Les cartes de l’action publique

Pouvoirs, territoires, résistances

Thomas Aguilera, Francesca Artioli, Lorenzo Barrault-Stella, Emmanuelle Hellier et Romain Pasquier (dir.)

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d’édition : Villeneuve d'Ascq

Année d’édition : 2021

Date de mise en ligne : 13 décembre 2021

Collection : Paradoxa

http://books.openedition.org

Édition imprimée

Nombre de pages : 378

Référence électronique

AGUILERA, Thomas (dir.) ; et al. Les cartes de l’action publique : Pouvoirs, territoires, résistances. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2021 (généré le 13 décembre 2021). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/127057>.

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Les cartes sont au cœur de l’action publique et des dynamiques qui la façonnent. Instruments de réforme politique et territoriale, supports de représentation des problèmes publics, vecteurs de conflits et de mobilisations citoyennes, elles constituent un objet central pour les sciences sociales. Cet ouvrage pluridisciplinaire interroge les usages politiques des cartes, à travers une perspective multiniveaux et par la confrontation entre différents secteurs (politiques de la ville, gestion de l’eau, éducation, aménagement, santé et réforme administrative). À partir d’enquêtes approfondies et originales, les chapitres montrent que les cartes de l’action publique contribuent à la constitution, à la représentation et à la légitimation d’autorités politiques et de territoires, participent de la construction négociée ou conflictuelle des problèmes publics, et constituent des vecteurs de changement de l’action publique tout autant qu’elles en sont des miroirs.

Being both a policy instrument and a form of representation, maps are a central object for the social sciences. This multidisciplinary book examines the political uses of maps through a multilevel perspective and by comparing different policy sectors: maps institutionalize territories, crystallize conflicts and participate in policy problem framing as well as policy change.

Thomas Aguilera

Maître de conférences en science politique à Sciences Po Rennes et chercheur au laboratoire ARENES UMR 6051

Francesca Artioli

Maîtresse de conférences en aménagement et urbanisme à l’Université Paris Est-Créteil et chercheuse au laboratoire Lab’Urba

Lorenzo Barrault-Stella

Chargé de recherche en sociologie politique au CNRS au sein de l’UMR CRESPPA-CSU

Emmanuelle Hellier

Professeure d’aménagement de l’espace et urbanisme à l’Université Rennes 2 et chercheuse à l’UMR ESO CNRS

Romain Pasquier

Directeur de recherche au CNRS (Arènes-UMR 6051) et titulaire de la chaire TMAP à Sciences Po Rennes

Sommaire

Introduction : pour une approche pluridisciplinaire des usages politiques des cartes

Thomas Aguilera, Francesca Artioli, Lorenzo Barrault-Stella, Emmanuelle Hellier et Romain Pasquier

1. Une approche résolument pluridisciplinaire

2. Cartes et fabrique des espaces politiques

3. Cartes, représentation des problèmes publics et luttes de représentation

4. Cartes, inertie et changements dans l’action publique

5. La construction de l’ouvrage

Partie I – Représenter et instituer : cartes et données dans la construction politique de nouveaux territoires

Chapitre 1. L’institutionnalisation et la territorialisation des pouvoirs métropolitains par les Systèmes d’Information Géographique. Le cas du Grand Lyon

Antoine Courmont

Des plans au SIG

Les données métiers : une représentation opérationnelle de l’espace urbain

Les données de référence : une représentation unifiée du territoire du Grand Lyon

Le SIG et l’émergence d’un agencement territorial

Chapitre 2. De l’image des futurs à la carte du pouvoir : la cartographie d’anticipation comme instrument de légitimation du présent

Sylvain Le Berre

Un discours prospectif entre horizon long-termiste et gouvernance en réseaux

Des cartes du futur pour construire le présent : la performativité territoriale et institutionnelle des cartes d’anticipation

Chapitre 3. Pratiques cartographiques normatives et politiques européennes d’aménagement

Christine Tobelem-Zanin

Cartes et aménagement du territoire européen

Le programme ESPON, une production cartographique normée

Chapitre 4. Les effets de l’open data et du big data dans la fabrique des cartes de l’action publique : entre repositionnement des acteurs et démonopolisation de l’expertise autour des données territoriales

Boris Mericskay

Cartographie numérique, données territoriales et action publique

Ouverture et mise en ordre des données territoriales, vers de nouvelles formes de gouvernance informationnelle

Pluralisation des acteurs et usages émergents autour des (nouvelles) données territoriales

Conclusion

Partie II – Changer les cartes pour changer l’action publique : la carte comme instrument d’action et ressource politique

