Les analyses présentées dans cet ouvrage sont personnelles et n’engagent en aucune manière les institutions dans lesquelles l’auteur travaille ou a travaillé.

Illustration de couverture : Adrià Fruitós

© Armand Colin, 2022

Armand Colin est une marque de
Dunod Éditeur, 11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff

ISBN : 978-2-200-63414-8

Ce document numérique a été réalisé par PCA

INTRODUCTION1

Après la fin du monde bipolaire et les espoirs de relations internationales plus coopératives, les déceptions n’ont pas manqué : conflits violents, inégalités persistantes, priorité aux intérêts nationaux, blocages du Conseil de sécurité des Nations unies, affaiblissement de certains accords internationaux. En 2022, le panorama de la coopération internationale paraît sombre. Mais, disons-le tout de suite, ce constat nous semble insuffisant et par conséquent inexact. Avec plus de recul, celui qu’offrent l’histoire et le développement des organisations internationales, notre monde pourrait bien apparaître comme n’ayant jamais été aussi coopératif. Un trait paradoxal, imparfait et fragile, mais tangible à l’instar de l’activité multilatérale qui mobilise aujourd’hui l’essentiel de la politique extérieure en rythmant l’agenda des chefs d’État et de gouvernement, des hauts fonctionnaires, des grandes ONG et des sociétés dans leur ensemble.

Dans un monde façonné par la libéralisation des échanges et la mondialisation de l’information, aucun domaine de l’activité humaine n’échappe désormais au besoin de concertation à l’échelle planétaire. Chaque problème nouveau engendre à plus ou moins longue échéance une nouvelle instance internationale baptisée, selon les circonstances, forum, conseil, groupe, comité, programme, commission, haut-commissariat, union, organisation. Jamais les formes de coopération n’ont été aussi diverses. Jamais les institutions internationales n’ont été aussi nombreuses.

Pendant deux siècles, l’organisation internationale (OI) a été considérée comme la forme la plus achevée du multilatéral. Un traité fondateur, une adresse permanente, un budget régulier, un personnel indépendant des États, toutes ces propriétés constitutives devaient garantir pérennité et autorité à ce nouveau type d’institution élaboré par les États pour servir leurs besoins collectifs. L’organisation internationale s’analysait comme une construction intergouvernementale. La principale question théorique était d’en apprécier les effets sur la distribution de la puissance : comment la souveraineté des États s’en trouvait affectée, à quel type de puissance (petite, moyenne, grande ?) l’organisation bénéficiait le plus, dans quelle mesure son action s’avérait préférable aux modes antérieurs d’arrangements internationaux.

Au XXIe siècle, il n’est plus possible de s’en tenir à une vision aussi étroite. Les organisations internationales ne correspondent plus à la vision « réaliste » d’institutions interétatiques entièrement soumises et contrôlées par leurs États membres. D’une part, le rôle grandissant des acteurs civils sur la scène internationale se manifeste là comme ailleurs et pèse sur les éléments constitutifs de l’organisation internationale : son agenda, son fonctionnement interne, ses ressources, l’évaluation de son action ; d’autre part, chaque organisation est englobée dans des jeux d’actions interdépendantes qui la dépassent et la transforment en permanence. Il n’existe pas de définition simple des organisations internationales ni de théorie définitive pour en rendre compte.

La plasticité de ces organisations, leur profusion et leur hétérogénéité semblent décourager l’analyse politique. Des monographies nombreuses et de qualité sur les différentes organisations internationales (ONU, OMC, FMI, OSCE, etc.) sont disponibles, ainsi que des études fouillées sur les mécanismes de coopération dans les secteurs les plus divers (sécurité, environnement, lutte contre le terrorisme, le trafic de drogues, le blanchiment d’argent, etc.), mais ces travaux sont peu cumulatifs. Chaque organisme, chaque secteur est étudié pour lui-même et non pour ce qu’il peut apporter à la conceptualisation du phénomène « organisation internationale ». Les chantiers de recherche sont nombreux et encore trop peu explorés : sur l’histoire des OI, leur institutionnalisation, leur gouvernance, leur autorité, leur fonctionnalité, les transformations de leur périmètre d’action, leurs rivalités et leurs collaborations avec de nouveaux partenaires, pour n’en citer que quelques-uns. En langue française, les ouvrages généraux sont rares, à l’exception de la synthèse récente de Franck Petiteville (Petiteville, 2021). La littérature anglophone est plus abondante, mais relativement peu fournie en travaux de synthèse. On retiendra notamment trois ouvrages.

L’étude de Clive Archer, International Organizations (2015, 4e édition) a le mérite de l’antériorité. Elle retrace à grands traits l’histoire des organisations internationales, donne un aperçu de leur classification selon la composition, les objectifs, les types d’activité et les structures, avant d’évoquer leur rôle et leurs fonctions et dire leur importance dans la gouvernance mondiale. L’auteur présente différentes approches théoriques des organisations internationales (« réalistes », « réformistes », « radicales ») et termine en s’interrogeant sur l’avenir des OI. Concis, factuel, pédagogique, ce petit livre de facture classique offre une introduction à qui aborderait pour la première fois le champ des organisations internationales.

