les fonctionnaires hospitaliers, trois quarts ont des semaines « non standard », avec du travail de nuit et/ou le week-end (voir « Des soignantes ouvrières du soin »). Et plus d’un agent public* sur trois travaille le dimanche.

Accidents de travail. En 2016, un salarié du privé sur dix avait subi un accident du travail ; de même dans une grande partie de la fonction publique, mais un sur huit parmi les fonctionnaires des hôpitaux.

Organisation du travail. En 2016, un salarié du privé sur cinq a été confronté à un changement dans l’organisation du travail. Même proportion parmi les fonctionnaires qui relèvent d’un ministère, comme les profs ou les policiers. Mais c’est davantage pour ceux qui sont employés par les communes, départements ou régions (presque un sur quatre) et plus encore dans les hôpitaux (pas loin d’un sur trois).

Chiffres tirés de publications officielles de 2019.

Les services publics fonctionnent comme ces évidences, ces normalités qu’on remarque seulement quand elles déraillent. Leurs activités permettent de vivre sans que cela coûte trop. Pourtant, les agents et les usagers du public vivent constamment sous la menace de « modernisations » : les directives pleuvent depuis les ministères parisiens ou les « commissions de modernisation » ; les lois de « révision » ou de « transformation » s’accumulent. Ceux qui les formulent croient régenter les services en les réorganisant. Cette croyance justifie leur action. Une croyance très présomptueuse. Car les restructurations des services publics échappent à celles et ceux qui les ordonnent. Les directions intermédiaires, au niveau régional ou local par exemple, interceptent et réorientent, en partie, les normes nouvelles suivant leurs enjeux propres. Puis les agents de « terrain », réorganisés « sur le papier », s’emploient à réorganiser les réorganisations, en les subissant mais également en desserrant les contraintes – ce qui est plus ou moins possible, selon les situations. Ces restructurations que déclenchent les « modernisations libérales » ainsi s’appliquent, tout en ne s’appliquant pas. Pas possible qu’elles soient exécutées sans être aussi, pour une part, réinterprétées, voire contournées.

Une chose est sûre en revanche :

leurs mises en œuvre, prévues pour « optimiser » l’organisation, désorganisent toujours.

Elles désorganisent les collectifs de travail : les métiers des agents, les « choses à faire », « comment les faire » et les priorités bien sûr ; les conditions d’exercice des professions ; les relations entre collègues également ; les représentations de soi-même, de sa valeur et de son utilité. Elles désorganisent aussi plus loin. Elles reconfigurent l’en- dehors des services publics. Elles compliquent les morceaux d’existences personnelles ou familiales qui dépendent de l’action des fonctionnaires. Elles rendent plus difficile, dans certaines communes, de maintenir de l’activité, de conserver les commerces, les emplois, et de faire rester les jeunes.

En tout cas, les « modernisations » sont partout. Depuis longtemps, sans cesse et sans que l’on puisse identifier un moment « top départ » qui s’imposerait comme grand commencement. La plupart du temps, des stratégies standard les organisent (voir « Autopsie des dépeçages »). Mais elles restent chaque fois particulières, suivant les secteurs : elles s’orchestrent différemment – à la façon des standards de jazz – selon, d’une part, les groupes de « modernisateurs » différents qui les impulsent ; et selon, d’autre part, les catégories d’agents publics qui les affrontent et y résistent. Tout comme leurs formes, les tempos des réorganisations varient (voir « L’organisation des désorganisations de l’hôpital public » et « La mise en crise des maisons de retraite »). Elles s’adaptent à l’histoire des secteurs concernés, avec leurs luttes passées, les mobilisations redoutées. La « modernisation » des Télécoms a tourné à la privatisation intégrale, tandis qu’à La Poste et à la SNCF, les transferts d’activité vers le privé ont été plus lents et réalisés par morcellement (voir « La menace de la faillite »). En d’autres cas, à l’hôpital, à l’Université, ou ailleurs, les restructurations ont été et sont internes : pas de privatisation mais l’importation de critères de rentabilité inspirés des entreprises privées, pour évaluer les « performances » publiques.

