Sommaire

Une transition socio-écologique des métropoles qui se fait attendre

Le métabolisme de la Métropole européenne de Lille

Quelle gouvernance métropolitaine pour les flux énergétiques et matériels ?

Cinq défis métropolitains

Note méthodologique

Une transition socio-écologique des métropoles qui se fait attendre

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Replacer l’interdépendance au cœur des débats publics

Au cours des quinze dernières années, les grandes agglomérations françaises se sont retrouvées au centre de deux mutations importantes : la mise à l’agenda de la transition écologique – plus largement de la question environnementale – et l’affirmation de l’interterritorialité, l’une et l’autre considérées non plus comme seules incantations mais comme feuilles de route plus concrètes inscrites sur les agendas des politiques publiques des collectivités locales (dont le contenu mérite néanmoins d’être largement discuté). Les raisons de cette nouvelle donne, qui s’est introduite aux côtés de questions plus anciennes comme la compétitivité, l’attractivité, la solidarité, la créativité1, sont globalement bien connues. D’une part, celle-ci est liée aux évolutions progressives introduites dans la coopération intercommunale et aux réformes territoriales successives qui l’ont ponctuée en France, des lois LOADT2 (1995) et LOADDT3 (1999) aux lois Maptam4 (2014) et Notre5 (2015). Toutes sont restées traversées par une quête de définition de périmètres plus pertinents visant à mieux administrer la diffusion spatiale des modes d’habiter6, la nouvelle géographie des activités et l’interdépendance croissante des économies territoriales7. Malgré leur rigueur, ces redéfinitions de périmètres coopératifs n’ont eu de cesse de laisser apparaître comme un impensé institutionnel majeur la question de la démocratie des réseaux8, du gouvernement des réalités mobiles9, en sus de celui des périmètres légitimes d’action. La mise sous injonction de renforcer une capacité à se coordonner entre périmètres existants et recomposés des collectivités s’est transformée en impératif coopératif, et ce, dans un contexte où s’estompaient les dogmes (et structures) d’un aménagement du territoire d’État au profit d’un « paradigme capacitatif » issu des politiques européennes10. Cette inflexion a placé les territoires métropolitains et non métropolitains en situation de prendre un peu plus en main leur destin, sans plus compter exclusivement sur l’État, dans des cadres régionaux étendus.

Dans le même temps, les premières manifestations tangibles du changement climatique (canicules, sécheresses, inondations), le constat des effets sur les sociétés humaines de la perte de biodiversité, celui de la raréfaction de certaines ressources ont accéléré la prise de conscience écologique d’au moins une partie de la population et des acteurs publics. Les lois Grenelle 1 (2009) et 2 (2010) de l’environnement11 constituent la première traduction – certes, bien incomplète – de cette sensibilité renouvelée aux ressources autrefois qualifiées de naturelles. Si les questions de protection et d’économie des sols « consommés » par l’urbanisation, de la ressource en eau, de la réduction des déchets se posent depuis plusieurs décennies, elles ne sont sans doute jamais à ce point apparues comme ne pouvant être traitées à l’échelle d’un unique périmètre institutionnel. C’est en cela que la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) confiée aux métropoles en France en 2018 a constitué un bon révélateur d’un cycle nouveau, impulsant une attente de clarification dans l’exercice de certaines compétences croisées, autant que soulevant la question de l’articulation des nombreuses et anciennes politiques de gestion des ressources avec celles des politiques d’aménagement de l’espace et non plus seulement règlementaires ou de planification.