Chapitre 5. Quand la carte fait loi. Cadrage et légitimation statistique de la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville

Magali Nonjon, Julien O’Miel et Julien Talpin

La réforme de la GP et la magie de l’instrument statistique : entre respect des contraintes politiques et euphémisation du conflit

Réception localisée de la réforme : la mise sous statistique des quartiers prioritaires à Marseille

Chapitre 6. Des cartes pour légitimer l’action publique ? Usages et appropriations de la cartographie comme instrument de mise en œuvre des aides agricoles européennes

Blandine Mesnel

La promesse des cartes à Bruxelles : un instrument de légitimation des aides agricoles

Les administrations nationales et les cartes : des enjeux matériels qui évincent les enjeux de légitimation

Les agriculteurs face aux cartes : entre simplification et résistances cognitives

Chapitre 7. La carte comme marqueur du changement de l’action publique : une archéologie des problèmes d’alimentation dans les villes américaines (1980-2010)

Nicolas Larchet

Des chiffres et des cartes : décentrer un « point de vue sans point de vue »

Trois cartes, trois villes, trois moments de redéfinition d’un problème public : l’approvisionnement alimentaire des pauvres

Knoxville, 1981 : coupes budgétaires et aide alimentaire d’urgence

Los Angeles, 1992 : de l’émeute à l’autosuffisance alimentaire ?

La Nouvelle-Orléans, 2005 : l’ouragan, l’épidémie d’obésité et les « déserts alimentaires »

Des chiffres et des cartes : de l’égalité des conditions à l’égalité des chances

Chapitre 8. Les luttes cartographiques dans l’action collective : mouvement régionaliste et nouvelle carte des régions en Bretagne

Jeanne Toutous

Une carte instituante : les effets unificateurs du débat cartographique sur l’action collective

Une carte instituée : les effets de fragmentation sur l’action collective

Partie III – Les acteurs de terrain à l’épreuve des cartes : négociations, ajustements et résistances

Chapitre 9. Bricoler avec les cartes de la santé. Injonctions contradictoires et ajustements chez les coordinatrices Atelier Santé Ville d’Île-de-France

Mauricio Aranda et Juliette Froger-Lefebvre

Les contraintes d’une géographie prioritaire instable

À chaque carte, sa représentation de la santé

Faire avec les différentes cartes de la santé

Chapitre 10. Résistances et négociations autour de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. L’exemple d’une intercommunalité de Seine Saint-Denis

Violette Arnoulet

Une réforme consensuelle

Tentatives de rééquilibrage des forces et recours aux cartes

Chapitre 11. Enjeux et contestations de la cartographie départementale des cours d’eau. L’exemple de la Seine-et-Marne et du bassin-versant de la Beuvronne

Kévin de la Croix et Nicolas Verhaeghe

Cours d’eau ou fossé ? : les fondements d’une instruction ministérielle

Interroger les modalités instrumentales et les effets de la cartographie des cours d’eau

Les travaux de cartographie des cours d’eau en Seine-et-Marne : origine, déroulement et concertation

La cartographie des cours d’eau du bassin-versant de la Beuvronne : enjeux et contestations

Le dessous des cartes : analyse des jeux d’acteur

La politique de l’eau, illustration des contradictions de l’action publique ?

Partie IV – Découpages territoriaux et inégalités socio-spatiales

Chapitre 12. Un quart de siècle de rhétorique réactionnaire : l’effet pervers de la géographie prioritaire

Renaud Epstein

L’échec de la politique de la ville ?

Faux effets pervers : effet d’aubaine, effet frontière, effet cliquet

Mise en péril : le spatial et le racial contre le social ?

Effet pervers 1 : discrimination négative et enfermement

Effet pervers 2 : stigmatisation et discrimination territoriale

Chapitre 13. Territoire et accès au RSA : la modernisation administrative par le prisme des espaces vécus

Clara Deville

La modernisation du maillage territorial

Les inégalités socio-spatiales

Chapitre 14. L’accessibilité aux établissements scolaires : les injustices spatiales en cartes, un levier pour les politiques de lutte contre le décrochage ?

Patrice Caro, Agnès Checcaglini et Arnaud Lepetit

La localisation dans l’espace des risques de décrochage scolaire

Des cartes d’accessibilité à l’offre de formation secondaire pour la mise en évidence des inégalités spatiales

La confrontation des cartes

Les cartes au service de la justice spatiale ? Les conditions de politiques de lutte contre décrochage scolaire plus efficientes

Quel équilibre territorial pour les politiques de formation ?

