La politique internationale de l'Allemagne

Une puissance malgré elle

Hans Stark

DOI : 10.4000/books.septentrion.16105

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d'édition : Villeneuve d'Ascq

Année d'édition : 2011

Date de mise en ligne : 20 octobre 2017

Collection : Espaces Politiques

ISBN électronique : 9782757418703

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9782757403518

Nombre de pages : 324

Référence électronique

STARK, Hans. La politique internationale de l'Allemagne : Une puissance malgré elle. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve d'Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2011 (généré le 19 septembre 2020). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/16105>. ISBN : 9782757418703. DOI : https://doi.org/10.4000/books.septentrion.16105.

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Face à la crise de l’union monétaire européenne, l’Allemagne prend acte avec amertume des violations répétées de ses règles de fonctionnement. État fédéral par excellence, elle hésite à s’engager vers une fédéralisation de l’UE, mesurant l’ampleur des sacrifices financiers qu’elle entraînerait. Certains de ses dirigeants avouent une foi européenne déclinante et insistent sur un respect de plus en plus strict de la souveraineté des États. Berlin soutient désormais la vision française d’une gouvernance économique de l’euro, mais ne la conçoit que dans un cadre intergouvernemental.

Alors que l’engagement européen de l’Allemagne paraît plus incertain, son ancrage transatlantique se fissure. Présent sur de nombreux théâtres, Berlin refuse de s’engager dans des opérations de combat et ne semble toujours pas décidé à doter son armée de moyens crédibles face aux crises. Son abstention à l’ONU lors du vote sur la crise libyenne s’inscrit dans une « culture de retenue » honorable, mais qui l’éloigne de ses partenaires américain et français, alors qu’il se rapproche des « nouveaux centres de pouvoir », Russie ou Chine. Trop forte pour un repli sur soi, trop faible pour les attentes - parfois excessives - de ses partenaires, l’Allemagne demeure une « puissance malgré elle ».

Hans Stark

Maître de conférences à l’université de la Sorbonne- Nouvelle (Paris 3), secrétaire général du Cerfa/Ifri et enseignant à Sciences Po Paris.

Sommaire

Remerciements

Introduction

La socialisation européenne de la « République de Bonn »

De Bonn à Berlin : un changement dans la continuité ?

Le multilatéralisme allemand entre réalisme et constructivisme

La politique étrangère allemande sous Helmut Kohl (1990-1998) : entre auto-ancrage et affirmation nationale

L’Allemagne et l’Europe du Centre-Est : un voisinage difficile

La diplomatie allemande et le conflit yougoslave

Allemagne-Russie : un partenariat fragile et sous haute surveillance

Allemagne/États-Unis : une entente fragilisée

La politique de sécurité et de défense de l’Allemagne face aux enjeux de l’après-guerre froide

La politique de construction européenne de l’Allemagne : entre orientation supranationale et tentation intergouvernementale

Les années Schröder (1998-2005) : les premiers pas de la République de Berlin

Rhétorique nationale et pratique intégrationniste : la politique de construction européenne de la coalition rouge-verte

La fin de la priorité transatlantique : dynamisme et limites de l’européanisation de la politique de sécurité

L’Allemagne, l’OTAN et les relations transatlantiques : du 11 septembre à la crise irakienne

L’Ostpolitik rouge-verte entre tropisme russe et devoirs centre-européens

La recherche d’une politique étrangère « globale »

La grande coalition sous Angela Merkel (2005-2009) : une politique étrangère consensuelle et domestiquée

La politique étrangère allemande à l’heure de la « grande coalition »

La politique européenne face au double défi de la crise institutionnelle et économique

La politique de sécurité et de défense de la grande coalition : retour à la « culture de la retenue »

De l’alliance germano-russe à la mésentente germano-polonaise : l’Ostpolitik du premier gouvernement Merkel

Berlin et le monde

La politique étrangère de l’Allemagne sous la coalition chrétienne-libérale : la tentation du repli sur soi

