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© ÉDITIONS DALLOZ - 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20679-7
ISBN papier : 978-2-247-19733-0

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Avant-propos

C’est en 1974 qu’est parue, sous la signature du Professeur Jean-Jacques Dupeyroux, la première édition, dans la série des mémentos Dalloz, du Droit de la sécurité sociale, ouvrage auquel il a bien voulu m’associer, en 1990, lors de la rédaction de la cinquième édition. Jean-Jacques Dupeyroux ayant souhaité se retirer, c’est sous ma seule signature que paraît désormais un manuel qui n’a cessé d’évoluer et de s’enrichir au fil du temps à la mesure des modifications qui ont affecté notre système de Sécurité sociale.

Jean-Jacques Dupeyroux nous a quittés le 23 mai 2020. C’est à sa mémoire qu’est dédiée cette quinzième édition. Puissent subsister les qualités qu’il avait imprimées à cet ouvrage, qualités qui, d’une édition à l’autre, en ont fait le succès.

Xavier Prétot

Introduction

• Quoique devenue familière avec le temps, la notion de Sécurité sociale n’en conserve pas moins une réelle indétermination. Sans doute peut-on identifier des politiques de sécurité sociale, des systèmes de sécurité sociale, voire des normes de sécurité sociale (tel est l’objet, par exemple, de la Convention n° 102 de l’Organisation internationale du travail) ; on peine néanmoins à formuler une définition un tant soit peu précise, a fortiori une définition universelle de la Sécurité sociale.

• Des enseignements de l’histoire de la sécurité sociale, de l’analyse des politiques et des systèmes de sécurité sociale dans le monde, des éléments qui caractérisent la Sécurité sociale dans les instruments internationaux et européens qui s’y rapportent, on retiendra toutefois une constante : la Sécurité sociale tend à la couverture de divers événements, aléas et charges qui affectent l’existence des personnes, événements, aléas et charges que l’on a coutume de réunir sous l’appellation de risques sociaux.

Les risques sociaux ont en commun d’atteindre la sécurité économique des individus soit en réduisant ou en supprimant leur capacité de faire face à leurs besoins (arrêt de travail pour maladie, accident du travail, chômage, retraite), soit en accroissant les charges qu’ils supportent (soins, maternité, charges de famille). La couverture des risques sociaux revient ainsi à garantir la sécurité économique des individus au moyen de prestations qui compensent, pour partie au moins, la réduction ou la perte de revenu ou l’accroissement des charges résultant de la réalisation des risques. Les prestations prennent la forme, le plus souvent, du versement d’allocations, indemnités, pensions et revenus de remplacement ; elles peuvent se traduire également par l’accès à des services gratuits (il en va ainsi, par exemple, pour les soins dans les pays qui, tel le Royaume Uni en 1945, ont opté pour la création d’un service national de santé).

La notion de risque social repose ainsi moins sur les risques eux-mêmes que sur les modalités de leur couverture. Suivant l’usage, les risques sociaux regroupent en effet, d’une part, des événements malheureux (la maladie, l’invalidité, le décès, les accidents du travail et le chômage), d’autre part, des événements heureux (la maternité, les charges de famille), seconde catégorie à laquelle, en définitive, on rattachera la retraite, sinon la vieillesse. On le constatera aisément : réserve faite des risques professionnels (accidents du travail et chômage), les risques ainsi énumérés sont inhérents à la condition humaine et affectent chacun indépendamment de la vie en société. C’est l’intervention de la collectivité dans leur prise en charge qui leur confère, en définitive, le caractère de risques sociaux.

• La liste des risques sociaux paraît à l’expérience quelque peu figée. Certes, les systèmes de Sécurité sociale se sont enrichis de nouvelles prestations (on en voudra pour preuve le développement des prestations familiales), voire de nouveaux risques (il en va ainsi, par exemple, de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées confiée, dans certains pays, au système de Sécurité sociale) ; ils se sont, qui plus est, fréquemment étendus, pour certains des risques au moins, à l’ensemble de la population. Les efforts de la Sécurité sociale n’en demeurent pas moins concentrés, depuis son institution au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, sur une même famille de risques touchant la santé, la retraite, les risques professionnels (accidents du travail et chômage) et les charges familiales. Quoique marquant une rupture certaine avec les dispositifs antérieurs, souvent fragmentaires et hétérogènes, la Sécurité sociale s’avère ainsi quelque peu prisonnière de son passé et peine à s’abstraire du contexte dans lequel elle est née pour s’engager dans une véritable dynamique de couverture des risques et aléas de l’existence. Le retour en force des conceptions libérales de l’économie de marché et la défiance à l’égard de l’État n’ont pas peu contribué par ailleurs, depuis les années 1980, à restreindre le champ d’application d’une institution qui constituait, à l’origine, l’un des fleurons de l’État Providence dont la conception s’était imposée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

• La Sécurité sociale s’inscrit, il est vrai, dans un ensemble plus vaste : la protection sociale, qui recouvre la plupart des efforts qui concourent à la couverture des risques et aléas de l’existence. Le champ d’application de la protection sociale est on ne peut plus large, qui s’étend ainsi de l’assistance (voire de la charité sous les formes modernes de l’appel à la générosité publique et du bénévolat), à l’épargne et à l’assurance en passant par la mutualité et la prévoyance collective.

La Sécurité sociale occupait, voici deux à trois décennies encore, une place essentielle au sein de cet ensemble : progressivement étendue à l’ensemble de la population active, voire pour certains risques (la prise en charge des soins et la compensation des charges de famille) à l’ensemble de la population, forte d’une amélioration continue de ses prestations, la Sécurité sociale s’imposait alors dans le champ de la protection sociale, d’aucuns n’hésitant pas à pronostiquer la quasi-disparition à terme rapproché de l’aide sociale. Cette évolution s’est toutefois inversée : les difficultés économiques et, notamment, le chômage de masse aidant, la Sécurité sociale a fait l’objet de maintes réformes qui se sont traduites, dans l’ensemble de ses branches, par l’adoption de mesures restrictives (réforme des retraites, réduction de la prise en charge des soins, subordination croissante des prestations familiales à des conditions de ressources), tandis que le développement de la grande pauvreté conduisait à un véritable renouvellement de l’aide sociale (v. l’institution du revenu minimum d’insertion en 1988 et du revenu de solidarité active en 2008). L’épargne et l’assurance ont également développé, quant à elles, leur activité au profit d’une fraction de la population, d’autant plus aisément qu’elles ont fréquemment bénéficié à cet effet d’incitations fiscales et sociales.

