Pour un développement « humanitaire » ?

Les ONG à l’épreuve de la critique

Marc-Antoine Pérouse de Montclos

DOI : 10.4000/books.irdeditions.8720

Éditeur : IRD Éditions

Année d'édition : 2015

Date de mise en ligne : 17 janvier 2017

Collection : Objectifs Suds

ISBN électronique : 9782709921657

http://books.openedition.org

Édition imprimée

Date de publication : 1 décembre 2015

ISBN : 9782709921640

Nombre de pages : 183

Référence électronique

PÉROUSE DE MONTCLOS, Marc-Antoine. Pour un développement « humanitaire » ? Les ONG à l’épreuve de la critique. Nouvelle édition [en ligne]. Marseille : IRD Éditions, 2015 (généré le 18 septembre 2020). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/irdeditions/8720>. ISBN : 9782709921657. DOI : https://doi.org/10.4000/books.irdeditions.8720.

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Les ONG, pouvoir ou contre-pouvoir ? Puissances occultes ou chantres de la transparence ? Mouvements sociaux ou institutions ? Entreprises ou associations à but non lucratif ? L’acronyme un peu désuet d’ONG cache en fait une myriade d’organisations fort diverses. Au sein d’une telle nébuleuse, ce livre explore essentiellement les associations de solidarité internationale (ASI) qui interviennent dans les pays en développement à une échelle globale. De pair avec leur multiplication et leur montée en visibilité dans les médias, celles-ci font en effet l’objet de nombreuses critiques qui ont trait à leur marchandisation, leur institutionnalisation, leur instrumentalisation politique, leur impact, la qualité de leurs actions et la façon de les évaluer.

Pour autant, ce livre n’est pas seulement une analyse critique des ONG. Il est aussi et surtout une analyse de la critique contre les ONG. L’auteur s’appuie sur les données de l’Observatoire de l’Action humanitaire pour mobiliser à la fois les réflexions menées sur l’impact de l’aide et celles sur le fonctionnement des ONG. Dans le champ des études académiques, les deux sont souvent dissociées. Il importe en conséquence de les combiner pour mieux comprendre la complexité des tensions à l’œuvre dans les efforts de promotion d’un développement « humanitaire ».

Marc-Antoine Pérouse de Montclos

Marc-Antoine Pérouse de Montclos est politiste, directeur de recherche IRD au Centre population et développement (Ceped) et chercheur associé à Chatham House, Londres.

Sommaire

Introduction

Les ONG, nouvelle puissance mondiale ?

Chapitre I

Entre développement et action humanitaire. Problèmes de déﬁnition

Des associations ou des institutions ?

Altruisme, volontariat et solidarité

La fonction controversée du « plaidoyer »

Impartialité et droits de l’homme

Une grille d’analyse

Chapitre II

Les associations de solidarité internationale (ASI) et les pouvoirs publics

De l’économie politique du secteur non lucratif

Les ASI, sous-traitants des États du Nord

Des ONG plus « libres » depuis la ﬁn de la guerre froide ?

Une indépendance à géométrie variable

Les raisons d’une puissance : les ONG britanniques

Les petits pays : l’exemple de la Belgique

Une comparaison avec la Suisse

Chapitre III

L’impact politique des ONG sur les États du Sud

Le débat sur l’impact démocratique de l’aide au développement

Un problème de légitimité et de représentativité

Limites et mérites des ONG du Sud

L’opacité contre l’État liberticide

Quand les ONG affaiblissent l’État : la théorie de la substitution

Quand les ONG renforcent l’État : la théorie de la complémentarité

Une goutte d’eau dans l’océan ?

Chapitre IV

La critique du Sud et du Nord contre les ASI

Au Sud : le refus de l’ingérence

Le rejet nationaliste et anti-impérialiste

Au Nord : la grande désillusion

De la responsabilité sociale des ONG

Quand la ﬁn ne justiﬁe plus les moyens

Chapitre V

Le bilan impossible. Limites de l’évaluation et du contrôle

Des évaluations à huis clos

« Redevabilité » et transparence

En France, des lois inappliquées ou inapplicables

Les déﬁs de la mesure et les arguments contre les évaluations institutionnelles

La liberté associative contre le contrôle externe

Le contrôle des ONG en Grande-Bretagne

La Charity Commission, une ofﬁcine politique ?