L’Allemagne, l’Europe et la crise de l’euro

De l’affaire libyenne à la professionnalisation de la Bundeswehr : les grands chantiers de la politique de sécurité de l’Allemagne

Conclusion

Bibliographie

Remerciements

Cet ouvrage a été réalisé dans le cadre de mes recherches menées à l’Ifri, à l’Université Sorbonne Nouvelle-Paris 3 et au Cerfa, ce dernier bénéficiant d’un financement paritaire des ministères des Affaires étrangères allemand et français. Je tiens à exprimer ma gratitude aux responsables de ces deux institutions pour le soutien qu’ils apportent au Cerfa depuis si longtemps.

Mes remerciements les plus sincères vont à Dominique David, directeur exécutif de l’Ifri, qui a accompagné et soutenu cet ouvrage dans toutes ses phases de réalisation. Je remercie aussi très vivement Audrey Gourdon pour la relecture attentive et vigilante du texte et Cécile Tarpinian pour sa mise en forme.

Enfin, cet ouvrage n’aurait pas vu le jour sans les nombreux échanges que j’ai eus avec de hauts responsables politiques et administratifs, des experts et chercheurs, des collègues et amis à l’Ifri et à l’Université Sorbonne Nouvelle-Paris 3. Qu’ils soient tous chaleureusement remerciés.

Introduction

« Mon Dieu, que deviendra l’Allemagne quand je ne serai plus là ? »
Konrad Adenauer, 30 août 1954.

L’équilibre européen a subi une transformation profonde depuis la fin de la guerre froide en 1989. L’unification de l’Allemagne est à la fois le résultat et l’une des causes de ce rééquilibrage, qui s’est accompagné, au-delà de la fin du conflit Est-Ouest, de l’éclatement de l’Union soviétique, du démembrement de la Yougoslavie et de la séparation, pacifique cette fois-ci, de la Tchécoslovaquie, puis de la naissance de nouveaux États en Europe centrale et orientale. Une nouvelle architecture de sécurité a vu le jour en Europe à la suite de la transformation en profondeur des trois institutions qui ont dominé les structures de coopération multilatérale pendant le conflit Est-Ouest : l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ; la Communauté économique européenne (CEE), devenue Union européenne (UE) en 1992 ; la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), rebaptisée Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) en 1994. De même, le système bipolaire de la guerre froide, marqué par l’équilibre entre les superpuissances américaine et soviétique, a laissé place à un ordre unipolaire, une pax americana qui a duré presque vingt ans. Au cours du deuxième mandat de George W. Bush, l’ordre unipolaire s’est mué en un système multipolaire, cadre d’affirmation de nouvelles puissances dites émergentes telles que la Chine et l’Inde, ou de puissances régionales telles que la Russie, le Brésil ou l’UE1, dont l’Allemagne demeure, vingt ans après son unification, la première puissance économique et démographique.

Ces évolutions ont donc eu d’importantes répercussions sur le rôle et la place, à l’échelle régionale et internationale, de l’Allemagne. Certes, pour les défenseurs de la théorie réaliste des Relations internationales, l’équilibre multipolaire est favorable à la stabilité internationale. S’il confère une plus grande marge de manœuvre diplomatique aux puissances qui en bénéficient, aucune ne peut « l’emporter » sur une autre, ce qui incite chacune à la prudence2. En tant que puissance régionale intégrée, l’Allemagne unie dispose donc aujourd’hui d’un champ d’action incontestablement plus grand qu’avant 1990, mais néanmoins insuffisant pour qu’elle cède à la tentation – à supposer qu’elle l’éprouve – d’une « politique de puissance3 ». L’unification de l’Allemagne, le 3 octobre 1990, avait pourtant suscité une crainte : celle de voir la République fédérale renoncer à la « culture de la retenue » qui avait marqué sa politique durant la guerre froide, pour renouer avec une stratégie d’affirmation nationale et privilégier une orientation souverainiste et unilatéraliste au détriment de l’approche intégrationniste et multilatéraliste qui avait été la sienne pendant quarante ans. L’Allemagne se trouvant au centre du continent européen et, par conséquent, au centre des préoccupations européennes, l’unification s’est tout naturellement accompagnée de vifs débats sur l’orientation à venir de la politique étrangère de la République fédérale. Utiliserait-elle sa marge de manœuvre accrue, sa puissance retrouvée et sa souveraineté rétablie à des fins hégémoniques, qui mettraient un terme à un processus d’unification européenne de plus en plus contesté ? Ou bien opterait-elle en faveur d’une stratégie de la continuité, poursuivant la politique pro-européenne et pro-occidentale d’avant 1989 ?