Plus vaste et ambitieux, l’ouvrage de Margaret P. Karns, Karen A. Mingst et Kendall W. Stiles, International Organizations : The Politics and Processes of Global Governance (2015, 3e édition) conçoit les organisations internationales comme des mécanismes coopératifs parmi d’autres, à l’intérieur d’un ensemble complexe de processus et d’institutions, publics et privés, composant le puzzle de la gouvernance mondiale. L’ouvrage s’attarde sur cette dernière notion, sur les enjeux qui lui sont rattachés et ses fondations théoriques dans la littérature sur les organisations internationales. Il s’organise ensuite selon une trame conventionnelle en introduisant tour à tour les différentes « pièces de la gouvernance mondiale » : l’ONU, les organisations régionales, les acteurs non étatiques (ONG, réseaux et mouvements sociaux), puis les grands domaines où se fait sentir le besoin de gouvernance mondiale : la paix et la sécurité, le développement humain et le bien-être économique, les droits de l’homme, l’environnement. Ce livre clair et de lecture aisée permet d’avancer dans la compréhension des débats sur la nature et le rôle des organisations internationales dans la régulation mondiale mais le propos des auteurs, spécialistes reconnus des organisations internationales, n’est pas d’analyser le phénomène des OI en ce qu’il a de spécifique, encore qu’ils accordent une place considérable aux Nations unies « pièce maîtresse de la gouvernance mondiale ». Leur objectif est plutôt de répondre à la grande question d’aujourd’hui : quels sont les acteurs, les institutions et les conditions d’une gouvernance mondiale ? Ce déplacement d’optique est général chez les spécialistes des organisations internationales (Park, 2018 ; Pease, 2018). Le champ des OI, déjà peu labouré, tend à se confondre avec celui de la gouvernance mondiale en pleine floraison.

Dans ce contexte, l’ouvrage de Volker Rittberger, Bernhard Zangl et al., International Organization (2019, 3e édition) fait exception. Il s’intéresse au fonctionnement interne des organisations internationales, aux processus de formation des choix collectifs qui s’y déroulent, aux politiques qui en émanent dans les secteurs clés : sécurité, bien-être, environnement, droits de l’homme. Après trois éditions en langue allemande, la version anglaise considérablement allégée par les traducteurs s’est rapidement imposée dans le monde anglophone comme « le » manuel sur les OI. On y trouve une longue présentation des théories et de l’histoire des organisations internationales précédant une analyse minutieuse des OI en tant que systèmes politiques : ce qu’apportent les acteurs en termes de demandes et de refus (input), comment leurs préférences se convertissent en décisions (decision-making), ce que produisent les OI (output). Quatre études de cas illustrent le propos des auteurs, pour qui les OI existent d’abord et avant tout pour servir les intérêts de leurs membres, ce qui ne les empêche pas d’être au cœur de la gouvernance mondiale et de gagner en importance, particulièrement depuis la fin de la Guerre froide.

À ces trois ouvrages, il faut ajouter la somme de Bob Reinalda, Routledge History of International Organizations: From 1815 to the Present Day (2009). En 846 pages, 17 parties, 44 chapitres, et un nombre incalculable de sous-chapitres, cette œuvre imposante vise à retracer sur deux siècles, de façon chronologique, l’histoire de la totalité des organisations internationales, gouvernementales et non gouvernementales, mondiales et régionales, dans les domaines de la sécurité, de l’économie et de l’humanitaire, avec leurs origines, leurs organes, leurs actions et leur évolution. Tout aussi ambitieuse est la série des Handbooks : ouvrages volumineux (des dizaines d’entrées), très collectifs (une soixantaine d’auteur.e.s), mais dont le caractère exhaustif, détaillé et savant peine parfois à restituer une problématique générale (Cogan et al., 2016 ; Reinalda, 2013).

On retiendra également (en langue française) la contribution des juristes dans une somme consacrée au droit des OI (Lagrange et Sorel, 2013) qui croise de nombreuses questions occupant les politistes (définition, fonctions, autonomie, privatisation, réformes des OI). Un dynamisme soutenu vient aussi des socio-historiens et des anthropologues qui entendent renouveler l’étude des OI comme « lieux de fabrication de l’international » (Kott, 2011, p. 15 ; Kott, 2021 ; voir également l’apport des approches transnationales, Iriye et Saunier, 2009) ou comme espaces de construction « des imaginaires et des pratiques qui se diffusent partout dans le monde » (Müller, 2012, p. 14). Plus généralement, on peut se réjouir de voir un nouvel engouement pour la sociologie des organisations internationales de la part des politistes (Louis et Maertens, 2021).