Conclusion

Les ONG du xxie siècle, renouveau ou décadence ?

Références bibliographiques

Sigles et acronymes

Introduction

Les ONG, nouvelle puissance mondiale ?

Les ONG, pouvoir ou contre-pouvoir ? Puissances occultes ou chantres de la transparence ? Mouvements sociaux ou institutions ? Entreprises ou associations à but non lucratif ? Le sigle un peu désuet d’ONG cache une myriade d’organisations fort diverses. Certaines, minuscules, restent très locales et n’ont ni adhérents ni argent. D’autres, comme Oxfam, Care (Cooperative for Assistance and Relief Everywhere), Médecins sans frontières ou World Vision, disposent au contraire de budgets et de ressources humaines dignes des plus grandes multinationales, avec des dizaines de milliers d’employés et des financements supérieurs au milliard d’euros. Les associations de solidarité internationale (ASI) qu’analyse ce livre retiennent ainsi l’attention car elles interviennent à une échelle globale et sont parfois assimilées à une sorte de puissance « mondiale » en devenir1.

Officialisé par les Nations unies en 1945, le phénomène des ONG n’est sûrement pas nouveau. Au moment de la décolonisation des années 1950 et 1960, il s’est d’abord déployé en Asie et en Afrique, sans même parler de l’Amérique latine, indépendante depuis plus d’un siècle. Soutenues par la croissance des Trente Glorieuses, les ASI de l’époque devaient consacrer le modèle classique de l’ONG du Nord implantée au Sud. Mais la fin de la guerre froide a aussi contribué au foisonnement d’associations à vocation sociale dans les pays riches comme pauvres, accompagnant le démantèlement des services publics de base, de pair avec le recul de l’État et le triomphe du modèle néolibéral. À l’ère de la globalisation, on a alors vu émerger des ASI basées dans les régions en développement, et plus seulement en Occident.

Il est sans doute trop tôt pour en tirer des conclusions définitives sur un éventuel basculement des rapports de force entre le Nord et le Sud. Aujourd’hui, le « marché de l’humanitaire » reste dominé par les Anglo-Saxons : 45 % des ASI sont américaines ; 11 %, britanniques ; et seulement 5 %, françaises (Taylor et al., 2012 : 29). Malgré quelques tentatives qataries dans la banlieue parisienne, le temps n’est pas encore venu où l’on verra les volontaires d’une ONG africaine distribuer des vivres aux enfants malnutris des quartiers déshérités des grandes villes d’Europe. La multiplication des liens de coopération Sud-Sud n’en est pas moins avérée. Plusieurs cas de figure méritent d’être signalés à cet égard. Le plus connu est sans doute celui du Brac (Bangladesh Rural Advancement Committee), une association bangladaise fondée en 1970 et qui emploie plus de 120 000 personnes aujourd’hui : il s’agit d’une des plus grosses ONG du monde en termes d’effectifs, avec la Caritas allemande. On peut également mentionner l’expérience d’Action Aid, une structure britannique qui a décidé de transférer son siège administratif en Afrique du Sud. Enfin, il convient de noter la poussée des œuvres caritatives musulmanes qui, à l’instar de l’Iiro (International Islamic Relief Organisation) en Arabie saoudite, ont pris le parti de s’institutionnaliser sous la forme d’ONG pour répondre aux défis de la modernité occidentale, près d’un siècle après la décision de l’Église catholique de constituer son réseau d’associations sous la coupe de la Caritas Internationalis en 1924.

Dans un monde multipolaire, la prolifération et l’hétérogénéité des acteurs de la solidarité internationale ne facilitent ainsi pas la tâche de l’analyste. Pour autant, il paraît possible de dégager quelques lignes de force. Un premier constat tient à la montée en visibilité des ONG. La médiatisation de la solidarité internationale, en l’occurrence, ne rime pas forcément avec un surcroît de politisation, quoiqu’en dise une certaine vulgate sur les manipulations stratégiques de l’aide dans le cadre de la lutte contre le terrorisme depuis les attentats du World Trade Center en 2001. De nombreuses études historiques montrent par exemple que, prises individuellement, les organisations de secours ont toujours été susceptibles d’être instrumentalisées sur les terrains de crise, que ce soit en Afghanistan en 2014, en Irak en 2003, en Bosnie en 1995, en Éthiopie en 1984, au Vietnam en 1973, au Biafra en 1968, en Allemagne en 1945, en Russie en 1922… ou en France en 1870 (Pérouse de Montclos, 2013).