L’enjeu de l’orientation au-delà de l’accessibilité des établissements

Face aux inégalités territoriales, une agilité nécessaire des politiques

Bibliographie générale

Introduction : pour une approche pluridisciplinaire des usages politiques des cartes

Thomas Aguilera, Francesca Artioli, Lorenzo Barrault-Stella, Emmanuelle Hellier et Romain Pasquier

La carte est un instrument classique d’action publique : elle ne constitue pas seulement un outil de description de configurations spatiales, une technique de visualisation et d’objectivation d’un certain nombre de faits et de phénomènes, mais elle correspond surtout à une technologie de gouvernement porteuse de représentations, de conceptions des problèmes publics, de catégories, d’intérêts, d’hégémonie politique voire de hiérarchies sociales, qui produit des effets politiques, sociaux et spatiaux. En cela, on peut dire qu’elle instaure un rapport politique spécifique entre gouvernants et gouvernés1. La carte de l’action publique renvoie également à l’organisation spatiale des services publics et des administrations (carte judiciaire, carte scolaire, carte militaire, etc.), dont elle donne une certaine représentation synchronique ou dynamique. Du fait de cette double acception d’instrument d’action publique et de représentation d’une organisation spatiale, la carte est un objet particulièrement intéressant pour penser les mutations de l’action publique sur les territoires, et plus particulièrement les reconfigurations des relations entre décideurs, metteurs en œuvre et gouvernés. Cet ouvrage2 se donne en ce sens pour objectif de remettre les cartes de l’action publique sur le métier, dans une perspective interdisciplinaire, en s’intéressant aux transformations des rapports entre politiques publiques et usagers, entre État et collectivités locales, entre gouvernants et gouvernés, dont elles sont à la fois porteuses et témoins sur des territoires donnés. Les cartes peuvent être envisagées comme des politiques constitutives en ce qu’elles participent aux processus de réforme internes aux États et portant sur ses mêmes structures. En ce sens, on peut étudier les transformations des cartes de l’action publique – au sens des mutations spatiales et organisationnelles des services publics et des administrations –, ainsi que les effets de ces réformes sur la mise en œuvre de l’action publique et, plus largement, sur les groupes sociaux qui y sont confrontés. Il s’agira d’interroger les logiques institutionnelles, bureaucratiques et politiques de la réorganisation spatiale de l’action publique, les modalités de réforme, les modes de légitimation, les mobilisations et les conflits qu’elles peuvent (ou non) susciter. La transformation des cartes de l’action publique suppose de comprendre pourquoi, selon quelles expertises, quels choix politiques et quelles données, quelles pratiques et représentations des gouvernés, les découpages, les périmètres d’action et les implantations des institutions publiques sont redessinés. Cette perspective permettra d’étudier ce que les mutations des cartes de l’action publique font à l’État, aux collectivités territoriales, aux groupes professionnels et aux groupes sociaux qui se mobilisent localement pour défendre des intérêts, pour revendiquer une forme d’équité territoriale ou encore pour défendre une identité et une histoire. En même temps, les cartes ne sont pas qu’un vecteur de changement, mais, en tant que dispositif matériel de gouvernement, peuvent en retour participer à consolider l’action publique et à l’inscrire dans le temps. En effet, à la fois la production d’un savoir cartographique et l’intervention publique sur les territoires ont un pouvoir instituant, en ce qu’elles participent à l’institutionnalisation de l’action publique et de l’autorité politique (soit-elle l’État, une collectivité territoriale ou l’Union européenne) qui est en est à l’origine. La carte est potentiellement performative.

Dans cette introduction, nous proposons une brève synthèse des travaux réalisés en science politique, en sociologie et en géographie sur les cartes afin de justifier notre approche pluridisciplinaire et d’étayer notre problématisation singulière. Celle-ci est articulée autour de trois grands axes : les cartes participent à l’institutionnalisation de centres politiques et de territoires ; elles cristallisent des conflits et participent de la fabrique de représentations des espaces et des problèmes publics ; elles représentent des vecteurs de changement de l’action publique tout autant qu’elles en constituent des miroirs, s’inscrivant par là même dans certaines reconfigurations des structures étatiques comme des modes de gouvernement.