Fort en vogue aujourd’hui, la notion de protection sociale s’avère ainsi, on se doit de le souligner, on ne peut plus hétérogène. Ses diverses composantes ont en commun, il est vrai, la couverture des risques et aléas de l’existence. Mais il n’est guère de points communs entre des institutions qui, telles la Sécurité sociale et l’aide sociale, répondent, au plus haut degré, aux exigences du principe de la solidarité nationale, et l’épargne ou l’assurance dont le développement s’inscrit dans la logique de l’économie marchande. La notion de protection sociale procède ainsi, pour une part, d’un rapprochement artificiel entre des modes de couverture des risques qu’au fond tout sépare. L’observation vaut d’ailleurs y compris sur le plan juridique, le droit de la protection sociale conduisant à réunir sous une même formule des règles de droit bien différentes à tous égards.

• De la Sécurité sociale, on retiendra en définitive qu’elle constitue tout à la fois :

– une technique de couverture des risques et aléas de l’existence, que caractérise au premier chef son extension à titre obligatoire, peu ou prou, à l’ensemble de la population ;

– une institution publique, qui exprime, au plus haut degré, les exigences du principe de la solidarité entre les membres d’une même collectivité face aux risques et aléas susceptibles d’affecter chacun d’eux ;

– un principe politique, qui range la garantie contre les risques et aléas de l’existence au nombre des libertés et droits fondamentaux et confère à l’État une responsabilité éminente dans son aménagement.

Pour aller plus loin

Bibliographie

• C. Bec, La Sécurité sociale, une institution de la démocratie, Gallimard, 2014

• M.-C. Blais, La solidarité, histoire d’une idée, Gallimard, 2007

• M. Borgetto, La fraternité en droit public français (Préface P. Ardant), LGDJ, 1993

• M. Borgetto et R. Lafore, La République sociale, PUF, 2000

• R. Castel, L’insécurité sociale : qu’est-ce qu’être protégé ?, Le Seuil, 2003

• P. Durand, La politique contemporaine de sécurité sociale (Préface X. Prétot), Dalloz, rééd. 2005 (éd. orig. : Dalloz, 1953)

• F. Netter, Notions essentielles de sécurité sociale, Sirey, 1951

• F. Netter, La sécurité sociale et ses principes (Préface J.-F. Chadelat), Dalloz, rééd. 2005 [éd. orig. : Sirey, 1959]

• G. Perrin, « La Sécurité sociale comme mythe et comme réalité », Dr. soc. 1967, p. 250

Préliminaire

La Sécurité sociale n’est pas sortie, toute armée, du cerveau de quelque législateur inspiré. Elle est le fruit d’une longue histoire, nombre des caractéristiques des systèmes de Sécurité sociale, de leurs forces et de leurs limites procédant non seulement des choix fondateurs opérés à la Libération, lors de l’institution de la Sécurité sociale, mais également des voies empruntées dès la fin du XIXe siècle pour la couverture des risques sociaux. L’observation vaut de même pour le droit de la Sécurité sociale dont les principes, les caractères et les sources tirent pour une part leur origine des conditions dans lesquelles la Sécurité sociale a pris naissance.

Chapitre 1 - La formation du concept de sécurité sociale

Chapitre 2 - L’institution de la sécurité sociale en France et son évolution

Chapitre 3 - Le droit de la sécurité sociale

Chapitre 1

La formation du concept de sécurité sociale

L’essentiel

La formation du concept de sécurité sociale est née de l’inadaptation des techniques traditionnelles à l’évolution des sociétés et, notamment, au développement du travail salarié.

Au simple aménagement des techniques traditionnelles, a succédé, au tournant du XXe siècle, une conception nouvelle de la prise en charge des risques : la Sécurité sociale, fondée sur une appréhension d’ensemble des risques et sur les exigences de la solidarité nationale.

Née au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la Sécurité sociale a connu trente ans durant un développement continu. Elle se heurte depuis deux à trois décennies non seulement à des difficultés d’ordre démographique, économique et financier, mais également à l’évolution des conceptions de l’économie et, plus encore, du rôle de l’État.

C’est à la fin du XIXe siècle qu’apparaissent, dans les pays industrialisés de l’Europe, les premiers systèmes qui tendent à l’indemnisation selon des formules originales des risques et aléas de l’existence, avant que les défis nés de la crise économique de 1929 et de la guerre ne conduisent, au tournant du XXe siècle, à un renouvellement des conceptions qui déterminera, à la Libération, la création des systèmes de sécurité sociale et conférera à l’institution les caractères que nous lui connaissons. S’il est vrai qu’elle constitue, dans l’histoire de la prise en charge des risques sociaux, une véritable rupture avec les conceptions du passé, l’avènement de la Sécurité sociale n’en est pas moins le fruit d’une longue évolution, dont il importe de retracer les principales étapes.

Section 1 –

Les techniques traditionnelles de protection contre les risques sociaux

Durablement la protection contre les risques et aléas de l’existence a fait appel à diverses techniques de prise en charge. Parmi celles-ci, on mentionnera plus particulièrement :

§ 1 –

Une technique individuelle : l’épargne

• L’épargne est la forme la plus simple de protection contre les risques : celui qui entend se préserver, distrait de la consommation une partie de son revenu pour faire face, le jour venu, aux risques de l’existence (maladie, chômage, retraite, etc.). Elle présente d’incontestables avantages : elle constitue en effet un encouragement à l’effort individuel et concourt, par ailleurs, au développement de l’économie en favorisant l’investissement.

• L’épargne est assortie toutefois de sérieuses limites :

– Elle implique des revenus suffisamment élevés pour permettre une épargne significative ; de fait, les personnes les plus défavorisées ne peuvent épargner, alors même qu’elles comptent parmi les catégories les plus vulnérables.

– Les aléas économiques rendent l’épargne inefficace. Ainsi la dépréciation monétaire a-t-elle ruiné, entre les deux guerres mondiales, les efforts d’épargne de bien des travailleurs indépendants (commerçants, professions libérales), les conduisant à solliciter, à la Libération, le bénéfice de systèmes de sécurité sociale.