En revanche, la multiplication des ONG a certainement contribué à amplifier la médiatisation de la solidarité internationale depuis la fin de la guerre froide. Les « humanitaires » d’autrefois n’ont jamais répugné à communiquer sur leurs causes. À l’occasion, leur voix a d’ailleurs pu porter très loin, à l’instar de Henry Dunant ou Florence Nightingale au xixe siècle. Mais les humanitaires de l’époque étaient beaucoup moins nombreux. Ils saturaient donc moins l’espace médiatique. De plus, ils coexistaient avec d’autres modèles de solidarité internationale dont la manifestation ne passait pas nécessairement par une institutionnalisation sous la forme d’ONG. Pour se développer, par exemple, partis et syndicats s’appuyaient moins sur les réseaux associatifs. Par contraste, les groupements politiques d’aujourd’hui cherchent davantage à communiquer par le biais d’ONG ; même les mouvements de guérillas se dotent désormais de branches « humanitaires » qui leur tiennent lieu d’ambassades à l’étranger.

Dans un tel contexte, la montée en visibilité des ASI est assez naturellement allée de pair avec une recrudescence des critiques à leur encontre. Bien souvent, celles-ci ont trait aux échecs de l’aide dans les pays en développement. Elles sont donc assez anciennes lorsqu’il s’agit d’accuser les ONG d’entretenir des logiques de dépendance, d’exacerber les conflits sociaux, de soutenir des dictatures, de nourrir la corruption ou d’alimenter les économies de guerre. Dans un registre tout aussi classique, quoique renouvelé par les bouleversements d’un monde devenu multipolaire, les ASI sont régulièrement soupçonnées de faire le jeu des puissances occidentales. Bénéficiant d’une grande impunité, elles rendent en effet des comptes aux gouvernements qui les financent, bien plus qu’aux destinataires de leur aide. Enfin, elles sont critiquées pour leur marchandisation, leur obsession de croissance, leur désir de respectabilité, leur appât du gain et leur transformation en entreprise de sous-traitance sous prétexte de professionnaliser les pratiques de la solidarité internationale pour répondre aux exigences de performance du modèle néolibéral.

Qu’en est-il donc exactement ? Au vu de la diversité des mouvements associatifs qui se projettent à l’international, il serait hasardeux de fournir des réponses hâtives et de se risquer à des généralisations abusives. L’ambition de ce livre consiste précisément à éviter de procéder par amalgames. Pour approfondir le débat, il convient plutôt de se recentrer tout à la fois sur l’impact de l’aide, d’une part, et sur le fonctionnement interne de ses principaux opérateurs, à savoir les ONG, d’autre part. Dans le champ des études académiques, les deux sont souvent dissociés. Il importe en conséquence de les combiner et de s’intéresser plus en détail au fonctionnement des opérateurs de l’aide à partir des monographies réunies dans la base de données de l’Observatoire de l’action humanitaire2.

À un deuxième niveau, l’étude qui suit illustre une approche critique de l’institutionnalisation et de la marchandisation des ONG. En effet, les ASI du Nord font désormais figure de pouvoirs parallèles, et non plus de contre-pouvoirs associatifs. Dans bien des sociétés en développement, elles sont même perçues comme les instruments de domination des pays riches, courroies de transmission et rouages administratifs d’une sorte de gouvernement à distance qui dirigerait la vie des gens depuis de lointains bureaux situés à l’étranger. Or cette critique populaire n’est pas toujours reprise dans les travaux académiques ou les médias occidentaux car elle s’exprime sous des formes variées et rarement livresques.