1. Une approche résolument pluridisciplinaire

« As representations of belief and ideology – rooted in particular cultures and institutions – as well as ‘factual’ images of scientific knowledge, maps are increasingly being recognized as touching the subject matter of a wide range of scholarly disciplines. »
(J.B. Harley, The History of Cartography, 1987, p. 3)

Le présent ouvrage est résolument pluridisciplinaire : il réunit des contributions de politistes, de sociologues, de géographes qui, chacun-e à leur manière (selon des cadrages théoriques et des méthodes variées), proposent une analyse de la fabrique et de l’usage politiques des cartes. À ce titre, l’ouvrage s’adresse à un public pluriel et élargi. L’objectif d’interdisciplinarité – qui dépasse la juxtaposition d’approches disciplinaires ; les croiser afin d’en proposer une combinaison inédite voire de modifier les disciplines en question – est plus difficile à atteindre. Le colloque dont est issu le présent ouvrage collectif fut un premier pas vers un dialogue autour d’un même objet et vers la prise en compte par chacun des auteur-e-s de diverses perspectives théoriques et méthodologiques. La présente introduction justifie et confirme cette perspective pluridisciplinaire et invite à une lecture générale interdisciplinaire de l’ouvrage : parcourant les chapitres avec un regard transversal, le lecteur pourra reconstituer une analyse unifiée sur la base d’une mosaïque pluridisciplinaire. Ainsi, nous proposons tout d’abord de revenir sur les perspectives proposées par chacune des trois grandes disciplines évoquées (géographie, science politique, sociologie) afin d’y collecter les points saillants et les apports qui pourraient s’étayer et se consolider mutuellement. La carte et la cartographie ont été appréhendées et étudiées de diverses manières, mais un point commun émerge rapidement : les sciences sociales sont légitimes à s’en saisir car la cartographie n’est pas une opération automatisée de représentation mais relève bien des techniques du pouvoir politique, des contextes et des finalités de son usage, et à ce titre de l’action publique.

C’est donc une interrogation sur l’usage politique des cartes, dans l’action publique et dans l’action collective, qui constitue le fil conducteur et la problématique générale de cet ouvrage. Quelle que soit l’échelle de gouvernement, la connaissance des territoires, des populations et des enjeux sociaux est un enjeu pour les autorités publiques3. Le point de vue de l’État sur les groupes qu’il prétend gouverner s’exprime et se réfracte à travers les représentations cartographiques que l’état des savoirs permet de produire4. Symétriquement, le tracé des frontières cartographiques en matière de définition des territoires administrés est central dans la construction des identités collectives5, mais ses décalages avec les territoires vécus et les territoires fonctionnels nécessitent une certaine souplesse dans la mise en œuvre des politiques publiques6. Les usages politiques et sociaux des cartes relèvent ainsi d’enjeux majeurs à la fois pour les institutions publiques et pour les gouvernés. Leurs appropriations, multiples et potentiellement contradictoires, s’inscrivent dans un espace des possibles particulièrement élargi.

1.1. La carte, reflet et instrument du pouvoir sur les territoires

Faire l’histoire de la cartographie est une entrée privilégiée pour penser l’histoire sociale et politique des civilisations humaines ainsi que leurs rapports aux territoires7. Si historiens et anthropologues ont montré que la carte peut être considérée comme un support universel de communication – ayant parfois même précédé (voire supplanté) l’écriture – l’histoire de la cartographie telle que développée par le grand géographe et historien de la cartographie Brian Harley et ses collègues a permis d’historiciser un support matériel, d’en présenter une histoire non linéaire et non téléologique et dépassant l’histoire d’une technique. Certes la carte a bénéficié des avancées scientifiques et technologiques (astronomie, géographie…), mais il s’agit surtout d’en questionner les usages et la portée pour les sociétés au-delà de sa dimension utilitaire et scientifique, en ne la réduisant pas à ses considérations techniques8 : en tant qu’outil de visualisation et de figuration d’un espace, la carte n’est ni neutre, ni déconnectée des contextes sociaux et politiques dans lesquels elle est conçue, développée et utilisée. Si la connaissance fine des techniques de production de la carte est une condition nécessaire à sa compréhension plus globale, le travail des sciences sociales est davantage de rendre compte des relations sociales, des enjeux politiques voire culturels qu’elle renferme et cristallise.

