Gilles Favarel-Garrigues, Thierry Godefroy et Pierre Lascoumes

Les sentinelles de l’argent sale

Les banques aux prises avec l’antiblanchiment

Copyright

© La Découverte, Paris, 2009.

ISBN papier : 9782707154217
ISBN numérique : 9782348057083

Ce livre a été converti en ebook le 07/01/2020 par Cairn à partir de l'édition papier du même ouvrage.
Ouvrage numérisé avec le soutien du Centre national du livre.

http://www.editionsladecouverte.fr

Cette œuvre est protégée par le droit d’auteur et strictement réservée à l’usage privé du client. Toute reproduction ou diffusion au profit de tiers, à titre gratuit ou onéreux, de tout ou partie de cette œuvre est strictement interdite et constitue une contrefaçon prévue par les articles L 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle. L’éditeur se réserve le droit de poursuivre toute atteinte à ses droits de propriété intellectuelle devant les juridictions civiles ou pénales.

Remerciements. Nous souhaitons remercier nos interlocuteurs, qui, en dépit d’un emploi du temps chargé, ont manifesté de l’intérêt pour notre recherche et répondu avec franchise à nos questions. Ce travail n’aurait pas été possible sans eux.

La recherche dont ce livre est issu a bénéficié du soutien, également déterminant, du GIP « Mission de recherche Droit et Justice » du ministère de la Justice, que nous remercions pour son concours. Le contenu de cet ouvrage n’engage que la responsabilité de ses auteurs.

Présentation

La lutte contre l’argent sale fait, depuis la fin des années 1980, l’objet d’une mobilisation internationale sans précédent. Faute de pouvoir s’en prendre directement aux auteurs des activités illégales (trafic de drogue, armes, corruption, terrorisme), la communauté internationale a entrepris de bloquer leurs flux financiers. Les banques se sont ainsi retrouvées à l’avant-poste de ce combat, contraintes d’adapter leur logique jusque-là exclusivement commerciale à une mission de police : détecter, et au besoin déclarer, les transactions jugées douteuses. Aujourd’hui, le dispositif bancaire de vigilance, équipé d’outils de filtrage, de profilage et de gestion des risques, concerne tous les clients et toutes les opérations.

Tout au long d’une enquête sociologique originale, les auteurs de ce livre ont tenté de comprendre comment les banques avaient fini par accepter une mission contraire à leurs principes de protection du secret et de non-intrusion dans les affaires de leurs clients. Au fil de nombreux entretiens, ils ont cherché à cerner les profils de spécialistes (banquiers, mais aussi anciens policiers et magistrats), les outils et les pratiques privilégiés. Alors que ces acteurs privés apparaissent tiraillés entre leurs impératifs professionnels et la menace de sanctions de la part d’institutions aux attentes imprécises, se pose la question de la légitimité et de l’efficacité de cette nouvelle forme de policing financier inaugurant une forme de collaboration inédite entre les milieux bancaire et policier.

Les auteurs

Gilles  Favarel-Garrigues

chercheur en sciences politiques (CERI-Sciences Po), est notamment l’auteur de La Police des mœurs économiques. De l’URSS à la Russie (CNRS-Éditions, 2007).

Thierry  Godefroy

économiste de formation, est chercheur au Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP). Il est notamment l’auteur du livre Le Capitalisme clandestin (avec Pierre Lascoumes, La Découverte, 2004)

Pierre  Lascoumes

sociologue et juriste, directeur de recherche au Centre de recherches politiques de Sciences Po. Il est notamment l’auteur, à La Découverte, des livres Le Capitalisme clandestin (avec Thierr y Godefroy, 2004) et Amours égales (avec Daniel Borrillo, 2002).

Introduction

« Seriez-vous avec votre complice (pardon, votre client) en train de faire allusion à l’étrange particularité des chevaux lipizzans, qui naissent noirs comme jais et ne blanchissent qu’avec l’âge, particularité ayant conduit à baptiser de leur nom un type original de compte bancaire conçu par mon défunt père… qu’à tous autres égards je continue de vénérer comme le pilier même de la probité bancaire…? »

John LE CARRÉ, Un homme très recherché [1] .

Les banques sont-elles des sentinelles myopes ou incompétentes ? Début 2008, le financier philanthrope George Soros disait avoir vécu en 2007 « la pire crise financière depuis soixante ans, la fin d’une ère [2]  ». Or l’annus horribilis des banques était encore à venir… L’affaire Kerviel, record historique du rogue trading [3] , a inauguré une année 2008 qui a vu disparaître dans le trou creusé par des produits financiers toxiques deux des fleurons bancaires de Wall Street : Bear and Sterns au printemps, puis Lehman Brothers à l’automne. Enfin, l’année s’est achevée sur les 50 milliards $ partis en fumée du fait des malversations financières de l’Américain Bernard Madoff. Son escroquerie simplissime – rémunérer les anciens clients avec les apports des nouveaux – a dupé les plus grands réseaux bancaires : HSBC, Banco Santander, BNP, Natixis… En apparence rien de commun entre le trader exalté, la crise historique des marchés financiers et l’escroc de haute volée. Cependant, à chaque fois, les banques n’ont rien vu, rien su. Tous les systèmes de gestion des risques et de contrôle interne dont elles se sont dotées n’ont rien décelé.

Le laborieux ralliement des banques à l’antiblanchiment

Et pourtant, depuis vingt ans, les banques ont été sommées de jouer les sentinelles aux postes avancés de la détection et du signalement de l’« argent sale ». La lutte internationale antiblanchiment lancée par le sommet de l’Arche (Paris, 1989) a confié aux banques la mission de surveiller les flux financiers. Si, à l’origine, seul l’argent des trafics était concerné, le champ à scruter s’est progressivement élargi aux produits financiers de la quasi-totalité des infractions, à savoir toutes celles punies d’au moins un an d’emprisonnement [4]  (dans le cas français, ce seuil fait entrer dans le champ de la suspicion, par exemple, l’ensemble des délits économiques et financiers, notamment la fraude fiscale).

