© Librairie Arthème Fayard et Centre d'études et de recherches internationales, 2006.

978-2-213-64007-5

Ont participé à cet ouvrage :

Jackie Assayag

Directeur de recherche au CNRS, membre statutaire du Centre d'études de l'Inde et de l'Asie du Sud (CEIAS).

Pierre Audinet

Économiste de l'énergie senior à la Banque mondiale.

France Bhattacharya

Professeur émérite à l'INALCO.

Gilles Boquérat

Chercheur associé au CEIAS.

Marine Carrin

Directrice de recherche au CNRS, centre d'anthropologie, EHESS, Toulouse.

Catherine Clémentin-Ojha

Directrice d'étude à l'EHESS, Paris.

Françoise Delvoye

Maître de conférences à l'EPHE.

Gilbert Étienne

Professeur honoraire aux Instituts de hautes études internationales et d'études du développement à Genève.

Joël Farges

Réalisateur et coproducteur.

Marc Gaborieau

Directeur de recherche au CNRS et directeur d'étude à l'EHESS.

Violette Graff

Retraitée de la FNSP, ex-chargée de recherche attachée au CERI et chercheur associé au Centre d'études indiennes.

Marguerite Gricourt

Maître de conférences à l'INALCO.

Emmanuel Grimaud

Chargé de recherche au CNRS et enseignant à l'université Paris X-Nanterre.

Christophe Z. Guilmoto

Directeur de recherche à l'IRD.

Olivier Herrenschmidt

Professeur émérite à l'université Paris-X-Nanterre. Laboratoire d'ethnologie et de sociologie comparative.

Gérard Heuzé

Chargé de recherche au CNRS.

Christiane Hurtig

Retraitée du CNRS, ex-chargée de recherche au CERI et chercheur associé au CEIAS.

Christophe Jaffrelot

Directeur de recherche au CERI-Science-Po/CNRS.

Loraine Kennedy

Chargée de recherche au CNRS, affectée au CEIAS (EHESS).

Florence Martin-Kessler

Auteur et réalisatrice de documentaires.

Isabelle Milbert

Professeur à l'Institut universitaire d'étude du développement, Genève.

Annie Montaut

Professeur d'hindi et de linguistique à l'INALCO.

Vaiju Naravane

Journaliste et éditrice.

Guy Poitevin †

Écrivain et travailleur social, décédé à l'été 2004.

Jacques Pouchepadass

Directeur de recherche au CNRS, CEIAS (EHESS).

Jean-Luc Racine

Directeur de recherche au CNRS, CEIAS (EHESS).

Michel Renouard

Professeur à Rennes-II.

Isabelle Saint-Mézard

Chercheur associé au Centre of Asian Studies de l'université de Hong Kong.

Elisabeth Sethupathy

Chargée de cours à l'INALCO.

Gilles Tarabout

Directeur de recherche au CNRS, CEIAS (EHESS).

Anne Vaugier-Chatterjee

Politologue.

Denis Vidal

Directeur de recherche à l'IRD, membre du CEIAS.

Marc-Jean Zins

Chercheur au CERI-Science-Po/CNRS.

Cette collection de livres est publiée à l'initiative du CERI (Centre d'études et de recherches internationales).
La connaissance du local et des sociétés politiques étant indispensable à l'intelligence des enjeux internationaux, elle accueille des ouvrages collectifs qui, sans avoir vocation à l'exhaustivité, retracent les trajectoires politiques, économiques, culturelles et sociales contemporaines de grandes régions ou de pays jouant un rôle majeur sur la scène européenne et mondiale.
Le CERI, aujourd'hui dirigé par Christophe Jaffrelot, est une unité mixte de Science-Po et du CNRS.

Les cartes ont été réalisées par Études et cartographie, Lille.

À la mémoire de Guy Poitevin

Préface

La première édition de ce livre a paru il y a dix ans et la deuxième en 1997. À l'époque, l'Inde n'attirait pas la même attention qu'aujourd'hui. Il est vrai qu'en l'espace d'une décennie le pays a beaucoup changé : sa démocratie s'est transformée sous l'effet d'une montée en puissance des basses castes que la première édition de ce livre annonçait d'ailleurs ; il s'est affirmé sur la scène internationale suite, notamment, aux essais nucléaires qu'il a réalisés en 1998 ; l'économie indienne a fait son entrée dans la globalisation à la faveur d'une libéralisation économique dont on ne faisait que pressentir l'impact lorsque le livre a paru ; si cette globalisation ne s'est pas traduite par une mutation culturelle mais plutôt par un métissage dont les films de Bollywood – comme Devdas « à l'affiche » en couverture de la présente édition – sont le meilleur exemple, la libéralisation a eu des effets croissants sur la société dont témoigne l'émergence d'une classe de « nouveaux riches » dans les mégalopoles indiennes.

Actualiser un ouvrage qui réunissait trente-deux contributeurs en 1996 et qui en compte aujourd'hui un de plus était une véritable gageure et je tiens à remercier ici les auteurs de ce livre qui ont joué le jeu, ainsi que ceux que j'ai sollicités pour qu'ils apportent leur pierre à l'édifice à l'occasion de la présente édition. Ces derniers sont souvent de jeunes chercheurs qui témoignent de la vitalité des études indiennes.

Ce livre n'aurait pas non plus été possible sans le travail de Sylvie Haas au CERI et d'Élodie Rigal chez Fayard.

L'Inde contemporaine ressort aujourd'hui dans le cadre de la nouvelle collection du CERI chez Fayard, à laquelle il aura en quelque sorte servi de poisson pilote. La communauté scientifique doit se féliciter de l'effort remarquable de ce grand éditeur pour publier des ouvrages ayant l'ambition de présenter à un large public des pays ou des régions du monde sous l'angle à la fois politique, économique, diplomatique, social et culturel. Je tiens ici à saluer la prescience d'Agnès Fontaine qui, il y a douze ans, eut, la première, l'idée de ce livre au sein de la maison Fayard. Je remercie aussi bien sûr Olivier Bétourné dont les encouragements et la bienveillance permettent aujourd'hui de poursuivre l'aventure sous une forme nouvelle.

L'ouvrage que vous avez entre les mains est dédié à Guy Poitevin qui nous a brusquement quittés il y a deux ans et dont vous retrouverez ici les textes, à la fois engagés et exigeants, qu'il avait consacrés en 1996 à la littérature Dalit et à celle du Maharashtra. Ils sont un fidèle reflet de la rigueur et de la générosité de cet homme d'exception que certains d'entre nous ont rencontré à Poona et suivi dans les villages environnants, et qu'il fascinait par sa capacité à mêler l'analyse sociologique et l'action sociale. Que ses livres continuent longtemps de nourrir les études indiennes !

Introduction

L'Occident s'est longtemps représenté l'Inde comme figée dans le temps¹. De cette conception a découlé toute une série d'images fortes, et d'abord celle d'un pays en proie à la misère généralisée ou, du moins, condamnée à la stagnation économique et au statu quo social. Ce cliché a été étayé dans les années 1950, 1960 et jusqu'au début des années 1970 par plusieurs travaux à caractère scientifique. Tibor Mende, Gunnar Myrdal – dont Le Drame de l'Asie traite surtout de l'Inde – et même Charles Bettelheim brossaient alors un tableau très sombre de l'avenir d'un pays qui ne leur paraissait pas armé pour relever les défis du développement et leur semblait voué au désordre². En 1963, Fernand Braudel se demandait d'ailleurs si l'Inde parviendrait à échapper aux tourments d'une révolution à la chinoise³.

L'Inde, de toute évidence, a déjoué ces pronostics pessimistes. Aujourd'hui, les observateurs les moins avertis – mais non les moins bavards – ne sont pas loin de passer d'un extrême à l'autre. Ils ne jurent que par « l'Inde qui brille » (Shining India), pour reprendre un des slogans électoraux du scrutin de 2004, et n'ont d'yeux que pour la nouvelle classe moyenne née de la libéralisation économique amorcée dans les années 1990.

En fait, l'Inde a changé tout en conservant certains traits structurants de son identité, comme son caractère rural : en 2001, 72 % de la population vivait encore dans les campagnes⁴. Simplement, l'Inde des villages n'est pas immobile. Les progrès qu'elle a accomplis sur le plan socio-économique sans être spectaculaires n'en sont pas moins considérables : bien que des zones de disette circonscrites dans l'espace et dans le temps subsistent, les famines n'ont plus cours depuis la fin des années 1960. Autre indice de changement dans la continuité, la persistance d'un illettrisme de masse malgré des avancées remarquables : le système éducatif peine à scolariser les enfants – notamment parce que la pyramide des âges s'élargit à sa base et parce que le travail des enfants concerne plusieurs millions de petits Indiens⁵ –, mais le taux d'alphabétisation s'est élevé régulièrement, pour atteindre 52,2 % de la population en 1991 (contre 16,7 % en 1951) et la progression entre le recensement de 1991 et celui de 2001 est particulièrement remarquable puisqu'on est passé à un taux officiel de 64,8 %.