S’il faut sans doute se réjouir de ce tournant plus global, à la fois environnemental et écologique, des politiques d’aménagement, de cette attention renforcée portée à l’empreinte environnementale des systèmes métropolitains, à la gestion de leur bilan carbone, de l’engagement vers l’énoncé de feuilles de route pour des métropoles « sobres », on doit cependant relever une série d’inerties persistantes, que ce soit dans le domaine de l’amélioration de la qualité de l’air, du développement de la mobilité décarbonée, de la production de déchets ou de l’artificialisation des sols, et plus encore des cycles biogéochimiques les plus perturbés ou préoccupants (azote, phosphore). Le domaine économique est encore largement dissocié de cette réarticulation entre gestion des ressources et politiques d’aménagement, si ce n’est étranger à celle-ci. Dans la réflexion sur les modèles économiques des métropoles, l’économie circulaire est apparue davantage comme une forme de succédané, un tant soit peu incantatoire, dans une réflexion qu’ont largement peiné à formaliser les métropoles, portant sur leur capacité en propre de résilience face à des crises structurelles et à l’ébranlement de leurs bases productives. Conçue de façon générale comme réintroduction dans un système territorial local d’une chaîne de production-distribution-consommation de biens, l’économie circulaire a ainsi pu se développer à bas bruit, loin de sa version « authentique » telle que définie par Christian Arnsperger et Dominique Bourg12. Elle s’insinue tantôt du côté de la gestion des déchets, tantôt du côté de l’exploration de nouveaux modèles productifs autour de la réintroduction de l’industrie en ville, tantôt du côté de la question – elle aussi nouvelle sur les agendas territoriaux – de l’alimentation (circuits courts) via une remise en question du modèle de production agricole et accessoirement d’une réinterrogation des modes de consommation.

En dehors d’un large courant de travaux et de pratiques sur l’écologie industrielle13 s’appliquant à des territoires spécifiques (zones industrielles, sites industrialo-portuaires, corridors fluviaux logistiques), les réflexions plus globales, d’envergure métropolitaine, sur la re-circularisation, restées jusque-là très timides et plus ancrées dans la recherche que dans l’action14, ont connu une brutale accélération, avec la crise sanitaire de 2020 et la nouvelle popularisation du thème de la relocalisation industrielle par exemple.

La vulnérabilité actuelle des systèmes métropolitains apparaît à la double convergence, donc, de la réinterrogation nécessaire de leurs fondements économiques et de celle des formes de gestion de leurs ressources à la fois et de plus en plus fragiles et limitées. Une bifurcation peut-être sans précédent se dégage à l’horizon pour les métropoles et les territoires – même si elle mériterait d’être mise en rapport avec d’autres bifurcations dans le passé plus lointain de l’histoire urbaine. Reste aujourd’hui que cette transition socio-écologique souhaitable et probablement de plus en plus souhaitée peine à se matérialiser sous la forme d’applications très concrètes au sein des territoires et des métropoles. La plupart des raisons en sont connues et bien identifiées depuis un certain nombre d’années, malgré les appels incantatoires à repenser des « villes post-carbone15 ».

Partant de ce constat, nous avons choisi d’en retenir une hypothèse centrale : l’interdépendance est une clé d’entrée qui permet de penser l’articulation entre politiques d’aménagement et politique de gestion des ressources ; elle est aussi, ce faisant, l’expression d’un déficit de connaissances autant qu’un nouvel horizon institutionnel et politique en possible construction à travers des formes variées de transactions territoriales.

Pour autant, l’interdépendance reste rarement, voire jamais, formalisée en ces termes en France dans le vocable de l’action publique tout au moins, car la dépendance reste une idée politique peu valorisante et peu recevable, voire dérangeante en raison de l’héritage d’un système pyramidal dominé par le couple centre-périphérie. La notion d’interdépendance circule bien davantage autour de métaphores plus expressives et vectrices d’action publique : les solidarités, les réseaux, les complémentarités, ou même les alliances, les réciprocités. Elle peut aussi se retrouver en arrière-plan de la question (et de l’utopie) de l’autonomie, que celle-ci soit énergétique, alimentaire, territoriale, révélée par un certain nombre de crises géopolitiques plus structurelles dont il a pu être démontré qu’elle repose sur un malentendu autour de la question du local16. Toutes ces métaphores souffrent d’une difficulté endémique : introduire dans les scènes de l’action publique territoriale, autant que les outils et dispositifs opérationnels, la dimension multiscalaire et trans-scalaire des flux de différentes natures induits par la vie des sociétés urbaines, par le fonctionnement des systèmes métropolitains, des flux importés autant qu’exportés, traversants ou encore transformés.

