Les politiques audiovisuelles en France de 1945 à nos jours

Les politiques
audiovisuelles
en France

de 1945 à nos jours

Évelyne CohenProfesseure émérite des universités
à l’École nationale supérieure des sciences
de l’information et des bibliothèques de Lyon
en histoire contemporaine

Olivier RogerHistorien, actuellement chargé de mission
à France Télévisions, il a travaillé au Conseil supérieur
de l’audiovisuel et au ministère de la Culture

La documentation Française

Introduction générale

Cet ouvrage réunit un ensemble de documents qui illustre les politiques audiovisuelles de la France depuis l’après-guerre et s’efforce de les contextualiser. Il se présente en trois parties découpées chronologiquement :

–une première phase qui marque le rétablissement du monopole d’État sur la radiotélévision, au sortir de la Seconde Guerre mondiale et jusqu’à la fin des années 1970 ;

–des années 1980 à 1995, a lieu une recomposition du paysage audiovisuel dans une période marquée par le début de la cohabitation entre secteurs public et privé ;

–entre le milieu des années 1990 et nos jours, on assiste à la multiplication des chaînes de télévision, à la structuration de l’audiovisuel public et à l’insertion croissante de la politique audiovisuelle dans un marché européen et mondial.

L’ouvrage contient également des approches transversales, par exemple sur l’évolution de la législation et de certaines lois en particulier, sur les instances de régulation, sur la publicité à la radio et à la télévision…

Administrer et gérer la radio-télévision française (1945-1980)

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, une nouvelle société publique, la Radiodiffusion française (RDF), se voit octroyer le monopole du service public de la radiodiffusion par l’ordonnance du 23 mars 1945. Sa direction générale est confiée à Vladimir Porché, qui dirige depuis 1937 un service expérimental de la télévision au sein de la Radiodiffusion française nationale (à laquelle la RDF a succédé). La RDF est une administration publique rattachée au ministère des Postes, Télégraphes et Téléphones (PTT) et à l’État, qui détient le monopole de production et de diffusion. Le décret du 9 février 1949 transforme la RDF en Radiodiffusion-télévision française (RTF). À partir de 1945, radio et télévision connaissent un nouvel essor en France ; la période est marquée par l’équipement du territoire en émetteurs et réémetteurs.

Sous l’impulsion de François Mitterrand, secrétaire d’État à la présidence du Conseil, chargé de l’information de 1948 à 1949, la France a fait le choix, pour des raisons techniques, économiques et politiques, de privilégier les émetteurs en 819 lignes¹. La RDF maintient toutefois le vieux réseau en 441 lignes ; cette double exploitation perdure jusqu’à la destruction de l’antenne de la tour Eiffel par un incendie, en 1956.

Le 12 février 1950 est créée l’Union européenne de radiodiffusion (UER), lors d’une conférence à Torquay (Royaume-Uni) qui réunit les opérateurs européens de radio et de télévision. L’UER négocie, pour le compte de ses membres, les droits de diffusion des grands événements sportifs et exploite les réseaux Eurovision et Euroradio. Cette association sans but lucratif a son siège à Genève. La retransmission en direct du couronnement de la reine Elizabeth II, le 2 juin 1953 (de nombreuses caméras sont placées tout le long du cortège), est saluée comme une performance internationale qui marque les esprits et incite les Français à acheter des récepteurs. En France, le plan d’équipement de décembre 1953 en tire les leçons et accorde les moyens financiers nécessaires à l’équipement du territoire en émetteurs et réémetteurs². La diffusion officielle du premier programme du réseau Eurovision a lieu le 6 juin 1954. Jean d’Arcy, directeur des programmes de la RTF de 1952 à 1959 et vice-président de la Commission des programmes de l’UER entre 1954 et 1961, y joue un rôle moteur. Le principe général de l’Eurovision est que les images diffusées dans chaque pays participant sont les mêmes ; en revanche, le commentaire et la langue usitée sont nationaux. L’Eurovision remplit sa fonction de lieu d’échanges d’informations, d’échanges culturels entre pays européens.

À partir de 1962, il devient possible, grâce au lancement de satellites, de voir des programmes télévisés en Mondovision en simultané aux États-Unis et en Europe. Mais le véritable démarrage de la télédiffusion simultanée à l’échelle de la planète date des Jeux olympiques de Tokyo, en 1964, suivis par 800 millions de téléspectateurs.

La question du statut de la Radiodiffusion-télévision française comme entité publique n’est pas réglée avant 1964. Elle renvoie aux liens entre le pouvoir politique et l’administration de la RTF et fait l’objet d’appréciations divergentes entre les partis. La charte du Conseil national de la Résistance (15 mars 1944) prévoyait l’instauration d’un monopole d’État sur la radiodiffusion. Le contrôle exercé par celui-ci sur la RTF apparaît comme une garantie d’exercice des trois missions de la radio et la télévision : « distraire, informer, instruire³ ». Ces missions ont été formulées pour la première fois en Angleterre et se sont imposées à la BBC en 1927, mais aussi à la plupart des télévisions européennes. Plusieurs autres modèles de télévision sont rejetés en France : celui des États-Unis, celui de l’URSS et celui des démocraties populaires. En 1949-1950, en France, un ministre d’État est chargé de l’Information et, à partir de 1952, celle-ci est provisoirement rattachée (jusqu’en 1958) à un secrétariat d’État à la présidence du Conseil. Les années 1945-1968 sont des années de contrôle étroit des gouvernements sur la radio et la télévision. Le secteur le plus contrôlé est celui de l’information, alors qu’une relative liberté de création règne dans le secteur des programmes.