Le changement est aussi à l'ordre du jour dans le domaine socio-économique même si, là encore, les évolutions paraissent bien lentes. De source officielle 26,1 % des Indiens vivaient en dessous du seuil de pauvreté en 2000⁶ et des observateurs indépendants considèrent que ce chiffre serait au moins de dix points au-dessous de la réalité. Néanmoins, le revenu par tête progresse, il aurait même doublé en moins de dix ans, passant de 10 000 roupies environ par an en 1995 à plus de 20 000 roupies en 2004⁷. Il faut ici se méfier de l'effet de moyenne car les premiers bénéficiaires de cette croissance se concentrent dans la classe moyenne urbaine. Mais dans les campagnes, si les plus déshérités, souvent des intouchables, vivent toujours dans des conditions très précaires, leur situation évolue et surtout une nouvelle catégorie de paysans moyens, propriétaires de leur lopin de terre, se développe, faisant émerger une classe moyenne rurale. Le National Sample Survey of India de 1999-2000 montre ainsi qu'un quart des basses castes (Other Backward Classes ou OBC) de l'Inde rurale – qui représentent environ 50 % de la société indienne – se situe dans la catégorie intermédiaire des consommateurs où l'on retrouve un peu plus du tiers des hautes castes hindoues⁸. Cet essor d'une classe moyenne rurale s'accompagne d'une remise en cause croissante du système des castes : les groupes de statut intermédiaire – et même ceux du bas de l'échelle – ne manifestent plus à l'égard des « maîtres » (malik), qu'ils soient brahmanes, kshatriya (membres de castes guerrières) ou bania (membres de castes marchandes), la même révérence que leurs aïeux, d'autant plus qu'ils accèdent à certaines responsabilités administratives (grâce aux programmes de discrimination positive) et au pouvoir politique (grâce à la percée de nouveaux partis les représentant).

Le fait que les « progrès » ne sont ni très rapides, ni très visibles dans tous les domaines, contribue à alimenter l'image d'une « Inde terre de contrastes ». D'un côté, les cas de peste relevés en 1994 ont réveillé des peurs ancestrales en Europe où certains ont alors qualifié l'Inde de pays moyenâgeux ; d'un autre côté, les prouesses technologiques qui y ont été accomplies forcent le respect. Ces réalisations sont évidentes dans le domaine militaire puisque l'Inde a procédé à un essai nucléaire dès 1974, avant de récidiver en 1998⁹. Mais les performances de l'Inde sont aussi remarquables dans les technologies civiles, comme le spatial et l'informatique.

Au-delà de l'image que l'on a d'elle – figée ou en mouvement –, l'Inde d'après 1947 poursuit une trajectoire bien spécifique.

Changement et tournants

La « voie indienne » qui se met en place de l'indépendance au milieu des années 1960 est d'emblée originale. L'économie repose désormais sur un capitalisme d'État : interventionniste, le pouvoir accorde la priorité à l'industrie, opte pour une forme de planification quinquennale et dote le pays d'un vaste secteur public ; celui-ci laisse cependant à l'entreprise privée un espace considérable. Dans le même temps, la démocratie s'enracine, même si le régime reste dominé par un parti du Congrès, à ce point souverain qu'il s'identifie au système politique : on parle alors de « système congressiste ».

Dans le domaine intellectuel on observe un souffle réformiste, une soif de progrès qui se combine avec l'exaltation d'une culture nationale enfin libérée du joug colonial. Les années qui suivent l'indépendance sont celles de la construction nationale : toutes les communautés, linguistiques comme religieuses, sont appelées à cohabiter dans une Union indienne « séculariste ». C'est là une pièce maîtresse de « l'idée de l'Inde » que se fait Nehru¹⁰. La majorité hindoue et les minorités (notamment musulmane, chrétienne et sikhe) vont s'y employer sans trop de difficultés en dépit du souvenir de la Partition qui a donné naissance au Pakistan. Les émeutes entre hindous et musulmans sont rares et les conflits linguistiques finissent par se résorber au cours des années 1953-1966, lorsque la réorganisation de la carte administrative donne satisfaction à la plupart des groupes linguistiques. Les années 1950-1960 sont aussi l'âge d'or de la politique indienne de non-alignement, par laquelle New Delhi cherche à se situer à égale distance de Moscou et de Washington, tout en s'identifiant aux intérêts des pays d'Asie et d'Afrique.

Ce chapitre se referme à partir du milieu des années 1960. Nehru, dont la personnalité dominait la scène indienne depuis 1947, meurt en 1964 et la seconde moitié de la décennie marque un tournant. Les années 1966-1967 revêtent une importance considérable sur le plan économique : la révolution verte s'apprête à garantir l'autosuffisance alimentaire et l'accession d'Indira Gandhi au poste de Premier ministre se traduit par une étatisation accrue de l'économie. Au plan politique, les élections de 1967 sonnent le glas du « système congressiste » : le Congrès reste au pouvoir, mais n'est plus souverain. Il connaît en outre une scission importante en 1969. À l'extérieur, la guerre sino-indienne de 1962 a déjà mis fin aux efforts de solidarité asiatique de New Delhi quand celle-ci remet aussi en cause sa politique de non-alignement, une inflexion officialisée en 1971 par la signature du traité d'amitié indo-soviétique.

Les périodes charnières sont plus difficiles à identifier pour les années 1970-1980. Une nouvelle ère semble s'ouvrir en 1977, mais par défaut : les piliers de la « voie indienne » sont peu à peu remis en cause, sans être tout à fait abandonnés. Cette année-là, le Congrès perd pour la première fois la majorité au Parlement. Désormais, l'alternance se banalise sans que les opposants au Congrès, lorsqu'ils l'emportent, se maintiennent longtemps au pouvoir : l'Inde entre alors dans une phase de plus grande fluidité politique et découvre l'instabilité parlementaire. L'alternance de 1977 remet aussi en cause le rôle jusqu'alors dévolu à l'État dans la gestion de l'économie. Cette réorientation est appelée à durer : Indira Gandhi, de retour aux affaires en 1980, puis son fils qui lui succède en 1984 seront en effet enclins à libéraliser l'économie indienne.

Le rythme du changement s'accélère à partir de 1989-91 qui constitue à n'en pas douter une date clé. Dans le domaine des relations extérieures l'effondrement de l'Union soviétique amène l'Inde à rechercher de nouveaux partenaires. Tout en s'efforçant de renouer le fil des collaborations passées avec les États successeurs de l'URSS, en particulier la Russie, elle se tourne vers l'Asie qui connaît alors un formidable essor économique et aussi vers Israël (une ambassade est ouverte à Tel-Aviv en janvier 1992) qui apparaît déjà comme un point de passage obligé pour se rapprocher des États-Unis, le pays qui va s'affirmer peu à peu, avec des hauts et des bas, comme le partenaire privilégié de l'Inde. Au plan économique, 1991 marque un tournant. La crise de la balance des paiements que l'Inde doit affronter cette année-là débouche sur une politique de libéralisation qu'aucun des gouvernements ne remettra en cause par la suite, quelles que soient leurs références idéologiques. Au plan politique enfin, les élections de 1989 amorcent le déclin apparemment inéluctable du Congrès et la montée en puissance concomitante des partis nationalistes hindous et surtout des partis de basse caste qui accompagnent alors l'affirmation de la plèbe rurale sur la scène publique, une tendance encore à l'œuvre au milieu des années 2000.

L'histoire de l'Inde contemporaine ne présente donc pas de virages en épingle à cheveux, encore moins de ruptures révolutionnaires. Les appréhensions exprimées dans les années 1950 par certains observateurs étrangers se sont révélées à cet égard mal fondées : la démocratie indienne fonctionne et fait peu à peu une place à toutes les couches de la société, désamorçant ainsi les oppositions les plus radicales à un régime qui n'a jamais paru aussi stable. Si révolution il y a, celle-là est silencieuse et incrémentale. Les inflexions, voire les réorientations qui ont lieu sont d'ailleurs volontiers justifiées par référence au passé. C'est ainsi que depuis 1991 l'Inde s'éloigne du système d'économie mixte et du non-alignement mis en place dans les années 1950, tout en se prétendant fidèle aux idéaux de Nehru. Ce mélange d'innovations et de références à ses racines constitue un trait saillant de la société indienne qui contraste avec la trajectoire chinoise faite de ruptures bien plus vigoureuses, voire violentes.

L'invention indienne de la modernité

L'Inde change à son rythme et acquiert ainsi certains aspects de la modernité occidentale, mais, tout en évoluant, conserve nombre de ses caractères originaux, si bien qu'elle semble parfois marier les contraires. Comment, en particulier, peut-elle combiner certains éléments du libéralisme – une forme de capitalisme et la démocratie – avec certains traits du sous-développement, l'omniprésence du religieux et un système social souvent dénoncé comme archaïque parce que dominé par la logique des castes¹¹ ?

Les Britanniques les plus hostiles à l'indépendance de l'Inde mettaient volontiers en avant l'incapacité de ce pays à s'autogouverner, en raison de l'extrême diversité de la population. Pourtant, à ses débuts, l'Union indienne a travaillé avec succès à l'avènement d'un État-nation démocratique, un processus que la colonisation britannique avait en fait préparé. Sous la férule de la Compagnie des Indes orientales, puis de la couronne d'Angleterre, la centralisation du pouvoir n'avait en effet cessé de s'accentuer, de sorte que la structure politique du pays n'avait plus grand-chose de commun avec celle qui prévalait auparavant, et même avec celle de l'Empire moghol, dernière construction panindienne avant l'arrivée des Européens. Certes, en 1947, l'Inde comptait encore de nombreux États princiers, mais les maharajahs, les nawab et autre nizam avaient pendant longtemps été soumis au contrôle du pouvoir colonial, notamment à travers la présence d'un représentant anglais (le resident) à leur cour. Le pouvoir dont hérita le Congrès en 1947 n'avait jamais été aussi fort.