• L’épargne conserve, aujourd’hui encore, son rôle dans la protection contre les risques. Il en va ainsi, en particulier, de la couverture du risque vieillesse : l’épargne retraite sous ses diverses formes (assurance-vie, plans d’épargne retraite, etc.) fait d’ailleurs l’objet d’incitations fiscales et sociales.

§ 2 –

Une technique ancienne : le rôle de la famille

• Le rôle de la famille dans la couverture des risques n’a nul besoin d’être souligné : la solidarité qui s’applique au sein de la famille, conduit naturellement à la prise en charge financière, mais également physique de ceux de ses membres qui ne peuvent pas subvenir à leurs besoins du fait de leur âge, de leur santé ou encore de la situation économique. C’est d’ailleurs à un tel objectif que répond l’obligation alimentaire que le droit civil institue entre les membres d’une même famille et, notamment, entre les parents et les enfants.

L’implication de la famille dans la couverture des risques sociaux n’est pas sans limites. Elle est naturellement fonction de la capacité financière de la famille et de l’étendue des risques que celle-ci est amenée à supporter. L’évolution de la structure de la famille n’est pas non plus sans incidence : le développement de la famille nucléaire (les parents et les jeunes enfants) et l’éclatement de la famille traditionnelle (accroissement du nombre des divorces, familles monoparentales, familles recomposées) rendent plus aléatoire que par le passé la mise en œuvre de la solidarité familiale pour la protection contre les risques et aléas de l’existence.

• Le rôle de la famille persiste, aujourd’hui encore, dans notre droit de la protection sociale :

– L’attribution de nombre des prestations de l’aide sociale est subordonnée ainsi à la mise en œuvre, au préalable, de l’obligation alimentaire des proches du bénéficiaire.

– À l’opposé, la couverture des risques prend en compte, fréquemment, la situation familiale de l’intéressé : on mentionnera ainsi, indépendamment des prestations familiales proprement dites, l’extension du bénéfice des prestations en nature des assurances maladie et maternité aux proches (conjoint ou concubin, enfants à charge) de l’assuré, l’institution de la pension de réversion au profit du conjoint survivant de l’assuré ou l’attribution de rentes d’ayant(s) droit aux proches de la victime d’un accident du travail après le décès de celle-ci.

• Dans un registre quelque peu différent, on relèvera le rôle joué, dans les sociétés traditionnelles, par les structures socio-professionnelles (métiers et corporations) dans la protection de leurs membres contre les risques sociaux.

§ 3 –

Une technique de prise en charge des risques : la responsabilité civile

Lorsque la réalisation d’un risque est imputable à un tiers, l’application des règles de la responsabilité civile (ou de la responsabilité administrative) et de l’assurance est de nature à garantir la réparation du préjudice subi (par ex. : frais médicaux et hospitaliers, perte de revenu).

La couverture du risque implique toutefois que les règles de la responsabilité reçoivent effectivement application, autrement dit qu’un tiers soit intervenu dans la genèse de la réalisation du risque, et que son action ou son abstention s’avèrent susceptibles d’engager sa responsabilité. Il importe par ailleurs qu’il soit solvable ou bien assuré.

§ 4 –

Des techniques collectives : l’assurance et la mutualité

• Les techniques de l’assurance et de la prévoyance collective reposent sur la répartition des risques (on parle en ce sens de mutualisation des risques) entre l’ensemble des personnes appelées à participer à l’opération de prévoyance. Chacun supporte ainsi une prime (assurance) ou bien une cotisation (mutualité) et peut prétendre, en contrepartie, au bénéfice d’une indemnité s’il est victime de la réalisation du risque couvert.

• S’il est vrai qu’elles procèdent d’une même technique de protection, l’assurance et la mutualité s’inscrivent toutefois dans une conception nettement différente de la protection sociale :

– L’assurance tend à la couverture d’un risque au sens statistique du terme ; dès lors, le montant des primes exigées de l’assuré est fonction de la fréquence et de la gravité prévisibles du risque. L’assurance revêt, par ailleurs, le caractère d’une activité commerciale qui comporte des charges (prospection de la clientèle, publicité) et doit dégager des bénéfices.

– La mutualité et la prévoyance tendent davantage à promouvoir la solidarité entre les personnes qui y participent. Forfaitaires ou proportionnelles au revenu, les cotisations sont, le plus souvent, indifférentes au risque encouru par chacun et s’avèrent ainsi plus accessibles au plus grand nombre. La mutualité est, au demeurant, une institution dépourvue de but lucratif.

• Quels que soient leurs avantages, l’assurance et la mutualité comportent certaines limites :

– L’inadaptation à la prise en charge de certains risques et charges insusceptibles d’une prévision un tant soit peu précise (chômage), voire dépourvus de tout caractère véritablement aléatoire (charges de famille).

– L’insuffisante solidarité découlant du caractère purement volontaire de la souscription d’un contrat d’assurance ou de l’adhésion à une mutuelle.

– Le coût des cotisations, a fortiori des primes d’assurance pour les personnes aux revenus les plus modestes.

§ 5 –

Une technique ambivalente : l’assistance

• L’assistance peut s’autoriser d’origines fort anciennes. Traduction du devoir de charité, elle découle ainsi, pour une part, de l’action menée en leur temps par les institutions religieuses (on connaît le rôle des congrégations et confréries religieuses auprès des pauvres dans la France de l’Ancien Régime). L’État entendait pourvoir également à la prise en charge des plus défavorisés, la politique d’assistance procédant à la fois de la volonté de lutter contre la pauvreté et du souci de préserver l’ordre public (on a pu parler ainsi de « renfermement des pauvres »).

• Souvent fonction des circonstances (famines, épidémies, guerres) et des institutions, publiques ou privées, qui y concourent, l’assistance traditionnelle n’assurait qu’une couverture limitée des risques et aléas de l’existence. Elle revêtait, par ailleurs, un caractère quelque peu humiliant pour ceux qui en bénéficiaient.

Elle n’a pas pour autant disparu. La Révolution française a tenté, d’une certaine manière, de lui donner ses lettres de noblesse en instituant le droit aux secours publics (érigé en une dette sacrée par la Constitution montagnarde du 24 juin 1793). Elle subsiste de nos jours sous la forme de l’aide sociale et connaît même un véritable retour en force du fait du développement de la pauvreté dans les pays riches et de la crise de la Sécurité sociale (v. ➜).