Si, en économie, la notion d’interdépendance territoriale reste très mobilisée, elle qualifie cependant principalement les relations de dépendance entre entreprises sur des territoires et les formes de coopérations entre celles-ci17, et laisse de côté toute la dimension des réalités matérielles liées et impliquées par la vie des sociétés métropolitaines.

L’autre hypothèse que nous formulons est que la prise en compte de cette dimension matérielle non seulement est indispensable au regard des enjeux socio-écologiques contemporains, mais peut aussi constituer un prisme d’analyse pertinent des métropoles et de leurs relations avec des territoires, milieux, environnements proches et lointains. Ces relations matérielles, énergétiques, fonctionnelles peuvent être saisies à travers la caractérisation du métabolisme urbain, c’est-à-dire de l’ensemble des flux d’énergie et de matières mis en jeu par le fonctionnement des villes et singulièrement des métropoles. Le métabolisme métropolitain sera donc au cœur de la démarche engagée ici.

Comment l’interdépendance (et pas uniquement la dépendance versus l’autonomie) peut-elle être approchée, mesurée ? Quelles en sont les conditions ? Comment se joue-t-elle des périmètres institutionnels de l’action publique, voire des États (transfrontalier, mondialisation…) ? Que nous donne à voir le métabolisme métropolitain ? Quels sont les dispositifs d’action, de régulation, de contrôle, permettant d’intervenir et de peser sur ces matières et ressources en circulation, et pour quelle efficacité ?

Pour répondre à quelques-unes de ces questions, la région à la fois métropolitaine et transfrontalière de Lille fait figure, à bien des égards, de cas d’école autant que d’exception. Dans ce vaste système urbain, à la géographie singulière, l’analyse de cinq flux de matières livre des leçons précises sur l’état actuel des connaissances, les limites des systèmes statistiques ou du traçage de certaines matières, sur l’articulation public/privé, les écosystèmes émergents d’acteurs. Elle soulève également la mise en correspondance de cette connaissance avec la mise en politiques de ces flux.

Aujourd’hui une transition

socio-écologique souhaitable

et probablement de plus

en plus souhaitée peine

à se matérialiser

sous la forme d’applications

très concrètes au sein

des territoires

et des métropoles.

FIGURE 1

LA RÉGION URBAINE LILLOISE ET LES FORMES ÉMERGENTES DE COOPÉRATION : VERS UNE MÉTROPOLE-RÉSEAU ?

FIGURE 2

RÉALITÉS INSTITUTIONNELLES D’UNE MÉTROPOLISATION TRANSFRONTALIÈRE

Le fait métropolitain : entre réseaux et territoires

La question environnementale dans la région Hauts-de-France, en métropole de Lille, s’est posée de façon particulièrement aiguë ces dernières décennies, des déchets autour des plaines d’Halluin et de la crise des dioxines jusqu’à la récente pollution de l’Escaut par 100 000 tonnes d’eaux de lavage de betterave. C’est aussi l’une des régions qui, tout en se réjouissant d’être l’une des premières métropoles agricoles de France (44 % du territoire en surface agricole utile, représentant 28 490 hectares en 2014), connaît le plus d’épisodes annuels de pic de pollution, phénomène transfrontalier dont l’eurométropole, sous l’incitation de l’Union européenne, fait désormais l’un de ses principaux axes de travail. Largement à dominante productive, à la différence de systèmes régionaux quant à eux à dominante résidentielle (Ouest, Sud-Est…), la région et la métropole n’en sont pas à un paradoxe près (quatrième rang régional du PIB, mais plus faible PIB par habitant, par exemple). Rien ne résume mieux ce paradoxe productif que l’image de la « turbine tertiaire » d’Euralille faisant face aux anciens terrils du Bassin minier.

La métropole lilloise est un territoire complexe, confronté encore aujourd’hui à la mise en œuvre d’un nouveau système productif qui ferait suite à l’effondrement de son tissu industriel passé, dont les politiques publiques peinent également encore à intégrer de façon opératoire le fait transfrontalier, et devant par ailleurs traiter des inégalités territoriales et sociales persistantes et majeures tout en ménageant des ressources spatiales et naturelles fragiles.