Les nouvelles technologies ont complètement changé les modes d’accès à la connaissance et, partant, ce que l’on demande à un livre sur les organisations internationales. Deux clics suffisent pour réunir tous les éléments factuels sur une organisation donnée, sa date de création, sa composition, ses organismes, ses textes officiels, rapports et résolutions. Manquent, cependant, les outils intellectuels pour relier les informations et les hiérarchiser, les pistes pour frayer un chemin dans un labyrinthe institutionnel déconcertant. Chaque organisation possède sa trajectoire particulière, son organisation propre, sa bureaucratie plus ou moins spécialisée, son degré d’autonomie variable vis-à-vis de ses membres, ses méthodes d’action. L’ensemble du système des OI semble pratiquement impossible à saisir dans tous ses détails. Toute généralisation est donc plus ou moins condamnée à laisser échapper certains faits et à faire des choix en restituant ce qui semble le plus significatif. La monographie exhaustive constitue un défi pour la recherche.

L’objet de cet ouvrage est d’apporter ce que la Toile ne fournit pas : une problématique donnant une intelligibilité au phénomène des organisations internationales afin d’accéder à une connaissance plus fine de leur place dans le système international. Il ne dresse pas un catalogue des organisations internationales mais les présente selon les besoins de l’analyse pour ce qu’elles nous apprennent sur une question précise. Leur action dans les domaines clés de la coopération internationale (sécurité, environnement, commerce, droits de l’homme, etc.) ne fait pas l’objet d’études de cas juxtaposées, comme on le voit dans la plupart des ouvrages. Elle est abordée dans le souci d’illustrer telle ou telle interaction des OI avec le système international. La démarche s’écarte de l’approche institutionnelle classique. Elle se situe dans une perspective sociohistorique privilégiant les jeux d’acteurs en mouvement plutôt que les règles et structures.

Dans une première partie, l’ouvrage étudiera la genèse des organisations internationales en soulevant trois questions : pourquoi coopère-t-on ? Comment s’opère l’institutionnalisation de l’action concertée ? La diversité des formes d’institutionnalisation permet-elle une approche globale des OI ? L’organisation internationale sera analysée comme un construit social, solution provisoire à des exigences d’action collective résultant de la combinaison de stratégies intéressées et d’objectifs en mouvement. Il sera montré que les OI ne sont pas un point d’aboutissement de « la » coopération mais un point de rencontre de conduites coopératives et que l’institutionnalisation de ces conduites s’appuie sur des ressources juridiques, fonctionnelles et symboliques que l’on peut détailler. Du Concert européen aux Nations unies, le multilatéralisme s’est progressivement institutionnalisé jusqu’à s’imposer comme le mode dominant de la coopération internationale. La définition et les implications de ce nouveau « projet politique » seront examinées. Ce que l’on appelle, de façon impropre, le « système » des Nations unies a donné une formidable impulsion au développement des organisations internationales. Leur prolifération et leur diversité défient aujourd’hui tout effort de classification et de synthèse. L’ouvrage proposera, cependant, une grille de comparaison à partir de la distinction classique entre structure et fonction. Il donnera également des pistes pour analyser les types de changement opérés par les OI car aucune organisation internationale n’est semblable à ce qu’elle était au moment de sa fondation ; l’identité des organisations internationales ne peut être comprise que dans le mouvement, leur évolution est une dimension fondamentale de l’analyse. Un accent particulier sera mis sur les organisations régionales et l’articulation entre multilatéralisme régional et multilatéralisme mondial. Qu’il s’agisse de la sécurité internationale ou du commerce mondial, la question de la compatibilité entre les deux niveaux pose problème et leur complémentarité est loin d’être démontrée.

Enfin, pour trompeuses et imprécises qu’elles soient, les notions de « communauté internationale » et de « société mondiale » ne seront pas négligées. En l’absence d’un ordre mondial, elles pourraient traduire la réalité nouvelle d’une société internationale reliée par quantité d’ordres partiels dont les organisations internationales seraient les principaux artisans.

La deuxième partie de l’ouvrage abordera de façon renouvelée la question classique du rôle des organisations internationales : que nous apprennent sur ce point les controverses théoriques encombrant la littérature ? À quoi servent les OI (fonctions) ? Comment s’en sert-on (usages) ? Les positions adoptées par les différentes écoles (libéralisme et fonctionnalisme, réalisme et néoréalisme, institutionnalisme néolibéral, constructivisme) seront présentées comme autant d’explications partielles de questions récurrentes : entre autonomie et dépendance, les OI sont-elles des acteurs à part entière dans les relations internationales ? Entre intérêts et valeurs, les organisations internationales sont-elles un type d’agencement particulier d’intérêts ou bien un foyer de valeurs communes ? La nécessité de renouveler les approches théoriques s’impose et l’ouvrage proposera de les resituer dans une approche socio-historique globale empruntant la démarche de la sociologie « évolutionnelle » due à Norbert Elias. La notion de « configuration » permet de mieux saisir les dynamiques de différenciation et d’intégration à l’œuvre dans le système international et le rôle qu’y tiennent les organisations internationales. Les OI sont pensées comme un moment particulier dans un processus général d’intégration croissante de l’humanité.

