Sommaire

Faire métropole par la culture

Un Léviathan timide aux attributions variables

Montpellier : quelle politique culturelle métropolitaine ?

Cinq jalons pour une métropole culturelle

Note méthodologique

Faire métropole par la culture

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Que l’intercommunalité ait pu développer, pour se construire, une vocation culturelle, voilà une idée qui était, dès le départ, assez étrangère au réformateur. La loi Chevènement en faisait une compétence « optionnelle », l’une des trois à retenir sur cinq1, pour les agglomérations. L’incitation était encore moins marquée pour les communautés de communes et – chose qui intriguait déjà – seules les communautés urbaines2 avaient dans leur panier de compétences une vocation à se charger des réseaux d’équipements culturels. Ces communautés, dont beaucoup sont aujourd’hui des métropoles, rejointes par les plus importantes des communautés d’agglomération des années 2000, ont pourtant été parmi les plus timorées dans le transfert de compétences en matière culturelle. Il y a dans ce chiasme un phénomène assez universel dans le cas de la métropole. Alors qu’elle est fondée sur l’idée de coopération, l’institution qui la représente éprouve les plus grandes difficultés à ne pas passer pour vorace, notamment dans des domaines comme la culture, où élus et opérateurs tendent à se projeter positivement, mais seuls.

La France compte désormais 22 métropoles. Leur inscription dans le paysage territorial français pousse à s’interroger à nouveau sur leur vocation culturelle. Cet ensemble représente à lui seul plus du quart de la population française (28,4 %) et près de deux milliards d’euros de dépenses culturelles, si l’on fait le cumul des budgets métropolitains et des villes-centres concernées. C’est deux fois le budget culturel des 100 départements français et 28 % des dépenses culturelles du bloc local (communes + intercommunalités)3. Il est donc crucial de s’intéresser au destin culturel de ce bloc métropolitain.

Cependant, plus que dans d’autres pays, les métropoles sont particulièrement hétérogènes en France. Leur démographie va de 209 000 habitants (Brest) à plus de 7 millions (Métropole du Grand Paris), avec 870 000 habitants en moyenne. Derrière ces chiffres, c’est toute la diversité des territoires qu’on dit « métropolitains », avec des trajectoires historiques et des formes juridiques variées : statut exceptionnel pour Paris, Lyon et Aix-Marseille, cadre légal « ordinaire » issu de la loi Maptam (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, 27 janvier 2014) pour une douzaine d’autres, enrôlement ultérieur des sept suivantes (loi relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain, 28 février 2017). Derrière la magie d’un mot (« métropole ») se cachent donc des territoires aux dynamiques très différentes, notamment en termes d’échelle des politiques, et en particulier en matière culturelle.

Enfin, au-delà de leurs frontières actuelles et du pré carré de leurs compétences, l’enjeu politique des métropoles consiste à passer d’institutions spécialisées – comme le dit bien leur appellation officielle d’« établissements publics », sauf pour Lyon – à un nouveau pouvoir territorial. Dans ce passage, il est tout autant question de compétences que de responsabilité plus diffuse de développement territorial, ne serait-ce que pour conjurer le reproche qui leur est souvent fait, celui d’être des aspirateurs de ressources plutôt que des fers de lance coopératifs4.

C’est toute la question de l’altérité métropolitaine qui est ici posée, et de la contribution de la culture à la nourrir ou à l’interroger de façon propre. Cette altérité renvoie à trois dimensions : comparative, interterritoriale et paradigmatique.

Par la comparaison, nous comptons rendre compte de nos principales observations dans l’ensemble des métropoles françaises, en partant des aspects les plus quantitatifs pour aborder les grandes tendances des politiques culturelles métropolitaines. Nous montrons ici comment la culture permet d’appréhender la diversité de ce que nous nommons « métropoles » en France.

L’interterritorialité culturelle de la métropole peut être appréhendée du point de vue des politiques et dynamiques de production et de diffusion artistiques, mais aussi de celui des identifications et représentations culturelles territoriales – la culture au sens plus large du terme. Pour en comprendre la portée et les chemins parfois tortueux, il faut combiner deux récits : celui de la trajectoire politique métropolitaine et celui de sa trajectoire culturelle.