Section 2 –

La période classique : la protection des travailleurs salariés et l’aménagement des techniques dérivées

Deux événements caractérisent, du point de vue de l’histoire économique et sociale, la première moitié du XIXe siècle : le premier, d’ordre économique, conduit à la révolution industrielle qui entraîne le développement d’une catégorie sociale nouvelle : le salariat ; le second, d’ordre politique et juridique, se traduit par la disparition des cadres socio-professionnels traditionnels qui concouraient à la fois à régir les rapports au sein des métiers et professions et à garantir une protection minimale à ceux qui les exercent face aux risques de l’existence, au profit de l’individualisme libéral, qui laisse l’ouvrier seul face à l’employeur (tel est l’effet, en France, du décret d’Allarde des 2 et 17 mars 1791 et de la loi Le Chapelier des 14 et 17 juin 1791 qui mettent fin aux métiers, corporations et jurandes et font obstacle à la constitution des groupements professionnels).

L’application sans nuances des principes de l’économie libérale se traduit, dans les pays européens où l’industrie prend son essor (notamment en Grande-Bretagne et en Allemagne, à un moindre degré en France), par l’émergence d’une nouvelle catégorie socio-professionnelle : la classe ouvrière (également appelée le prolétariat), que caractérise sa vulnérabilité extrême aux risques sociaux. C’est de l’appréhension du phénomène que naissent, au cours de la seconde moitié du XIXe siècle, les premières mesures originales de prise en charge des risques. La question sociale se confondra d’ailleurs durablement avec la question ouvrière.

Cette évolution se traduit, principalement, par l’aménagement des techniques traditionnelles de manière à répondre à la nature particulière des risques encourus par les salariés de l’industrie. Ces techniques dérivées n’en conduisent pas moins, à l’occasion, à des solutions originales qui préfigurent les principes de la sécurité sociale.

§ 1 –

La réparation des accidents du travail

• S’il entendait obtenir une réparation de l’employeur, le salarié victime d’un accident dans l’accomplissement de son travail devait, à l’origine, démontrer l’existence d’une faute, au sens de l’article 1382 (aujourd’hui art. 1240) du Code civil, à la charge de son employeur. Une telle preuve s’avérait fréquemment difficile : les règles de la responsabilité civile répondaient, en effet, malaisément à des accidents dus bien souvent à une cause inconnue, à la force majeure, voire à une faute de la victime ou à une faute d’un autre salarié. Il convenait également pour le salarié d’engager à l’encontre de son employeur une procédure complexe et coûteuse devant les juridictions civiles. Une réforme s’imposait donc qui soumette les accidents du travail à des règles mieux appropriées.

De longues années furent nécessaires, le patronat se refusant, durablement, à toute évolution sur ce point. Est-ce la crainte de voir la responsabilité de l’employeur systématiquement engagée en cas d’accident du travail ? Toujours est-il qu’une loi fut enfin adoptée en 1898, deux années à peine après l’intervention de l’arrêt Veuve Teffaine (Cass., civ., 16 juin 1896, D. 1897. I. 433, note Saleilles, concl. contr. Sarrut), qui consacrait le principe de la responsabilité du fait des choses que l’on a sous sa garde en application de l’article 1384 (auj. art. 1242) du Code civil.

• La loi du 9 avril 1898 dote ainsi l’indemnisation des accidents du travail d’un régime juridique propre : elle institue la responsabilité automatique de l’employeur (sur le fondement du risque) en cas d’accident du travail, mais n’ouvre au salarié victime que le bénéfice d’une réparation forfaitaire (couverture des frais médicaux et indemnisation de la perte de gain). Seule une faute caractérisée de l’employeur est de nature à ouvrir droit à la victime à une réparation plus étendue.

Souvent présentée, d’un point de vue symbolique, comme la loi fondatrice de notre système de sécurité sociale, la loi du 9 avril 1898 ne s’en inscrit pas moins, du point de vue juridique, dans le cadre du droit de la responsabilité civile : elle institue, par dérogation aux dispositions des articles 1382 et s. du Code civil, un régime spécial de responsabilité civile propre aux accidents du travail.

• La loi du 9 avril 1898 a fait l’objet de plusieurs modifications d’importance :

– Diverses lois sont intervenues pour en élargir le champ d’application à de nouvelles catégories de travailleurs (salariés du commerce, salariés de l’agriculture, personnel domestique, etc.) ;

– La loi du 31 mars 1905 ouvre aux victimes d’un accident du travail la faculté, lorsque l’employeur a souscrit une assurance, d’agir directement à l’encontre de l’assureur pour obtenir le versement des indemnités qui leur sont dues ;

– La loi du 25 octobre 1919 reconnaît également droit à indemnisation au salarié atteint de l’une des affections d’origine professionnelle figurant dans un tableau (à l’origine, il n’existait que trois tableaux ; on en compte aujourd’hui une centaine).

• L’institution de la Sécurité sociale a conduit à intégrer, en 1946, la couverture des accidents du travail dans le nouveau régime général dont elle constitue l’une des branches. Désormais partie intégrante de la Sécurité sociale, celle-ci n’en conserve pas moins une originalité qu’elle doit à la pérennité des conceptions qui ont présidé à l’adoption de la loi du 9 avril 1898 (v. ➜).

§ 2 –

La naissance des assurances sociales

La prévoyance collective s’est appliquée, dès la première moitié du XIXe siècle, à la prise en charge des risques sociaux, donnant naissance à de nombreuses sociétés de secours mutuels. Quoiqu’encouragé par les pouvoirs publics, le développement de la prévoyance collective s’est heurté cependant à des difficultés tenant en particulier à l’insuffisance des ressources des caisses de secours mutuels. C’est à ces difficultés qu’entendit remédier la création des assurances sociales.

I – 

Les assurances sociales en Allemagne

• L’institution des assurances sociales en Allemagne s’inscrit dans un contexte bien précis : le chancelier Bismarck entend faire échec au développement des mouvements socialistes en engageant une politique d’amélioration du sort de la population ouvrière. Adoptées en 1883 (assurance maladie), en 1884 (assurance accidents du travail) et en 1889 (assurance invalidité et vieillesse), plusieurs lois vinrent doter ainsi les salariés de l’industrie d’un ensemble d’assurances sociales.