L'apprentissage de la démocratie, comme celui de la centralisation, fait aussi partie du legs colonial. Dès la fin du xixe siècle, les Britanniques avaient commencé à déléguer certaines responsabilités à des conseils municipaux élus, certes au suffrage censitaire, mais par des Indiens ainsi appelés à s'auto-administrer à l'échelon local. La même démarche s'appliqua ensuite dans les provinces, ancêtres des États fédérés de l'Union fondée en 1950 : en 1909, elles furent dotées de Conseils législatifs dont le collège électoral et les prérogatives s'étendirent lors des réformes constitutionnelles de 1919 – qui introduisit un système de dyarchie¹² – et de 1935 jusqu'à devenir des petits « parlements » élus par environ un dixième de la population et devant lesquels des gouvernements composés d'Indiens étaient responsables. À partir de 1937, le parti du Congrès joua le jeu de ce parlementarisme régional et prit le contrôle des principales provinces qu'il conserva jusqu'à la Seconde Guerre mondiale.

De tous les legs du passé, cette greffe démocratique est la plus originale, car rares sont les nations non occidentales qui ont mené une expérience démocratique aussi durable que l'Inde. Dans la pratique, cependant, le personnel politique et l'administration sont restés longtemps dominés par une élite de hautes castes. L'image qu'offrent encore à présent le monde ouvrier, où les lois sociales sont si souvent bafouées, et les campagnes, où la réforme agraire n'a jamais été menée à terme, les intouchables et les aborigènes demeurant les victimes d'exactions, d'exploitation et d'un profond mépris, signale que la démocratie politique semble largement privée de contenu social.

Un tel constat appelle toutefois des nuances car, au cours des dernières décennies, quelques groupes sociaux parmi les plus déshérités ont peu à peu acquis une conscience politique. Dans ce processus, la caste les a parfois aidés à s'organiser. Au xixe siècle, un grand nombre de castes s'étaient dotées d'associations, notamment de structures d'entraide, au moment même où la modernisation du pays ébranlait la société traditionnelle. La caste avait ainsi commencé à se muer en groupe d'intérêts. Ce changement s'accéléra après l'introduction du suffrage universel en 1950 : à mesure que les basses castes prenaient conscience de l'atout que constituait le nombre dans le nouveau système démocratique, des hommes politiques sortaient de leurs rangs pour les représenter dans les assemblées en les émancipant de la tutelle des notables. Cette évolution, qui contribue aujourd'hui à élargir la base sociale du régime, résulte en grande partie d'une profonde transformation des castes : celles-ci ne sont plus seulement les éléments d'un système de hiérarchies fondé sur le statut hérité des ancêtres, mais bien davantage des groupes en lutte. La caste a donc aidé les plus démunis à s'organiser et à faire valoir leurs intérêts.

Selon une logique à peu près identique, l'invention indienne d'une certaine modernité économique a bénéficié des analogies existant entre les valeurs capitalistes et celles des milieux marchands traditionnels. En 1931, les castes commerçantes ne représentaient que 2,7 % de la population indienne selon le recensement effectué cette année-là (contre 6,4 % de brahmanes et 3,7 % de kshatriya). Leur influence était toutefois bien supérieure à leur poids démographique puisqu'elles dominaient le monde des affaires, du commerce local à l'industrie, et qu'elles avaient favorisé l'essor du capitalisme indien dès le tournant du siècle : certaines des fortunes familiales qui s'établirent à cette époque sont aujourd'hui parmi les plus importantes du pays. Ces entreprises florissantes reflètent la présence d'affinités électives – au sens où l'entend Max Weber – avec le système capitaliste : si l'ethos brahmanique valorise davantage le prestige du renoncement que le succès dans le monde, les castes marchandes sont d'autant plus industrieuses qu'elles sont fondées à faire des affaires dans leur sphère d'activité comme cela a pu être le cas des protestants anglo-saxons ; l'accumulation est légitime et les investissements non productifs restent limités. Certes, les œuvres religieuses et les donations à vocation philanthropique sont des postes de dépense difficilement compressibles mais non au point de nuire au calcul économique¹³.

L'intervention de l'État a freiné le sens de l'entreprise des milieux d'affaires dès l'indépendance. La logique d'inspiration socialiste qui présidait à cet encadrement a alors permis de contenir les écarts sociaux et favorisé le développement d'une large classe moyenne, mais elle a perdu de son attrait à partir des années 1980 et l'un des atouts de la libéralisation économique engagée en 1991 réside aujourd'hui, pour ses promoteurs, dans le formidable tissu industriel qu'a constitué le monde de l'entreprise en Inde.

Dans la culture comme dans les modes de vie, l'invention indienne de la modernité s'est traduite par une remarquable capacité d'adaptation. Des concessions ont certes été faites aux modes vestimentaires et aux habitudes alimentaires de l'Occident : en ville, les hommes ont souvent troqué le dhoti pour le pantalon, mais les femmes continuent à porter des tenues indiennes, notamment le sari ; le Coca-Cola a été introduit en Inde, mais le pays est aussi resté fidèle à l'essentiel de ses régimes alimentaires, et pour s'installer en Inde McDonald's a dû inventer le hamburger végétarien ! Quant au cinéma, si les « Hindi films » empruntent certains des traits qui font le succès de Hollywood, il reste fidèle aux intrigues familiales traditionnelles et aux séquences de danse appelées à scander pour longtemps encore l'univers bollywoodien.

Le changement ne l'emporte pas non plus sur la continuité dans la sphère de la famille. Si la famille nucléaire fait son apparition en ville, la famille élargie demeure la règle : l'épouse du fils aîné – parfois aussi celles des cadets – est ainsi amenée à résider chez les parents de son mari où elle subit, dans la plupart des cas, l'autorité de sa belle-mère ; seule la naissance d'un enfant – de préférence un fils – améliorera sensiblement son statut et tendra à l'émanciper de cette tutelle. La grande majorité des mariages sont encore « arrangés », c'est-à-dire conclus par les parents. Ces unions ont lieu au sein de la caste, l'endogamie restant de règle même dans des milieux assez occidentalisés. La condition des femmes a peu évolué dans les campagnes. La pratique du purda est encore observée, en tout cas par les hautes castes en milieu rural et si les jeunes veuves sont moins nombreuses en raison de l'interdiction des mariages d'enfants par la loi, leur situation reste critique : rejetées en raison de leur impureté radicale, elles ne peuvent espérer de nouvelles noces. Les croyances qui sous-tendent ces coutumes demeurent fortes, surtout dans les campagnes : elles rythment la vie quotidienne pour constituer de véritables traditions. Et quand la modernité a fait irruption dans les villes, ce n'est pas toujours à l'avantage des femmes. C'est ainsi que celles-ci sont sans doute victimes, plus qu'avant, d'une véritable course à la dot qui va de pair avec le consumérisme croissant de la classe moyenne. Tant en ville que dans les villages ce fléau qu'est la dot explique la diminution du nombre des filles du fait de l'avortement de nombreux fœtus féminins, au mépris de la loi qui interdit les échographies depuis 1994.

L'intelligentsia littéraire, souvent de gauche, a très tôt milité dans ses écrits contre la persistance de ce qu'elle considérait comme des archaïsmes intolérables. La mobilisation des hommes de lettres au service de la cause des femmes et des intouchables a été particulièrement précoce à l'époque coloniale. Les écrivains font encore une large place aux problèmes de société et aux malheurs sentimentaux, les deux étant en général liés, comme dans le cas des mariages arrangés et de l'impossible union intercaste, thèmes que le cinéma a aussi largement mis en scène.

Les artistes, néanmoins, ont également cherché à combiner la modernité et la tradition. Ils ont de bonne heure adopté des genres littéraires étrangers, comme le roman, et emprunté des techniques nouvelles comme le cinéma pour mettre leur héritage culturel au goût du jour, comme en témoignent les biographies de héros historiques ou les films mythologiques. Ce genre cinématographique, qui prit son essor dans l'entre-deux-guerres, met en effet les ressources du truquage au service de l'imaginaire religieux en montrant la puissance surnaturelle des dieux (miracles, don d'ubiquité, etc.). Ces efforts de synthèse expliquent sans doute en partie la capacité de résistance de la culture indienne aux modes étrangères. Car au-delà de ses habitudes alimentaires et vestimentaires, l'Inde a conservé une musique, un art pictural, une littérature et un cinéma qui lui sont propres, voire qui s'exportent.

Sur la lancée des changements intervenus à l'époque coloniale, la religion a donné prise à l'action des idéologues. Le sikhisme et l'hindouisme ont ainsi été sujets à des réinterprétations nationalistes à l'origine de mobilisations politiques. Mais le religieux s'est aussi transformé sous l'effet des changements socio-économiques : les « nouveaux riches » patronnent de nouveaux cultes pour acquérir des mérites et la classe moyenne urbaine, en augmentation, délaisse les rites traditionnels au profit de « gourous modernes ».

1947-1950 : les années de transition

Ce livre s'inscrit dans le prolongement de l'Histoire de l'Inde moderne, réalisée sous la direction de Claude Markovits¹⁴, qui s'achevait avec la décolonisation et la Partition. Entre l'indépendance et la formation officielle de l'Union indienne, en 1950, des événements importants annoncent certains des défis futurs ; il s'agit à bien des égards d'une transition douloureuse.

En 1947, l'Inde s'émancipe de la domination britannique. Il ne reste plus alors sur son sol que quelques enclaves européennes appelées à disparaître, comme Pondichéry, restitué par les Français en 1954, et Goa, reconquis de haute lutte aux Portugais en 1961. Les festivités qui accompagnent le retour à la liberté politique, officiellement acquise le 15 août 1947, sont entachées par les violences de la Partition. L'Inde britannique donne en effet naissance à deux États, l'Inde et le Pakistan, que la Ligue musulmane¹⁵ revendiquait depuis plusieurs années et qui se compose pour l'essentiel du Punjab oriental et du Sind à l'ouest, d'une partie du Bengale à l'est. Si ces provinces sont majoritairement peuplées de musulmans, on y compte plusieurs millions d'hindous et, au Punjab, de sikhs. La plupart d'entre eux migrent vers l'Inde tandis que des millions de musulmans partent vers le Pakistan. Ces échanges de populations, d'une ampleur sans précédent à l'échelle du monde, sont ponctués d'innombrables violences. Dès la fin des années 1940 celles-ci amènent à s'interroger sur la capacité de l'Inde, où environ 35 millions de musulmans continuent de résider, à faire cohabiter les communautés religieuses. Sur le plan international, la Partition laisse augurer des relations tendues entre les deux grands pays d'Asie du Sud.