Pour satisfaire à ces obligations, les banques se sont dotées de dispositifs articulant cellules spécialisées, procédures écrites, système de surveillance et formation des personnels ; le recours à des outils de filtrage des opérations et d’analyse comportementale des clients est ainsi devenu une pratique ordinaire. En contrepartie de leur rôle pivot dans la lutte antiblanchiment (LAB), les banques ont obtenu de bénéficier d’une grande latitude pour apprécier la gravité des situations atypiques. Elles peuvent graduer leur vigilance selon les risques sans se soustraire à l’obligation de signalement dès lors qu’elles soupçonnent une opération de blanchiment. Ainsi, certaines opérations ou certains clients présentant un risque de blanchiment jugé a priori élevé (par exemple, les transactions financières impliquant des personnalités politiques de pays étrangers) doivent faire l’objet d’une vigilance renforcée. Inversement, une banque peut se contenter d’obligations de vigilance réduites dans le cas d’un risque qu’elle juge limité (par exemple, lorsque le client est un établissement financier établi dans un pays européen).

Encadré 1 Des dispositifs longtemps cosmétiques et des sentinelles myopes…

Au terme de dix ans d’une procédure hors normes (152 prévenus et 835 pages de jugement), le 11 décembre 2008, la Société générale et la banque Barclays ont été relaxées [a] . Toutes deux avaient été accusées d’avoir accepté le dépôt de sommes (respectivement 32 millions € et 9 millions €) provenant de l’escroquerie dite « du Sentier II », un vaste trafic de chèques organisé entre la France et Israël de 1996 à 2001. Alors que l’instruction avait estimé que les banques connaissaient l’origine frauduleuse des fonds, constitutive du délit de blanchiment aggravé, le procureur avait requis la relaxe, estimant que les flux financiers, retraits d’espèces, endossements successifs et encaissement de chèques en Israël « n’étaient pas révélateurs de fonctionnement anormaux », à même de servir d’« alerte pour les employés » [b] . À la SG comme à la Barclays, selon le procureur, il y avait eu « une application de la réglementation telle qu’elle était pratiquée par l’ensemble de la profession ». Bref, une application cosmétique des dispositifs antiblanchiment, ni plus laxiste ni plus zélée que dans l’ensemble de la profession. Les débats avaient ainsi révélé des cellules de lutte antiblanchiment (LAB) ne disposant pas des moyens nécessaires – seulement deux personnes à la SG – pour observer leurs obligations de vigilance et orienter en conséquence les actes de leurs employés, ainsi que des banques se reposant largement sur la seule perspicacité des commerciaux pour signaler les flux suspects (voir annexe 2). Ces « dispositifs de papier » révélaient ainsi la faible implication de la profession jusqu’au tournant des années 2000.

Des sanctions similaires prononcées aux États-Unis montrent que, à la même époque, d’autres grands groupes bancaires, comme ABN AMRO ou la banque Riggs (voir encadré 13), ne respectaient pas davantage les dispositifs en vigueurs outre-Atlantique.

Parallèlement, le nombre de vigies a été multiplié. Une grande variété d’acteurs professionnels (dans le secteur financier mais également les avocats, notaires, comptables, agents immobiliers, gérants de fiducies [5] , directeurs de casinos, commerçants [6] ), ayant à connaître des informations sur les comptes et les transactions de particuliers ou d’entreprises, sont désormais soumis à des obligations de surveillance et de déclaration.

Les banques, impliquées dans le dispositif depuis son origine, restent cependant les sentinelles ordinaires de la lutte antiblanchiment. Placées en première ligne, elles sont porteuses d’une responsabilité particulière. Elles concentrent aussi les plus importants effectifs : dans les grands réseaux, 500 à 1 000 personnes peuvent avoir des missions de lutte antiblanchiment, et souvent plus de 2 000 personnes si l’on compte celles occupées à des tâches connexes de gestion des risques et d’audit interne.

Après avoir été ignorées pendant près d’une décennie, les obligations de surveillance sont progressivement entrées dans les mœurs bancaires non sans hésitations, comme l’ont montré quelques affaires emblématiques (voir encadré 1). Longtemps myopes sur les agissements de leurs clients, hésitant à déclarer leurs soupçons, les banques semblent aujourd’hui se plier de plus en plus à ces nouvelles exigences [7] . Les sentinelles financières mises en place par le dispositif de lutte antiblanchiment ont permis de mettre au jour, en 2008, toutes sortes de flux opaques : ceux des trafics liés à une activité illégale mais également ceux d’acteurs légitimes bien insérés dans les rouages de l’économie (voir encadré 2).

Un très large consensus est aujourd’hui en place pour réprouver les activités illicites et surtout pour essayer de les limiter par le contrôle des flux financiers qu’elles génèrent. Faute de pouvoir atteindre les grands organisateurs des trafics, la surveillance de leurs ressources économiques est considérée comme le moyen répressif le plus adéquat. Ce bel unanimisme est d’autant plus impressionnant qu’il est partagé par les plus grandes instances internationales, les gouvernements et même les professions financières. Le dispositif mis en place confie aux banquiers le soin de repérer et de déclarer aux autorités publiques les flux et les clients suspects : les professionnels sont ainsi devenus les auxiliaires de la police des circuits financiers.

Comment les acteurs bancaires ont-ils accepté de devenir des supplétifs des États en intégrant un rôle totalement nouveau de surveillance de leur clientèle ? Cette innovation est d’autant plus surprenante qu’elle va à l’encontre de deux des plus anciens principes des professions financières : la non-intrusion dans les décisions économiques des clients et le respect d’une stricte confidentialité à l’égard de tout acteur extérieur (les exceptions administratives et judiciaires étant strictement limitées).

Encadré 2… jusqu’aux « délateurs ordinaires » de tous les flux opaques

BNP Paribas et l’UIMM

Pendant plus de trente ans, la fédération patronale de la métallurgie, UIMM, a géré en toute discrétion une caisse noire sans que cela entraîne de déclarations de soupçons de la part des banques. Après plusieurs années d’atermoiements, la BNP, en charge de l’un de ses comptes, a alerté en 2004 la cellule de renseignement financier, Tracfin, qui s’est montrée tout aussi hésitante sur les suites à donner à l’affaire. Le dossier ne trouvera le chemin du parquet qu’après trois années d’« enquête » de la part de Tracfin, en septembre 2007 (voir aussi annexe 2).