L’ouvrage examinera ensuite « le triangle de la fonctionnalité » : représentativité, légitimité, efficacité des organisations internationales, ce qui amènera à traiter de la composition des OI y compris dans leurs secrétariats, de leur processus décisionnel avec le risque d’insignifiance de décisions collectives adoptées par adhésion passive, des missions remplies par les OI et de la mesure incertaine de leurs performances. Une attention particulière sera donnée à la façon dont les organisations internationales tentent de valoriser elles-mêmes leurs réalisations ainsi qu’aux méthodes de gestion des entreprises privées dont elles s’inspirent et aux effets de cette approche « managériale ». Les éléments d’un bilan contrasté de l’efficacité des OI seront proposés. Cette partie se terminera sur un survol de trois types d’usages de l’organisation internationale – instrumentalisation, socialisation, légitimation – nuançant fortement l’importance qui leur a été accordée par la littérature.

La troisième partie s’efforcera de saisir les organisations internationales en action et d’en montrer les principaux facteurs d’évolution. Elle fera ressortir combien la notion de gouvernance est insuffisante pour rendre compte du triple mouvement à la fois subi et influencé par les OI : les transformations du multilatéralisme, le renouvellement des conceptions de la sécurité, les effets ambivalents de la mondialisation. Sur le premier point, il sera montré comment, d’un côté, le ralliement massif des pays du Sud aux OI et leur contestation persistante d’un ordre économique mondial dominé par les pays du Nord ont renforcé la logique interétatique au sein des OI et comment, de l’autre, les OI ont dû s’ouvrir à une grande diversité d’acteurs sociaux et l’action multilatérale s’élargir à un vaste réseau de « porteurs d’enjeux » (stakeholders). Plus que jamais le multilatéralisme est un enjeu de puissance que les États s’efforcent de contrôler, soit au sein des OI, soit par la multiplication de clubs à dimension variable qui débordent ces organisations (G7, G8, G20, etc.). Dans le même temps, la notion de sécurité a évolué. De nouvelles conceptions du maintien de la paix ont émergé. Des menaces globalisées ont été identifiées. Les conséquences de ces évolutions sur la sécurité collective, le rôle du Conseil de sécurité, les opérations de maintien de la paix, et sur la capacité des OI à fournir de nouveaux paradigmes et de nouveaux instruments pour y faire face seront longuement analysées.

Enfin sera posée la question des possibilités d’une régulation mondiale par un système organisationnel fortement hiérarchisé, fragmenté, polycentrique et traversé par des dynamiques contentieuses. Quel est le rôle des organisations économiques et financières dont l’omniprésence témoigne de l’emprise marchande sur le système international (FMI, Banque mondiale, OMC, OCDE) ? Qu’advient-il des normes sociales édictées par l’OIT et, plus généralement, que reste-t-il aux institutions des Nations unies ? L’éparpillement des organisations environnementales comme les débats actuels sur la protection des droits de l’homme témoignent de la difficulté pour les OI de produire une conception de l’ordre mondial commune à tous. Les exigences contradictoires de l’universalité et de la réciprocité les mettent au défi d’appliquer ce qu’elles prétendent incarner. Creuset dans lequel se construit un « nous » à l’échelle mondiale et/ou régionale, les organisations internationales sont également le lieu de la confrontation des différences. L’un (l’intégration) ne va pas sans l’autre (la différenciation).

PREMIÈRE PARTIE

LA GENÈSE DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Dès lors que des acteurs sont en interaction et qu’ils forment un système, ils tendent à nouer des arrangements. Au plan international, la reconnaissance d’émissaires attitrés ou la formation d’alliances, par exemple, est une pratique aussi ancienne que les premiers systèmes connus. Pendant longtemps, il s’est agi de pratiques coutumières et d’arrangements ad hoc. Leur caractère formel et durablement tourné vers la résolution de problèmes identifiés comme ceux de l’action collective est, en revanche, beaucoup plus récent. La coopération organisée est une idée neuve et ses développements débutent au XIXe siècle.

1

Coopération et organisation

L’apparition des premières organisations internationales a coïncidé avec celle de la notion d’organisation à l’intérieur des sociétés industrielles. Ces deux formes d’arrangement des relations humaines sont nées en même temps. Elles répondaient, chacune à leur façon, à des besoins d’intégration au plan national et à des demandes de coopération au plan international.

Pourquoi coopère-t-on ?