Sur les murs de Port-au-Prince après le tremblement de terre de 2010, par exemple, c’est au moyen de graffitis en créole contre « les ONG voleuses » : (« Aba ONG volè ») ! En Somalie après la grande famine de Baidoa en 1992, c’est par le biais d’invectives religieuses accusant les humanitaires occidentaux d’être venus adopter, dévoyer et convertir des enfants musulmans. Au Malawi après le transfert de suspects vers les geôles de Guantanamo en 2003, c’est sous la forme d’une émeute contre la section américaine de l’ONG Save the Children. En Afghanistan en 2006, c’est en pillant les bureaux des ASI pour protester contre les abus des militaires américains à la suite d’un simple accident de voiture. Au Sri Lanka lors de l’écrasement de la rébellion tamoule en 2009, c’est à travers un nationalisme exacerbé contre les ONG soupçonnées d’espionner pour le compte des insurgés. Au Congo au moment de la guerre civile de 1998, encore, c’est par la voix de rumeurs suspectant les ASI de servir les intérêts cachés des multinationales pour mettre la main sur les ressources du pays.

Ce livre n’est donc pas seulement une analyse critique des ONG, mais aussi et surtout une analyse de la critique contre les ONG. Dans un premier temps sont rappelés les éléments de définition qui, en principe, délimitent le champ d’action des associations de solidarité internationale. En effet, beaucoup de controverses à propos des ONG proviennent de désaccords sur le mandat et les objectifs de l’aide aux pays pauvres. Suivant les définitions retenues, les observateurs attendent des résultats différents de la part des associations de solidarité internationale. Partant, leurs déceptions alimentent la critique et révèlent parfois des exigences contradictoires en matière d’altruisme, de désintéressement, d’impartialité ou de témoignage. À l’échelle mondiale, l’absence de consensus est d’autant plus fl que les notions d’organisation non gouvernementale ou d’intérêt supérieur de l’humanité sont souvent difficiles à traduire dans les langues vernaculaires des pays en développement.

À partir d’une grille d’analyse qui pointe les différents enjeux stratégiques des ONG, il convient donc de confronter les revendications d’indépendance des ASI du Nord avec la réalité de leur enchâssement dans des logiques politiques locales et globales. Qu’on les aborde par le prisme du financement, de la récupération militaire ou de l’utilisation diplomatique de l’aide, les risques d’instrumentalisation par les pouvoirs en place s’échelonnent tout au long du chemin qui conduit des pays de sièges jusqu’aux terrains d’interventions. Il importe à cet égard de relativiser l’idée d’une politisation des ASI et de leurs idéaux humanitaires. En réalité, les ONG n’ont jamais réussi à s’affranchir complètement de leur environnement politique, que ce soit dans des systèmes démocratiques au Nord ou des régimes autoritaires au Sud. Le fait que les ASI soient de plus en plus nombreuses et visibles dans le paysage médiatique ne signifie pas qu’elles soient davantage susceptibles d’être manipulées individuellement par les institutions gouvernementales.

Pour autant, la réflexion doit aussi porter de manière plus générale sur l’impact politique des ONG dans les pays en développement. Là encore, le débat est vif et fait l’objet de controverses analysées dans le troisième chapitre. Pour les théoriciens de la substitution, qui sont souvent issus des courants de pensée tiers-mondistes et anti-impérialistes, les ASI ont affaibli et délégitimé des États fragiles en les concurrençant et en contribuant à privatiser leurs services publics. Pour d’autres, au contraire, elles ont joué un rôle complémentaire et permis de renforcer des pouvoirs en difficulté en remplissant les fonctions sociales que ceux-ci n’étaient plus capables d’assumer. Suivant une troisième école de pensée, enfin, les ONG n’ont tout simplement pas eu l’influence qu’on veut bien leur prêter : en effet, les changements politiques à l’œuvre dans des sociétés en plein bouleversement obéissent d’abord à des logiques endogènes, ce qui n’est d’ailleurs pas exclusif d’une insertion dans un monde globalisé.

Les critiques à l’encontre des ASI sont ainsi fort nombreuses, quoi qu’il en soit des controverses quant à leur impact positif ou négatif sur le développement et le mode de gouvernance des pays du Sud. Mais, évidemment, les registres d’expression de ces critiques dépendent beaucoup des points de vue analysés dans le quatrième chapitre. Au Sud, ils font souvent appel à une rhétorique nationaliste et souverainiste contre l’impérialisme occidental des anciennes puissances coloniales. Ou alors ils se saisissent d’un étendard religieux, notamment islamique, pour stigmatiser la propagande laïque des mécréants ou, au contraire, les tentatives de conversion des nouveaux « croisés » évangéliques. Les théories du complot connaissent également un grand succès : bien souvent, les ONG sont récusées comme des agences d’espionnage, des entreprises masquées, des usines à fraude ou des sous-marins d’officines politiques. Au Nord, en revanche, la critique contre les ASI porte davantage sur leur performance.