Écosystèmes chambardés

Distinctes selon les secteurs, les « modernisations » sont tout de même partout. Jusqu’aux paysages qui s’en trouvent bougés. Rarement sont évoqués les paysages et les flux de circulation routière dans ces paysages. Insensiblement pourtant, des « modernisations » inaperçues les refaçonnent. Et elles reconfigurent les possibilités pour les humains – et les non-humains – d’habiter les lieux.

Routes et paysages proviennent des relations sociales, mais participent en même temps à la structuration des rapports sociaux. Leurs déstructurations, leurs restructurations produisent ainsi, dans de très nombreuses communes, des isolements, des réclusions… Et les replis sur soi qui font fantasmer la vie des autres. Ces « modernisations » sont des massacres, des violences de masse envers les écosystèmes, leurs aménagements et ceux qui les entretiennent.

Forêts abîmées, fleuves peu entretenus, parcs nationaux mal surveillés. L’écologie est pourtant affichée comme une priorité par les gouvernements successifs. Mais à bas bruit, dans la plupart des services publics environnementaux, depuis 2007 et la révision générale des politiques publiques*, les emplois sont continuellement supprimés. Rien qu’entre 2017 et 2019, 7 555 agents en moins pour le ministère de l’Écologie. Les compressions de postes au sein de Voies navigables de France – l’établissement public qui gère la circulation sur les fleuves et canaux – conduisent à « dénaviguer » des tronçons jugés non rentables. Des professions entières sont liquidées : le métier d’éclusier par exemple. Et dans les parcs nationaux, celui des Pyrénées notamment, des espèces animales protégées sont de moins en moins suivies. Plus généralement, la police de l’environnement n’est pas assurée au niveau suffisant, à cause des réductions d’effectifs. En France, sur dix ans, un tiers des oiseaux ont disparu en zones agricoles.

Bercy impose aux ministères de l’Écologie et de l’Agriculture (comme à tant d’autres) la règle commune des « modernisations » : baisser la masse salariale et le coût des missions publiques. « Quoi qu’il en coûte » en matière de résultats d’ensemble.

Les conséquences sont d’ordinaire invisibles parce que invisibilisées, même pas évaluées.

La preuve par l’Office national des forêts (ONF) : muettes les frondaisons abattues, muets les animaux souffrants qu’elles abritent, les hérons, les martres, les lombrics, la terre esquintée. Comme dans une fable de La Fontaine, il faudrait une coalition en colère des végétaux, des bêtes, des sols et des ruisseaux, qui accuserait. Leurs fatigues, leurs douleurs sont, au mieux, traduites en chiffres, en pourcentages, en indignations humaines. Sous cette forme, elles ne hurlent pas. Rendus muets aussi les forestiers, dont la force sociale est insuffisante pour faire entendre leur sort. Il faut qu’ils meurent par paquets pour occasionner quelques brèves dans les journaux, recouvertes immédiatement d’un océan d’informations autres.

« Depuis des mois le bois coupé attend, faute d’effectifs de forestiers. »

Photo H. Darnicelli.

L’ONF est un service public périphérique ? Non. Lui seul protège une biodiversité déjà abîmée et les écosystèmes essentiels, comme les cordons dunaires des façades maritimes. Ces biens communs qui relèvent du temps long, de l’intérêt général, et appartiennent aussi aux générations futures sont-ils « gérables » selon des critères de rentabilité (à court terme) ? Il faudrait en débattre.

Ce n’est pas l’avis du ministère des Finances qui, sans concertation et dans l’opacité, vient d’imposer à l’ONF, en 2020, la filialisation de ses activités concurrentielles, c’est-à-dire la séparation, avec une organisation propre, de ce qui est supposé pouvoir rapporter. Bercy – difficile de savoir précisément qui y décide – exige, pour le contrat d’objectifs et de performances (COP) 2021-2026, de nouvelles suppressions d’emplois, ainsi que la sous-traitance au privé de certaines missions d’intérêt général. Le précédent contrat prévoyait une « stabilisation » des effectifs de l’Office, il y eut quand même 13 % de salariés en moins sur cinq ans.