Les débats récents mentionnés plus haut, liés aux réformes territoriales, ont fait état de la possible généralisation d’un « modèle lyonnais18 » de région métropolitaine intégrée. Ils ont aussi rendu plus saillantes les spécificités des métropoles transfrontalières que les systèmes statistiques et de catégorisation nationaux peinent à qualifier et la particulière complexité des systèmes métropolitains en région de Lille. On le sait, au-delà du seul enjeu de leur construction institutionnelle, toutes les métropoles ne se ressemblent pas. Un large écart différencie d’un côté les métropoles résidentielles caractéristiques d’un modèle monocentré de développement urbain, à dominante socio-environnementale19, à fort leadership de la ville-centre, et de surcroît politiquement relativement stables depuis des décennies20, et de l’autre, les métropoles polycentriques à gouvernance multilatérale et multiscalaire, ayant connu d’importantes inflexions politiques dont, dans ce domaine, Lille pourrait bien faire figure d’archétype21.

Ce vaste espace urbain dense, dont la dénomination même reste en suspens et objet de débats – faut-il parler de région métropolitaine de Lille ? de région urbaine de Lille ? –, est aussi le résultat d’une histoire politique tumultueuse encore en cours de redéfinition. Il est le produit de la combinaison d’un système complexe de réseaux de villes, de l’agrégation de strates autonomes de territoires, parfois en conflit, parfois en complémentarité.

La première de ces strates est historiquement constituée du principal pôle urbain dense du système lillois (20 % des métropolitains) qui a pour caractéristique de ne pas être radioconcentrique et d’être articulé avec une double conurbation linéaire représentant 40 % des métropolitains : d’une part la ville de Lille avec le couple Roubaix-Tourcoing (« arc nord ») – dont les concurrences historiques restent encore aujourd’hui perceptibles en filigrane –, et d’autre part la conurbation Lille-Villeneuve-d’Ascq censée rééquilibrer lors de sa création la première conurbation. Le couple politique Lille-Villeneuve-d’Ascq constitua un duo de choc dans l’avènement d’un grand nombre d’équipements métropolitains (grand stade, Euralille, métro…) autant que dans l’émergence d’une politique de logement et d’habitat, entre autres. Cette marqueterie territoriale imprègne l’action publique, notamment à travers une territorialisation différenciée des politiques publiques en territoires de projet22.

À cette première structure dense, sous la forme d’un « T inversé » plutôt que de couronnes successives, s’ajoute la réalité de la métropole transfrontalière et européenne, un territoire vécu et de projets transcrits institutionnellement dans le cadre de l’eurométropole. Ce territoire de presque 2 millions d’habitants, à l’histoire elle-même turbulente autant que riche, exprime le versant transfrontalier de la métropole. Il a fait suite il y a un peu plus de dix ans à l’association historique de la communauté urbaine et des intercommunalités belges (734 000 habitants) au sein de la Conférence permanente intercommunale transfrontalière (Copit). Cette association a été accompagnée par des générations de projets européens ciblés (Interreg) qui furent les moteurs de certains dossiers de coopération transfrontalière autour de ressources, comme les stations d’épuration.

À une autre échelle, aux confins de la métropole et après la dissolution récente de l’Aire métropolitaine de Lille (AML), structure associative ayant échoué dans ses perspectives intégratrices en raison sans doute d’un dispositif institutionnel précédant sa mise en projet, se situent les systèmes renouvelés de réseaux de villes dans une vaste logique d’interdépendance fonctionnelle et encore largement dans une relation de territoires « servants à servis23 », alimentant en eau et en main-d’œuvre la métropole : l’arc sud constitué du Bassin minier, d’Arras, Béthune, Lens, Douai et Valenciennes, la région de Cambrai et Maubeuge, et la côte d’Opale repositionnée dans un vaste littoral élargi, avec Dunkerque, dans le cadre de la nouvelle région.