Tout d’abord, la carte constitue une forme de langage, porteuse d’histoires et de représentations. Cartographier en vue de donner l’image la plus exacte de la surface terrestre est déjà un exercice de déformation/transformation par rapport à l’objet d’origine, dans la mesure où il faut utiliser une méthode de projection (d’une surface ronde vers une surface plane) et appliquer un coefficient de réduction (l’échelle). Plusieurs méthodes de projection existent, plusieurs échelles de représentation sont possibles : le cartographe fait donc des choix. En outre, les conditions de réalisation, compétences et outils techniques à disposition varient selon les contextes, si bien que pour le même usage final (une carte pour la randonnée pédestre par exemple), on obtient un résultat différent selon qu’on soit cartographe professionnel à l’IGN (la carte standard IGN au 1/25000e) ou dessinateur amateur (croquis adapté au public visé). Néanmoins, la carte revêt une grande valeur heuristique. En effet, produire une carte révèle chez celui ou celle qui la conçoit, la réalise et la diffuse, des schèmes de sa vision d’un objet ; plus largement, elle peut dire quelque chose de sa représentation du monde. Le fait de placer l’Europe au centre sur un planisphère est symptomatique des cartes produites dans les pays européens (même chose pour les pays des autres continents, qui placent leur continent d’appartenance au centre). On peut détecter la marque de l’auteur-e dans les cartes créatives, de contrées imaginaires ou de lieux utopiques présentes dans la littérature9, mais aussi dans les cartes mentales10 des espaces de vie produites par des habitants11, des enfants12, des usagers lors d’enquêtes en sociologie, en géographie ou en psychologie environnementale13. La cartographie est en ce sens une traduction graphique de schémas cognitifs et perceptifs qui structurent et différencient le rapport des individus à l’espace en fonction de leur(s) statut(s) et appartenances sociales14.

À ce titre, la carte doit être réinsérée dans un double contexte social et politique : « la carte est elle-même une biographie en tant qu’objet matériel conçu, fabriqué et utilisé à une certaine époque »15. La carte « parle » tant pour le concepteur que pour l’usager, renvoyant à ce que les géographes et aujourd’hui certains acteurs des politiques publiques nomment les « cartes mentales »16 : la représentation des espaces vécus n’est pas neutre et permet de rendre compte de perceptions, d’usages et de cadres cognitifs. De même, la carte évoque des paysages qui peuvent varier selon les individus, les groupes, les sociétés en intégrant même parfois la dimension culturelle. Enfin, la carte raconte l’histoire collective de sociétés ou de groupes spécifiques, et évoque ainsi des événements et des personnages : elle fait exister le passé comme constitutif de notre présent17. Dans le chapitre 8 de cet ouvrage, Jeanne Toutous montre ainsi comment le mouvement régionaliste breton est porteur tout à fois d’une histoire et d’une carte régionale alternative à celle de l’État central, celle de la Bretagne à cinq départements.

La géographie de la fin du XXe siècle et l’histoire politique ont depuis longtemps exploré et documenté le lien étroit entre espace et pouvoir, et la carte y joue un rôle particulier. On peut dessiner un continuum d’appréhension entre deux pôles : la carte comme reflet ou comme instrument politiques. D’un côté, la carte constitue un reflet du contexte politique de conception et de réception. À partir du moment où l’on considère que l’espace reflète des rapports sociaux et politiques18, on peut saisir la carte comme un miroir permettant au chercheur, et notamment à l’historien, d’identifier des traces spatialisées des rapports de force, des hiérarchies, des conflits entre groupes sociaux, des tensions entre des intérêts19. D’un autre côté, on peut considérer la carte comme un instrument au service des gouvernants pour imposer des choix politiques et pour réguler les sociétés. La carte a servi à faire la guerre, à coloniser des territoires inconnus20, à consolider des empires21 et à stabiliser des frontières22. L’État ayant longtemps été considéré comme l’un des seuls commanditaires de cartes, cette dimension command and control, stratégiste, instrumentale et top-down de la carte s’est bien souvent imposée, d’autant plus que la dimension symbolique est également forte, faisant de l’identification des « distorsions délibérées du contenu des cartes » et des « amplifications sélectives »23 (manipulation d’échelles, choix de couleurs suggestives, omissions) l’une des principales missions du chercheur en sciences sociales.

Au-delà des enjeux de représentation du pouvoir de l’État, l’activité cartographique a permis, avec la statistique24, de contrôler les populations pour réguler leur implantation, leurs activités, leurs échanges marchands, pour collecter des impôts et bien sûr pour répartir et sécuriser la propriété foncière. Les historiens font effectivement de la mise en place de cadastres un point nodal de la construction des États en lien avec les grandes transformations économiques (révolutions agraires et industrielles) et des capitalismes, notamment en Europe25. Sur une perspective de temps long, on peut considérer que la cartographie cadastrale a participé au passage du monde féodal à la révolution industrielle puis au monde capitaliste moderne26. Pour certains, la carte cadastrale fut même l’un des instruments au cœur – et au service – de l’affirmation des États européens et des Empires27. De même, les historiens et géographes marxistes considèrent le mouvement des « enclosures » – mises en place en Angleterre dès le XIIe siècle mais surtout entre le XVIe et le XVIIIe siècles – comme l’une des sources de la révolution agraire (fin d’une agriculture traditionnelle par dépossession les petits agriculteurs) puis de la révolution industrielle (constitution d’une main-d’œuvre...