Le passage, par l’ordonnance du 4 février 1959⁴, d’une administration liée à l’État au statut d’établissement public et commercial (EPIC) représente une mutation dans les mentalités. La RTF acquiert une personnalité morale distincte de l’État ; dotée d’un budget autonome. Elle est cependant maintenue sous l’autorité directe du ministère de l’Information. Sa gestion est concentrée au niveau du directeur général, nommé par décret pris en Conseil des ministres. Après décembre 1960, un conseil de surveillance composé de parlementaires, techniciens, fonctionnaires et représentants du public est créé auprès du ministre de l’Information. Le 6 juillet 1963, le sociologue Edgar Morin constate dans le journal Le Monde le triomphe de la « culture de masse » (presse, radio, télé, cinéma).

Le pouvoir exécutif promulgue enfin, le 27 juin 1964, la loi qui a défini, au terme d’un important débat, le statut de l’Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) qui est un EPIC, dans un contexte de revendications des libertés garanties par la loi. Une deuxième chaîne de télévision voit le jour le 25 juillet suivant. La norme européenne du 625 lignes est retenue. Seuls 20 % du territoire national la reçoivent. La création de la deuxième chaîne n’introduit pas tout de suite de concurrence, mais la possibilité du choix pour les spectateurs, une certaine diversité de l’offre et de possibles expérimentations pour les programmateurs. La deuxième chaîne peut être reçue en couleur à partir du 1er octobre 1967.

L’« Office », administré par un conseil d’administration, est placé sous la « tutelle » (et non plus l’autorité⁵) du ministre de l’Information ; il est dirigé par un directeur général, nommé par décret pris en Conseil des ministres, qui dispose du pouvoir de nomination à tous les emplois. Jacques-Bernard Dupont, le premier titulaire du poste, est assisté de deux directeurs généraux adjoints : André Astoux et Claude Contamine. Son conseil d’administration, présidé par Wladimir d’Ormesson, se compose de huit membres représentant l’État, nommés par le Gouvernement, et de huit autres membres également nommés par le Gouvernement, mais sur proposition des organisations syndicales ou professionnelles, qui représentent les auditeurs, les téléspectateurs, la presse écrite, le personnel de l’Office. S’y ajoutent des personnalités hautement qualifiées (art. 3 de la loi du 27 juin 1964).

Taux d’équipement des ménages en biens durables (dont en téléviseurs et en radios) en France et aux États-Unis (1954-1968)
(en %)

Automobile
Télévision
Réfrigérateur
Lave-linge
Aspirateur
Radio

France, déc. 1954¹

21,02

1,0

7,5

8,4

14,0

71,7

France, avril 1962¹

35,4

23,1

36,1

30,0

34,6

85,4

France, déc. 1968³

53,3

61,9

72,5

49,9

50,5

87,0

États-Unis, déc. 1968⁴

–

98,5

99,8

94,8

93,1

99,7

1 Enquête « Équipement ménager » ; 2 Enquête « Assurances », mai 1953 ; 3 Enquête « Intentions d’achats » ; 4 « Merchandising Week : 1969 Statistical and Marketing Report ».

Source : Pierre Le Roux, « L’équipement des Français en biens durables fin 1968 », Insee, Économie et statistique, no 3, juillet-août 1969, p. 65-67 (tableau 1 p. 66).

Les Français approuvent majoritairement le principe de l’élection du président de la République au suffrage universel direct lors du référendum du 28 octobre 1962. Cette novation, ainsi que l’institution d’une Commission nationale de contrôle chargée de veiller à l’équité entre les candidats à la présidentielle, créent les conditions d’une campagne démocratique d’un genre nouveau. Lors de la campagne pour l’élection présidentielle de décembre 1965, pour la première fois, un temps d’antenne de même durée est octroyé à tous les candidats, le général de Gaulle compris. La période est marquée par l’essor des mouvements sociaux (mineurs, chantiers navals, grève des réalisateurs de télévision, etc.), qui revendiquent, avec l’appui de l’opposition, leur droit à s’exprimer sur les ondes nationales alors même que le Gouvernement multiplie les interventions télévisées. Objet des critiques de l’opposition, le Service de liaison interministérielle pour l’information (SLII), rattaché au ministère de l’Information, contrôle quotidiennement de sa création, en 1963, à 1968, et avant diffusion, les programmes de l’ORTF.

La question de l’impact politique de la télévision est posée par René Rémond et Claude Neuchwander⁶ : la télévision, remarquent-ils, semble promue « au rang de facteur politique ». L’opinion publique est persuadée « que la télévision dispose d’un pouvoir considérable, encore que mystérieux et mal défini », sur elle, qu’elle représente donc un danger pour la démocratie. Les auteurs démontrent alors, chiffres à l’appui, qu’il n’existe pas de corrélation entre le nombre de récepteurs par département et le total des « oui » au référendum du 28 octobre 1962 et s’élèvent contre l’idée que la télévision puisse, dans une démocratie, du jour au lendemain « créer de toutes pièces une opinion ». « Si la télévision a indéniablement une influence sur la formation de l’opinion politique, cette influence n’est pas mécanique ni absolue. En premier lieu, elle ne s’exerce pas avec une efficacité uniforme sur tous les téléspectateurs […]. Elle peut davantage peser sur le choix de l’électeur indécis ».