Capital One et Eliot Spitzer

Le 11 mars 2008, le gouverneur de New York Eliot Spitzer, qui avait construit sa carrière sur la lutte anticorruption et contre la délinquance financière à Wall Street, démissionne, emporté par le démantèlement d’un réseau de prostitution dont il était l’un des clients. Le Financial Times titre « Spitzer the sheriff dies by the sword [a]  ». Comme les quelque 500 000 déclarations que reçoit le FinCEN (l’organisme antiblanchiment américain), le gouverneur a fait l’objet d’un signalement de sa banque, la Capital One’s North Fork, à la suite de ses retraits d’espèces pour régler l’une des prostituées de luxe du réseau. Ces mesures de due diligence de la banque étaient d’ailleurs renforcées en raison de sa position d’élu. Ce signalement, transmis aux enquêteurs du FBI, leur a permis de retourner la prostituée en informatrice, permettant le démantèlement du réseau et provoquant la chute d’« Eliot the “Enforcer” [b]  ».

Le Crédit coopératif et les « potes »

En décembre 2008, à la suite du signalement de mouvements de fonds suspects entre les comptes de deux associations proches de SOS-Racisme, tenus par le Crédit coopératif, et ceux du député Julien Dray, intervenus de janvier 2006 à septembre 2008, Tracfin informe le parquet de Paris, qui ouvre une enquête.

UBS

En février 2009, mise en cause par l’administration fiscale américaine pour avoir été l’instrument d’un gigantesque circuit d’évasion fiscale, la banque suisse UBS a dû livrer 250 à 300 noms de clients à la justice et verser au fisc 780 millions $ de pénalités, après que son « numéro trois » a été inculpé pour « avoir aidé des clients américains à dissimuler leurs actifs détenus à l’étranger ». L’administration américaine a estimé que ce circuit avait concerné, entre 2000 et 2007, plus de 50 000 clients de la banque pour près de 15 milliards $ d’actifs.

Le projet de ce livre est d’interroger ce consensus apparent, d’une part, en rappelant comment il a été édifié et s’est imposé comme un impératif ; d’autre part, en abordant le problème au plus près du terrain, c’est-à-dire en examinant comment il est mis en œuvre dans les banques, puisqu’au bout du compte c’est sur leur jugement et leur réaction que repose l’efficacité du dispositif. Nous ferons le lien entre les deux dimensions en montrant comment les grandes ambitions internationales, après avoir été amplement retraduites dans le cadre national, sont concrètement intégrées dans les pratiques professionnelles. La lutte antiblanchiment peut, en effet, s’analyser comme un « régime global de prohibition » (global prohibition regime [8] ), qui s’opérationnalise dans les faits sous une forme d’autorégulation surveillée. Partant de normes et recommandations internationales au caractère abstrait, nous irons jusqu’aux solutions et bricolages que les acteurs de première ligne utilisent pour détecter et, si nécessaire, déclarer des opérations qu’ils estiment irrégulières. Nous verrons que l’application des recommandations internationales conduit les acteurs financiers privés à développer de nouvelles formes d’échange avec une constellation d’acteurs, publics ou non, afin de mieux « connaître leur clientèle » et déclarer leurs soupçons aux autorités régaliennes.

La diffusion internationale d’un régime global de prohibition

Dans les années 1990, de nombreux travaux se sont penchés sur la fabrication et la diffusion des normes internationales. Ils entendaient souvent démontrer que les relations internationales ne reposent pas uniquement sur l’imposition de la force, mais également sur la reconnaissance de valeurs et d’idées orientant le choix des décideurs [9] . Selon cette approche, la production de normes internationales reflète la volonté de divers acteurs (au sein de gouvernements, d’organisations internationales ou encore d’associations transnationales) de diffuser des valeurs et croyances et d’élargir le réseau – « la communauté » – de ceux qui s’y réfèrent. Les normes sont des modèles de comportement définis en termes de droits et d’obligations, incorporant des attentes collectives à l’égard de comportements jugés appropriés pour les acteurs considérés. Toutefois, la reformulation et l’intégration de ces normes dépendent de facteurs socio-historiques nationaux relativisant l’uniformité de leur implantation à l’échelle planétaire [10] . L’utilisation du droit occupe une place centrale dans les modes d’action promus internationalement (modèles de législations et d’organisations) et menés nationalement. La problématique de la « juridicisation » (« legalisation » en anglais) des relations internationales s’est ainsi imposée depuis les années 1990. La « juridicisation » est définie comme la forme particulière d’un processus d’institutionnalisation qui se différencie selon le degré de précision et de contrainte des règles fixées, et selon le niveau de délégation des fonctions d’interprétation, de surveillance et de mise en œuvre à une tierce partie [11] . La diffusion des normes antiblanchiment correspond bien à ce processus, car, selon un mode typique de « soft power [12]  », elle s’est appuyée sur des injonctions internationales détaillées, entraînant une éventuelle mise au ban des pays non coopératifs selon la logique du « naming and shaming » (« désigner et faire honte »).