Faute de moyens et d’effectifs, n’ont pas été replantées les forêts publiques mortes en 2018 et 2019, dévastées par la sécheresse (liée au réchauffement climatique) et par la prolifération d’insectes ravageurs.

Qui le voit, à part les riverains ? Dans beaucoup de départements, ces vingt dernières années, des hectares de forêts ont été rasés. Et depuis, le bois coupé attend, en proie aux intempéries, faute de moyens et d’effectifs toujours. Les troncs de sapins, de hêtres et de chênes, laissés au sol dans la campagne pluvieuse, se fendent, pourrissent et n’ont plus qu’à finir brûlés ; les terres mises à nu sont pleines de souches et de débris d’écorces.

Les forestiers, le plus souvent, s’engagent par vocation dans leur métier. Ils sont empêchés d’effectuer leur travail : la sylviculture, l’œuvre de la lumière sur les plantes et les arbres, choisir les espèces à planter, élaguer, orienter les massifs avec la lenteur qui convient. Faute de moyens et d’effectifs là aussi, au fil des ans, pour les forestiers, les visites médicales sont devenues rares, alors que le métier réclame des radios régulières des poumons, à cause des émanations de carburant et des particules de sciure, cancérigènes, inhalées des jours durant. À l’ONF réorganisé, les managers promus depuis 2010 sont d’anciens ingénieurs des Ponts et Chaussées (voir Partie 2, « Hold-up de la pensée »), sans aucune formation en « ressources humaines ». Ces dernières années se sont suicidés beaucoup de forestiers, soumis à des déplacements qui s’allongent, accablés de charges de travail alourdies, confrontés à des tâches changeantes, décidées loin d’eux, d’une manière qui paraît aléatoire, et qui vide le métier de son sens premier. Des forestiers dévalorisés, isolés, qui ne peuvent plus compter sur l’avenir (et le tissu relationnel) qu’ils avaient prévu dans leur métier, et par ricochet dans leur vie hors travail.

Les « modernisations » récentes des services publics imposent l’impératif d’économiser, l’empire des comptes. Mais traquer sur le papier les coûts monétaires crée d’autres coûts et contrecoups : sociaux et environnementaux. Dans les forêts, sur les routes et ailleurs.

Routes et ségrégations

Routes déglinguées au goudron défoncé, parfois fermées ou redevenant chemins. Pourquoi parler des routes ? Quoi de moins palpitant qu’une route ? Pourtant, quoi de plus structurant ? Les routes enclavent ou désenclavent, offrent ou interdisent des formes d’existence, qui déterminent des manières de voir le monde et les autres. Leur dégradation précipite l’immobilisation des plus pauvres dans des espaces en déclin. Routes impraticables, sols troués, quartiers et hameaux négligés, dont l’isolement s’accroît. Comment en est-on arrivé là ? Insensiblement, par des enchaînements que personne n’avait anticipés. Une valse à trois temps, dont les conséquences inaperçues sont à restituer.

Temps 1 : en 2004, la loi « Raffarin II » (du nom du Premier ministre) est présentée comme une « modernisation », rapprochant « décideurs » et usagers : elle transfère la gestion des routes de l’État aux départements. Jusque-là, les réparations étaient financées par un seul budget, à l’échelle de toute la France ; dorénavant, à chaque département de payer pour « ses » routes. L’objectif est d’afficher rapidement que le gouvernement réduit les « dépenses de l’État », notamment la masse salariale au ministère des Transports. L’État transfère quand même aux départements un budget pour les routes… mais seulement pour quatre ans.