Instruments de la communication, les médias sont en revanche crédités d’une capacité de relais d’opinion. Ainsi, le 26 novembre 1965, soit quelques semaines avant le premier tour de l’élection présidentielle, la synthèse réalisée pour le ministre de l’Intérieur à partir des informations fournies par les préfets affirme que « la télévision est l’instrument essentiel de la campagne »⁷.

En 1968, le pouvoir gaullien continue à affirmer sa volonté de contrôler la radio et les médias audiovisuels, alors qu’il est contesté de l’intérieur-même de l’ORTF par les journalistes (« opération Jéricho » entre le 6 et le 11 juin 1968) et, de l’extérieur, par les manifestants à l’écoute des radios périphériques qui inspirent leurs actions. Le mouvement social exprime largement, à travers slogans et affiches, sa critique du contrôle des médias par le Gouvernement. La grève générale est votée à l’ORTF : pour la première fois, les rédactions de celle-ci s’affranchissent de la tutelle de l’État. Le président de Gaulle demande à Georges Gorse, ministre de l’Information, de « mettre les trublions à la porte » et de placer les émetteurs sous la protection de la police et de l’armée. Plusieurs journalistes et personnels de l’ORTF sont écartés pour raisons politiques.

L’ORTF rencontre d’importantes difficultés financières qui conduisent à autoriser la publicité sur les ondes. Dès le 24 avril 1968, Georges Pompidou, Premier ministre, avait expliqué qu’il était inéluctable que les annonceurs de publicité utilisent les médias. Selon lui, le Gouvernement doit donner à l’ORTF les moyens de résister aux radios privées en ce domaine. L’introduction de la publicité permettra, dit-il, d’exonérer de la redevance nombre de personnes économiquement défavorisées. « Officiellement, jusqu’au 1er octobre 1968, la publicité de marque n’est licite […] que sur les émetteurs périphériques de Télé Luxembourg ou de Télé Monte-Carlo. En réalité, depuis une grande décennie, elle émaille clandestinement toutes les émissions à succès, principalement les feuilletons diffusés de part et d’autre du journal télévisé et les séries pour la jeunesse du jeudi après-midi. En outre, les caméramans filment généreusement les panneaux et les dossards publicitaires lors des retransmissions sportives »⁸.

Jacques Chaban-Delmas, nouveau Premier ministre, prononce une déclaration de politique générale le 16 septembre 1969 : reconnu comme un homme politique ancré dans le gaullisme, il affirme dans un même mouvement l’indépendance de la France et celle de l’ORTF. La nécessité de s’informer et d’informer s’impose dans le cadre du programme de « nouvelle société » qu’il défend. Le 20 septembre 1969, Pierre Desgraupes et Jacqueline Baudrier sont nommés respectivement par le CA de l’ORTF directeurs de l’information des première et deuxième chaînes de télévision. Passé cet intermède libéral, le Gouvernement renoue avec les pratiques de contrôle et de censure, en particulier sur les programmes culturels. On assiste à une véritable reprise en main de tous les secteurs de la radio-télévision. Le directeur général de l’ORTF, Jean-Jacques de Bresson, publie une circulaire sur la « séparation des genres » en décembre 1970 : « Les questions politiques, économiques et sociales doivent être traitées exclusivement dans les émissions d’information prévues à cet effet ».

Une commission présidée par Lucien Paye, Premier président de la Cour des comptes, est mise en place le 21 octobre 1969 et travaille à un nouveau statut de l’ORTF. Son rapport est remis le 30 juin 1970. Il réaffirme la nécessité de l’autorité des directeurs de chaîne et préconise la création d’une chaîne régionale : « Afin d’assurer le respect de ces exigences et l’exercice de ces responsabilités, le monopole public, qui est le monopole de l’État et non celui d’un organisme particulier, doit être maintenu pour la diffusion et la programmation. Il n’en est pas de même pour la production des émissions ».

À deux reprises, le 2 juillet 1970 et le 21 septembre 1972, le président de la République, Georges Pompidou, réaffirme que la télévision a une fonction de représentation de la France. Le 2 juillet 1970, il déclare : « […] Mais j’ajoute autre chose à l’usage en particulier de ceux qui sont ici et qui travaillent à l’ORTF. Être journaliste à l’ORTF, ce n’est pas la même chose que d’être journaliste ailleurs. L’ORTF, qu’on le veuille ou non, c’est la voix de la France. Elle est considérée comme telle à l’étranger et considérée comme telle par le public […] ». Il déclare dans sa septième conférence de presse, le 21 septembre 1972 : « […] Le journaliste à la télévision n’est pas toujours un journaliste comme un autre. Il a des responsabilités supplémentaires. Qu’on le veuille ou non, la télévision est considérée comme la voix de la France et par le Français et par l’étranger ».

La loi du 3 juillet 1972 apparaît comme une reprise en main. Les principes fondamentaux du monopole y sont réaffirmés, l’unité de l’Office est maintenue. La fusion des postes de président du conseil d’administration et de directeur général confère au président-directeur général des pouvoirs importants, mais le soumet davantage aux aléas de la politique générale car il est nommé pour une durée de trois ans, par décret pris en Conseil des ministres. En revanche, le conseil d’administration est dépourvu de pouvoirs effectifs et il peut être mis fin au mandat de ses membres à tout moment. Le ministère de l’Information, supprimé en 1968, est rétabli en avril 1973 et le Gouvernement crée cette année-là le Haut Conseil de l’audiovisuel, un organisme qu’il peut saisir et consulter.