Cette conception des relations internationales se retrouve dans la littérature sur les « régimes internationaux [13]  » et sur la « gouvernance mondiale », en vogue dans les années 1990. C’est d’ailleurs principalement dans ces termes que la lutte antiblanchiment a été analysée dans les travaux portant sur les relations internationales : les flux transnationaux de capitaux blanchis constituent un défi appelant nécessairement une réponse internationale coordonnée, ce qui implique l’engagement d’un ensemble étendu d’acteurs politiques, économiques et sociaux [14] . Dans le sillage de la « guerre contre la drogue » aux États-Unis, la mobilisation contre l’argent sale s’est institutionnalisée en 1989 [15]  avec notamment la création du Gafi, le Groupe d’action financière contre le blanchiment des capitaux. Les normes internationales de l’antiblanchiment incitent les États à réformer leur législation pénale, à introduire de nouvelles incriminations, à créer des institutions de contrôle et à imposer un ensemble de règles de bonne pratique aux acteurs financiers (initialement bancaires puis au-delà). La pression à se conformer, exercée sur les États, a été d’autant plus forte que les États-Unis ont exigé des établissements bancaires qu’ils intègrent des normes antiblanchiment pour poursuivre les échanges financiers avec eux ; cette logique de soft power est devenue plus impérative après le 11 septembre 2001. De ce point de vue, l’antiblanchiment offre un exemple de réussite d’un « régime global de prohibition [16]  » : deux décennies après la création du Gafi, plus de 170 États se sont engagés dans la mise en œuvre de ses recommandations. Celles-ci ont été relayées par la Banque mondiale et le FMI, ce qui constitue un résultat pour le moins spectaculaire.

Ces standards internationaux ont été diffusés de façon impérative aux États, mais en leur laissant une marge d’interprétation significative dans le choix des cibles et des moyens de surveillance. D’où des affrontements dus à l’existence de définitions concurrentes du champ de l’antiblanchiment, de ce qui en relève ou pas. C’est pourquoi l’adoption des normes formelles de l’antiblanchiment ne signifie pas l’adhésion à des valeurs communes. Enfin, tous les États s’en sont largement remis à leurs institutions financières pour donner sens à ces règles, et leur ont laissé pendant au moins dix ans une immense latitude. Mais partout aujourd’hui les banquiers sont devenus les sentinelles de l’argent sale. Pour agir ils recrutent des spécialistes de l’antiblanchiment, les compliance officers, forment l’ensemble de leur personnel et s’appuient sur un marché international de l’expertise et de l’offre de solutions techniques. L’intérêt sociologique de la LAB repose donc sur sa forme originale de régulation, à la fois internationale et interprofessionnelle.

Pour bien comprendre ces changements, une analyse en termes de « gouvernance à multi-niveau » (multi-level governance [17] ) peut être utile. Cette expression désigne des formes de régulation dans lesquelles, contrairement au système classique régalien centralisé, aucun acteur ne peut être considéré comme occupant une position centrale. Deux caractères spécifiques se dégagent : d’une part, la puissance publique et ses administrations, ou agences, n’ont qu’un rôle secondaire ; d’autre part, la régulation passe par la coopération entre un ensemble d’acteurs hétérogènes. Il s’agit donc de situations dans lesquelles le système de pouvoir est diffus, où ceux qui interviennent sont tenus d’agir en interaction avec d’autres afin de définir les normes applicables, les objectifs à atteindre, les façons de procéder et les modes de régulation des conflits et des échecs [18] .

Ce mode de gouvernance conduit dans le cas de la lutte contre l’argent sale à combiner les niveaux hiérarchiques et à diffuser une forme particulière de partenariat public-privé. Nous préférons le terme de « diffusion » à celui plus classique de « transfert » pour indiquer que la circulation de ce modèle de régulation a donné lieu à de nombreuses adaptations tant de la part des États que des opérationnels bancaires.

Au niveau national, l’adoption de standards internationaux peut s’analyser comme le transfert d’une solution de politique publique, en l’occurrence un kit normatif et institutionnel de lutte contre l’argent sale, qui laisse aux États des marges significatives pour fixer leurs priorités. En revanche, au niveau de la mise en œuvre dans les banques, l’observation sociologique conduit à privilégier un modèle de diffusion beaucoup plus souple, proche de la circulation d’idées et de modèles [19] . Il s’appuie notamment sur l’action de firmes commerciales transnationales, spécialisées dans l’assistance à la mise en œuvre des standards de l’antiblanchiment dans les établissements privés.

Le banquier dans le labyrinthe des normes

Dans les dispositifs nationaux de lutte contre l’argent sale, les institutions policières et judiciaires se trouvent placées en seconde ligne. Cela semble a priori paradoxal dans la mesure où c’est l’ordre public économique qui est en jeu. Le rôle crucial des acteurs financiers privés dans la détection des transactions suspectes explique qu’ils soient devenus les principaux moteurs du changement. Contrairement à une grande partie de la littérature sur la lutte antiblanchiment, nous n’avons pas voulu en rester à une lecture juridique du domaine laissant croire que ce sont les recommandations internationales et les lois nationales qui ont directement réorienté les pratiques financières. Certes, celles-ci ont eu une certaine influence, mais nous montrerons concrètement que, si des transformations importantes sont intervenues dans le suivi des clientèles et de leurs opérations et si les normes qui orientent la vigilance des acteurs financiers ont été durcies, c’est avant tout parce que les grands groupes bancaires se sont engagés dans cette politique au début des années 2000. Il nous appartiendra de comprendre pourquoi et d’analyser leur degré d’implication. Nous montrerons que ce changement s’est effectué sous contrainte institutionnelle, mais qu’il a été très long à se mettre en place (dix ans) et qu’il aurait pu rester temporaire ou superficiel. De plus, si les acteurs économiques occupent aujourd’hui un rôle central dans la politique contre le blanchiment, il faut rappeler qu’ils ont été soutenus par des acteurs techniques transnationaux aussi discrets qu’efficaces, qui leur ont vendu de l’expertise (diagnostic de situation, gestion de crise), du conseil en organisation, de la formation des personnels et, aussi, une batterie d’outils technologiques destinés à faciliter le travail opérationnel de la LAB en automatisant les alertes et le suivi des cas suspects.

Notre approche s’appuie donc en priorité sur l’analyse des « metteurs en œuvre », ceux qui font vivre des normes à l’empilement fort complexe en les interprétant et en les appliquant de façon casuistique aux cas qu’ils ont quotidiennement à traiter. Elle rejoint en cela les analyses qui mettent l’accent sur les niveaux de proximité, « de guichet », pour comprendre la mise en œuvre des politiques publiques. Selon un ensemble d’auteurs, ces dernières ne prennent véritablement corps que dans l’opérationnalisation la plus concrète [20] . Les lois, les textes, les déclarations politiques ne sont que des propositions, des partitions qui n’acquièrent une efficacité sociale qu’en étant appropriées par des « interprètes » (au double sens du terme : d’instrumentiste musical, mais aussi d’acteur capable de passer d’un registre à un autre). À cette grande différence près que la mise en œuvre des politiques publiques est beaucoup plus chaotique et souvent plus imprévisible que l’interprétation musicale [21] .