Une situation d’interaction particulière

La coopération est une notion qui s’installe dans notre vocabulaire dans la première moitié du XIXe siècle. Tirée du socialisme associationniste et notamment du mouvement coopératif préconisé par Robert Owen (1772-1832), elle vise un principe d’association par lequel des acteurs (producteurs ou consommateurs) se groupent pour résoudre des problèmes d’intérêt commun (en l’espèce l’élimination de la misère qui accompagne le triomphe du capitalisme). La coopération implique donc une situation d’interaction entre les acteurs dans laquelle chacun d’eux ne peut atteindre ses objectifs sans tenir compte de ceux des autres. C’est l’existence simultanée du conflit des intérêts et de la complémentarité qui crée un problème de coopération (Kébabdjian, 1999, p. 150-153).

L’histoire des organisations internationales illustre cette motivation mixte des jeux coopératifs. Ainsi, l’une des premières de ces organisations, l’Union télégraphique internationale (1865), vise-t-elle à surmonter l’opposition des systèmes nationaux de transmission (conflits d’intérêts) au profit d’une interconnexion des réseaux mutuellement avantageuse (complémentarité).

Jusque dans les années 1840 existait la télégraphie aérienne optique, utile mais de portée limitée. Lorsque la télégraphie électrique apparut et permit de communiquer sur des distances allant au-delà du territoire national, il fallut trouver les moyens de régler les nouveaux problèmes de compétence posés par la technique. Dans un premier temps, les États élaborèrent des conventions bilatérales ou régionales : en 1864, plusieurs conventions régionales étaient en vigueur. Quantité de systèmes différents de procédures, de services, de tarification se superposaient, freinant d’autant les possibilités de gains mutuels. Le système d’arrangement d’État à État, le seul connu alors, s’avérait inadéquat. Il fallut inventer un système « international ». À l’initiative du gouvernement français, 20 États européens élaborèrent un accord-cadre régissant l’interconnexion internationale auquel s’ajoutait un ensemble de règles visant à normaliser les équipements, uniformiser les modes d’exploitation, harmoniser les tarifications, etc. Pour permettre le suivi et l’amendement de cet accord, les États créèrent une Union télégraphique internationale.

Lorsque naquit la télégraphie sans fil, le même processus se répéta et conduisit à la création d’une Union radiotélégraphique internationale (1906). Ces deux unions fusionnèrent en 1932 pour donner naissance à l’Union internationale des télécommunications qui a survécu à toutes les guerres, s’est adaptée à toutes les révolutions techniques (téléphone, télécopie, satellites géostationnaires, Internet) et joue à l’heure actuelle un rôle important dans le développement et la normalisation des nouveaux systèmes d’information et de communication.

Les déterminants de la coopération

On retiendra trois types de facteurs ou de dispositions qui poussent à coopérer au plan international. En pratique, ils ne sont nullement exclusifs les uns des autres et se retrouvent mêlés dans les décisions conduisant à choisir un mode d’action coopératif, c’est-à-dire à s’associer avec d’autres plutôt que de faire cavalier seul.

En premier lieu, des dispositions de nature fonctionnelle. Il s’agit ici de coopérer pour résoudre avantageusement des conflits d’intérêts dans le cadre d’un jeu répété (si le jeu est à un coup, l’incitation à la coopération risque d’être moins forte). L’allocation des routes aériennes et des fréquences hertziennes ou la liberté des échanges commerciaux, parmi bien d’autres exemples, induisent cette recherche de fonctionnalité. C’est un calcul d’utilité qui est à l’œuvre avec l’idée que les intérêts particuliers (nationaux) et collectifs (internationaux) sont compatibles. Ce type d’approche est souvent qualifié de « libéral » par les théoriciens des relations internationales.

En deuxième lieu, la coopération est souvent mise en mouvement par des dispositions de nature cognitive. Connaître et se reconnaître contribuent à réduire l’incertitude de relations potentiellement conflictuelles. Dans le domaine de la sécurité (notamment militaire), l’anticipation réciproque peut être ainsi clarifiée et maîtrisée par un processus d’apprentissage collectif. Si les dispositifs relatifs à la sécurité collective prévus par le Pacte de la Société des Nations et la Charte des Nations unies reposent, malgré leurs différences, sur un directoire de grandes puissances, c’est à la fois par réalisme et avec l’espoir qu’un rapprochement formel servira une meilleure compréhension entre les plus puissants et modifiera leurs intérêts dans un sens plus coopératif. Le rôle de la connaissance, de l’interconnaissance, des normes et de la communication est essentiel. Il constitue la matrice d’explication privilégiée par l’approche « constructiviste » des relations internationales.

En troisième lieu, la coopération peut être aiguillonnée par des dispositions de nature coercitive. Un acteur plus puissant et/ou un régime de sanctions contraignent d’autres acteurs à rallier un jeu coopératif qui n’était pas souhaité initialement ou à s’y maintenir malgré des velléités de défection. La portée obligatoire de traités et de normes, la menace de sanctions ou les risques de l’isolement sont autant d’invitations forcées à coopérer. La puissance de certains acteurs dans un jeu fondamentalement conflictuel est ici au centre des explications : on y retrouve l’approche « réaliste » des relations internationales.