La troisième chaîne est lancée le 31 décembre 1972. Elle répond au souci de décentraliser l’information au plan régional. Sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, la loi du 7 août 1974 définit le service public de la Radiodiffusion-Télévision française (RTF) dans la continuité de la loi de 1972, mais supprime l’ORTF au 31 décembre 1974 et confie l’exécution des missions de service public et l’exercice du monopole de la radio et de la télévision à un établissement public de l’État et à des sociétés nationales. Cette réforme se justifie tout d’abord par des raisons politiques : l’éclatement de l’ORTF est une réponse du pouvoir à la crise de celle-ci en 1968, car il affaiblit les syndicats. L’Office est en effet remplacé par sept sociétés : quatre sociétés de programmes (une pour la radio, Radio-France, et trois pour la télévision, TF1, Antenne 2 et FR3), une société chargée de la diffusion (TéléDiffusion de France ou TDF), une société de production, la SFP, et une enfin chargée de la conservation des émissions, de l’exploitation des archives et de la recherche, l’Institut national de l’audiovisuel (INA). La réforme⁹ a également des raisons économiques – les sociétés sont des établissements à caractère industriel et commercial. Le Gouvernement, sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing, organise la concurrence entre des unités autonomes dans le cadre du service public.

Toutefois, le 6 janvier 1975, dans une interview, V. Giscard d’Estaing prend le contrepied de la déclaration de Georges Pompidou ; il affirme en effet vouloir développer une autre conception de l’information et déclare : « […] La radio et la télévision ne sont pas la voix de la France […] Leurs journalistes sont des journalistes comme les autres ».

La recomposition du paysage audiovisuel français (1981-1995)

Les années 1980-1990 sont dominées par le libéralisme et la croissance du pouvoir des médias. Elles sont marquées en particulier par le développement des satellites et du câble, qui contribue à une transformation et à un élargissement du paysage audiovisuel. Celui-ci se recompose avec la structuration du service public, l’apparition de chaînes privées et la privatisation de la première chaîne, TF1, en 1987. De nouveaux types de programmes et de contenus apparaissent : grands débats, talk-shows, télévision de l’intimité (« ancêtre » de la téléréalité), multiplication des séries en particulier américaines et japonaises. On peut citer la série Dallas, diffusée de 1981 à 1996 successivement sur TF1 et sur La Cinq. Le Bébête Show (1982-1995), émission satirique conçue sur le modèle du Muppet Show américain, devient rapidement quotidien sur TF1. Sur le service public, L’heure de vérité est une émission politique diffusée sur Antenne 2 puis France 2 de façon régulière entre 1982 et 1995. Apostrophes est une émission littéraire diffusée également sur la deuxième chaîne entre 1975 et 1990 qui exerce une sorte de magistère sur le monde du livre et de l’édition.

Une série d’actions, puis de lois et de mesures accompagne ces évolutions. Le 15 février 1978 a lieu la première « journée nationale des radios libres » organisée par l’Alo (Association de libération des ondes) et par la FNRL (Fédération nationale des radios libres). Plus d’une vingtaine de stations, à l’instar de Radio Bastille ou de Radio Campus, sont alors dotées de leur propre émetteur. Elles diffusent concomitamment, le 15 février, des émissions-manifestes brouillées par TDF pour la plupart d’entre elles. L’intervention de François Mitterrand sur Radio Riposte, le 28 juin 1979¹⁰, constitue une entorse au monopole d’État et contribue au débat sur la liberté de la communication. Devenu président, il autorise, par la loi du 9 novembre 1981, les radios dites « libres » à émettre à condition qu’elles ne se constituent pas en réseau et qu’elles ne brouillent pas les programmes de la bande FM. Ainsi naissent des radios comme Skyrock…

Sous la présidence de François Mitterrand, le rapport de la Commission de réflexion et d’orientation sur l’audiovisuel présidée par Pierre Moinot intitulé « Pour une réforme de l’audiovisuel » est présenté au Premier ministre, Pierre Mauroy, à la demande de Georges Fillioud, ministre de la Communication, le 30 septembre 1981. Trois principes fondamentaux sont mis en avant :

–la garantie d’une pleine « autonomie des organismes chargés du service public de la radio et de la télévision à l’égard du pouvoir politique, qu’il soit national, régional et local, mais aussi […] à l’égard des puissances financières » ;

–[le] « pluralisme dans le développement des missions de culture, d’éducation et d’information des citoyens [ainsi que] dans les encouragements à la création, qui doivent favoriser la qualité des programmes […] » ;

–« la décentralisation de l’audiovisuel, [qui] doit permettre, parallèlement à la réforme régionale, d’offrir un reflet des diverses communautés qui composent le pays et doit donc, là encore, favoriser le pluralisme. Ce devrait être plus particulièrement la fonction de FR3 » (déclaration de Pierre Mauroy, le 17 juillet 1981).

Le rapport Moinot souhaite que les journalistes puissent « imprimer leur marque personnelle et […] manifester leur subjectivité dans la présentation des faits ». Il affirme en outre le droit des citoyens à la communication. Dans cet esprit, la loi « Fillioud » du 29 juillet 1982 dispose à son article 1er, 101 ans après la loi de 1881 sur la liberté de la presse : « La communication audiovisuelle est libre » et, à son article 2 : « Les citoyens ont droit à une communication audiovisuelle libre et pluraliste ». Elle abolit le monopole de programmation ; elle crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, « chargée […] de garantir l’indépendance du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ». Celle-ci nomme les présidents des sociétés nationales de radio et de télévision et veille au respect des cahiers des charges. Elle délivre les autorisations en matière de services locaux par voie hertzienne et de radiotélévision par câble.