En matière de lutte antiblanchiment, les niveaux et modes de régulation s’entrecroisent de la direction d’un établissement bancaire à un cabinet de conseil international, de l’organisme destinataire des signalements bancaires (et autres) aux mesures de « bonne conduite » des organismes professionnels, d’une directive européenne aux stratégies commerciales d’un groupe ou d’un chef d’agence, de l’action d’un juge d’instruction à la mobilisation de la CNIL, etc. Pour un chargé de clientèle, le champ des normes de référence disponibles pour guider ses choix est aussi immense que confus. Pour démêler cet écheveau, nous irons des fils les plus apparents aux moins visibles. L’analyse de l’élaboration des normes internationales puis de leur adaptation aux cadres nationaux nous permettra de connaître la langue de la LAB (son vocabulaire et sa grammaire). Mais, pour aller à l’essentiel, il nous faudra ensuite aborder la LAB en tant que parole incarnée par des acteurs concrets et insérée dans leurs savoir-faire et leurs routines.

Banquiers et acteurs du « policing »

L’application de la lutte contre l’argent sale a étendu le périmètre du « policing [22]  » en systématisant la surveillance des flux financiers par de nouveaux acteurs privés. La profession bancaire s’y est impliquée, en particulier depuis la mise en cause de la Société générale en 2001. La lutte contre l’argent sale participe ainsi d’une dynamique plus générale de « multilatéralisation » des missions de police, c’est-à-dire d’une séparation de plus en plus marquée entre les « commanditaires » (auspices), qui définissent la réponse attendue à ce qu’ils interprètent comme des besoins de sécurité, et les « fournisseurs » (providers), qui sont chargés de mettre en œuvre les moyens d’y parvenir [23] . Toutefois, les analyses de la transformation contemporaine du policing se consacrent prioritairement aux missions d’ordre public et n’incluent pas la lutte antiblanchiment. Pour préciser le processus à l’œuvre dans ce domaine, le terme de « privatisation » semble aussi séduisant qu’erroné. En effet, la lutte contre l’argent sale s’est formée ex nihilo : il n’y a donc pas eu de période où cet enjeu était pris en charge par des acteurs publics. De plus, il semble vain de limiter la réflexion sur la lutte antiblanchiment à la vérification d’hypothèses sur le « retrait » ou, au contraire, sur la « relégitimation répressive de l’État [24]  ». Face à cette fausse dichotomie, l’idée de redéploiement de l’État, qui s’appuie sur la participation d’un nombre accru d’acteurs extérieurs pour mener ses activités de contrôle, est éclairante [25] . Par rapport à ces analyses, qui insistent sur le transfert de prérogatives d’un secteur à un autre, nous nous proposons de développer une approche relationnelle, insistant sur les interactions entre univers publics et privés.

Pour tenir compte de ces débats, nous proposons de mettre en avant le caractère hybride des régulations étudiées, c’est-à-dire d’analyser « les usages, les utilisations réelles des réformes impulsées… les appropriations de sens et les pratiques réelles des acteurs publics et privés [26]  ». Nous souhaitons montrer comment sont interprétés les objectifs de la lutte contre l’argent sale par les nouveaux « fournisseurs » de sécurité apparus dans le monde bancaire. Quels profils de spécialistes et quelles pratiques professionnelles produisent ces interprétations ? L’observation révèle l’existence de marges de manœuvre importantes dans les établissements bancaires, concourant à la création de « normes secondaires d’application [27]  », qui permettent l’insertion de la LAB dans les objectifs propres de ces organisations. Ce qui se traduit par la formulation d’objectifs spécifiques : la volonté de se protéger de tout risque pénal et réglementaire ; l’obtention de bénéfices commerciaux à partir des contraintes liées à la connaissance de la clientèle, etc. La diffusion d’un modèle de régulation où l’évaluation différentielle des risques [28]  a progressivement supplanté l’application indifférenciée de normes a renforcé le pouvoir de ces professionnels. Les pratiques bancaires prennent leurs distances par rapport aux buts initiaux de la lutte antiblanchiment : elles les ont reformulés sans pour autant les réduire à une simple apparence. Notre hypothèse est que l’appropriation des objectifs de la lutte antiblanchiment favorise le développement de nouvelles formes d’échange, voire la coproduction d’une surveillance entre des milieux professionnels – bancaire et policier – qui ne coopéraient pas dans le passé [29] . Le projet récent de la police londonienne de recruter des banquiers dans ses services, ou encore l’inquiétude manifestée par des commissaires parisiens sur les échanges croissants de renseignements entre leurs collègues et les firmes d’intelligence économique privées illustrent ce processus [30] . La lutte contre l’argent sale modifie in fine les missions de renseignements, non seulement en consacrant l’importance des informations de nature économique et financière, mais aussi en institutionnalisant le rôle des professions financières dans ce domaine. Ces nouvelles pratiques s’inscrivent dans le développement de formes de surveillance proactive à l’aide de nouvelles technologies, qui supposent l’accumulation d’informations de diverses sources, ce que l’on désigne sous le terme de « dataveillance [31]  ». Cette multiplication des sentinelles en charge d’accumuler des données de natures diverses (économique, sanitaire, éducative, etc.) relèverait ainsi de l’hypothèse du « synoptisme » avancée par D. Lyon, schéma inverse et complémentaire du « panoptisme [32]  ».