Le paradoxe est finalement que les ONG sont en quelque sorte victimes de leur succès. De fait, on leur reproche tout à la fois leur faiblesse et leur superpuissance, leurs velléités de substitution aux États et leur incapacité à avoir un réel impact sur le développement et la démocratisation des pays du Sud. Or le problème évoqué dans le cinquième chapitre est qu’en réalité, on serait bien en peine de tirer un bilan général de l’action des ASI. La difficulté ne tient pas seulement aux limites d’une évaluation dont les outils restent imparfaits et contestés. Plus généralement, elle tient aussi à l’opacité d’ONG qui dénoncent des atteintes à la liberté d’association dès lors que les pouvoirs publics tentent d’examiner et de réguler leur fonctionnement. Là se situe sans doute la contradiction majeure d’un entrepreneuriat associatif qui, d’un côté, vante les mérites de la transparence et de l’initiative citoyenne, mais qui, de l’autre, essaie de se soustraire à ses obligations de moyens et de résultats.

Notes

1 Les termes d’ASI ou d’ONGI sont alternativement utilisés dans cet ouvrage pour désigner des organisations internationales qui ont leur siège dans un pays et travaillent dans un autre. Les sigles et acronymes employés sont développés dans une liste alphabétique fournie en ﬁn d’ouvrage. L’écriture des acronymes suit les règles typographiques usuelles, et non les usages courants des organisations concernées.

2 http://www.observatoire-humanitaire.org

Chapitre I

Entre développement et action humanitaire. Problèmes de déﬁnition

Parler d’ONG de développement soulève immédiatement un problème sémantique. En effet, les associations de solidarité internationale sont très imparfaitement définies par leur but non lucratif, leur mission sociale, le désintéressement de leurs volontaires et le déploiement de leurs activités à l’étranger, qui suppose la plupart du temps l’existence d’un siège administratif dans un pays du Nord. Outre la diversité des cadres législatifs d’un pays à l’autre, leurs statuts de droit privé et leur caractère non gouvernemental ne sont pas non plus probants si l’on en juge par l’étroitesse des relations que certaines ONG entretiennent avec les pouvoirs publics qui les financent. La remarque vaut bien entendu pour leurs « partenaires » du Sud. Dès 1968, par exemple, les compilateurs d’un répertoire d’ONG africaines laissaient ainsi le soin au lecteur d’apprécier le statut d’entités dont il était parfaitement admis qu’elles puissent être gouvernementales (Conseil international des agences bénévoles, 1968 : 10).

Or ces problèmes de définition délimitent le cadre de la critique contre des ONG à qui l’on reproche tantôt d’être trop liées aux États, tantôt d’être trop indépendantes, voire rétives à toute perspective de coopération avec les pouvoirs publics. Les appréciations en la matière font alors apparaître une grande variété de points de vue suivant que l’on considère que les employés des ONG à vocation sociale doivent être bien ou mal rémunérés, salariés ou bénévoles, silencieux ou vindicatifs, neutres ou partisans, modestes ou ambitieux, réalistes ou idéalistes, professionnels ou amateurs, altruistes ou intéressés, réservés ou engagés dans la promotion des droits de l’homme, etc.

Des associations ou des institutions ?

Les problèmes de définition du secteur associatif tiennent d’abord à la polysémie du mot ONG. Les contextes culturels jouent beaucoup à cet égard. Dans les pays en développement, le terme d’ONG est souvent difficile à traduire car il renvoie à des notions d’organisation et de gouvernement qui ne trouvent pas forcément leur équivalent dans les langues vernaculaires. Dans bien des cas, les populations recourent plutôt à l’argument de l’origine étrangère, de la taille et des ressources financières pour distinguer les ONG internationales des associations au niveau du quartier ou du village (Pérouse de Montclos, 2012). Autrement dit, les différenciations se jouent sur des questions de proximité, de rayonnement, de visibilité et de montage institutionnel, sans d’ailleurs préjuger du professionnalisme ou de l’amateurisme des uns et des autres. Dans de nombreux pays du Sud, on distingue ainsi les groupes d’entraide locaux des agences de coopération multilatérales ou bilatérales, des fondations privées et des associations de solidarité internationale qui, chacune à leur manière, essaient aussi de lutter contre la pauvreté.