Le 6 décembre 1983, une concession de service public est accordée à l’Agence Havas pour la chaîne cryptée Canal Plus, qui commence à émettre le 4 novembre 1984. Une cinquième chaîne (La Cinq, dont la société France 5 et le « groupe » Seydoux-Berlusconi-Riboud est le principal actionnaire) et une sixième chaîne (M6, groupe TV6 : la CLT, la Lyonnaise des eaux et MK2) voient le jour en 1986-1987 en dépit des avis défavorables de la Haute Autorité. La Sept (société de programmes de télévision à vocation culturelle) est lancée en février 1986.

Alors que sa politique de privatisations fait l’objet de critiques dans la presse et dans l’opposition, le président Mitterrand développe ses conceptions dans une conférence de presse, le 21 novembre 1985, où il distingue création de chaînes privées et mouvement de privatisation : « […] Plutôt que de privatiser deux ou trois chaînes du service public, mieux vaut préserver ce service public et créer à côté des chaînes privées. […] J’ai décidé, le Gouvernement avec moi, la libération des ondes et d’élargir les TV privées. Plus de télévisions privées, plus de possibilités au service public de s’exprimer sans la pression du pouvoir exécutif […] ».

Dans un contexte marqué par la cohabitation politique, le 30 septembre 1986, la loi « Léotard », du nom du ministre de la Culture et de la Communication, autorise la privatisation de chaînes publiques en dépit des protestations élevées au nom du service public, de la défense du patrimoine national et des pétitions (« Sauvez le service public ») lancées conjointement par les magazines Télérama et L’Évènement du jeudi. Le ministre affirme alors qu’ainsi il protègera mieux les productions nationales de qualité contre l’afflux de programmes étrangers, américains (les séries) ou japonais (mangas, dessins animés) et met en avant la notion du « mieux-disant culturel ». Il estime que « le développement de nouvelles technologies rend désuets, dans tous les pays du monde et notamment en Europe, les monopoles publics qui existent »¹¹. La loi du 30 septembre 1986 institue une Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), instance de régulation qui se substitue à la Haute Autorité.

Le 4 avril 1987, TF1, privatisé, est attribué pour une durée de dix ans au groupe Bouygues, associé aux groupes Maxwell, Tapie, aux Éditions mondiales, au magazine Le Point, à la GMF et à des banques. Les repreneurs concurrents, Hachette et Havas, sont ainsi écartés. « Aucun autre État européen, même parmi les plus représentatifs des politiques de libéralisation, n’avait jamais privatisé une chaîne publique de télévision »¹². Des règles anti-concentration prévoient que personne ne peut détenir plus de 25 % d’une télévision nationale et plus de 50 % d’une chaîne régionale ou par satellite¹³.

La loi du 30 septembre 1986 précise, dans son article 58, les conditions « de la cession de la société nationale de programme “Télévision française 1” » : « Sera transféré au secteur privé, dans les conditions prévues au présent titre, le capital de la société nationale de programme “Télévision française 1”. 50 % du capital sont cédés à un groupe d’acquéreurs désigné, dans les conditions fixées par les articles 62 à 64 ci-après, par la Commission nationale de la communication et des libertés ».

Les 25 et 26 février 1987, la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) attribue le cinquième réseau aux groupes Hersant et Berlusconi, associés au groupe Chargeurs, à la banque Vernes et à des mutuelles agricoles ; le sixième réseau est attribué à la société Métropole TV, regroupant la Lyonnaise des eaux alliée à la CLT, à MK2 Karmitz et au groupe Amaury.

La période débouche sur la domination de TF1 sur le paysage audiovisuel français (41 % de parts de marché en 1989 contre 23,4 % à Antenne 2). « La une » affirme clairement son nouveau credo : elle ne veut faire ni du culturel ni du politique ni de l’éducatif. Seule l’intéresse la distraction. Elle privilégie les jeux, les variétés, le sport, la télé-réalité et la diffusion des séries américaines. La publicité devient « un mode essentiel de financement pour les chaînes, privées comme publiques »¹⁴. : elle est autorisée depuis 1968. L’audimat, que mesure l’organisme spécialisé Médiamétrie à partir de 1985, est alors déterminant. Le service public, quant à lui, s’efforce de maintenir ses objectifs et son public dans ce contexte concurrentiel.

La directive du Conseil des Communautés européennes, dite « Télévision sans frontières », du 3 octobre 1989 fixe des règles applicables à l’ensemble des opérateurs publics ou privés.

Elle représente la pierre angulaire de la politique audiovisuelle de la Communauté économique européenne. Poursuivant l’objectif d’une télévision sans frontières à l’échelle des 12, son but premier était de résister au « déferlement d’images venues d’ailleurs »¹⁵. Elle se fonde sur deux principes de base : la libre circulation des programmes télévisés européens au sein du marché intérieur ; et l’obligation, pour les chaînes de télévision, de réserver, chaque fois que cela est réalisable, plus de la moitié de leur temps d’antenne à des œuvres européennes (« quotas de diffusion »). La directive TSF vise également à préserver certains objectifs importants en termes d’intérêt public, tels que la diversité culturelle, la protection des mineurs et le droit de réponse. Partie d’une idée de protection européenne, elle a paradoxalement contribué à renforcer la dérégulation, au profit notamment des chaînes privées.