Un processus original : le changement sous stress institutionnel

La caractérisation, et si possible l’explication, du changement dans l’action publique est un enjeu heuristique à propos duquel les hypothèses s’affrontent, s’étayent ou se contredisent. Leur pertinence varie selon le type d’enjeu étudié, sa spatialisation, ses perceptions concurrentes, ses implications institutionnelles, les différents types d’intérêts qui y sont liés, les réseaux d’acteurs qu’il mobilise, etc. Cependant, les modèles recourent à un nombre limité de variables et les pondèrent de façon différente. P. Hassenteufel propose une grille d’analyse pour évaluer les dimensions du changement et voir comment elles se combinent. Il distingue les changements portant sur : les objectifs d’une politique (cognitif), les règles du jeu (institutionnel), les acteurs (pouvoir) et les instruments (modalités concrètes d’action) [33] . Nous montrerons que les transformations observables à partir de 2001 ont été importantes dans chacune de ces quatre dimensions. Il manque cependant à ce modèle la dimension temporelle, car ce résultat n’a été obtenu qu’au bout de vingt ans d’amorce de changement et sous l’effet d’une conjoncture nationale et internationale particulière. C’est pourquoi nous proposons un modèle de « changement sous stress institutionnel » pour caractériser ce que nous avons observé dans la mise en œuvre progressive de la LAB.

Il est classique de dire que le changement des pratiques des acteurs (privés ou publics) s’accomplit sous pression institutionnelle. On prend alors en compte l’importance des règles et pratiques déjà à l’œuvre et le caractère contraignant des choix effectués antérieurement (non irréversibles mais coûteux à modifier). Mais dans certains cas on peut parler de « stress » au sens de contrainte extrêmement forte exercée par une institution disposant d’un pouvoir de réaction très élevé. Il en est ainsi des changements intervenus en matière de sécurité routière avec l’introduction de l’usage des radars : le stress institutionnel provoqué par ce dispositif de surveillance a modifié les modes de conduite.

S’agissant de la lutte contre le blanchiment, la légitimité d’une mobilisation contre les formes de délinquance organisée et la pertinence de l’outil financier pour entraver ces activités illicites étaient reconnues depuis les années 1970. Le tournant des années 1990 a suscité leur institutionnalisation via des accords internationaux, la création d’organismes ad hoc et l’adoption de lois répressives. Diverses mobilisations (l’« appel de Genève », lancé par des magistrats engagés contre la criminalité financière ; les actions de divers organismes contre les « paradis fiscaux ») avaient également attiré l’attention sur la faiblesse des contrôles des flux internationaux de capitaux. Et, pourtant, les changements restaient de faible niveau. Certes, les directions centrales des établissements bancaires avaient épousé la rhétorique de la LAB, mais elles n’incitaient pas vraiment leurs services à la traduire dans leurs pratiques. Elle restait une référence abstraite qui ne les concernait pas directement.

Le stress a été engendré par la conjonction inattendue de plusieurs éléments, qui ont suscité la cristallisation de processus latents et la prise en compte d’obligations nouvelles. Tout d’abord, les attentats du 11 septembre ont provoqué des « législations de panique » et une mobilisation unanime contre le terrorisme. Malgré de multiples incertitudes, de nombreux gouvernements se sont solidarisés en urgence pour afficher un minimum de réponse politique. Faute de pouvoir cerner les auteurs, les autorités publiques ont cru pouvoir entraver leurs entreprises violentes par le biais de leur financement. Dans ce but, elles ont importé à la hâte une solution préexistante inventée pour le trafic de drogue : la responsabilisation des banques sous menace de poursuite pénale. Ensuite, les autorités étasuniennes ont annoncé qu’elles interdiraient l’accès au marché américain à ceux qui ne respecteraient pas leurs nouvelles normes. Aucun groupe internationalisé ne pouvait prendre le risque d’une telle exclusion économique. Enfin, pour des faits classiques de blanchiment, des magistrats français ont mis en examen successivement les dirigeants d’un grand réseau bancaire (Société générale) et d’une compagnie d’assurance (Axa). Ce qui a in fine entraîné le renvoi en correctionnelle du P-DG de la Société générale en juillet 2006 (voir encadré 1). Cette dernière initiative a eu sur le milieu professionnel un véritable effet de sidération : « L’affaire Bouton a mis le turbo, ça a été un vrai choc, un tsunami dans la profession. La banque est devenue un bon citoyen », déclarait le responsable LAB d’un réseau national. Ces actions répressives renforçaient l’effet des mesures précédentes à l’égard du financement du terrorisme en concrétisant les menaces pesant désormais sur les acteurs financiers. Le choc a été d’autant plus fort que l’entrée en scène des juges pénaux et des policiers bouleversait le cadre d’interaction accommodant – les règles du jeu – qui s’était mis en place entre le milieu bancaire et les services de l’État (ministère des Finances et Commission bancaire) lors de l’adoption des lois françaises et de la première directive européenne sur l’antiblanchiment. Une logique juridique et répressive est ainsi venue bousculer la logique de primat des échanges économiques prévalant jusque-là. D’où des innovations de panique, tels le recrutement par les banques de policiers et de magistrats, la mise en place de formations à tous les niveaux du personnel et l’investissement dans des technologies sophistiquées. Ces changements professionnels ont été facilités par la montée en puissance d’une coalition d’acteurs hétérogènes mais bien positionnés (dont les experts, jusque-là marginaux) qui ont donné sa matérialité à la LAB en en faisant une spécialité professionnelle et un marché.

Le moment du changement par stress institutionnel s’inscrit forcément dans une temporalité courte, ce qui n’empêche pas ses effets de durer. Les principes de connaissance du client et de suivi des opérations se sont concrétisés dans les organisations internes. Les professionnels ont partiellement modifié leur attitude à l’égard de leur clientèle et leur appréhension des finalités de leur organisation et de leur rapport à la loi. Nous ferons l’hypothèse que, placés dans un contexte de « dissonance cognitive », ils ont eu à trancher des conflits de normes. Un ensemble de procédures a été fixé et le respect des règles de conformité fait désormais l’objet de contrôles tant internes (audit) qu’externes (Commission bancaire). Des acteurs nouveaux sont aussi apparus. La fonction de spécialiste LAB (compliance officer) a été généralisée dans les établissements. Les consultants en diagnostic, formation et équipement se sont multipliés. Enfin, différents types d’instruments ont été inventés ou adaptés à la mission (dans le domaine informatique, notamment). Cette dynamique de changement rappelle le modèle proposé par F. Baumgartner et B. Jones, qui combine de longs moments de déplacements lents avec des épisodes de rupture (« ponctuated equilibrium [34]  »). Nous montrerons comment les éléments de continuité institutionnelle ont été combinés avec la capacité d’adaptation des organismes bancaires [35] .