• Telles qu’instituées par Bismarck, les assurances sociales comportent trois caractéristiques majeures :

– Elles sont obligatoires (du moins pour les ouvriers aux revenus les plus modestes : plafond d’affiliation).

– Elles couvrent l’ensemble des risques (santé, retraite, risques professionnels). On remarquera en particulier que la protection contre les accidents du travail échappe aux règles de la responsabilité civile et constitue l’un des risques couverts par les assurances sociales.

– Leur financement repose sur le partage des cotisations entre le salarié et l’employeur : à la cotisation due par le salarié, s’ajoute une cotisation à la charge de l’employeur. Les cotisations sont assises non sur l’évaluation des risques, mais sur les salaires ou gains professionnels.

• L’institution des assurances sociales en Allemagne a exercé une influence certaine sur l’évolution des systèmes de protection sociale. Dès la fin du XIXe siècle, d’autres États se sont inspirés des principes adoptés par le chancelier Bismarck et se sont dotés, principalement au profit des salariés, de systèmes d’assurances sociales (tel est le cas, par exemple, du National Insurance Act adopté en Grande-Bretagne en 1911).

II – 

Les assurances sociales en France

• Les assurances sociales n’ont vu le jour que tardivement en France. Certes, les pouvoirs publics ont encouragé, dès le milieu du XIXe siècle, le développement de la mutualité et de la prévoyance collective, soumis, à la fin du siècle, les accidents du travail à un régime juridique propre (loi du 9 avril 1898) et réformé l’assistance en profondeur au début du XXe siècle. Les assurances sociales n’ont connu, en revanche, aucune application véritable avant la Première Guerre mondiale, réserve faite de l’institution des retraites ouvrières et paysannes (loi du 5 avril 1910). Limitées au seul risque vieillesse, celles-ci se révélèrent toutefois un échec, ne serait-ce qu’en raison du caractère purement facultatif de l’affiliation au régime.

La question des assurances sociales prit une nouvelle dimension au lendemain de la Première Guerre mondiale du fait du retour à la mère patrie des trois départements d’Alsace et de Moselle, dont les habitants bénéficiaient des assurances sociales instituées trente ans plus tôt par Bismarck. Les pouvoirs publics durent affronter l’opposition tant du patronat que des milieux médicaux, voire de certains syndicats de salariés. La première loi promulguée le 5 avril 1928 se heurta à de telles manifestations de rejet que le Parlement dût remettre l’ouvrage sur le métier (loi du 30 avril 1930).

• Reprenant les principes formulés en Allemagne, les assurances sociales instituées par les lois des 5 avril 1928 et du 30 avril 1930 se caractérisent ainsi :

– Elles s’étendent aux travailleurs salariés de l’industrie et du commerce dont la rémunération est comprise en deçà d’un seuil déterminé (plafond d’affiliation).

– Elles couvrent les risques liés à la maladie, à la maternité, à l’invalidité, à la vieillesse et au décès et constituent ainsi un ensemble de cinq assurances.

– Elles sont financées par des cotisations assises sur les salaires et supportées pour partie par le salarié et pour partie par l’employeur ; le taux est alors fixé à 8 % (4 % à la charge du salarié, 4 % à la charge de l’employeur).

– Leur gestion repose sur le principe du libre choix de l’organisme assureur par l’assuré (mutuelle, caisse d’entreprise, caisse confessionnelle, etc.) ; la loi institue cependant dans chaque département une caisse d’assurances sociales pour ceux qui ne souhaitent pas être affiliés par l’intermédiaire d’un autre organisme.

§ 3 –

Le développement des prestations familiales

• La compensation des charges familiales est née après la Première Guerre mondiale, en particulier en France et en Belgique, de l’initiative privée : souvent inspirés des principes de la doctrine sociale de l’Église catholique, certains employeurs entendirent faire bénéficier ceux de leurs salariés qui avaient des charges de famille d’un complément de revenu : le sursalaire familial. Soucieux de limiter l’incidence des charges en résultant pour leurs entreprises, les employeurs constituèrent fréquemment entre eux des caisses de compensation. Au début des années 1930, deux cent trente caisses de compensation couvraient ainsi plus de trente mille entreprises et deux millions de salariés ; un quart d’entre eux bénéficiaient alors du versement du sursalaire familial.

• La loi du 11 mars 1932 procède à la généralisation du sursalaire familial. Elle rend, en effet, obligatoire pour l’ensemble des employeurs de l’industrie, du commerce, de l’agriculture et des professions libérales l’adhésion à une caisse de compensation de manière à ouvrir droit au bénéfice du sursalaire familial à ceux de leurs salariés ayant des charges de famille. D’autres pays catholiques (la Belgique dès 1930, l’Italie, l’Espagne ou le Brésil ultérieurement) se sont dotés de législations de même nature.

• La dégradation inquiétante de la démographie française conduit les pouvoirs publics, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, à l’adoption d’une mesure plus radicale : suivant les dispositions du Code de la famille (telle est l’appellation que l’on appliquera, en définitive, aux dispositions du décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité), la compensation des charges familiales est étendue à l’ensemble de la population active, y compris les travailleurs indépendants ; le sursalaire familial cède la place aux allocations familiales.

• Cette première généralisation, à l’ensemble des salariés, puis à l’ensemble des actifs, préfigure les mesures de généralisation qui prévaudront une fois la Sécurité sociale instituée. C’est au 1er janvier 1978 que le droit aux prestations familiales sera étendu à l’ensemble de la population sans condition d’activité.