Dans les années 1980-1990, l’audiovisuel est davantage soumis aux pressions économiques et commerciales, si bien que l’équilibre entre secteurs public et privé est fragile, et les exigences du service public notamment dans le domaine de l’information, difficiles à satisfaire ; et ce, d’autant que le développement de la télévision par câble et satellite contribue à un accroissement de l’offre en matière d’information et de programmes. La loi du 2 août 1989¹⁶ crée un poste de président commun aux deux sociétés de télévision du secteur public, Antenne 2 et FR3. La première cesse de diffuser les actualités régionales pour en laisser l’exclusivité à la seconde.

Le rôle des instances de régulation de l’audiovisuel répond à une exigence démocratique nouvelle. Or, la succession d’autorités de régulation sur l’ensemble de la période (la Haute Autorité de la communication audiovisuelle en 1982, la Commission nationale de la communication et des libertés ou CNCL en 1986, le Conseil supérieur de l’audiovisuel ou CSA depuis 1989) illustre la permanence d’un lien entre le pouvoir politique et les médias audiovisuels, même si ceux-ci s’autonomisent progressivement.

Depuis les années 1990, la politique de l’« exception culturelle »¹⁷ portée par la France au niveau mondial insiste sur la nécessité de protéger les biens culturels non seulement comme activité économique mais aussi comme formes d’expression culturelle, porteuses d’identité et d’expression collective. Elle bénéficie principalement à la production de feuilletons et de séries françaises diffusées aux heures de grande écoute.

La Sept (Société d’édition de programmes de télévision), créée en 1986 comme chaîne culturelle, devient, par un traité franco-allemand de 1990, Arte, pôle français d’une chaîne culturelle commune franco-allemande qui diffuse le même programme des deux côtés du Rhin à partir de mai 1992. À partir de 1994, Arte, dont les programmes ne démarrent qu’à 19 heures, « héberge » en journée La Cinquième¹⁸, « la chaîne du savoir, de la formation et de l’emploi ».

La loi « Carignon » du 1er février 1994 relative à la liberté de communication autorise un opérateur à détenir jusqu’à 49 % du capital d’une chaîne privée, au lieu de 25 % précédemment. Elle étend les pouvoirs de contrôle et de sanction du CSA. Elle introduit, dans les programmes de musique des radios, des quotas de chansons françaises (40 %, dont au moins la moitié de nouveaux talents)¹⁹.

Quelles politiques face à l’expansion de l’audiovisuel (1996-2021) ?

Du milieu des années 1990 jusqu’à nos jours, l’audiovisuel poursuit son expansion dans le monde de la communication nationale et internationale. Cet essor est inhérent aux mutations liées aux technologies du câble, du satellite et du numérique. Il s’accompagne d’une politique de soutien à la numérisation et du développement de l’audiovisuel extérieur. Le numérique possède plusieurs avantages permettant une meilleure diffusion : la qualité de l’image ; l’installation de nouveaux émetteurs et l’augmentation de la puissance des émetteurs déjà installés. Les chaînes thématiques se multiplient, dépassant le nombre de 100 dès 2003, comme le montre la courbe ci-après.

Évolution du nombre de chaînes thématiques conventionnées et diffusées en France (1993-2005)

Source : CSA, NPA Conseil pour l’année 2005.

Plusieurs chaînes d’information télévisée en continu voient ainsi le jour : LCI (chaîne payante du groupe TF1) en 1994 ; i-Télé (actuelle CNews – groupe Canal+) en 1999 ; BFM TV (groupe NextRadio) en 2005 ; Franceinfo, chaîne publique, en 2016.

La Commission d’étude de la politique culturelle de l’État présidée par Jacques Rigaud²⁰ dresse, en 1996, un constat pessimiste quant à la politique culturelle et à l’exercice du service public de télévision depuis l’éclatement de l’ORTF et l’introduction de la publicité et des chaînes commerciales. Deux éléments sont en cause : le choix politique de ne pas augmenter la redevance et, donc, la dépendance aux ressources publicitaires et, par ailleurs, l’assimilation de la vocation culturelle aux obligations de production et aux quotas de diffusion de la fiction. Il insiste sur l’enjeu culturel que porte l’internet.

En mai 1998, le ministre des Affaires étrangères, Hubert Védrine, intervient aux côtés de Catherine Trautmann, ministre de la Culture et de la Communication, pour préciser et développer les politiques de l’audiovisuel extérieur afin d’assurer un meilleur rayonnement de la France en Europe et dans le monde : « L’action du Gouvernement suivra trois axes complémentaires et d’égale importance : une relance ambitieuse de la chaîne francophone TV 5 ; un soutien accru à l’exportation des programmes français ; et une aide financière renforcée pour que le plus grand nombre possible de chaînes françaises soient diffusées sur le plus grand nombre de bouquets satellitaires »²¹.

Les années 2000 sont marquées par un intérêt tout particulier des pouvoirs publics pour l’organisation et le financement des chaînes de service public ainsi que le développement du numérique. La Commission européenne développe sa politique d’aide à l’audiovisuel au travers des programmes MEDIA plus (2001-2006) et MEDIA 2007 (2007-2013).

La holding France Télévision est instituée par la loi du 1er août 2000. Un décret fixe ses statuts et ses relations avec les sociétés filiales France 2, France 3 et La Cinquième. La chaîne franco-allemande Arte reste en dehors du pôle. Le premier président de la holding, Marc Tessier, est nommé par le CSA pour une durée de cinq ans. Le 31 mars 2005, la télévision numérique terrestre (TNT) est lancée avec 14 chaînes nationales gratuites : 7 chaînes historiques (TF1, France 2, etc.) et 7 nouvelles chaînes (TMC, W9…). Elle s’est entièrement substituée à la télévision analogique terrestre fin 2011.