Les difficultés que les leaders de l'Inde indépendante rencontrent pour intégrer certains États princiers dans la nouvelle nation posent la question de l'unité nationale sous une autre forme. Ces États, toujours formellement gouvernés par des maharajahs hindous ou des souverains musulmans et sikhs que les Britanniques trouvaient plus judicieux de maintenir au pouvoir, représentaient les deux cinquièmes du territoire avant 1947. Dès août 1947, la quasi-totalité des 552 États princiers était fondue dans la République indienne. Mais les troubles dans l'État du Hyderabad, dont le nizam refusait d'adhérer à l'Inde, nécessitèrent l'envoi de troupes indiennes, et le Cachemire, région à majorité musulmane dirigée par un maharajah hindou, ne tarda pas à être revendiqué par le Pakistan, ce qui donna lieu au premier conflit armé entre les deux pays. Avant même que l'Union indienne ne fût formée, des tensions centrifuges se manifestaient donc avec force.

La crise de l'État du Hyderabad révélait un autre danger, car l'intervention militaire décidée par New Delhi visait aussi à mater une guérilla communiste et paysanne dans le Télangana, région dont l'administration relevait pour partie de l'État du Hyderabad et pour partie de la province de Madras. Cette insurrection, née en 1946, dura jusqu'en 1951, date à laquelle le Parti communiste de l'Inde y mit fin. Les événements avaient fait plusieurs milliers de morts et laissaient craindre d'autres troubles similaires : comment les dirigeants indiens pouvaient-ils préserver la stabilité politique et améliorer la condition des plus pauvres ?

L'équipe au pouvoir provenait alors pour l'essentiel du Congrès national indien, le parti qui avait dominé le mouvement d'indépendance et qui resterait à la tête de l'État sans interruption pendant trente ans. Le Congrès subit une perte considérable le 30 janvier 1948, lorsque Gandhi, son chef spirituel, fut assassiné par un nationaliste hindou qui considérait le Mahatma comme responsable de la Partition. Ce drame n'ouvrit pas de crise de succession car Gandhi n'occupait aucune fonction officielle et ses lieutenants, Jawaharlal Nehru, Vallabhbhai Patel, Rajendra Prasad, J. B. Kripalani, etc., étaient déjà aux postes de commande. Mais le Mahatma aidait souvent ces personnalités à trouver des compromis lorsqu'elles étaient en désaccord : elles devraient s'engager dans la construction de l'Inde moderne sans son concours.

Pour mener à bien cette entreprise, les hommes du Congrès disposaient de plusieurs atouts. D'une part, le parti jouissait d'une immense popularité liée à son action comme mouvement de libération nationale. D'autre part, les Britanniques laissaient une administration solide dont l'épine dorsale, l'Indian Civil Service, comptait déjà beaucoup d'Indiens dans ses rangs avant 1947. Ce corps d'élite ne fut d'ailleurs pas aboli après l'indépendance mais rebaptisé Indian Administration Service (IAS). Il serait le relais fidèle de l'autorité centrale, tant au niveau du maintien de l'ordre qu'à celui de la mise en œuvre des grandes orientations politiques.

L'Inde fut la première grande colonie – par sa taille, sa population et son potentiel – à accéder à l'indépendance. C'est dire l'importance de son expérience, qui tendait à lui conférer une sorte de leadership en Asie. Ses dirigeants étaient conscients de cette responsabilité et s'engagèrent sur le chemin de la démocratie, de l'économie mixte et du non-alignement dans l'espoir de contribuer à l'émergence d'une troisième voie.

1 Sur ce stéréotype – et certains autres – avant l'époque contemporaine, voir C. Weinberger-Thomas (dir.), « L'Inde et l'imaginaire », Purushartha, no 11, Paris, EHESS, 1988.

2 T. Mende, L'Inde devant l'orage, Paris, Seuil, 1950 ; C. Bettelheim, L'Inde indépendante, Paris, Armand Colin, 1962 ; G. Myrdal, Le Drame de l'Asie. Enquête sur la pauvreté des nations, Paris, Seuil, 1976 (traduction de The Asian Drama : An Inquiry into the Poverty of Nations, New York, Pantheon Books, 1971).

3 F. Braudel, La Grammaire des civilisations, Paris, Flammarion, 1963, pp. 286-296.

4 Certes les grandes villes s'étendent, notamment sous la forme d'énormes bidonvilles, mais l'Inde n'a pas connu l'exode rural massif propre à bien des pays du Sud.

5 Sur la condition des enfants en Inde et les lacunes de l'instruction publique, voir M. Weiner, The Child and the State in India, Princeton, Princeton University Press, 1991. L'auteur y montre notamment que certains États n'ont jamais jugé nécessaire de rendre l'éducation obligatoire. En 1981, près de 50 % des enfants de 9 à 14 ans étaient scolarisés ; mais en 2002, plus de 82 % des enfants de 6 à 14 ans l'étaient (Economic Survey 2004-2005, New Delhi, 2005, p. 232). Le nombre d'enfants au travail était alors officiellement évalué à 12,5 millions, id., p. 231. Voir aussi J. Dreze et A. Sen, India : Economic Development and Social Opportunity, Delhi, Oxford University Press, 1995.

6 Economic Survey, 2004-2005, op. cit., p. 227.

7 Statistical Outline of India, 2004-2005, Mumbai, Tata Services Limited, 2005, p. 5.

8 En effet, 24,5 % des OBC vivant dans les campagnes ont une consommation mensuelle se situant entre 470 et 775 roupies, quand 36,6 % des hautes castes se trouvent dans la même situation (voir S. Despande, Contemporary India. A Sociological View, New Delhi, Penguin, 2003, p. 113).

9 Sur l'affirmation de l'Inde sur la scène géostratégique, voir S. Cohen, India. Emerging Power, Delhi, Oxford University Press, 2002.

10 Voir l'ouvrage de Sunil Khilnani, L'Idée de l'Inde, Paris, Fayard, 2005. Mais il ne faut pas oublier que d'autres que Nehru ont eu une idée bien différente de la nation indienne, notamment les partisans d'un hindouisme militant dont la tolérance pour les minorités était fort limitée.

11 J'ai étudié cette question de façon plus détaillée dans La Démocratie en Inde. Religion, caste et politique, Paris, Fayard, 1998.

12 Le Government of India Act de 1919 élargit l'autonomie des provinces en créant une sorte de dualité des pouvoirs : des ministres responsables devant des assemblées élues étaient désormais à la tête de portefeuilles importants (l'Éducation, la Santé, l'Agriculture, les Collectivités locales), tandis que les Finances, les Forces de l'ordre et les Communications restaient l'apanage de ministres désignés par les Britanniques.

13 Ces dépenses découlent aussi bien de croyances que de la volonté d'acquérir des mérites ou de tenir son rang, voire d'améliorer son statut. Voir, sur ce point, C. Jaffrelot, « Œuvres pies et rationalité économique », in J.-F. Bayart (dir.), La Réinvention du capitalisme, Paris, Karthala, 1994.

14 C. Markovits (dir.), Histoire de l'Inde moderne, 1480-1950, Paris, Fayard, 1994.

15 Fondé en 1906, ce parti réclama un pays à part pour les musulmans à partir des années 1930-1940, notamment sous la direction de Mohammed Ali Jinnah.

PREMIÈRE PARTIE

Politique et économie :
la voie indienne et ses transformations

Devenue indépendante, l'Inde s'invente une voie bien à elle, tant en politique intérieure que dans le domaine économique ou sur la scène internationale. La Constitution, promulguée en 1950, dote le pays d'un régime démocratique largement inspiré du modèle britannique qui lui était familier. L'État y est toutefois d'autant plus fort que la société civile est moins organisée que dans la plupart des démocraties. Cette faiblesse, indissociable du maintien des structures sociales traditionnelles, nuit sans aucun doute à la vitalité de la démocratie naissante. C'est là un des facteurs qui expliquent la domination du parti du Congrès et le poids, au sein de ce parti, de tendances conservatrices.

Sur le plan économique, l'Inde opte pour un système mixte combinant une forte intervention de l'État et le maintien d'un secteur privé important : d'un côté, le secteur public s'élargit et la planification quinquennale se met en place ; de l'autre, les campagnes sont peu touchées par les efforts de réformes socialistes, et de grandes familles capitalistes restent à la tête de leur empire. La politique extérieure illustre plus clairement encore le souci de l'Inde d'emprunter une « voie moyenne ». Le non-alignement exprime en effet la volonté de se tenir à égale distance des deux grands, Union soviétique et États-Unis, Nehru aspirant à rassembler les pays d'Afrique et d'Asie à l'écart des blocs.

La « troisième voie » indienne commence à infléchir sa course dans les années 1960 lorsque Indira Gandhi décide de renforcer l'autorité de l'État. La centralisation et la personnalisation croissantes du pouvoir s'intensifient alors sur un mode socialiste et populiste ; cette évolution annonce d'une certaine façon le basculement de l'Inde dans l'autoritarisme au cours de l'état d'urgence, en 1975-1977. Parallèlement, l'État étend son emprise sur l'économie par une politique de nationalisations et par un encadrement plus strict du secteur privé, tandis que le rapprochement de l'Inde avec l'Union soviétique, tout à fait net à partir de 1971, tend à vider de son sens la politique de non-alignement.