Ces intercommunalités du sud, issues des réseaux de ville jusqu’à l’appel à coopération métropolitaine de la Datar en 2005, craignant l’isolement, se sont placées dans une posture d’abord très défensive, puis attentive lorsque Lille penchait tantôt vers l’Europe, tantôt vers l’Île-de-France. L’entrée d’Amiens, qui a perdu le statut de capitale régionale et négocie actuellement sa place comme porte d’accès au nord du Bassin parisien, ainsi que la relance de la coopération au nord avec Dunkerque, prouvent que les dynamiques institutionnelles mais aussi fonctionnelles de métropolisation à l’œuvre dans le territoire lillois restent encore largement en mouvement avec des enjeux vertigineux de gouvernance, ayant à s’articuler avec des instances plus consultatives – comme le Conseil de développement ; le comité Grand Lille, à caractère plus informel, rassemblant les milieux économiques ; ou bien encore le Forum de l’eurométropole.

Une métropole très fortement différenciée

La Métropole européenne de Lille (MEL), dans son périmètre strict, se maintient aujourd’hui comme principal pôle urbain d’une structure multiniveau, sur un territoire postindustriel traversé par de forts paradoxes, accompagnant des territoires très différenciés inclus dans son périmètre institutionnel. En termes de contrastes de densité urbaine, d’abord : au centre et à l’est se situent les pôles urbains denses de Lille-Villeneuve-d’Ascq et Roubaix-Tourcoing. Ils s’opposent dans les parties nord et ouest, puis sud, à des zones rurales au peuplement bien plus épars. D’où des politiques publiques particulièrement complexes à mener, ayant concentré jusqu’à une période récente l’essentiel des moyens sur moins d’un tiers du territoire géographique. S’y ajoutent d’importants contrastes sociaux au sein du territoire : c’est une métropole pauvre et inégale, mais attractive, avec des différences extrêmement marquées, où l’une des communes concentrant les plus grandes richesses de France (Croix) en côtoie une autre accueillant le plus fort taux de personnes vivant sous le seuil de pauvreté en France (Roubaix)24.

Dernière dimension singulière concernant les infrastructures matérielles de transit des flux vers et à travers la métropole (logistique, transport, mobilité), qui doivent s’apprécier à différentes échelles : celle de la métropole, celle de l’aire métropolitaine et celle de l’eurométropole, l’espace transfrontalier étant traversé par des déplacements significatifs de tourisme de voisinage autant que de travailleurs quotidiens et de flux de matières. Le périmètre de la MEL ne couvre que partiellement l’aire urbaine de Lille ; une grande partie des personnes fréquentant Lille quotidiennement réside donc dans une autre intercommunalité, comme celle du Pévèle-Carembault ou des Portes du Hainaut plus au sud-est vers Valenciennes. Cette polarisation en termes d’emplois s’exprime également au nord dans les communes belges proches de la frontière. Par ailleurs, la métropole est parcourue par d’intenses flux logistiques25, comme en témoignent à ses portes la plateforme Delta 326 et l’envergure nationale du dossier du canal Seine-Nord-Europe, vaste projet transeuropéen (récemment relancé) de corridor fluvial logistique. La situation, qualifiée d’interface de la région métropolitaine lilloise, d’axe d’échange transeuropéen, est toujours une donnée majeure des problématiques environnementales, avec par exemple chaque année près de vingt fois plus de jours de dépassement du seuil acceptable de PM2,5 et PM10 que recommandés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS)27.

Ces paradoxes illustrent autant la nature des enjeux sous-jacents au métabolisme de la métropole que la dualité à l’œuvre au sein des politiques d’aménagement engagées par les collectivités : entre d’une part la volonté de « reconstruire la ville sur elle-même », et d’autre part celle d’unifier le territoire, de limiter l’effet ville-centre par l’aménagement de nouvelles périphéries et de nouvelles centralités pour désengorger les villes. Politiquement, cette ambivalence se retrouve dans les discours politiques des élus et leur alternance. Si, depuis 2009, le terme de « ville intense » est employé pour définir la stratégie de densification et de renouvellement, il laisse progressivement la place, depuis 2015, à un nouveau slogan, celui des « villes et villages à vivre », reflétant la nature de la nouvelle dynamique politique de la MEL.