Section 3 –

L’époque contemporaine : de l’avènement à la crise de la Sécurité sociale

Jusqu’à la Seconde Guerre mondiale, le développement de la protection sociale s’est appliqué, pour l’essentiel, à la situation des salariés, voire de certains salariés (le mécanisme du plafond d’affiliation tend ainsi à exclure les cadres du champ d’application des assurances sociales) et demeure ainsi à la fois fragmentaire et hétérogène. Les réflexions nées au cours du second conflit mondial ont déterminé un renouvellement en profondeur des conceptions mêmes qui président à la prise en charge des risques et aléas de l’existence, qui conduiront à l’avènement d’une institution nouvelle, la Sécurité sociale, fondée sur les principes de la solidarité nationale. Soixante-quinze ans plus tard, la remise en cause de l’État Providence, dont elle constitue l’un des fleurons, n’est pas sans effet sur la Sécurité sociale

§ 1 –

Le renouvellement des conceptions : le rapport Beveridge

I –

Les prémices

• Le renouvellement des conceptions relatives à la couverture des risques et aléas de l’existence est amorcé dès les années 1930. Pour venir à bout de la crise économique qui, depuis 1929, ravage les États-Unis, entraînant un chômage de masse sans précédent, le président F. D. Roosevelt (élu en 1932) n’hésite pas à répudier les dogmes de l’économie libérale pour s’engager dans une politique audacieuse d’intervention de la puissance publique dans le domaine économique et social (c’est la politique du New Deal). C’est dans cette perspective qu’est adopté le Social Security Act du 14 août 1935, qui institue sous l’égide de l’État fédéral un régime d’assurance vieillesse pour l’ensemble des salariés et confie aux États fédérés le soin de pourvoir à la protection des chômeurs moyennant d’importants concours financiers fédéraux.

Du Social Security Act, on ne retiendra pas seulement qu’il constitue sans doute la première mention dans un texte officiel de l’expression « Sécurité sociale », mais également et plus encore :

– que la loi associe dans une même perspective la solution de la crise économique et de la protection contre les risques sociaux : ces mesures s’inscrivent en effet dans le cadre d’une politique d’ensemble tendant à la relance de l’activité économique et à la redistribution des revenus ;

– qu’elle tend à appréhender les problèmes de la protection sociale dans une perspective globale et cohérente, esquissant ainsi la notion de politique sociale, sinon de plan de sécurité sociale.

• Le système de protection sociale adopté, en 1938, par la Nouvelle-Zélande s’inscrit dans une perspective plus radicale encore. Préfigurant quelque peu les conceptions que Beveridge retiendra quelques années plus tard, il tend en effet à couvrir l’ensemble de la population contre l’ensemble des risques. Qui plus est, il conduit, selon la formule de l’Emergency Act, à garantir à chacun un minimum vital en toutes circonstances, et recourt à cette fin au financement par l’impôt.

II – 

Le rapport Beveridge

• La publication, le 20 novembre 1942, du rapport Beveridge (Rapport to the Parliament on Social Insurance and Allied Services) doit être marquée d’une pierre blanche dans l’histoire de la Sécurité sociale, tant celui-ci traduit une conception radicalement nouvelle de la protection contre les risques et aléas de l’existence.

• C’est en juin 1941 que le gouvernement britannique dirigé par W. Churchill charge William Beveridge (1879-1963), qui deviendra Sir William Beveridge après la guerre, de procéder à une revue d’ensemble des mesures de protection sociale existantes et de formuler des propositions de réforme.

Fort du mandat qui lui est confié, W. Beveridge ne s’en tient pas à de simples mesures d’adaptation ou d’amélioration, mais propose d’instituer un système radicalement nouveau qui n’ait d’autre objet que de « libérer l’homme du besoin ». Pour W. Beveridge, le système de Sécurité sociale doit être fondé sur trois principes (les trois « U ») :

– Le principe de l’universalité : le système doit couvrir l’ensemble de la population contre l’ensemble des risques.

– Le principe de l’unité : la couverture des risques doit s’inscrire dans le cadre d’un système unique, composé d’un service national de santé (National Health Service), accessible à tous gratuitement et financé par l’impôt, et d’un service national d’assurances sociales (National Insurance), appelé à servir les prestations en espèces et financé par des cotisations.

– Le principe de l’uniformité : le système doit garantir les mêmes prestations pour tous, à savoir un minimum vital, indépendamment des revenus perçus antérieurement par l’assuré. Il s’y ajoute la gratuité des soins.

• On ajoutera que les conceptions retenues par le rapport Beveridge s’inscrivent, plus largement, dans le contexte d’ensemble du renouvellement des conceptions de l’économie, que caractérisent, à la suite des enseignements de J. M. Keynes, le soutien de l’activité économique, la recherche du plein-emploi et l’intervention de l’État. On doit d’ailleurs à Beveridge un second rapport au titre évocateur : Full employment in a free society (Du plein-emploi dans une société libre), 1944.

§ 2 –

Le développement des systèmes de sécurité sociale

Le rapport Beveridge a exercé une influence considérable sur l’évolution des systèmes de protection sociale. Certes, peu nombreux sont les États à avoir opté résolument, en définitive, pour un système fondé sur les principes d’universalité, d’unité et d’uniformité. La majorité d’entre eux ont retenu toutefois la nécessité d’une appréhension d’ensemble des problèmes posés par la protection contre les risques sociaux (d’où la multiplication, d’un État à l’autre, des « plans de sécurité sociale ») et la vocation universelle, à terme au moins, du système de Sécurité sociale.

I – 

La création des systèmes de Sécurité sociale

• La fin de la Seconde Guerre mondiale se traduit, dans bien des États, par l’adoption de réformes d’ensemble des systèmes de protection sociale. De nombreux facteurs concourent à cette évolution, qui tiennent à la situation démographique (pertes liées au conflit, dégradation de l’état sanitaire de la population), à l’état de l’économie (destruction des entreprises et des transports, endettement) ou encore à la modification des rapports de force politiques au profit des mouvements favorables à la transformation de la société et de l’État.

Succédant à des dispositifs souvent fragmentaires, notoirement insuffisants, la Sécurité sociale tend à la couverture de l’ensemble de la population contre les risques sociaux dans le cadre d’une organisation cohérente. Elle participe, plus largement, de l’évolution du rôle de l’État qui veille désormais aux grands équilibres économiques et sociaux par une politique d’intervention active dans l’économie (nationalisation des secteurs de l’énergie, des transports, de la banque et de l’assurance, planification économique, contrôle des prix et des salaires, etc.).

• L’appréciation doit être toutefois nuancée.

Dans certains pays, l’effort a été mené à son terme dans les années qui suivent la fin du conflit : en Grande-Bretagne ainsi, le gouvernement travailliste dirigé par C. Attlee met en œuvre les propositions du rapport Beveridge. Trois lois successives traitent des allocations familiales (loi du 15 juin 1945), de l’indemnisation des accidents du travail (loi du 26 juill. 1946) et des assurances sociales (loi du 1er août 1946) ; la loi du 6 novembre 1946 donne naissance enfin au National Health Service, qui garantit l’accès gratuit aux soins à l’ensemble de la population.