Présentation de l’enquête

La recherche dont est issue ce livre s’appuie sur une enquête menée auprès d’acteurs professionnels de l’antiblanchiment. Plus de soixante-dix entretiens ont été réalisés en deux vagues entre 2005 et 2008, quelques-uns de nos interlocuteurs ont pu être interrogés au début et au terme de notre recherche. Dans ce laps de temps, aucun n’a quitté l’antiblanchiment, la plupart sont restés dans les mêmes fonctions, quelques-uns ont changé d’établissement ou de position, en passant par exemple d’un service de police à des responsabilités au sein de la sécurité financière d’un grand réseau. Des entretiens antérieurs, réalisés en 1999 et 2002 dans une problématique de recherche différente, ont pu être également repris à l’occasion de celle-ci, afin de mettre en perspective le développement récent des dispositifs et des pratiques. En outre, une dizaine d’entretiens ont été menés avec des responsables suisses de l’antiblanchiment. Ils nous ont permis de valider nos hypothèses dans un contexte national différent, réputé précurseur.

Tous nos interlocuteurs nous ont expressément demandé de préserver leur anonymat ainsi que celui de leur établissement. C’est la raison pour laquelle aucune citation, au fil du texte, n’est identifiée [36] . Ils ont très généralement fait preuve d’une remarquable disponibilité malgré des charges lourdes d’emploi du temps. Montrant souvent en début d’entretien des signes de hâte, ils s’installaient peu à peu dans la discussion, nous accordant rarement moins d’une heure et demie d’entretien, parfois jusqu’à deux heures et demie. Ils parlaient le plus souvent avec beaucoup de liberté, exprimant parfois un désenchantement, soit parce que, à leurs yeux, la pratique de la LAB ne répondait pas aux objectifs fixés, soit parce que son efficacité était discutable, soit enfin parce qu’ils jugeaient la pression (hiérarchique, politique, judiciaire, médiatique…) trop forte.

Les trois quarts des personnes rencontrées sont des responsables de la lutte antiblanchiment dans les établissements bancaires. Bien que de nombreux autres secteurs professionnels soient tenus de s’impliquer dans le dispositif de lutte contre l’argent sale, leur niveau d’engagement est bien moindre. Intégrée au dispositif de LAB dès l’origine en 1990, la profession bancaire en reste le pivot. Trois entretiens ont été menés avec des responsables de la LAB dans de grandes compagnies d’assurance, mais l’écart entre leur niveau d’investissement et celui des banques était patent au moment de l’enquête.

Ces professionnels agissent en tant que responsables de la conformité ou chief compliance officers, coordonnant à un titre ou à un autre la lutte antiblanchiment dans l’établissement bancaire. Ils travaillent généralement dans les bâtiments qui constituent les vaisseaux amiraux des groupes bancaires, à Paris et à La Défense. Selon l’interlocuteur, la volonté de se présenter comme un chef d’équipe est plus ou moins saillante, mais tous soulignent leur proximité avec les cadres dirigeants qu’autorise leur position de gardiens de la réputation de l’établissement. Simultanément, en insistant sur la complexité de leur mission, sur leur autonomie et sur les risques auxquels ils s’exposent vis-à-vis des « commerciaux » ou des dirigeants, ils apparaissent comme des surveillants, menant une activité un peu séparée des autres services. Dans quelques cas, nos interlocuteurs nous ont reçus dans des locaux physiquement distants des instances de direction.

Nous avons veillé à varier les profils d’établissement bancaire, en fonction de leur domaine d’activité (banques de détail, d’affaires ou d’investissement), de leur périmètre d’action (du global au national) et de leur clientèle (vocation populaire des « banques de masse » ou élitiste des établissements de gestion des fortunes – le « monde des activités feutrées de la banque discrète [37]  »).

Les effectifs consacrés à la lutte antiblanchiment (appartenant souvent aux services dénommés « conformité ») ont considérablement augmenté ces dernières années (enregistrant parfois un doublement voire un triplement). Ils peuvent compter de 500 à 800 personnes dans les plus grands groupes (voir la partie II). La cinquantaine de personnes interrogées dans les banques coordonnent l’action antiblanchiment au niveau national ou régional. Dans les plus grands groupes français, elles peuvent s’appuyer sur des employés, qui sont des intermédiaires entre les chefs d’agences sur le terrain et l’état-major de la lutte antiblanchiment : ils relaient les injonctions hiérarchiques et font monter les informations collectées sur le terrain. Nous ne sommes pas descendus jusqu’au niveau des chefs d’agence, pour lesquels la lutte antiblanchiment constitue une tâche parmi d’autres, mais nous avons rencontré des « commerciaux » dans des formations spécialisées auxquelles nous avons pu assister grâce à la coopération de certains réseaux, ainsi que des représentants du personnel.

Cette enquête a été complétée par des entretiens avec les autres acteurs de la lutte antiblanchiment, soient qu’ils participent à l’édiction des normes au niveau national (ministères de la Justice et de l’Économie) ou international (Gafi et FMI) ; soient qu’ils constituent l’environnement professionnel des compliance officers en tant que régulateurs publics (Tracfin, Commission bancaire) ou prestataires privés (consultants, producteurs d’outils informatiques spécialisés).