En 1977, la victoire du Janata Party, qui met fin à l'état d'urgence, fait entrer l'Inde dans une nouvelle ère politique où l'alternance a droit de cité. Mais cet acquis démocratique n'est pas sans contrepartie : l'instabilité parlementaire et une forte centralisation du pouvoir, surtout lorsque le Congrès règne à New Delhi, se développent en alternance de la fin des années 1970 aux années 1990. La tendance qui l'emporte depuis n'est pas tant l'essor du nationalisme hindou, qui portera le BJP au pouvoir de 1998 à 2004, qu'une montée en puissance régulière des partis de basse caste et l'affirmation de coalitions bipolaires permettant des alternances durables. L'économie, elle, évolue vers davantage de libéralisme : le Janata Party aide les petites entreprises (y compris agricoles) du secteur privé ; Indira Gandhi puis son fils, Rajiv Gandhi, assouplissent dans les années 1980 les règlements auxquels est soumise l'initiative privée pour moderniser l'Inde ; surtout, le gouvernement de Narasimha Rao amorce en 1991 un tournant libéral que ses successeurs poursuivront de telle sorte qu'il semble aujourd'hui irréversible.

La politique étrangère, longtemps dominée par le non-alignement – un peu plus réel à l'époque du Janata Party qu'au cours des années 1980 –, se modifie à partir de la chute du mur de Berlin : la disparition de son alliée soviétique et l'ouverture du pays sur le marché mondial amènent l'Inde à rechercher de nouveaux partenaires, à commencer par d'autres pays d'Asie et les États-Unis, dont elle est devenu une alliée de premier plan. Mais New Delhi préserve un lien stragtégique avec Moscou, notamment en matière militaire. En Asie du Sud, sa politique reste dominée par l'antagonisme qui l'oppose au Pakistan, malgré des phases de rapprochement récurrentes, et par la nécessité de désamorcer les craintes de ses voisins, inquiets de son poids dans la région, notamment en termes militaires.

CHAPITRE PREMIER

La plus grande démocratie du monde à l'heure du « système congressiste »

La « République, souveraine et démocratique » qu'est l'Union indienne voit officiellement le jour le 26 janvier 1950 avec la proclamation de sa Constitution. Elle ne rompt pas complètement avec les structures politiques du régime colonial puisque la délégation ministérielle chargée par Clement Attlee de préparer la transition de l'Inde britannique vers l'indépendance a fait admettre au Congrès et à la Ligue musulmane que l'Assemblée constituante serait issue des assemblées provinciales élues en 1946 au suffrage restreint et elle se transforme en assemblée parlementaire aussitôt la Constitution proclamée. Sur le fond aussi, on peut observer une certaine continuité puisque l'Inde se dote en 1950 d'institutions largement inspirées du modèle parlementaire britannique, que le colonisateur avait introduit à travers les réformes de 1919 et surtout de 1935.

Si bien des caractéristiques du nouveau régime résultent de l'influence du Premier ministre Jawaharlal Nehru, l'un des grands oubliés de l'Inde nouvelle est bien sûr Gandhi. Certes, les dignitaires du régime invoquent sans cesse son nom, et Nehru tire une grande partie de son autorité du statut de « fils spirituel » de Gandhi qui lui est reconnu au sein du Congrès, mais rares sont les hommes à se montrer fidèles au message du Mahatma. Le plus connu est Vinoba Bhave qui lance en 1951 le mouvement bhoodan (littéralement, « don de terre ») en appelant les propriétaires fonciers à redistribuer des parcelles de terre aux plus démunis. Bhave devient une sorte de conscience de la nation, mais son mouvement ne rencontre qu'un succès limité. La Constitution ne conserve elle aussi que quelques aspects du message gandhien : si l'abolition de l'intouchabilité y figure et si le « sécularisme » indien fait écho à son souci de voir cohabiter les communautés religieuses, elle ignore les recommandations du Mahatma en faveur d'un système décentralisé s'appuyant sur l'entité villageoise. L'élite politique ne reprend pas non plus les propositions de Gandhi en faveur d'un développement économique fondé sur l'agriculture et l'artisanat. L'Inde de Nehru aspire à entrer dans une modernité dont l'industrialisation doit devenir l'un des piliers, au même titre qu'un État fort – mais démocratique.

L'Inde indépendante s'affirme comme « la plus grande démocratie du monde » du fait du nombre record de citoyens qu'elle recèle. Cette construction politique repose toutefois largement sur un parti dominant, le Congrès. Ce dernier se veut un parti centriste et de consensus mais le « système congressiste » comporte bien des pratiques clientélistes dans la mesure où il s'appuie largement sur un réseau de notables conservateurs dont l'emprise est d'autant plus forte que la société civile est mal structurée. L'idéologie progressiste et les réformes ambitionnées par J. Nehru entreront difficilement dans les faits.

La Constitution de 1950, charte des idéaux démocratiques

La Constitution indienne a été élaborée entre décembre 1946 et janvier 1950¹. En tout, cent soixante-cinq jours de débat furent nécessaires à la préparation de la Constitution indienne, qui, avec ses 395 articles, est une des plus longues du monde. Ce texte, non seulement définit le rôle des institutions, mais constitue une véritable charte idéologique de la nation et de la République en raison de ses deux volets préliminaires : les Droits fondamentaux, une liste détaillée de droits de l'homme que l'État s'engage à respecter, et les Principes directeurs, qui doivent guider l'action de l'État dans le domaine social. Ces deux parties furent longuement discutées au cours de débats qui opposèrent d'une part les tenants d'un régime socialiste aux députés conservateurs à propos, notamment, du droit de propriété, et d'autre part les partisans du « sécularisme » à des élus soucieux de défendre leur communauté religieuse (qu'il s'agît de protéger la vache côté hindou ou la Sharia côté musulman). Ces deux parties préliminaires de la Constitution indienne reprennent treize des dix-neuf principes servant de clé de voûte au « Rapport Nehru » de 1928, le premier projet de Constitution élaboré dans le cadre du mouvement d'indépendance par Motilal Nehru aidé de son fils. S'agissant des institutions, le principal élément de continuité se retrouve toutefois ailleurs : 250 articles de la Constitution indienne rappellent en effet très fortement le Government Act octroyé par les Britanniques en 1935. Ils reprennent l'architecture générale de ce texte, comme en témoignent la réaffirmation, sous une forme plus ample, du principe fédéral et surtout le choix du système parlementaire britannique².

Une telle filiation est révélatrice de l'influence des schémas occidentaux dans une partie de l'élite politique de l'Inde³. S'inspirant des modèles anglo-saxons⁴ et en particulier de l'exemple britannique, les constituants accordent le même poids prépondérant au gouvernement et surtout au Premier ministre que dans le « cabinet system ». Le Premier ministre est appelé à devenir l'homme fort du régime grâce à l'appui de la majorité des députés de la Chambre basse qui le désigne. Cette chambre, la Lok Sabha (Assemblée du peuple), est la pièce maîtresse du Parlement, qui, bicaméral, comporte aussi la Rajya Sabha (Assemblée de l'État⁵). Dans la pratique, l'intensité des débats qui se tiendront à la Lok Sabha dès la mise en œuvre de la Constitution montre que si l'Inde, à la différence des États-Unis, n'a pas inscrit la séparation des pouvoirs législatif et exécutif dans sa Constitution, elle a créé « un climat de “séparation des pouvoirs”⁶ ».

L'influence américaine, déjà perceptible dans la Déclaration des droits qui ouvre la Constitution, est aussi repérable dans d'autres institutions. Si le président de la République n'est pas élu au suffrage universel – ce que souhaitaient quelques constituants –, le collège électoral chargé de le désigner assure une assez large représentativité puisqu'il regroupe non seulement les membres des deux Chambres mais aussi ceux des assemblées législatives des États fédérés. Les pouvoirs du président de la République sont cependant subordonnés à l'autorité du Premier ministre. C'est notamment le cas quand il promulgue des ordonnances alors que le Parlement ne siège pas (celui-ci doit cependant les confirmer une fois en session) et, surtout, lorsqu'il suspend le gouvernement d'un État en raison de troubles internes à cet État.

Le pouvoir judiciaire combine également l'héritage britannique et quelques emprunts au modèle américain. Le droit indien conserve l'essentiel des codes élaborés à l'époque coloniale et, notamment, le Code pénal du milieu du xixe siècle mais l'édifice judiciaire est couronné par une Cour suprême imitant, dans une certaine mesure, l'institution américaine du même nom. Elle tranche les litiges entre États fédérés, ainsi que ceux opposant ces États à New Delhi ; elle peut être saisie en appel pour toute controverse impliquant une interprétation de la Constitution. Les Hautes Cours (tribunaux traitant les litiges au niveau des États fédérés) recourent volontiers à son arbitrage. À la différence d'autres régimes fédéraux, la justice indienne forme donc un système intégré, du niveau local au niveau national. Enfin, la saisine de la Cour suprême figure à la liste des Droits fondamentaux dans le cas où un plaignant, devant quelque tribunal que ce soit, considère qu'un de ces droits est menacé.

Les membres de cette Cour sont nommés par le président de la République après consultation des chefs des Hautes Cours des États. Ce principe doit garantir l'indépendance de la justice. En pratique, de nombreuses interférences politiques seront dénoncées par le rapport de la Law Commission en 1960. L'appareil judiciaire n'en demeure pas moins un pilier de l'État de droit – l'attention que les constituants lui ont portée s'expliquant en partie par l'énorme surreprésentation des avocats parmi eux.