Le mot « institution » n’est pas anodin à cet égard. Habituellement, il désigne des personnes morales de droit privé ou public et, par extension selon le dictionnaire du Petit Robert, « l’ensemble des formes ou structures sociales telles qu’elles sont établies par la loi ou la coutume ». Concernant les ONG, le terme renvoie alors à deux aspects importants. Le premier a trait à un phénomène contemporain, à savoir l’institutionnalisation des associations de solidarité internationale et, partant, l’ambiguïté des relations que celles-ci entretiennent avec les États. Le second, lui, renvoie plus spécifiquement à un point de référence historique du mouvement humanitaire, à savoir le CICR (Comité international de la Croix-Rouge). Gardienne des conventions de Genève qui encadrent le droit de la guerre, l’organisation créée en 1863 par Henry Dunant se définit elle-même comme une « institution », et non comme une ONG ou une agence intergouvernementale. De plus, le CICR est organiquement lié à des structures hybrides dont les statuts résument bien toute l’ambivalence des opérateurs de l’aide. En effet, les conventions de Genève font obligation aux États de se doter de sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Celles-ci sont donc considérées comme des auxiliaires des pouvoirs publics. Suivant les circonstances et les époques, cependant, il leur arrive souvent de se présenter comme de simples associations de droit privé.

Une telle confusion, en l’occurrence, n’est pas seulement symptomatique de l’ambiguïté des relations entre les ONG et les États, mais aussi des querelles doctrinales qui ont pu opposer les « développementalistes » tiers-mondistes aux urgentistes humanitaires. Aujourd’hui, par exemple, de nombreuses sociétés nationales de la Croix-Rouge refusent de se contenter de secourir des populations en détresse et prétendent faire du développement parce qu’elles se préoccupent de santé publique ou de prévention des catastrophes sur le long terme (Mattei, 2005). Toutefois, il n’en a pas toujours été ainsi et le débat a pu prendre un tour très politique dans le contexte des tensions Est-Ouest de la guerre froide. À l’époque, les tiers-mondistes se disaient progressistes et accusaient les humanitaires de perpétuer une vision réactionnaire de la charité en entretenant des logiques d’assistance et de dépendance qui allaient empêcher les populations nécessiteuses de se prendre en charge. Héritiers des idéaux de neutralité défendus par la Croix-Rouge de Henry Dunant, les humanitaires « sans-frontiéristes » reprochaient quant à eux aux tiers-mondistes de prendre parti et de vouloir imposer leur modèle de société. Les critiques des urgentistes ont notamment porté sur le développement imposé comme horizon indépassable de l’humanité, un débat relayé par Gilbert Rist (2007) en Europe ou Axelle Kabou (1991) en Afrique.

L’épreuve du terrain a certes atténué les divergences idéologiques entre les deux types d’acteurs. D’abord, le maître mot de Henry Dunant n’était pas tant la « neutralité » que la « fraternité » des hommes dans le malheur, avec un cri de détresse – tutti fratelli – qui renvoyait également à l’idée de solidarité chère aux tiers-mondistes. De plus, les besoins des populations en danger se sont avérés être sans limites et ont naturellement poussé à penser le développement. Hugo Slim souligne ainsi combien il est absurde de vouloir à tout prix séparer les différents types d’aide en fonction de leur temporalité. En réalité, écrit-il, tant « les acteurs de l’humanitaire que du développement visent à sauver des vies sur le court et le long terme, et tous deux sont éminemment politiques en ce sens qu’ils veulent réduire, voire mettre un terme aux abus dont est victime l’humanité souffrante » (Slim, 2000 : 492). La polémique des tiers-mondistes a été très franco-française à cet égard. Aujourd’hui, les plus grosses ONG du monde sont anglo-saxonnes et ne s’encombrent guère des précautions des « puristes » qui déplorent la confusion des genres.