Mais cette approche par les politiques publiques territoriales n’est qu’une première manière d’envisager l’altérité métropolitaine en culture. Il y en a une autre, qui s’écarte de toute idée d’espaces, pour envisager les paradigmes d’action publique. L’apogée de la « démocratisation culturelle », modèle fondé sur le primat de l’offre, pensé pour « faire métropole », semble atteindre ses limites, à Montpellier comme ailleurs5. L’enjeu est d’analyser les phénomènes émergents tels que les collectifs de spectateurs, les espaces coopératifs, les « tiers-lieux6 », regroupés autour de la notion de « démocratie culturelle », contribuant à une production culturelle plus horizontale et plus transversale7. Ici, ces nouvelles dynamiques sont confrontées au modèle de l’offre qui existait précédemment et qui continue de rayonner.

Il y a enfin une dimension socio-spatiale à l’altérité métropolitaine, qui passe par l’examen des pratiques culturelles à l’échelle métropolitaine. Elles questionnent l’hypothèse géographique selon laquelle il y aurait une différenciation du rapport à la culture en fonction des espaces. Nous avons ici mené une enquête originale, où sont également interrogés la sédentarité et/ou le nomadisme des publics de la culture. Cette analyse socio-spatiale des pratiques culturelles soulèvera des questions de mobilité (qui bouge, pourquoi, avec qui et comment ?) et leurs implications pour l’action publique (villages et groupements de communes, métropoles, autorités de niveau supérieur), à travers les coopérations culturelles. Cet examen sera le fondement d’une analyse critique de la solidarité et du rayonnement métropolitain en matière culturelle, tout comme d’un renouvellement des pratiques culturelles.

Nous allons donc nous pencher sur ce que les métropoles, en France d’abord, puis à Montpellier ensuite, font de la culture. À l’heure où beaucoup d’économistes et de géographes voient dans celle-ci l’un des leviers majeurs de distinction et d’attractivité territoriales, nous l’analysons dans l’espace politique où cette perspective semble avoir été le plus portée. Nous allons le faire en deux temps. Le premier examine la réalité de la métropolisation culturelle en chiffres, puis l’enchevêtrement des compétences entre niveaux communal et métropolitain qui témoigne d’une transition politique et sectorielle sans doute appelée à durer. Le second temps restitue la trajectoire montpelliéraine, selon un double récit, politique et culturel. Il sera ensuite l’occasion d’aborder les altérités métropolitaines en termes de système d’action, de paradigme de politique culturelle ainsi que de sociologie des pratiques.

1 Les cinq compétences des métropoles sont : l’aménagement de l’espace métropolitain ; le développement et l’aménagement économique, social et culturel ; la politique locale de l’habitat ; la protection et la mise en valeur de l’environnement et la politique du cadre de vie ; la gestion des services d’intérêt collectif.

2 En théorie, il sagit des communautés urbaines les plus peuplées, mais on y compte tout de même Brest et Alençon, par la grâce des antériorités législatives datant des années 1960.

3 Source : Département des études, de la prospective et des statistiques, « Dépenses culturelles des collectivités territoriales », ministère de la Culture, 2017.

4 Guillaume Faburel, Les Métropoles barbares, Paris, Le Passager clandestin, 2019.

5 Anne Gonon, « Les “nouveaux territoires de l’art” ont-ils muté ? », Nectart, n° 4, 2017, p. 107-119.

6 Ray Oldenburg, The Great Good Place, New York, Parangon House, 1989.

7 Leur analyse empirique correspond à une recherche en cours.

Un Léviathan timide aux attributions variables

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Nous nous intéressons ici à l’ensemble des métropoles, y compris celles du Grand Paris, de Lyon et d’Aix-Marseille, qui disposent de statuts particuliers. L’analyse se fait en deux parties. La première pose la réalité des chiffres pour discuter l’idée selon laquelle la métropole serait devenue la nouvelle institution hégémonique dans les politiques culturelles locales. Le Léviathan territorial qu’on nous promet parfois se révèle bien timide, si l’on en croit la répartition moyenne entre la ville-centre et la métropole en termes de dépenses culturelles publiques. La seconde partie s’intéresse à la manière dont se sont négociées les répartitions de compétences, et à celles dont la métropole hérite. Ici, nous verrons que les principes de répartition entre niveaux sont tout sauf homogènes, et que les formules retenues localement ressemblent à une subtile découpe en dentelle plutôt qu’elles ne s’appuient sur une rationalité sectorielle ou territoriale.