Autre élément clé de l'État de droit : la Commission électorale, dont le chef est désigné par le président de la République, doit veiller au bon déroulement des scrutins. Une de ses missions consiste à faire respecter le Representation of the People Act de 1951, qui fixe les procédures électorales et prohibe toute propagande électorale faisant appel aux sentiments religieux, de castes, etc. En cas de fraude ou de litige, elle a pour tâche de faire procéder à un nouveau vote dans les circonscriptions concernées.

À côté de ces contre-pouvoirs officiels, la presse, déjà très active dans le mouvement d'indépendance, joue un rôle essentiel et protégé par l'article 19 de la Constitution qui érige la liberté d'expression en droit imprescriptible. Elle le restera dans une large mesure jusqu'en 1975 puisque la principale restriction à la liberté de la presse, le Press (Objectionable Matter) Act de 1951, révisé en 1953, a surtout pour objectif de contrôler les journaux nationalistes hindous dont le ton enflammé peut heurter les minorités. La presse, très vivante en anglais comme en langues vernaculaires (8 026 titres tirant à 18 millions d'exemplaires en 1960) travaille à façonner l'esprit critique des citoyens, comme en témoigne sa complète absence de complaisance à l'égard des pouvoirs⁷.

La véritable innovation de la démocratie indienne par rapport au régime antérieur est naturellement l'octroi du droit de vote à tous les citoyens âgés de 21 ans et plus (18 ans depuis 1989). L'établissement du suffrage universel marque un changement radical par rapport à la Constitution de 1935 puisque 41 millions de personnes seulement disposaient alors du droit de vote. À la fin de 1951, 171 millions d'électeurs sont appelés à exercer leur droit pour un scrutin d'une ampleur sans précédent : à cette occasion, 2,5 millions d'urnes sont distribuées dans 200 000 bureaux de vote. Le nombre important des bulletins nuls (1,5 million) s'explique d'abord par le fort taux d'analphabétisme (83,3 % en 1951). Un dispositif ingénieux a toutefois été mis au point pour tourner cet obstacle : chaque candidat est associé à un symbole (une paire de bœufs pour le Congrès, l'arbre banian pour le parti socialiste...) imprimé à côté de son nom sur le bulletin de vote où l'électeur n'a qu'à marquer sa préférence en appliquant un tampon encreur. Cela explique en partie que le taux de participation soit encourageant (45,7 %) ; il ne cessera de s'élever au cours de l'ère Nehru pour atteindre 55,4 % en 1962⁸. Rapidement, les élections deviennent un moment fort de la vie politique et favorisent l'émergence d'une opinion publique.

Le dispositif institutionnel qui se met en place à partir de 1950 a vocation à édifier non seulement une démocratie mais aussi une nation unie et une République « progressiste ».

La construction nationale ou l'unité dans la diversité

Au lendemain de l'indépendance, le souvenir de la Partition restait omniprésent dans toutes les mémoires et faisait de l'unité nationale un objectif prioritaire. Pour atteindre ce but deux options se trouvaient cependant en concurrence. La première, surtout représentée par Nehru, visait à forger une nation multiculturelle en combinant l'impératif de l'unité et le respect des particularismes. Nehru considérait que le génie de la nation indienne résidait dans sa capacité à fondre ensemble la culture hindoue et celle des vagues successives d'envahisseurs ou de migrants. Nommé Premier ministre en 1946, il défendit d'autant plus vigoureusement cette position qu'il souhaitait donner des gages aux minorités religieuses qu'inquiétait le poids accru de la communauté hindoue – passée de 65,5 à 84,1 % de la population entre 1941 et 1951 en raison de la Partition. Il se montra particulièrement soucieux de rassurer les 9,8 % de musulmans qui avaient choisi de rester en Inde plutôt que de rejoindre le Pakistan.

En revanche – seconde option –, les traditionalistes hindous du Congrès, qui soupçonnaient volontiers les musulmans de nourrir des tendances séparatistes, souhaitaient une uniformisation culturelle du pays. Parmi eux figuraient des hommes de premier plan tels que Vallabhbhai Patel, le vice-Premier ministre et ministre de l'Intérieur, et Rajendra Prasad, d'abord président de l'Assemblée constituante puis président de la République de 1950 à 1962. Ces personnalités ne formaient pas un courant structuré mais se mobilisaient sur des enjeux décisifs comme celui de la représentation des minorités au Parlement ou le statut du hindi.

Le premier problème fut assez rapidement tranché. Les députés furent appelés à représenter la nation dans son entier à partir de circonscriptions territoriales et les protections octroyées par les Britanniques aux minorités religieuses (électorats séparés et quotas de sièges réservés dans les assemblées élues) furent donc abolies en dépit des protestations de députés musulmans. En revanche, les populations intouchables et aborigènes (Scheduled Castes et Scheduled Tribes, respectivement castes et tribus répertoriées par l'État) bénéficièrent d'un nombre de circonscriptions réservées proportionnel à leur poids démographique, pour favoriser leur développement social et politique.

Le problème du choix de la langue nationale fut, lui, l'un des plus longuement débattus au sein de l'Assemblée constituante. Certains députés hindous voulaient ériger le hindi, parlé par une majorité relative des Indiens (42 %) en langue nationale. Les élus de zones non hindiphones, et en particulier ceux issus du Sud dravidien, s'y opposaient et souhaitaient conserver leurs langues régionales au sein de leurs États et utiliser l'anglais dans leurs relations avec New Delhi et les autres États. Au terme d'âpres discussions, un compromis soutenu par Nehru finit par se dégager : l'usage régional des langues vernaculaires fut réaffirmé (une liste de quatorze « langues de l'Inde » fut ainsi officiellement reconnue dans la Constitution) et le hindi était déclaré langue officielle du pays, l'anglais conservant toutefois le même statut pour une période transitoire de quinze ans, le temps, pour les Indiens des zones non hindiphones, d'apprendre cette langue du Nord. Ces dispositions furent confirmées en 1955 dans le rapport de la Commission de la langue officielle. Le Parlement réexamina la question en 1963 à l'approche de l'échéance de 1965 fixée quinze ans plus tôt et l'Official Languages Act pérennisa alors la situation qui prévalait depuis 1950 : l'anglais devint alors « langue officielle associée ». Un amendement voté en 1967 dissipa les dernières craintes des États non hindiphones en précisant que ces dispositions ne pourraient pas être remises en cause tant qu'un seul d'entre eux s'y déclarerait attaché ; elles s'appliquent donc depuis.

Dans le domaine religieux l'option nehruiste privilégiant le multi-culturalisme l'emporta également. Si le principe laïque ne fut pas inscrit en toutes lettres dans la Constitution indienne, l'esprit de cette dernière est bien « séculariste ». Cet anglicisme ne désigne pas, comme le mot « laïcité », une séparation de la religion et de l'État ; il signifie plutôt que toutes les religions sont reconnues par l'État qui doit exercer la même bienveillance envers chacune d'elles. La liberté de conscience, de pratique religieuse et de propagation de sa foi est officiellement reconnue à l'article 25 des Droits fondamentaux. L'article 30 autorise en outre les minorités religieuses et linguistiques à développer leurs propres institutions éducatives et à solliciter des subventions de l'État pour les faire fonctionner.

Sur ce terrain aussi, Nehru eut cependant maille à partir avec les traditionalistes hindous qui voulaient notamment que l'abattage des vaches – la vache, comme chacun sait, est un animal sacré dans l'hindouisme – soit expressément prohibé par la Constitution. Il obtint que les mesures de cet ordre soient considérées comme relevant des États et cette interdiction est donc simplement recommandée par un des Principes directeurs. Nehru et les traditionalistes hindous s'opposèrent aussi à propos du droit coutumier. Le Premier ministre souhaitait réformer la coutume hindoue de manière à l'aligner sur le droit occidental dans le domaine de l'héritage, du mariage, du divorce et de l'adoption. Mais le Hindu Code Bill suscita une telle hostilité dans les milieux hindous les plus conservateurs que Nehru dut fragmenter son projet en plusieurs textes, étaler le vote de ces lois et les édulcorer. En signe de protestation, Ambedkar, le leader intouchable dont Nehru avait fait son Ministre de la justice et qui y voyait un pilier de l'Inde moderne, quitta le gouvernement le 27 septembre 1951. La virulence des traditionalistes, il est vrai, provenait aussi du fait que seuls les hindous – ou les fidèles de religions assimilées à l'hindouisme dans la Constitution, comme les sikhs, les bouddhistes et les jains – étaient soumis au Hindu Code Bill, alors que la shariat demeurait la loi personnelle des musulmans et que les Parsis conservaient aussi la leur. Nehru ne voulait pas inquiéter des minorités très attachées à leur droit coutumier qu'elles considéraient volontiers comme un fondement de leur identité.

Par souci d'impartialité religieuse, et surtout pour ne pas donner des allures par trop hindoues au régime, la République indienne puisa dans le bouddhisme pour se doter de symboles officiels à la fois indiens et neutres : le drapeau tricolore arbore le chakra (la roue du Dharma), l'emblème officiel reproduit le chapiteau des lions d'Ashoka, le grand empereur bouddhiste, et l'hymne national, Jana-gana-mana, composé par Rabindranath Tagore pour la session annuelle du Congrès de 1911, chante l'unité de l'Inde. La première ligne de la Constitution énonce toutefois : « India that is Bharat shall be Union of States ». Cette double appellation est une concession aux traditionalistes hindous qui tenaient à utiliser le mot sanskrit Bharat pour désigner leur pays⁹.