Ainsi, les « Big Five », que constituent Catholic Relief Services, Oxfam, Save the Children, World Vision et Care, se décrivent tout simplement comme des ONG humanitaires engagées dans des actions de développement. On se demande d’ailleurs comment il pourrait en être autrement. Concrètement, il arrive souvent que des ONG dites « de développement » doivent envoyer des secours en cas d’urgence. D’un autre côté, les situations de crise tendent généralement à se pérenniser. Des « urgentistes » se retrouvent alors à assister les mêmes réfugiés pendant plusieurs décennies, à l’instar des Palestiniens au Liban depuis 1948 ou des Somaliens au Kenya depuis 1991. Parfois, l’ouverture au développement est également délibérée, par exemple quand MSF (Médecins sans frontières) entreprend de s’attaquer à des questions de santé publique sur le long terme en luttant contre le sida ou en militant pour l’accès à des médicaments génériques.

Dans tous les cas, la fin de la guerre froide a considérablement affaibli le clivage Est-Ouest qui avait exacerbé les tensions opposant les tiers-mondistes aux humanitaires. Devenue le principal bailleur de fonds de l’aide au développement et de l’assistance aux victimes de crises, l’Union européenne a réconcilié les deux types d’acteurs autour des notions de continuum et de contiguum, qui envisagent une nécessaire continuité temporelle et spatiale entre la gestion des urgences, la réhabilitation des foyers sinistrés, la reconstruction de régions entières et, in fine, le développement. Sur le plan conceptuel, les Nations unies n’ont pas non plus été en reste. Porté par les débats de chercheurs canadiens au sortir de la guerre froide, le Pnud (Programme des Nations unies pour le développement) a ainsi introduit la notion de « sécurité humaine » pour rassembler les différents opérateurs de l’aide autour de la nécessité de réfléchir à des réponses cohérentes et coordonnées aux situations de crise, quitte à leur donner un prolongement militaire en cas de guerre, dans le cadre des efforts de médiation et de pacification de l’ONU. L’idée, en l’occurrence, était qu’on ne pouvait pas penser le développement sans un minimum de sécurité, et inversement. Aussi convenait-il d’intégrer les questions de prévention et de gestion des crises dans les programmes de coopération de la communauté internationale, tandis que les réponses à des urgences devaient impérativement déboucher sur des actions en matière de reconstruction et de développement.

Il est alors apparu que, tout comme les « développementalistes », les organisations de secours contribuaient elles aussi à propager des modèles de société, leur impact allant bien au-delà de l’urgence, en particulier lorsqu’il s’agissait de réguler des flux migratoires ou de participer à des opérations de paix. De fait, le phénomène que Steven Pinker (2011) appelle « la révolution humanitaire » renvoie à un véritable processus de civilisation et de démocratisation. À l’évidence, le projet social des spécialistes du développement est plus englobant et holistique que celui des urgentistes, qui est découpé en diverses « tranches », médicale, nutritionnelle, éducative, juridique, etc. En privilégiant les femmes, les enfants ou certains types de médicaments et d’aliments, les humanitaires n’en sont pas moins porteurs de normes qui, in fine, visent à réformer les lois et, partant, les priorités d’un État. MSF, par exemple, a beaucoup bataillé avec les gouvernements des pays en développement à propos de la question de la gratuité plutôt que du recouvrement du coût des soins de santé ; en France, l’association a également œuvré à l’adoption de la couverture médicale universelle en 1999.

D’une manière générale, les humanitaires concourent à diffuser des normes à propos des droits humains, de l’accès à l’eau, des rapports de genres, du respect des minorités… ou des protocoles de médicaments. Un pareil dispositif, en l’occurrence, doit autant aux appareillages techniques des praticiens qu’à des choix délibérés, par exemple quand les ONG allouent des microcrédits pour financer des projets « productifs », mais pas des cérémonies religieuses ou des mariages. Le contexte de pays en ruine, il est vrai, s’y prête particulièrement bien car il s’agit alors de reconstruire des territoires ravagés par des conflits armés ou des catastrophes naturelles. À propos de l’Afrique, Mahmood Mamdani (2011) note ainsi qu’en cherchant à assister des populations vulnérables, les humanitaires déresponsabilisent les citoyens, dépolitisent les problèmes et contribuent à mettre des régions entières sous la tutelle de la communauté internationale, à l’instar des mandats autrefois confiés par la Société des Nations aux puissances coloniales pour gouverner le Rwanda ou la Namibie.

Les critiques, à cet égard, ne proviennent pas uniquement des théoriciens néomarxistes, anti-impérialistes ou nationalistes. Anthropologue spécialiste des réfugiés soudanais en Ouganda, Barbara Harrell...