Temps 2 : le plafonnement (en 2007), puis la suppression (en 2010) d’un impôt, la taxe professionnelle, que les entreprises payaient aux départements, assèchent leurs budgets – surtout quand leur population n’est pas riche. Or, dans le même temps, ils doivent verser de plus en plus de minima sociaux (ce sont les départements qui paient le RSA*), car davantage de personnes en dépendent. Ils doivent aussi payer pour le fonctionnement et les rénovations des collèges, car il y a davantage d’élèves à scolariser. Et pour l’entretien des routes, renouveler un matériel obsolète.

Alors vient le temps 3 : anxieux d’équilibrer leurs comptes, depuis 2010, les conseils départementaux embauchent des managers formés à tailler dans les budgets. Objectif brandi par les communicants : « rationaliser » !

Illustration : en 2007, dans le Puy-de-Dôme, pour « rationaliser » les services, le président du conseil départemental promeut comme secrétaire général adjoint (un poste au sommet de l’administration du département) Fabrice Ribet, à peine sorti de l’Institut national des études territoriales (Inet), qui forme à ce type de fonction. C’est un ex-étudiant appliqué passé par Sciences Po Lyon, puis Paris ; l’Inet a couronné son parcours. Ribet en est sorti vrai croyant des recettes qu’il y a apprises, et qui constituent son premier bagage professionnel : la « réorganisation territoriale dans la recherche d’efficience, compte tenu des contraintes budgétaires », un « pilotage stratégique » cadré par les limites de financement. Il est fort soucieux, alors, de « faire comme il faut » et épouse les codes managériaux prescrits – tiré à quatre épingles, il porte des vêtements qui surjouent le costume de patron. Sous son impulsion, progressivement mais méthodiquement, les « centres routiers » du Puy-de-Dôme (des services qui regroupent localement les personnels et matériels d’entretien des routes) sont fusionnés. Le nombre d’ouvriers chargés des travaux de voirie, désormais envisagés comme des coûts, est réduit. Quatre agents par camion balayeur ou par fourgon de nettoyage étaient auparavant jugés nécessaires pour « faire un boulot propre ». Ils ont été limités à deux puis, rapidement, à un seul – qui ne peut plus nettoyer et sécuriser le même périmètre qu’avant.

Ce qui a été mis en œuvre dans le Puy-de-Dôme s’est opéré à l’identique dans presque tous les départements ruraux (et dans beaucoup de communes). Au détriment de l’entretien des routes départementales donc, surtout sur les portions les moins fréquentées, mais aussi sur les portions qui desservent les communes les moins liées à la majorité politique du département.

Le millefeuille de la gestion des routes

En plus des départementales, il y a des routes nationales, dont l’entretien est payé par un budget d’ensemble de l’État. Or, depuis 2017, les directions interdépartementales des routes ont, elles aussi, subi des restrictions drastiques de crédits pour leurs missions d’exploitation et d’entretien (voir Partie 4, « Entretenir les routes pour tout le monde »).

À ces compressions de moyens à tous les niveaux s’ajoute un partage des responsabilités façon puzzle qui ne s’emboîte pas, entre agglomérations ou intercommunalités, communes, départements et services de l’État (c’est-à-dire services organisés pour la France entière). Cela paralyse ou retarde les initiatives des uns en fonction des priorités et des routines des autres – ou en fonction des concurrences ou échanges de services entre maires, présidents des conseils départementaux et équipes des préfets.

Sous couvert de « rationalisations modernisatrices » et de transferts de compétences « au plus près des usagers », se développe ainsi un enchevêtrement d’actions non coordonnées, de décisions aux enjeux chaque fois spécifiques et parfois contradictoires.

Comme si cela ne suffisait pas, à l’automne 2020, la direction générale des Infrastructures, des transports et de la mer lance le plan « Réseau Routier National 20-30 ». Il y est question d’externaliser la gestion des routes nationales, c’est-à-dire de la confier à des entreprises. Un plan formulé sur les conseils des cabinets de consultants Capgemini et Mazars, qui adopte les formes ordinaires de la rhétorique modernisatrice : l’externalisation* est justifiée par une insuffisance des « moyens humains » de l’État pour gérer ces routes. Alors même que, entre 2012 et 2019, ce sont précisément les « modernisateurs » du ministère qui ont supprimé 17 % des effectifs dans les services d’État dédiés aux transports.