Dans les faits, l'unité nationale eut peu à souffrir de tensions inter-communautaires au cours des années 1950. Nehru recourut à plusieurs reprises à l'attirail répressif (loi sur la presse, détention préventive) afin d'éviter les provocations, ce qui contribua à contenir les violences entre hindous et musulmans. Des émeutes meurtrières éclatèrent cependant au début des années 1960. Le Premier ministre suscita alors la création du National Integration Council en 1961, mais celui-ci ne devait pas faire preuve d'une grande efficacité. À la fin de sa vie, Nehru considérait d'ailleurs l'incapacité de l'Inde à évoluer vers une société séculariste comme son plus grand regret, voire son principal échec.

Le droit à l'égalité ou le droit à la propriété ?

La Constitution indienne pose les bases d'une démocratie sociale. L'article 38 des Principes directeurs enjoint à l'État de travailler pour « le bien-être du peuple, en développant, dans toute la mesure de ses moyens, un ordre social où la justice sociale, économique et politique soit inscrite dans toutes les institutions de la vie du pays ». Dans cet esprit, l'intouchabilité est déclarée abolie (art. 17) tout comme le travail forcé (begar) (art. 29) et toute discrimination reposant sur la religion, la race, la caste, le genre et le lieu de naissance est déclarée illégale (art. 15).

La Constitution indienne porte cependant l'empreinte d'un respect du droit qui n'est pas exempt de conservatisme social, comme en témoignent les garanties entourant le droit de propriété. Le débat autour de ce droit fut sans doute – avec celui concernant la langue nationale – le plus difficile à trancher au sein de l'Assemblée constituante. Il commença en avril 1948, avec pour toile de fond la question des compensations que l'État verserait aux victimes des réformes agraires engagées par différents gouvernements régionaux dès 1947. Nehru souhaitait que les assemblées des États soient seules habilitées à décider du montant de ces compensations, tandis que Patel considérait que les victimes d'une nationalisation de leurs biens devaient pouvoir en appeler à la justice. Le compromis élaboré au cours de l'été 1949 aboutit à l'article 31, lequel énonçait que nul ne peut être dépossédé de ses biens sinon par une nouvelle loi précisant la nature ainsi que le mode de calcul des compensations. Or les lois, pour être promulguées, doivent recevoir l'assentiment du président de la République, c'est-à-dire du gouvernement où Patel disposait d'une influence telle qu'il aurait pu empêcher le passage d'une mesure à laquelle il aurait été hostile¹⁰. Par ailleurs, l'article 32 reconnaissait à tout individu le droit de saisir la Cour suprême pour faire respecter les Droits fondamentaux, dont celui de propriété et le droit à des compensations équitables en cas de transfert à l'État d'un bien quelconque.

Comment concilier la défense du droit de propriété et la vocation sociale de la République indienne ? D'un côté, l'État se présentait en protecteur du droit des individus et de leurs biens, de l'autre il se voulait l'agent du changement social. L'un des Principes directeurs prône même une distribution équitable des ressources et appelle les gouvernants à lutter contre une concentration excessive des richesses (art. 39). Cette contradiction, qui reflétait en 1950 le clivage entre les conservateurs et les progressistes au sein du parti du Congrès, gêna considérablement l'action sociale du gouvernement Nehru. Les réformes agraires qui avaient été engagées dès après l'indépendance par la plupart des États de l'Union furent attaquées en justice par les propriétaires fonciers au nom des Droits fondamentaux et nombre d'entre eux gagnèrent leurs procès. Un premier amendement à la Constitution fut voté, à l'instigation de Nehru, pour que l'État puisse se porter acquéreur des terres des propriétaires fonciers et « fermiers généraux » de l'Inde britannique (les zamindar, jagirdar et autres malguzar). Un grand nombre d'entre eux firent alors appel à propos du montant des compensations – que les tribunaux voulaient voir fixé au prix du marché –, ce qui obligea le pouvoir à apporter de nouveaux amendements à la Constitution.

Cette bataille opposant finalement le pouvoir congressiste et les juges résultait de la contradiction interne à la Constitution entre l'esprit des Droits fondamentaux et celui des Principes directeurs. Les limites du travail de transformation sociale accompli par l'État s'expliquent toutefois aussi par la sociologie du Congrès.

Les ressorts du « système congressiste »

Entre la fin des années 1940 et le début des années 1950, Nehru asseoit peu à peu son autorité. En août 1946, il est devenu chef du gouvernement. En novembre de la même année, J. B. Kripalani, un proche de Gandhi qui a longtemps été le secrétaire général du Congrès, en devient le président et affirme aussitôt sa volonté de voir le parti participer à la conduite des affaires. Mais Nehru refuse que le gouvernement soit soumis à quelque tutelle que ce soit et Kripalani démissionne l'année suivante.

Un conflit semblable oppose peu après Nehru à Patel. Le vice-Premier ministre entend en effet intervenir plus directement dans la politique du pays que le chef du gouvernement n'est prêt à l'accepter. Patel se résignera à un rôle plus conforme à la logique du cabinet system en raison du rapport des forces : Nehru, notamment parce qu'il apparaît comme l'élu de Gandhi, jouit d'une immense popularité dans le pays, voire dans le parti dont Patel, homme du sérail, contrôle cependant bien l'appareil ; ce qui ne sera pas sans causer bien des difficultés au Premier ministre.

Patel meurt en décembre 1950, mais il a contribué, peu avant, à faire élire à la tête du Congrès un conservateur et traditionaliste hindou : Purushottamdas Tandon. Celui-ci l'a emporté en dépit de la campagne que Nehru a menée contre lui, ce qui démontre l'emprise des « patelistes » sur le Congrès. Le Premier ministre doit mettre en jeu sa démission du Congress Working Committee (l'organe exécutif du parti), le 6 août 1951, pour récupérer la présidence du parti ; il la conservera jusqu'en 1954.

Les premières élections générales de 1951-52 sont pour Nehru l'occasion de faire campagne, lors de meetings publics, contre le « communalisme », terme qui désigne le chauvinisme des communautés religieuses, et donc un facteur de division nationale. Il s'y emploie aussi au sein de son propre parti en centrant ses critiques sur les traditionalistes hindous qui perdent du terrain. La victoire du Congrès le conforte définitivement dans sa position de leader. En 1952, il s'impose donc comme l'homme fort du régime ; à une phase de mise en place des institutions et des acteurs du jeu politique succède alors le temps de nouvelles réformes.

Nehru, influencé depuis sa jeunesse par la Fabian Society¹¹ et sans aucun doute aussi par le modèle soviétique, cherche à engager l'Inde sur une voie socialisante. À son initiative, le Congrès vote en 1955 à la session d'Avadi une résolution qui prône l'évolution du pays vers un « modèle socialisant de société » ; puis en 1959, à la session de Nagpur, le parti adopte une résolution prévoyant la création d'un système de coopératives agricoles inspiré de l'expérience chinoise. Ces mesures seront peu suivies d'effets, principalement en raison des réticences des notables du Congrès.

Les élections de 1957 et 1962¹² ont confirmé l'autorité de Nehru à New Delhi, mais les conservateurs et traditionalistes hindous qui en 1950 appartenaient souvent au camp de Patel sont encore nombreux dans les États fédérés. Le gouvernement de l'Uttar Pradesh refusera ainsi de faire à l'ourdou, la langue de prédilection des musulmans, la place qui aurait dû lui revenir en vertu du poids démographique de ces derniers dans l'État ; celui du Madhya Pradesh se montrera très vigilant – voire coercitif – envers les missionnaires chrétiens au nom de la défense d'un hindouisme qu'il convient, d'après eux, de protéger de tout prosélytisme ; surtout, aucun État ne mettra vraiment en œuvre la réforme agraire qu'impulse New Delhi, la multiplication des dérogations et clauses exceptionnelles atténuant considérablement sa portée.

Le Congrès, parti de notables

Les obstacles que rencontre la mise en œuvre des projets gouvernementaux s'expliquent d'abord par la sociologie du Congrès. Au cours des années Nehru, le parti reste dominé comme à l'époque coloniale par des représentants de l'intelligentsia et des professions libérales mais il compte aussi dans ses rangs un nombre croissant de notables conservateurs. Certains d'entre eux avaient rejoint le parti dès les années 1930 mais la plupart y avaient adhéré après 1947. Lors des élections qui ont eu lieu au lendemain de l'indépendance, le Congrès a en effet davantage fait appel à des « businessmen » (commerçants, industriels, usuriers ) ou à des propriétaires fonciers pour se servir de leur influence. Dans de nombreuses circonscriptions ces derniers se recrutaient au sein de la caste dominante, c'est-à-dire celle qui, au niveau local, était la plus nombreuse et possédait le plus de terres (comme les Marathes au Maharashtra ou les Rajputs dans nombre de régions hindiphones). Les chefs du Congrès n'ont pas hésité à solliciter l'appui d'anciens princes (maharajahs ou nawabs) qui, souvent, conservaient un prestige et des revenus très importants. Ces notables et ces princes étaient réputés disposer de « banques de votes » (vote banks), c'est-à-dire d'un électorat captif en raison de l'allégeance traditionnellement vouée à ces dominants ou à des liens clientélistes, que ces derniers soient en position de créanciers ou d'employeurs. Les succès électoraux remportés par le Congrès n'étaient donc pas seulement dus au prestige acquis lors du mouvement d'indépendance ou à la popularité de Nehru dont témoignent ses nombreuses tournées dans le pays, mais de façon croissante à l'habileté de ses chefs dans la distribution des investitures : le parti présentait volontiers la candidature des notables les mieux placés pour l'emporter, de préférence à celle des congressistes imprégnés des idéaux de Gandhi ou de Nehru. Ce pragmatisme eut pour conséquence inévitable l'affaiblissement de la vocation réformiste du parti à laquelle Nehru s'efforçait de le rappeler.