Au fond, l’observation des pratiques recoupe assez fidèlement les principales approches théoriques qui cherchent à expliquer les comportements coopératifs (Le Prestre, 2005, p. 294-324). Que l’on parte du constat empirique ou du marché des théories, les types de déterminants de la coopération internationale sont en nombre limité, même si leurs manifestations sont infiniment diverses.

L’apport de l’organisation

Un cadre pour l’action

À la dispersion des interactions gravitant autour de « problèmes à résoudre », l’organisation offre un cadre. Celui-ci consiste à coordonner les conduites par une série de procédés : division des tâches et des rôles, systèmes d’autorité et de communication. Comme ensemble structuré de contraintes et d’opportunités, l’organisation vise à rationaliser les moyens de ceux qui se donnent des objectifs partagés. Elle répond aux demandes de l’action collective : à la fois en rendant plus prévisibles les conduites des membres du groupe et en tentant d’accroître leurs satisfactions par rapport aux résultats attendus.

L’organisation internationale regroupe, par définition, des membres appartenant à des pays différents. Elle caractérise une forme particulière d’agencement des rapports internationaux et présente deux traits spécifiques :

– L’organisation internationale résulte d’un acte volontaire manifeste. Elle procède d’un acte fondateur : « acte constitutif » pour les organisations intergouvernementales (traité, charte, convention), dépôt de statuts pour les organisations non gouvernementales.

– L’organisation internationale a une matérialité. Elle dispose d’un siège permanent, d’une adresse, d’un financement, d’un personnel.

Dans une configuration d’acteurs multiples à l’instar du système international, les conduites des uns dépendent étroitement de celles adoptées par les autres. La réduction des incertitudes est une condition préalable au dialogue et à l’échange. Par ses règles acceptées et ses procédures, l’organisation internationale tend ainsi à sécuriser l’espace des jeux stratégiques dans lequel chacun tient compte de la stratégie de l’autre. Elle coordonne avec plus ou moins d’effectivité et de réussite et, à ce titre, demeure irremplaçable dès lors que plusieurs acteurs en situation d’interaction se donnent des objectifs partagés.

Un construit social

L’organisation internationale n’est pas pour autant le produit d’une adaptation mécanique à l’existence de « besoins communs » ou au désir de quelques-uns d’agir ensemble. Comme pour toute organisation, elle est un instrument qui mêle une part de déterminisme (le poids des contraintes) et une part de liberté (le choix des acteurs). Au sens de l’analyse stratégique des organisations, l’organisation internationale est un « jeu » : un instrument de l’action collective qui concilie contrainte et liberté (Crozier et Friedberg, 1977, p. 97). S’agissant de notre objet, cette approche sociologique a au moins deux grands mérites.

D’une part, elle écarte toute tentation visant à réifier l’organisation internationale, à en faire un réceptacle passif et figé de rôles totalement prévisibles. En effet, les structures et les règles sont à la fois des contraintes et des opportunités pour les acteurs qui conservent toujours une certaine marge de liberté. Au plan international, on a vite fait d’expliquer la création d’organisations par des « nécessités communes ». Il faut y prendre garde : l’organisation internationale n’est pas un fait social neutre. Elle est structurée par les stratégies de ses membres et les relations de pouvoir qu’elles traduisent : si l’on sert et se sert des organisations, c’est aussi pour se servir. La mobilisation des États-Unis en faveur de la création d’organisations de coopération internationale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’adhésion aux organisations internationales des pays en développement au fur et à mesure de leur décolonisation ou la défense de la concertation multilatérale par les puissances moyennes, notamment européennes, sont autant d’engagements politiques au service de stratégies d’influence.

D’autre part, souligner cette situation mixte de contrainte et de liberté, c’est rappeler que l’organisation n’est jamais qu’une solution provisoire aux problèmes de l’action collective – un « construit social contingent » selon Crozier et Friedberg (1997, p. 89) –, la solution la moins mauvaise possible aux yeux des acteurs (les plus puissants et/ou les plus nombreux), compte tenu des contraintes du moment, ou la meilleure possible, compte tenu des opportunités qui se présentent à un moment donné. Ainsi de 1947 à 1995, le commerce international n’est-il régi que par un accord de coordination faiblement formalisé de libération des échanges (GATT : General Agreement on Tariffs and Trade) : l’opposition des États-Unis à un projet plus contraignant (la Charte de La Havane), leur poids dans l’économie mondiale et le volume encore limité des échanges ne permettent guère plus. La consolidation de puissances économiques concurrentes (Europe, Japon), la multiplication des conflits commerciaux et l’intensification des échanges vont modifier les attentes. Les pays membres du GATT en viennent à souhaiter, sinon à accepter, le renforcement des règles du commerce international et ils décident la création, en 1995, d’une Organisation mondiale du commerce (OMC). Néanmoins, l’accélération de la mondialisation des échanges, le poids économique croissant des pays émergents (Afrique du Sud, Brésil, Chine, Inde, etc.), l’importance du régionalisme économique (Europe, Asie, Amériques, notamment) rendent les compromis, lorsqu’ils sont possibles, très laborieux. L’OMC devient régulièrement contestée et souvent paralysée. En résumé, l’organisation du commerce mondial a connu plusieurs types de réponse : chacune demeurant très dépendante d’un contexte particulier et aucune ne pouvant se donner comme définitive. Il en va de même pour toute organisation internationale.