Il n’en est pas allé ainsi dans tous les pays. Pour des motifs tenant soit aux difficultés économiques et financières, soit à la résistance de certaines catégories socio-professionnelles (tel est le cas, par exemple, des membres des professions libérales, des entrepreneurs individuels, des agriculteurs, voire des cadres salariés), l’institution d’un système cohérent a souvent pour partie échoué ; l’institution de la Sécurité sociale n’aura d’autre effet, dès lors, que l’amélioration, souvent substantielle il est vrai, des dispositifs existants, et bien des années seront nécessaires encore pour étendre le champ d’application de la protection sociale et harmoniser la couverture des risques et son financement. La situation de la France donne la mesure de ces difficultés (v. ➜).

• Selon qu’ils se sont inspirés des propositions formulées par le rapport Beveridge, ou sont demeurés fidèles aux principes qui caractérisaient, à la suite des réformes opérées par Bismarck à la fin du XIXe siècle, les choix retenus, à la Libération, par les différents systèmes nationaux conduisent à distinguer, sinon à opposer, les systèmes bismarckiens et les systèmes beveridgiens.

La distinction des deux systèmes découle de l’opposition des conceptions qui les animent respectivement :

– Le système bismarckien repose sur une conception de la protection sociale fondée sur l’appartenance à une catégorie socio-professionnelle dans le cadre de régimes distincts, fortement contributifs (les cotisations sont assises principalement sur les revenus d’activité ; les prestations sont fonction pour une part essentielle des cotisations versées). Il privilégie le principe de la solidarité socio-professionnelle.

– Le système beveridgien opte en faveur d’un système de protection sociale fondé sur la résidence sur le territoire national ; il tend moins à la couverture des risques au sens étroit du terme qu’à la garantie d’un minimum (prestations forfaitaires) et recourt à l’impôt pour son financement. Il s’inscrit dans le cadre du principe de la solidarité nationale.

L’opposition des deux systèmes ne saurait être exagérée. On observera en particulier que bien des systèmes nationaux empruntent à la fois aux deux conceptions. Ainsi le système français demeure-t-il articulé, aujourd’hui encore, en régimes socio-professionnels ; il ne s’en étend pas moins, s’agissant des prestations familiales et de la prise en charge des soins, à l’ensemble de la population et recourt par ailleurs, pour près d’un tiers, à des ressources qui s’apparentent à l’impôt (Contribution sociale généralisée) ; les conditions d’attribution des prestations se sont, par ailleurs, fortement rapprochées d’un régime à l’autre, y compris dans le domaine de l’assurance vieillesse.

II – 

La reconnaissance du droit à la Sécurité sociale

• L’institution de la Sécurité sociale revêt, naturellement, un caractère technique : elle traduit l’utilisation de techniques de prise en charge des risques et aléas de l’existence que caractérisent la vocation de la Sécurité sociale à s’étendre, à terme, à l’ensemble de la population, le caractère obligatoire de l’affiliation au système, la mutualisation des risques à travers des règles de financement appropriées (cotisations assises sur les revenus professionnels et/ou impôt) ou encore le contrôle de l’État. Elle est également douée d’un caractère politique, l’institution de la Sécurité sociale répondant, dans l’esprit de ses initiateurs, à une conception nouvelle de l’organisation de la société et du rôle de l’État.

Cette conception a conduit, en particulier, à ériger le droit à la sécurité sociale au nombre des droits fondamentaux. Le droit à la sécurité sociale prend place ainsi au sein des droits économiques et sociaux, qui viennent compléter les libertés publiques traditionnelles issues de la philosophie politique du XVIIIe siècle. Si la question n’était pas nouvelle (elle avait été évoquée ainsi, en France, lors de la Révolution de 1848 et de l’avènement de la IIe République), c’est à la Libération que les droits sociaux reçoivent leur consécration dans les textes.

• La consécration du droit à la sécurité sociale s’est inscrite, en France, dans le cadre des principes de la démocratie économique et sociale, qui tendaient, dans l’esprit né de la Résistance, tout à la fois à compléter les libertés publiques traditionnelles de droits à caractère économique et social (droit de grève et droit syndical, droit à l’instruction et à la formation professionnelle, négociation collective, droit à la santé et à la protection contre les risques) et à étendre au-delà de l’exercice du pouvoir politique les règles de la démocratie, par exemple à la gestion des entreprises ou des services publics. C’est à ce double objectif qu’a entendu répondre, initialement au moins, l’institution de la Sécurité sociale, la prise en charge des risques et aléas de l’existence selon les exigences de la solidarité nationale relevant, certes sous l’égide de l’État, d’organismes autonomes dotés d’instances élues par les intéressés.

Certes, le droit constitutionnel français ne consacre pas, explicitement, le droit à la sécurité sociale. Il range toutefois au nombre des « principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps » énoncés à la Libération la garantie de la protection de la santé, de la sécurité matérielle, du repos et des loisirs, et le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence pour tout être humain qui se trouve dans l’incapacité de travailler en raison de son âge, de son état physique ou mental ou de la situation économique (Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, 11e alinéa). Ces dispositions fondent, dans notre droit constitutionnel, le droit à la santé et à la protection sociale, dont le respect s’impose au législateur ; elles ne font toutefois l’objet, de la part du Conseil constitutionnel, que d’une interprétation réductrice qui en déduit non point la consécration, au sens fort du terme, d’un droit fondamental, mais une simple obligation faite aux pouvoirs publics de mettre en œuvre une politique de solidarité nationale qui réponde aux risques sociaux. Qui plus est, le Conseil constitutionnel réserve en la matière un pouvoir d’appréciation étendu au législateur.

• Le droit à la sécurité sociale peut également s’autoriser de plusieurs instruments internationaux de protection des droits de l’homme.

Parmi ceux-ci, on mentionnera plus particulièrement :

– La Déclaration universelle des droits de l’homme (10 déc. 1948) : elle reconnaît à toute personne « en tant que membre de la société », le droit à la sécurité sociale (art. 22) ; la Déclaration a été complétée par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels adopté le 16 décembre 1966, qui traite, en particulier, du droit à la sécurité sociale (art. 9), de la protection de la famille (art. 10), de la garantie d’un niveau de vie minimal (art. 11) et de la protection de la santé (art. 12).