Nous avons ainsi veillé à rencontrer l’ensemble des représentants des instances dont il est question dans les discours des compliance officers : non seulement la Commission bancaire et Tracfin, mais aussi l’Office central de répression de la grande délinquance financière (OCRGDF), l’Autorité des marchés financiers (AMF), la gendarmerie, les douanes, les parquets financiers et la CNIL (Commission nationale de l’informatique et des libertés), qui, comme nous l’observerons, participe à la définition des règles de l’antiblanchiment dans le milieu bancaire. L’obtention d’entretiens avec les régulateurs s’est souvent avérée délicate. Les interlocuteurs étaient parfois sur leurs gardes, soit parce que leur métier est de transmettre du renseignement, soit parce qu’ils sont conduits à consulter des dossiers sensibles. Les questions ont porté sur leur engagement dans la LAB, la place qu’elle occupe dans leur activité, leur vision de l’implication des établissements bancaires et leur réaction à la manière dont les compliance officers les appréhendent.

Nous avons également rencontré ceux qui vendent des biens et services directement liés à la LAB. Ce domaine d’activité commerciale comprend trois types de prestataires. Les premiers mènent une activité de conseil, aidant les établissements privés à concevoir la mise en pratique des injonctions gouvernementales : formation du personnel, division des tâches, programmes d’équipement informatique… Cette activité peut être réalisée par des petits cabinets spécialisés, mais elle s’insère plus généralement dans les prestations des multinationales du conseil, telles que Deloitte & Touche, Pricewaterhouse & Coopers, etc. La deuxième catégorie de prestataires, très réduite, se concentre sur la formation, en proposant pour les employés de banques des modules spécialisés d’une semaine. Les producteurs d’outils informatiques dédiés à la LAB, formant la troisième catégorie, sont les plus nombreux. Ils offrent des programmes de e-learning, des logiciels d’analyse comportementale ou encore des outils de veille et de filtrage (voir la partie III). Ces entreprises évoluent dans un marché international en cours de concentration autour de quelques acteurs majeurs de la diffusion des dispositifs LAB au sein des banques (Fortent, NetEconomy, Factiva, Fircosoft…). En pleine expansion, ce marché des outils de la lutte antiblanchiment entraîne la création de salons spécialisés, généralement adossés à une conférence internationale sur le sujet, que les prestataires sponsorisent. En marge des débats, des représentants de ces firmes commerciales exposent leurs produits et proposent des démonstrations. Nous avons pu assister à deux de ces salons, l’un au Royaume-Uni, visant essentiellement la clientèle britannique, l’autre en Espagne, organisé par la principale firme étasunienne à destination d’un public européen.

Enfin, des formations universitaires spécialisées dans les questions de prévention des fraudes (Aix-en-Provence, Cergy-Pontoise, Strasbourg) commencent à former de jeunes générations de compliance officers, progressivement recrutées dans les banques. L’université de Strasbourg propose ainsi depuis 2004 un diplôme universitaire « Prévention des fraudes et du blanchiment », accueillant des étudiants poursuivant leur cursus universitaire ou des professionnels en formation pendant un an. Nous avons soumis un questionnaire aux deux premières promotions de cette formation universitaire afin d’apprécier les motivations de ceux qui se destinent à combattre l’argent sale.

Nous avons conduit des entretiens semi-directifs, à partir d’une grille combinant des questions personnelles sur la carrière de l’interlocuteur, l’attrait exercé par la lutte antiblanchiment, les difficultés rencontrées, les projets poursuivis et des interrogations plus générales valorisant son expertise (sur l’actualité, les pratiques, la politique gouvernementale, le milieu même des experts… .). En dehors des rares cas où s’est manifestée une certaine méfiance à notre égard, nous avons été frappés, la plupart du temps, par le caractère franc et direct des entretiens. L’anonymat des rencontres favorise certes la franchise des propos, mais deux autres facteurs doivent être mentionnés. Dans de nombreux cas, les interlocuteurs ont été contents de se confier, car ils sont soumis à une forte pression et s’interrogent sur le sens de leur action (voir la partie IV). La garantie de l’anonymat n’a pas empêché la plupart de nos interlocuteurs de vouloir nous livrer en off, durant l’entretien, des confidences sur les pratiques de blanchiment ou sur les faux-semblants de la régulation opérée dans ce domaine. Ils se présentent ainsi, au moins symboliquement, comme des acteurs du dévoilement, de la révélation, ayant accès à une réalité occulte, que le commun des mortels ignore.

Notre démonstration s’organise de la façon suivante : elle part de l’analyse du contexte international pour aller jusqu’à l’analyse des pratiques des « sentinelles », les acteurs bancaires les plus opérationnels en matière de lutte contre l’argent sale. Nous montrons tout d’abord comment s’est construit sur l’antiblanchiment un consensus international à partir de la répression du trafic des stupéfiants, comment de nouveaux dispositifs ont été inventés et diffusés dans une majorité de pays. Pour comprendre cette « success story » apparente, nous mettons aussi en évidence les évolutions et les ambiguïtés qui ont assuré sa réussite (partie I). Parmi celles-ci figure au premier rang l’importance des marges de manœuvre laissées à chaque Etat pour interpréter et adapter les normes internationales. Le bel édifice des principes révèle toute sa plasticité. Ces changements s’accompagnent de la mise en place d’un cadre normatif au niveau national et de l’invention d’une spécialité professionnelle, celle des compliance officers (partie II). Le développement de la fonction compliance est mis en œuvre via l’introduction de technologies informatiques d’aide à la décision, des formations spécialisées et l’insertion dans des réseaux professionnels (partie III). Les nouvelles responsabilités qui pèsent désormais sur les banques les ont conduites à s’approprier les normes de l’antiblanchiment en les adaptant et en les insérant dans leurs pratiques habituelles. Nous mettons en évidence une série de dynamiques qui permettent de comprendre comment ces acteurs traditionnellement soucieux de la protection de leur clientèle ont investi ce rôle inattendu de « sentinelles », les difficultés que cela leur pose et les systèmes de protection qu’ils utilisent pour se montrer conformes aux normes extérieures (partie IV). Enfin, en approfondissant l’analyse des activités des compliance officers, nous montrons que, si la répression de l’argent sale demeure hypothétique, les acteurs financiers privés s’inscrivent désormais dans des partenariats avec des acteurs policiers et judicaires contribuant à la coproduction de renseignements dans le monde économique et financier (partie V).