La combinaison de stratégies intéressées et d’objectifs en mouvement fait de l’organisation internationale un point de rencontre de conduites coopératives plus qu’un point d’aboutissement de « la » coopération. Celle-ci n’existe pas indépendamment de ses arrangements pratiques qui, à leur tour, ne constituent que des réponses partielles et plus ou moins durables aux besoins de l’action collective déterminés par les plus puissants et/ou les plus nombreux. En ce sens, l’organisation internationale repose sur un paradoxe : elle est à la fois indispensable à l’action collective et sans cesse menacée par les tensions inhérentes à cette action.

L’institutionnalisation

Organisation et institution

Dans la plupart des ouvrages, la distinction entre organisation et institution n’est pas très claire. Les deux termes peuvent s’employer indifféremment et viser des principes, des règles ou des structures qui participent au fonctionnement des relations internationales. Empruntant à la tradition juridique, certains auteurs désignent par institutions les démembrements fonctionnels de l’organisation prise comme un ensemble de compétences. On parlera ainsi du Conseil de sécurité (CS) ou de l’Organe de règlement des différends (ORD) comme des institutions de l’ONU ou de l’OMC. Les institutions se caractérisent ici par leurs fonctions, elles-mêmes déterminées par l’acte juridique constitutif de l’organisation. Curieusement, cette approche restrictive définit autant qu’elle banalise les institutions en les réduisant à des fonctions d’organisation (Rittberger et Zangl, 2006, p. 65-77). Ainsi, les institutions sont-elles spécifiques à chaque organisation et générales à toutes les organisations : Taylor et Groom en font la catégorie la plus large de l’action internationale organisée (gouvernementale ou non, publique ou privée) (Taylor et Groom, 1988, p. 8). À l’inverse, pour d’autres auteurs qui contestent l’approche juridique et fonctionnaliste des institutions, c’est l’organisation qui est le terme général le plus pertinent pour désigner le cadre formel des coopérations internationales (Archer, 2015). En bref, tantôt ce sont les institutions qui englobent toute action organisée, tantôt c’est l’organisation qui englobe les institutions. Le lecteur a du mal à s’y retrouver.

Au-delà de la querelle sémantique, l’insatisfaction vient de ce que n’est pas posée la question de savoir comment s’imposent les règles qui vont permettre le minimum de régularité et de prévisibilité entre les acteurs sans lequel aucun ordre n’est possible. Cette imposition se réalise à travers la création d’institutions. L’institution acquiert ici une nouvelle dimension que nous privilégierons à l’instar des anthropologues et des sociologues. Dans toute collectivité, il existe, en effet, des manières d’agir et de penser socialement sanctionnées (Durkheim, 1998). Tout groupe connaît dans son fonctionnement une multitude de règles obligatoires : la plupart des individus y obéissent sous peine d’encourir des sanctions. Ces règles s’expriment à travers des institutions que l’on a pu définir comme un ensemble d’actes ou d’idées tout institué que les individus trouvent devant eux et qui s’impose plus ou moins à eux. On saisit là ce qui fait l’irréductibilité de l’institution : son caractère contraignant. La sociologie wébérienne retient la même idée lorsqu’elle définit l’institution comme un ensemble de règles « octroyées avec un succès (relatif) à l’intérieur d’une zone d’action délimitable à tous ceux qui agissent d’une façon indéfinissable selon des critères déterminés » (Weber, 1995, p. 94).

L’institutionnalisation comme processus

Les organisations internationales dont nous parlons dans cet ouvrage ont toutes un caractère institutionnel plus ou moins marqué. C’est la raison pour laquelle on ne fera pas de distinction tranchée entre les deux termes. Ici, les organisations internationales ne sont pas seulement des « structures de coordination ou de coopération » : elles disposent d’une autorité et d’un pouvoir de contrainte, même si variables et relatifs. De là, l’intérêt à se pencher sur la façon dont cette autorité se construit au sein des organisations internationales : on parlera du processus d’institutionnalisation.

Très schématiquement, celui-ci repose sur trois types de ressources : juridiques, fonctionnelles et symboliques.