– La Charte sociale européenne : adoptée au début des années 1960, révisée au milieu des années 1990, elle traite abondamment des droits à la protection sociale (droit à la santé, institution de la sécurité sociale, assistance et développement des services sociaux). Elle est assortie d’un protocole qui ouvre à diverses organisations collectives (organisations syndicales, organisations non gouvernementales, etc.) la faculté de présenter aux instances chargées de l’application de la Charte des réclamations collectives en cas de méconnaissance de la Charte par l’État signataire.

– La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : douée désormais de la même autorité que les traités, la charte consacre, en particulier, l’accès à la Sécurité sociale et aux services sociaux ainsi qu’à l’aide sociale et à l’aide au logement dans les conditions prévues par le droit de l’Union européenne et par le droit de chacun des États membres (art. 34).

Aux déclarations et chartes qui proclament solennellement le droit à la santé et à la sécurité sociale, on ajoutera les instruments qui assignent aux États qui les souscrivent des normes minimales quant à leur système de protection sociale. Certains de ces instruments ont une vocation universelle (tel est le cas de la convention n° 102 de l’Organisation internationale du travail), d’autres s’appliquent au sein de l’Europe (il en va ainsi du Code européen de sécurité sociale élaboré sous l’égide du Conseil de l’Europe).

§ 3 –

La crise de la sécurité sociale

• La sécurité sociale se heurte, depuis les années soixante-dix, à de multiples difficultés qui mettent en cause son équilibre financier. Le déficit récurrent des systèmes de Sécurité sociale que suit l’adoption de mesures, plus ou moins étendues, de réforme des prestations et des cotisations, rythme désormais la vie de l’institution dans la plupart des États. Il en résulte une véritable « crise » de la Sécurité sociale dont, au demeurant, les manifestations ne sont pas seulement financières.

• Pour une part, les difficultés auxquelles la Sécurité sociale est confrontée découlent de l’évolution des conditions dans lesquelles elle est appelée à se développer :

– Certaines difficultés tiennent à l’évolution de la démographie : l’allongement de la durée de la vie humaine et le vieillissement de la population pèsent à la fois sur les dépenses de santé et de retraite et réduit, proportionnellement, le nombre des actifs, dont les cotisations demeurent la première source du financement des systèmes de Sécurité sociale.

– Les difficultés sont également d’ordre économique : le chômage de masse qui frappe, peu ou prou, les sociétés développées depuis trente à quarante ans accroît les dépenses des systèmes de Sécurité sociale (indemnisation du chômage, développement des pré-retraites, départ précoce en retraite) et diminue leurs ressources, fondées largement encore sur les revenus du travail. Par ailleurs, l’évolution de l’économie aidant (progrès de l’automatisation, gains de productivité), la reprise de la croissance économique ne se traduit plus par une réduction significative du chômage. Enfin les contraintes de l’économie mondialisée conduisent à la réduction des coûts du travail et exercent ainsi leurs effets sur les capacités de financement des systèmes de Sécurité sociale.

• La crise de la Sécurité sociale procède également de causes politiques. Née à la Libération, la Sécurité sociale s’inscrivait dans une perspective novatrice, soucieuse de promouvoir les droits de chacun au sein d’une société plus ouverte aux exigences du bien commun et de la solidarité, sous l’égide d’un État fortement interventionniste. Largement relayés sur le plan international et européen, la remise en cause de l’État Providence et le renouveau du capitalisme conduisent à la contestation, dans son principe même, de l’institution de la Sécurité sociale, que d’aucuns jugent incompatibles avec les règles de l’économie de marché et de la concurrence.

• La crise de la Sécurité sociale conduit, non sans quelque paradoxe, au retour en force des techniques traditionnelles de protection contre les risques et aléas de l’existence :

– Il en va ainsi d’un côté, dans les domaines de la retraite, de la santé et de la dépendance, de l’épargne et de l’assurance, les opérateurs commerciaux (institutions financières et assureurs) drainant ainsi la clientèle fortunée pour constituer un véritable marché de la protection contre les risques souvent favorisé par des mesures fiscales et sociales (exonération ou réduction des prélèvements obligatoires sur les primes versées aux organismes assureurs).

– À l’opposé, l’assistance connaît de nouveaux développements pour la prise en charge (sous la forme de prestations minimales) de ceux qui échappent désormais, notamment en raison du chômage prolongé, au champ d’application des systèmes de Sécurité sociale et ne peuvent accéder aux prestations des opérateurs privés.

Pour aller plus loin

Bibliographie

• J.-P. Chauchard, « Les nécessaires mutations de l’État Providence : du risque social à l’émergence d’un droit-besoin », Dr. soc. 2012, p. 135

• J. Damon, « La protection sociale dans le monde : état des lieux et évolution », RDSS 2014, p. 878

• G. Esping-Andersen, Les trois mondes de l’État-providence. Essai sur le capitalisme moderne, PUF (trad. franç.), 1999

• A.-M. Guillemard, Où va la protection sociale ?, PUF, 2008

• I. Daugareilh et M. Badel (dir.), La sécurité sociale, universalité et modernité – Approche de droit comparé, Pédone, 2019

• H. Hatzfeld, Du paupérisme à la sécurité sociale, Presses universitaires de Nancy, rééd. 2004 [éd. orig. A. Colin, 1971]

• F.-X. Merrien, L’État Providence, PUF (coll. Que sais-je ?), 2007

• C. Noiville, Du bon gouvernement des risques, PUF, 2003

• C. Riot, Le risque social (Préface P. Coursier – Avant-propos P.-H. Antonmattei), Presses de l’Université de Montpellier, 2005

• H. Strohl, L’État social ne fonctionne plus, A. Michel, 2008

• Le Rapport Beveridge (traduit de l’anglais par M. Bessières – Préface F. Hollande – Présentation J. Harris), Perrin, 2012

• La Sécurité sociale, son histoire à travers les textes : tomes 1, 1780-1870 (dir. M. Guillaume – préface P. Laroque), et 2, 1870-1945 (dir. M. Lagrave), Association pour l’étude de l’histoire de la sécurité sociale, 1994 et 1996