Loin d’être clos, ce débat, qui trahit une réelle inquiétude à l’égard de la République fédérale, a vu l’avènement, en Allemagne, de deux écoles de pensée. La première, d’orientation néoréaliste, estime que l’Allemagne, libérée du fardeau de la division et compte tenu de son poids démographique, économique, et des responsabilités qui en découlent, doit opter pour une politique étrangère « décomplexée » – qualifiée aussi de « normale » –, inspirée des modèles français et britannique et axée en priorité sur la défense des intérêts nationaux4. À l’opposé, les partisans d’une Allemagne dite « puissance civile », proches des théories de l’institutionnalisme néolibéral, prônent la continuité avec une politique étrangère privilégiant l’intégration dans les institutions européennes. Favorables à une approche résolument multilatéraliste, ces derniers préconisent par conséquent une culture de la retenue en matière de gestion de crises, convaincus de la supériorité des moyens politiques sur les moyens militaires en cas de conflit5.

Hésitant entre ces deux modèles, mais établissant de fait des passerelles entre eux, les responsables politiques allemands n’ont voulu ni remettre en question la continuité de la politique étrangère allemande, ni renoncer à l’adapter aux défis de l’après-guerre froide, pour la raison suivante : au fur et à mesure que se profile la perspective d’une Organisation des Nations unies (ONU) impuissante, d’une Alliance atlantique en quête de nouveaux objectifs, d’une OSCE marginalisée, d’une UE aux contours imprécis et d’un système international en proie aux crises et aux conflits, experts et dirigeants politiques allemands estiment que la République fédérale doit assumer les mêmes responsabilités que les autres pays occidentaux, et donc procéder à une « normalisation » de sa politique étrangère6. La forte opposition entre les modèles « Allemagne-puissance centrale » et « Allemagne-puissance civile » s’explique largement par le fait qu’ils ont pour référence explicite deux incarnations historiques antinomiques : le Reich allemand d’un côté, l’ancienne « Allemagne de l’Ouest » de l’autre. Certes, l’Allemagne unie ne se tient pas à égale distance de ces deux modèles. La rupture avec le Reich est consommée et définitive, alors que la culture politique, le fondement institutionnel et le système de valeurs de l’Allemagne d’aujourd’hui sont ceux de l’ancienne République fédérale d’Allemagne (RFA). Pourtant, cette dernière ne peut servir de référence exclusive pour analyser les enjeux auxquels le pays est aujourd’hui confronté, ni pour définir le cadre dans lequel évolue et évoluera sa politique étrangère au XXIe siècle.

La socialisation européenne de la « République de Bonn »