Chronologie de la mise en place de la TNT en France (2005-2019)

Source : www.tdf.fr/tnt-comment-ça-marche

Plusieurs rapports rédigés à la demande des gouvernements dressent un état des lieux de la télévision publique.

Le rapport Boyon au Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, rendu public en octobre 2002, traite du passage de l’analogique au numérique. Il est très sévère à l’égard du groupe public et de ses trois projets de chaînes sur la TNT : une chaîne d’informations, un canal de rediffusion et une fréquence réservée à la télévision numérique régionale : « Le lancement de la TNT ne doit pas être regardé comme justifiant par lui-même une extension de l’offre de programmes de France Télévisions », note Michel Boyon, ancien PDG de Radio France. Ce dernier ajoute : « Il serait souhaitable que […] le Gouvernement fasse connaître sa position sur le projet et, s’il entend qu’une chance soit donnée à la TNT, qu’il indique jusqu’où et comment l’État serait disposé à accompagner le processus en cours, notamment par le rôle assigné au service public de la télévision ».²²

La philosophe Blandine Kriegel remet à Jean-Jacques Aillagon, ministre de la Culture et de la Communication, son rapport sur « La violence à la télévision » en novembre 2002 : elle fait appel à la régulation, au respect des droits des enfants, ainsi qu’aux responsabilités des chaînes de télévision. Quant à la philosophe et femme de lettres Catherine Clément, elle rend public en décembre 2002, à la demande de Jean-Jacques Aillagon, son rapport « La nuit et l’été » dans lequel elle analyse la place de la culture sur les chaînes de télévision publique et formule des préconisations en termes d’accès du plus grand nombre à la diversité de la vie culturelle, tout en tenant compte des contraintes budgétaires des chaînes de télé.

Au nom de la Commission pour la nouvelle télévision publique, Jean-François Copé, président du groupe UMP à l’Assemblée nationale, remet un rapport sur la télévision publique au président de la République Nicolas Sarkozy en juin 2008. Celle-ci est désormais conçue comme un « média global » développé avec un nouveau modèle économique. Les mesures proposées consistent, entre autres, en la suppression de la publicité après 20 heures sur les chaînes publiques, ce qui implique de trouver de nouveaux financements. À l’occasion de la remise de ce rapport, Nicolas Sarkozy affirme qu’il n’entend pas opposer secteur public et secteur privé, et souhaite « proposer au plus grand nombre une télévision fidèle au mot d’ordre “informer, cultiver, distraire” mais dans laquelle le niveau d’ambition sera relevé ». Il se prononce en outre en faveur de la nomination par l’exécutif, après avis conforme du CSA, d’une entreprise unique (et non plus une holding) qui rassemblerait France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO (Radio France Outre-mer).

La loi du 5 mars 2009 prévoit la nomination par décret pour cinq ans, par le président de la République, des présidents de France Télévisions et Radio France, après avis du CSA et des commissions parlementaires compétentes, ainsi que la suppression progressive de la publicité sur les antennes de France Télévisions dans les conditions suivantes :

–une suppression partielle de la publicité dès janvier 2009, entre vingt heures et six heures ;

–puis une suppression complète à compter de l’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des chaînes de France Télévisions (30 novembre 2011) ; cette échéance a été repoussée au 1er janvier 2016 par la loi de finances pour 2011.

L’essentiel du texte de loi est consacré à la transformation de l’audiovisuel public : ses missions sont recadrées, la suppression partielle de la publicité sur les antennes de France Télévisions s’accompagne de la création de deux nouvelles taxes. En outre, la transposition de la directive européenne du 11 décembre 2007 sur les services de médias audiovisuels (SMA) permet d’imposer aux plateformes numériques des obligations analogues à celles des chaînes de télévision.

Avec l’essor du numérique, les pratiques du piratage et du non-respect du droit d’auteur se multiplient. Pour protéger la création et les droits d’auteur, la loi du 12 juin 2009, dite « Hadopi 1 », crée la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet, qui favorise une utilisation licite des œuvres afin de protéger les droits de la propriété littéraire et artistique²³. Toutefois, le pouvoir confié à celle-ci par le projet de loi (allant jusqu’à la suspension de l’accès à Internet pour les contrevenants) a fait l’objet d’une censure de la part du Conseil constitutionnel (décision no 2009-580 DC du 10 juin 2009) au nom de la liberté de communication et d’expression. Si bien que la loi du 28 octobre 2009, dite « Hadopi 2 », ne prévoit que la possibilité, pour la Haute Autorité, d’adresser des avertissements aux abonnés (à l’issue de trois avertissements infructueux, elle peut décider de saisir le juge).

La loi relative à l’indépendance de l’audiovisuel public promulguée le 15 novembre 2013, sous la présidence de François Hollande, revient sur la nomination des présidents des sociétés France télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France, qui seront de nouveau nommés par le CSA pour une durée de cinq ans à la majorité des membres qui le composent.