La force du droit est une ressource non négligeable. Elle s’exprime dans les actes constitutifs (traités, conventions, chartes, statuts) qui sont souvent négociés minutieusement par les membres fondateurs (Schlesinger sur la Charte de l’ONU, 2003), acceptés par tous et contrôlés, de manière plus ou moins complète, par des instances habilitées (juridictions, conférences des Parties, comités de suivi, etc.) ou par la doctrine1. L’adhésion valant acceptation du cadre juridique, les membres se soumettent à des dispositions qui comportent éventuellement des dispositifs de sanctions qui pourront leur être opposés en cas d’infraction. L’organisation tire autorité de cette soumission volontaire. Même dans les nombreuses OI qui ne disposent pas de pouvoir de contrainte, les membres les plus récalcitrants doivent composer avec le cadre accepté d’une certaine « conditionnalité interne » (Fawn, 2013).

La contestation n’est pas impossible, mais la révision de règles âprement négociées entre un nombre croissant d’acteurs demeure toujours un exercice politique délicat et laborieux2.

La fonctionnalité de l’organisation est également une source importante d’autorité. Non seulement parce que les membres profitent d’avantages, mais surtout parce que ceux-ci seraient plus coûteux à obtenir d’une autre manière. La réduction des coûts (de la communication, de l’information ou d’aides diverses) offerte par l’organisation pousse ses membres à accepter un certain degré de force contraignante au terme d’un calcul rationnel. L’institutionnalisation ainsi acquise demeure néanmoins toujours fragile, soumise aux intérêts changeants des membres et au fait que ce qui est fonctionnel pour les uns peut être dysfonctionnel pour les autres (le blocage du Conseil de sécurité, par exemple) ou au fait que ce qui est jugé fonctionnel à moment donné peut devenir dysfonctionnel à un autre (le vote à l’unanimité ou la recherche du consensus, par exemple). Quoi qu’il en soit, l’organisation tire autorité de ses fonctions lorsque celles-ci servent utilement l’intérêt de ses membres. En revanche, lorsque les avantages ne compensent pas les coûts, du moins dans la perception qu’en ont les intéressés, l’organisation est méprisée, contournée et parfois combattue – en témoigne le destin de la Société des Nations (SDN) : l’institutionnalisation est alors en déclin.

L’autorité de l’organisation internationale émane enfin de sa capacité à incarner une force supérieure à celle de ses membres : par sa représentativité, par l’étendue de ses objectifs, par l’universalisme de ses idéaux. À lui seul, aucun membre ne peut prétendre à de telles grandeurs. L’institutionnalisation prend ici la forme d’un travail de représentation qui vise à grandir l’organisation, à la parer des attributs symboliques de la puissance : drapeaux, emblèmes, devises, protocole, célébrations, déclarations solennelles. En se mettant en scène, l’organisation construit l’image d’une communauté solidaire qui exerce en retour des effets de discipline sur ses membres : mieux vaut y être plutôt que de risquer sa situation et sa réputation en faisant cavalier seul. Difficile à mesurer, ce pouvoir symbolique de l’organisation est indéniable. On en saisit toute l’importance dans l’acte de reconnaissance de ses membres qui est aussi un acte d’autorité.

L’institutionnalisation est donc un processus de consolidation de l’autorité de certaines structures. Elle constitue « un moyen de stabiliser et de perpétuer un ordre particulier » (Cox, 1981, p. 136), au terme d’évolutions souvent conflictuelles entre une grande diversité d’acteurs (pour un exemple de tension entre nationalisme et internationalisme dans la coopération culturelle internationale qui mènera à la création de l’Unesco – Laqua, 2011). En fait, l’institutionnalisation des organisations internationales n’est jamais totalement acquise. Là où les points de vue et les intérêts sont incompatibles, là où l’injustice est telle que la contrainte n’est plus intériorisée, là où la lutte à mort paraît la seule issue, l’échange n’est plus institutionnalisable. L’impuissance de la SDN face à la Seconde Guerre mondiale en est une tragique illustration. La notion durkheimienne d’« anomie » rend compte de ces situations dans lesquelles l’ordre institutionnel s’affaisse, les normes sont contestées, caduques, voire inexistantes. En revanche, là où les règles sont acceptées, là où les organisations internationales parviennent à les faire respecter, l’institutionnalisation est, au moins provisoirement, en progrès.

NOTES

INTRODUCTION

1. Une première édition de ce livre a été rédigée avec Marie-Claude Smouts. Pionnière, en France, de l’analyse socio-politique des organisations internationales, Marie-Claude a estimé qu’il était temps pour elle de prendre congé des travaux universitaires. Son talent et la sûreté de son jugement nous manquent. Cette troisième édition, comme la précédente, est tout empreinte de notre amitié et de notre complicité intellectuelle. Merci à Alix Defrain-Meunier pour sa collaboration attentive et compétente.

CHAPITRE 1

1. Voir Cot et Pellet, 2005, pour un exemple d’analyse et d’interprétation de la Charte des Nations unies qui fait autorité.

2. Devin, 2006, sur les réformes de l’ONU ; Albaret, 2020, sur la contestation au Conseil des droits de l’homme.