Les réorganisations des services publics, agglomérats d’engagements et d’activités hétérogènes, ont des effets jamais complètement voulus par quiconque, jamais totalement contrôlés (ou contrôlables) par personne. Une fois déclenchées, elles engendrent des cascades d’imprévus.

Quelles conséquences pour les routes, dont la gestion fut ainsi « modernisée » ? La valse à trois temps devient valse à mille temps. Avec des répercussions en chaîne. Dans les départements pauvres, l’abandon du déneigement sur des portions de voirie de plus en plus nombreuses. Ici et là, en cas de fortes averses, un ralentissement du nettoyage des vastes traînées de boue qui descendent des champs soumis à l’agriculture intensive (de maïs par exemple). Un peu partout, une moindre fréquence des patrouilles de sécurité et de prévention. L’absence de réparation des routes détériorées, qui peu à peu deviennent routes ruinées, quasi sans passage, puis routes mortes. À certaines heures, l’arrêt de l’éclairage en ville et dans les zones pavillonnaires, qui renforce encore la ségrégation de l’espace urbain au détriment des femmes – puisque, dans beaucoup de villes où les agressions sexistes sont légion, nombre de femmes évitent les zones de faible luminosité.

La valse à mille temps passe à dix mille temps et embarque des centaines de milliers de vies : les cars circulent de moins en moins dans les recoins abandonnés des campagnes, alors que des trains sont supprimés dans les petites villes voisines. Les infirmières aussi circulent de moins en moins, tout comme les aides à domicile ou les livreurs. Peu à peu, les enfants, les petits-enfants visitent les grands-parents plus rarement.

De ces « modernisations » décidées très loin, ailleurs, qui subit les effets ?

Dans l’Aisne, les communes quasi ruinées, où les anciens sont trop pauvres pour secourir leurs enfants et où les enfants sont trop pauvres pour secourir leurs parents. Dans l’Aisne, les bourgs où déjà il n’y a plus ni bureau de poste, ni classes de primaire, ni médecins, ni infirmières, ni pharmacie, quasiment plus de bistrots, des accès Internet défaillants, et des magasins clos. Pas d’emplois. Dans chaque village, des maisons détériorées, des voitures cabossées, presque hors d’usage, ou seulement des mobylettes pour se déplacer. Les dégradations des routes, leurs usages difficiles ne sont jamais vus par celles et ceux qui ne vivent pas là. Alors qu’ils avivent l’enclavement des plus mal lotis, les solitudes remplies d’amertume. Et ces impuissances face à l’écroulement d’un monde qui ne tient plus, retournées en aigreurs envers quiconque paraît déranger davantage l’ordonnancement de l’univers d’avant. Celui où l’on avait encore l’impression d’avoir tout de même sa place. Les gens qui vivent là, atomisés, avec de moins en moins de relations entre eux, et dépourvus de la force sociale nécessaire pour se faire entendre, sont réduits au silence, si ce n’est au mépris public.

Ces enchaînements inaperçus conduisent aux scores élevés du Rassemblement national.

Pour ne citer que quelques communes rurales pauvres de l’Aisne, entre lesquelles beaucoup de routes sont mal entretenues et où les services publics ont fermé, Marine Le Pen a obtenu 59 % des voix à Blérancourt, 61 % à Morsain, 62 % à Saint-Aubin, 63 % à Vézaponin, 68 % à Camelin, 69 % à Selens, au second tour de l’élection présidentielle, en 2017.

« En vrac, car Bercy impose des économies. »

© D. Desaleux.

Les « modernisations » sont des massacres ? Mais pour qui ? Des nécessités ? Mais pour qui ? Et quels écheveaux de relations donnent force aux « modernisateurs » ? En quoi leurs forces sont-elles faites de nos faiblesses ?