Au moment de sa naissance, en 1949, la RFA ne dispose pratiquement d’aucune marge de manœuvre diplomatique. Dépourvue des attributs classiques d’un État souverain jusqu’en 1954, elle est représentée à l’étranger, en accord avec les trois puissances occidentales victorieuses de la Seconde Guerre mondiale, par le chancelier fédéral Konrad Adenauer. L’objectif principal de ce dernier est donc le rétablissement progressif de la souveraineté allemande, qui ne peut être atteint que par une politique de rapprochement et de réconciliation avec les voisins occidentaux, notamment la France. La division de l’Allemagne, la reconstruction de son économie, la situation précaire de Berlin, la menace soviétique et les contraintes qui découlent du statut d’occupation ne laissent à K. Adenauer d’autre choix que celui d’une politique axée sur la coopération européenne et multilatérale. Avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1952 et l’adhésion de la RFA à l’OTAN et à l’Union de l’Europe occidentale (UEO) en 1954, les instruments de contrôle alliés se transforment en régimes multilatéraux dont la RFA est partie prenante, à égalité avec les autres puissances7. Si celle-ci adopte une approche multilatéraliste et intégrationniste, ce n’est pas seulement parce qu’elle est convaincue de la supériorité de cette dernière sur d’autres modes de gestion des affaires internationales ; c’est aussi, et peut-être surtout, parce qu’elle ne peut pas faire autrement.

Alfred Grosser souligne à juste titre que le choix de K. Adenauer en faveur d’une supranationalité européenne a permis à la RFA de passer d’une quasi-absence de souveraineté à une souveraineté partagée, alors que pour les autres pays ouest-européens, dont la France en particulier, ce partage impliquait une renonciation8.

Même après le rétablissement presque total de la souveraineté de la RFA, les dirigeants allemands continuent sur la voie de l’intégration et du multilatéralisme, comme en témoigne l’avancée de la construction européenne9. En matière de sécurité et de défense, la RFA n’a jamais cherché à recouvrer les attributs et instruments d’une grande puissance, confiant volontairement aux États-Unis la tâche d’assurer sa sécurité militaire : elle ne se dote pas d’un commandement militaire autonome et renonce à la production et au contrôle, sur son territoire, d’armes de destruction massive. Les missiles nucléaires stationnés en RFA appartiennent aux forces armées américaines.

Enfin, préconisant une politique de changement par le rapprochement (Wandel durch Annäherung) à l’égard des pays communistes sous contrôle soviétique, la RFA se lance, à partir de 1970, dans un processus de reconnaissance des frontières issues de la Seconde Guerre mondiale – et par là même de leur inviolabilité –, confirmé par les accords d’Helsinki de 1975, en vue non seulement de normaliser ses rapports avec la République démocratique allemande (RDA), mais également d’ouvrir la voie vers la réconciliation avec l’ensemble des pays communistes d’Europe de l’Est. Bien entendu, la reconnaissance de facto de l’existence d’un deuxième État allemand, celle de la ligne Oder-Neisse comme frontière occidentale de la Pologne et du rattachement à l’URSS du territoire de l’ancienne Prusse orientale sont d’importantes concessions de la part de la RFA. Mais ces dernières se révèlent vite des atouts considérables pour le « nain politique » qu’elle est encore. Grâce à l’Ostpolitik, elle devient, au sein des pays d’Europe de l’Ouest, l’interlocuteur de référence de l’Union soviétique et l’allié privilégié des États-Unis. À la pointe de la politique de détente, l’ancien agresseur se transforme en une puissance de paix (Friedensmacht) respectée et consultée. Pour paraphraser A. Grosser, la reconnaissance de la RDA a impliqué un renoncement momentané à une unité nationale très hypothétique, tout en assurant une marche progressive vers cette unité grâce au climat de confiance que l’Ostpolitik de la RFA a permis d’établir dans les relations Est-Ouest.

Fermement ancrée à l’Ouest, l’Allemagne fédérale marque ainsi de son empreinte la politique de la détente, et réussit à maintenir un dialogue privilégié et intense avec les responsables politiques est-européens, notamment soviétiques, en dépit de la dégradation des rapports soviéto-américains à la suite de la « double décision » de l’OTAN10, de l’intervention soviétique en Afghanistan en 1979 et de l’arrivée à la Maison-Blanche de Ronald Reagan en 1980. Tout en faisant preuve d’une loyauté sans faille à l’égard des États-Unis11, la République fédérale parvient à jouer un rôle de premier plan dans les années 1970 et 1980 et à imposer ses vues, que ce soit au niveau de la politique de contrôle des armements classiques ou nucléaires, des relations économiques Est-Ouest, ou encore, et surtout, des relations « germano-allemandes » – la Deutschlandpolitik – dont la responsabilité incombait pourtant, du moins en théorie, aux quatre puissances victorieuses de la Seconde Guerre mondiale12.