Les quatre visions métropolitaines de la culture

Dans leur grande majorité, les métropoles françaises n’ont pas considéré la culture comme l’une de leurs responsabilités majeures, ni en effort budgétaire – la culture représente en moyenne 2,3 % de leurs dépenses totales en 2017 – ni en regard du rôle que continuent de jouer les villes, et en particulier les villes-centres. Ici, le chiffre qui s’impose est celui du rapport entre les dépenses culturelles de cette dernière et de la métropole, presque toujours favorable à la ville. Il faut cependant noter quelques exceptions. Le graphique ci-contre présente l’état du rapport de force budgétaire entre les métropoles et les villes-centres, en indiquant la part que représente la métropole dans le total de ces deux budgets culturels8. On le voit, une grande variété de situations aboutit à distinguer quatre visions.

LE POIDS DE LA MÉTROPOLE DANS LE BUDGET CULTUREL TOTAL VILLE-CENTRE + MÉTROPOLE

Source : élaboration personnelle sur données DEPS-ministère de la Culture. Exemple de lecture : le budget culturel de la Métropole de Nancy représente 32,8 % du total « budget culture de la Ville de Nancy + budget culture de la Métropole de Nancy ».

La métropole virtuelle (Nice, Dijon, Bordeaux, Tours, Aix-Marseille, Grenoble) désigne les cas d’absence de réel transfert de politique culturelle, en général, ou même dans tel ou tel secteur. On peut y trouver des équipements – parfois prestigieux comme à Grenoble –, des projets, des discours. Mais la petite musique demeure celle d’une attribution trop manifestement communale pour être partagée. Le budget culturel métropolitain y pèse moins de 20 % du total ville-métropole. La virtualité, c’est aussi parfois la promesse que le prochain mandat pourrait changer la donne et dépasser l’ardente obligation… d’attendre.

La métropole sélective (Strasbourg, Lille, Lyon, Paris, Nantes, Nancy, Saint-Étienne, Rennes) désigne la situation la plus fréquente, où la gestion partielle d’un ou plusieurs domaines jusque-là de compétence municipale a été affectée à la nouvelle institution. Cette gestion peut n’être qu’un artifice, comme dans le cas des équipements gérés à l’échelle des territoires du Grand Paris, et qui sont rattachés à celui-ci sans pour autant que l’institution y exerce une autorité culturelle et politique. La compétence métropolitaine a fait l’objet d’un débat, parfois ancien, qui s’est soldé par une spécialisation de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur un sous-secteur particulier : un grand équipement, un réseau de lecture publique, une approche patrimoniale. Mais l’expectative demeure sur le fait que ces premiers transferts soient de bons leviers pour un vrai changement d’échelle. La métropole pèse ici entre 22 et 37 % du total des dépenses culturelles.

Le virage métropolitain (Toulouse, Brest, Metz, Rouen) concerne des espaces où, par l’intensité des transferts ou bien par le renforcement de la capacité administrative, la métropole devient un acteur central du jeu culturel – grâce à des équipements, mais aussi par le fait qu’elle représente, plus que les villes, un horizon plus vaste. Les attentes ne sont pas seulement budgétaires. Elles touchent aussi à de nouvelles pistes pour la culture, comme à Toulouse, où les nouveaux territoires de l’art, la culture scientifique et technique voisinent avec la gestion de l’Opéra-Orchestre. Mais ici encore, les services généralistes à même d’articuler une politique culturelle proprement métropolitaine font souvent défaut. Metz montre ainsi l’écart qui sépare le transfert de nombreux équipements (conservatoires, orchestre et opéra, Centre Pompidou, école d’art) et le vrai changement d’échelle de la politique culturelle. Avec un service restreint de moins de 5 personnes (hors personnel des équipements en régie), la métropole a bien du mal à rivaliser avec un service culturel messin de près de 30. Elle pèse pourtant 58 % du total des dépenses.

La politique culturelle métropolitaine (Toulon, Montpellier, Clermont-Ferrand) témoigne d’un basculement qui va souvent de pair avec une mutualisation des niveaux et des mandats politiques. Historiquement, Montpellier s’est imposée comme l’une des agglomérations très investies dans la culture. Nous y reviendrons dans la partie suivante. Elle le confirme au stade métropolitain, en poursuivant sa dynamique d’intégration de nouvelles compétences, d’une part, et en procédant à une mutualisation poussée des équipes et des politiques, d’autre part. Deux autres cas, Clermont-Ferrand et Toulon, peuvent être mentionnés comme les rares exemples de transfert du centre de gravité d’une politique culturelle de la ville vers la métropole, celle-ci représentant plus de 80 % des dépenses.