Avec la volonté de transformer l’audiovisuel public en l’adaptant à l’essor du numérique, chaque ministre de la Culture s’est employé à ces réformes. À cette fin, la référence au modèle de la BBC a continué à susciter l’intérêt des gouvernements. Franck Riester, titulaire de ce portefeuille d’octobre 2018 à juillet 2020, prévoyait ainsi la création d’une société mère à la tête d’un groupe baptisé « France Médias » rassemblant France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l’INA²⁴, à l’instar du groupe audiovisuel britannique. Cette structure devait, selon lui, être indépendante vis-à-vis de l’État puisque celui-ci n’y aurait pas la majorité des sièges au sein du conseil d’administration. La régulation des médias a également émergé comme une préoccupation majeure des autorités politiques. Elle a abouti au vote de la proposition de loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information, promulguée le 22 décembre 2018, tandis que celle visant à lutter contre les contenus haineux sur Internet s’est heurtée à une censure partielle du Conseil constitutionnel avant d’être promulguée le 24 juin 2020.

Adopté en commission à l’Assemblée nationale au début du mois de mars 2020, le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l’ère numérique²⁵ a vu son parcours législatif s’interrompre du fait de l’aggravation de la pandémie de la Covid-19, quelques jours plus tard. Par voie de conséquence, les dispositions tirées de la nouvelle directive « SMA » du 14 novembre 2018, qui devaient être transposées dans le cadre de ce projet de loi, l’ont été par une ordonnance du 21 décembre 2020. La nouvelle ministre de la Culture, Roselyne Bachelot-Narquin, nommée le 6 juillet 2020, a fait part de sa volonté de proposer un nouveau projet de loi qui reprendrait seulement quelques-unes des mesures précédemment envisagées, excluant notamment de mener à bien la réforme de l’audiovisuel public. Elle a ainsi annoncé la mise en œuvre de mesures plus ponctuelles comme un renforcement de la lutte contre le piratage²⁶ ou la modernisation de la TNT.

1.Norme de télédiffusion en haute définition exploitée en France entre 1949 et 1983.

2.Isabelle Gaillard, « Jean d’Arcy et le financement de la télévision dans les années 1950 », in Marie-Françoise Lévy (dir.), Jean d’Arcy. Penser la communication au XXe siècle, Paris, Éditions de la Sorbonne, 2014, p. 69-82.

3.François Cazenave (propos recueillis par), Jean d’Arcy parle. Pionnier et visionnaire de la télévision, coll. « Audiovisuel et communication », Paris, La Documentation française, 1984, p. 62.

4.Ordonnance no 59-273 du 4 février 1959 (Journal officiel de la République française du 11 février 1959, p. 1859-1860).

5.Assemblée nationale, 28 mai 1964. Le débat porte sur la signification de la « tutelle » du Gouvernement, qui se substitue à l’autorité. Désormais, le ministre chargé de l’information veillera au respect du monopole et des règles de fonctionnement du service public. La tutelle se manifeste par l’approbation du budget de l’office conjointement avec le ministre chargé des finances.

6.René Rémond et Claude Neuchwander « Télévision et comportement politique », Revue française de science politique, vol. XIII, no 2, juin 1963, p. 325-347.

7.CAC 890523/1 Ministère de l’Intérieur. Note à l’attention de M. le Ministre, 26 novembre 1965.

8.Myriam Tsikounas, « La publicité, une histoire, des pratiques », Sociétés & Représentations, no 30, 2010/2, p. 195-209.

9.Cf. Sophie Bachmann, L’éclatement de l’ORTF. La réforme de la délivrance, Paris, L’Harmattan, 1997.

10.L’intervention de François Mitterrand sur les ondes de cette radio libre créée par le Parti socialiste, le 28 juin 1979, fut brouillée au bout de quelques minutes.

11.François Léotard, Assemblée nationale, 14 mai 1986.

12.Serge Regourd, « Archéologie du service public audiovisuel : quel passé pour quel futur ? », Les Enjeux de l’information et de la communication, no 14/2, 2013/2, p. 27-37 (p. 33).

13.Loi no 86-1210 du 27 novembre 1986.

14.Sylvain Parasie, Et maintenant, une page de pub. Une histoire morale de la publicité à la télévision française (1968-2008), coll. « Médias essais », Bry-sur-Marne, INA, 2009, p. 119.

15.Allocution de François Mitterrand, président de la République, à l’issue du déjeuner offert par le Conseil des ministres du Royaume des Pays-Bas, La Haye, 7 février 1984.

16.Loi no 89-532 modifiant la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

17.Serge Regourd, L’exception culturelle, coll. « Que sais-je ? », Puf, Paris, 2002.

18.Rebaptisée France 5 en 2002.

19.Voir Rémi Tomaszewski (documents rassemblés et présentés par), Les politiques audiovisuelles en France, coll. « Retour aux textes », Paris, La Documentation française, 2001, p. 447.

20.Jacques Rigaud, Pour une refondation de la politique culturelle, Commission d’étude de la politique culturelle de l’État, rapport au ministre de la Culture, 1996. Jacques Rigaud, président de cette commission, fut, entre autres, président du conseil d’administration de RTL de 1980 à 2000.

21.« M. Védrine préconise trois axes de développement pour l’audiovisuel extérieur (propos recueillis par Yves-Marie Labé et Nicole Vulser) », Le Monde, 2 mai 1998.

22.www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/024000551.pdf

23.www.hadopi.fr/organisation/presentation.

24.Caroline Sallé et Enguérand Renault, « Franck Riester : “France Médias pilotera les entités de l’audiovisuel public” », Le Figaro, 25 septembre 2019, p. 26.

25.www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b2488_projet-loi.

26.La ministre de la Culture, Roselyne Bachelot-Narquin a présenté un projet de loi en ce sens lors du Conseil des ministres du 8 avril 2021 ; ce texte a été adopté en première lecture par le Sénat le 20 mai 2021.