Tout en gardant un profil bas et en veillant à rester en phase avec les positions souvent divergentes de ses trois principaux alliés – les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France –, le gouvernement fédéral n’a de facto jamais cessé de miner « l’ordre de Yalta », en s’efforçant de réviser en sa faveur l’équilibre de l’après-guerre, sur lequel reposait cependant la domination des puissances victorieuses. La RFA n’a donc pas agi au service d’une stratégie « post-nationale » : les responsables allemands n’ont pas attendu l’unification pour commencer à définir et à défendre les intérêts de leur pays. L’ancrage à l’Ouest de l’Allemagne, sa politique résolument pro-communautaire, sa reconnaissance des frontières dans le cadre de l’Ostpolitik et son engagement sincère en faveur du désarmement, de la stabilité et de la paix en Europe, lui ont non seulement permis de gagner la confiance de ses partenaires – et même des Soviétiques –, mais aussi de définir des objectifs et des projets propres, sur le long terme, tout en les défendant « au nom de l’Europe13 ».

C’est en porte-parole autoproclamé des intérêts européens que la RFA préconise et ouvre le dialogue avec Mikhaïl Gorbatchev dès l’arrivée au pouvoir de ce dernier, et ce malgré les fortes réserves exprimées à l’époque par Londres, Paris et Washington à l’égard du nouveau secrétaire général du parti communiste de l’Union soviétique (PCUS). Toutefois, le fait de négocier une réduction progressive des armes classiques et nucléaires, de consolider la paix et de surmonter la division du Vieux Continent – et de l’Allemagne – n’était-il pas dans l’intérêt de tous les Européens, au-delà des seuls Allemands ? Le vieil adage, maintes fois répété par Helmut Kohl après la chute du Mur, selon lequel l’unité allemande et l’unité européenne étaient les deux faces d’une même médaille, était tout aussi vrai pendant la guerre froide qu’après 1989. Dans ces conditions, la volonté du gouvernement Kohl-Genscher de maintenir à tout prix le dialogue avec Moscou et Berlin-Est est très compréhensible, même si bien des Occidentaux qualifient à l’époque de naïf, voire de dangereux, l’empressement avec lequel la RFA soutient les initiatives de désarmement nucléaire du Kremlin14.

Le démantèlement du rideau de fer et la chute du mur de Berlin, l’écroulement globalement non-violent de l’URSS et la fin du communisme en Europe de l’Est – suivis du règlement pacifique et démocratique de la question allemande dans le cadre multilatéral des négociations « 2 + 4 » – consacrent et couronnent la politique étrangère de la « République de Bonn ». Au vu de son bilan incontestablement positif, il n’est guère surprenant qu’aucun des acteurs et experts outre-Rhin n’envisage sérieusement de remettre en question les fondements de ce modèle « à succès ». Au fond, la politique étrangère de la RFA n’a pas été moins révisionniste que celle des Reich passés. Mais, à partir de 1949, les pratiques diplomatiques et les moyens mis en œuvre pour obtenir la révision du statu quo ante changent radicalement. Le traumatisme moral causé par les crimes nazis et la « solution finale », suivi de l’écroulement politique et militaire du Troisième Reich, étouffe dans l’œuf toute tentation de mener une politique « de grande puissance ». La politique d’agression, de chantage et d’expansionnisme militaire d’autrefois cède la place à une politique étrangère axée sur la coopération multilatérale, l’intégration communautaire, la sécurité collective et la défense de la démocratie et des droits de l’homme. En 1990, personne ne niera que les principes de base de la politique étrangère de l’Allemagne unie doivent demeurer ceux de la « République de Bonn ».

De Bonn à Berlin : un changement dans la continuité ?

Si la RFA a su gagner la confiance de ses voisins, ces derniers se sont néanmoins montrés inquiets quand la perspective de l’unification allemande s’est profilée à l’horizon. En témoignent les critiques à l’encontre des initiatives de H. Kohl en faveur du rapprochement des deux Allemagnes après le 11 novembre 1989, qualifiées de rapides voire de précipitées : de toute évidence, les Européens, et tout particulièrement les anciennes puissances victorieuses, sont opposés à toute solution au « problème allemand » autre que multilatérale. Le règlement de ce dernier sera donc opéré par les Quatre entre les mois de février et de septembre 1990, dans le cadre des négociations « 2 + 4 »15. Le traité éponyme, signé le 12 septembre 1990, rend à l’Allemagne sa pleine souveraineté et rétablit son unité nationale. En contrepartie, la République fédérale accepte certaines restrictions visant à empêcher la naissance d’une Allemagne trop puissante et auxquelles, d’ailleurs, elle n’est pas hostile :

l’autodétermination du peuple allemand devra se réaliser dans le respect des accords et traités signés et de tous les principes définis par l’Acte final d’Helsinki ;

l’Allemagne s’engage par conséquent à reconnaître définitivement la frontière occidentale de la Pologne et à rester membre de la CEE et de l’Alliance atlantique ;

elle doit assurer la sécurité des troupes soviétiques jusqu’au départ de ces dernières de l’ex-RDA prévu en 1994, procéder à une réduction de ses forces armées (limite fixée à 370 000 hommes) et renoncer, en particulier dans le cadre du Traité de non-prolifération, à la production et à la possession d’armes de destruction massive. Des traités de non-agression, de partenariat, de bon voisinage et de coopération sont par ailleurs prévus entre l’Allemagne et les pays est-européens, à l’époque encore membres du Pacte de Varsovie16.

En dépit de ces concessions et restrictions, les craintes suscitées par la perspective d’une Allemagne unifiée un peu partout en Europe et aux États-Unis ne sont nullement apaisées ; au contraire, elles prennent une ampleur que n’avait pas prévue le gouvernement fédéral. Experts, journalistes et responsables politiques européens anticipent l’émergence d’une Allemagne dominante, ambitieuse et peut-être même imprévisible, une Allemagne qui, à court ou moyen terme, pourrait se détourner de l’Europe communautaire pour renouer avec ses traditions hégémoniques en Europe centrale – Mitteleuropa –, voire en Europe de l’Est. Bien que cette perception ne repose sur aucun fondement tangible, le gouvernement fédéral ne peut faire l’impasse sur cette inquiétude aussi diffuse que répandue. Il veille donc à insister sur la continuité de la politique étrangère de l’Allemagne unie, et s’efforce à travers elle de donner l’assurance qu’au fond rien n’a changé : en 1990, Bonn est toujours la capitale de l’Allemagne, H. Kohl son chancelier, et la Loi fondamentale reste en vigueur. En outre, cette continuité ne se reflète pas seulement dans le maintien de la République fédérale au sein de l’OTAN et de la CEE ; elle se manifeste aussi à travers les valeurs qu’elle réaffirme avec vigueur : les principes du multilatéralisme, bien sûr, mais également la défense de « valeurs » universelles telles que les libertés collectives et individuelles, la paix, les droits de l’homme, la démocratie, l’état de droit et la prospérité17. Comment une approche aussi résolument multilatéraliste, aussi exigeante quant aux principes d’une « communauté de valeurs occidentale » dont l’Allemagne est si fière de faire partie, pourrait-elle être compatible avec la mise en œuvre d’une politique hégémonique ?

Si, en 1949, le leitmotiv de la politique étrangère est la rupture, en 1990, c’est l’idée de continuité qui prévaut. Conscient qu’il existe un risque de retomber dans le piège du Sonderweg, le gouvernement Kohl partage le point de vue des alliés, selon lequel l’Allemagne, au lieu d’opter pour la neutralité et le repli isolationniste, doit être ancrée dans les...