Parti dominant ou parti ouvert ?

Si le Congrès, étant donné le poids des éléments conservateurs en son sein, se révèle peu enclin à la démocratie sociale, sa capacité à occuper l'essentiel de l'espace politique paraît peu favorable à la démocratie tout court. Les élections de 1952 à 1962 lui ont donné une confortable majorité à la Lok Sabha et dans pratiquement tous les États, même s'il n'a jamais remporté une majorité des voix (son score s'établit entre 44,7 % et 47,8 % des suffrages exprimés aux élections à la Lok Sabha entre 1952 et 1962), ses majorités en sièges provenant d'une distorsion due au mode de scrutin à un tour. Quant aux élections organisées au niveau des États de l'Union indienne, celles de 1952 n'ont pas permis au Congrès de l'emporter dans seulement trois d'entre eux, ceux de Madras, Travancore-Cochin et Patiala and East Punjab States Union (PEPSU) où, faute de majorités stables, des élections anticipées sont organisées en 1954 et 1955. À cette date, le Congrès gouverne tous les États de l'Union indienne, à l'exception de Travancore-Cochin où il doit s'associer aux socialistes pour accéder au pouvoir. En 1957, cet État – rebaptisé Kérala en 1956 – et l'Orissa lui échappent. En Orissa, il forme un gouvernement de coalition avec un mouvement local (la Ganatantra Parishad). Mais au Kérala les communistes dirigent l'État jusqu'en 1959 ; le gouvernement est alors renversé par une alliance du Congrès, des socialistes et de la Ligue musulmane – le parti jadis présidé par Jinnah et qui ne compte plus guère que dans cet État ; cette coalition remportant ensuite les élections anticipées de 1960.

Tout au long de ces années, les réticences du Congrès à laisser le pouvoir lui échapper sont évidentes, comme en témoigne sa propension à nouer des alliances tactiques voire opportunistes.

L'aptitude à s'associer à d'autres groupes traduit aussi la nature spécifique du Congrès, le fait qu'il s'agit d'un parti ouvert. En témoigne, dès 1947, la composition du premier gouvernement de l'Inde indépendante où figuraient un nationaliste hindou, S.P. Mookerjee, chef de la Hindu Mahasabha, et B.R. Ambedkar, président de la Scheduled Castes Federation, un parti Dalit, du nom que se donnent les castes d'intouchables. De même le comité chargé de rédiger la Constitution, présidé par le même Ambedkar, ne comptait guère plus d'un congressiste dans ses rangs, K.M. Munshi.

Que le Congrès soit un parti ouvert s'expliquait à l'origine par sa volonté d'incarner la nation lors du mouvement d'indépendance. En 1948, peu avant sa mort, le Mahatma Gandhi avait d'ailleurs invité le Congrès à ne pas s'enfermer dans le rôle classique d'un parti pour rester un mouvement au service du peuple. Ses chefs, soucieux de structurer leur formation, en décidèrent autrement et amendèrent ses statuts de manière à rendre l'appartenance au Congrès incompatible avec l'affiliation à une autre organisation politique. Cette mesure conduisit le Congress Socialist Party à quitter le parti du Congrès pour devenir le Socialist Party tout court en 1948.

En dépit de ce durcissement, le Congrès demeure relativement ouvert en raison de sa structure agrégative : le parti fait preuve d'une grande capacité à coopter des notables et à nouer des alliances avec des groupes d'intérêts, des mouvements régionalistes, etc. Ce modus operandi est indissociable du factionalisme qui caractérise aussi le Congrès. La faction est en effet un élément consubstantiel au système politique indien et en particulier au Congrès. Au sein de cette formation, les conflits entre factions coïncide généralement avec l'opposition plus ou moins latente entre le gouvernement et les leaders du parti qui, n'ayant pas reçu de portefeuilles ministériels, conservent des responsabilités dans l'organisation du parti¹³. La faction est avant tout une relation personnalisée de patron à clients – les seconds prêtant allégeance au premier pour autant que ce chef pourvoit à leurs intérêts ; elle repose fondamentalement sur la notion d'intérêt : intérêt du leader en mal de soutiens pour déstabiliser ses rivaux dans la course au pouvoir et intérêt des cadres locaux en quête d'un protecteur. Les factions transcendent donc les castes et les communautés religieuses. Il s'agit au demeurant d'un puissant moyen d'intégration verticale de la politique indienne, et ce malgré leur instabilité car un chef perd vite ses partisans lorsqu'il n'est plus à même de distribuer des ressources. Le réseau de notables sur lequel repose le Congrès s'organise ainsi largement selon une logique factionaliste à plusieurs niveaux : les leaders de New Delhi (ministres, chefs de l'appareil partisan, etc.) possèdent généralement une base régionale dans l'État où ils ont commencé leur carrière, le cursus politique impliquant souvent d'assumer des responsabilités dans le gouvernement d'un État avant de participer au pouvoir central ; leurs fidèles travaillant dans ce cadre régional constituent le noyau dur de leur faction qu'ils étofferont grâce à d'autres soutiens purement politiques ou corporatistes (syndicats, associations paysannes, de caste, etc.).

La nature agrégative et factionnelle du Congrès est un facteur de pluralisme puisque, loin d'être monolithique, le parti est sans cesse travaillé par des tensions qui freinent les tendances centralisatrices : les dirigeants doivent souvent négocier et passer des compromis. Le jeu des factions oblige aussi le Congrès à s'adapter aux mouvements de l'opinion car dès qu'un enjeu politique se cristallise, une faction opposée à celle qui occupe le pouvoir est toujours prête à s'en emparer pour mettre sa rivale en difficulté. Ce jeu politique est vite devenu partie intégrante du gouvernement des États. Dès 1949, l'état-major du Congrès réprimande les branches régionales du parti qui, au Rajasthan notamment, votent des motions de défiance à l'encontre de gouvernements issus de leurs rangs.

Cette dissémination du pouvoir est encore renforcée par le partage des rôles entre le pouvoir central et le gouvernement des États. À New Delhi, le gouvernement Nehru impulse des politiques visant non seulement à réformer les structures socio-économiques mais aussi à construire la nation, tandis que dans les États le pouvoir est aux mains de congressistes plus conservateurs et davantage soucieux des particularismes régionaux. Ce clivage fut particulièrement facile à observer lors de la refonte du système fédéral. L'Inde avait hérité de la colonisation un découpage administratif dans lequel les provinces étaient linguistiquement hétérogènes. L'idée de les redécouper selon le critère linguistique est vite devenue très populaire. New Delhi refusa d'abord de céder à une revendication qu'elle considérait comme reflétant des chauvinismes régionaux préjudiciables à l'unité nationale. Nombre de leaders locaux y étaient cependant favorables. En 1952, un mouvement de masse se développa en pays telougou pour que soit créé un État séparé, distinct du pays tamoul. Ce mouvement était soutenu par le Parti communiste, mais aussi par des congressistes et il atteignit son intensité maximale lorsqu'un gandhien mourut à la suite d'une grève de la faim. L'Andhra Pradesh fut créé en 1953, ce qui marquait la première étape d'une vaste réorganisation de la carte administrative dont le temps fort eut lieu en 1956 (voir infra chap. xii). Souvent les branches locales du Congrès – ou certaines de leurs factions – orchestrèrent les mouvements régionalistes contre Delhi. Cette propension aux manifestations de rue était naturellement liée aux habitudes que le Congrès avait acquises pendant le mouvement d'indépendance. Les congressistes étaient d'ailleurs d'autant plus prompts à protester, qu'ils avaient hérité de Gandhi une culture non violente de la contestation rendant celle-ci plus légitime.

La capacité d'adaptation du Congrès aux mouvements de l'opinion, que lui permettent le jeu des factions et le partage des rôles entre ses leaders nationaux et ses branches locales sont deux ressorts de ce que le politologue indien Rajni Kothari a appelé le « système congressiste¹⁴ » grâce auquel le parti occupe l'essentiel de l'espace politique en étant, à certains égards, sa propre opposition.

Un État fort ou une société peu structurée ?

Des années 1950 à la mort de Nehru, le Congrès domine le système politique et il n'est pas abusif, à ce titre, de parler d'un « État-Congrès ». La force électorale du parti et son implantation locale constituent les principaux piliers de ce dispositif qui repose cependant aussi sur le centralisme des institutions. Les débats de l'Assemblée constituante sont ici très révélateurs : jusqu'en 1947 une majorité des élus s'est montrée favorable à un système fédéral très décentralisé, mais la Partition et les troubles qui ont suivi dans plusieurs États (les crises du Cachemire, de l'État du Hyderabad et du Télangana par exemple) les ont amenés à reconsidérer cette option. Nehru lui-même déclarait qu'il fallait à l'Inde un « État fort » ; d'où les tendances centralisatrices du fédéralisme indien¹⁵.

La République indienne fit d'ailleurs sienne deux mesures introduites par les Britanniques et dont le Congrès avait pourtant été la principale victime : la section 144 du Code de procédure criminelle, permettant de déclarer la loi martiale dans une zone donnée, et le Preventive Detention Act, autorisant la garde à vue de tout individu susceptible de déclarations ou d'actions propres à troubler l'ordre public. Il en fut fait usage notamment lors des manifestations en faveur du redécoupage des États selon le critère linguistique. À cet arsenal répressif s'ajoutent le Industrial Dispute Act (1947) qui permet à l'État de déclarer une grève illégale et de renvoyer le litige pour lequel elle a lieu devant la justice, et le Maintenance of Essential Services Act voté en 1958 en prévision d'une grève des postes. Ces moyens de coercition sont servis par des forces de police et paramilitaires considérables. L'État y eut toutefois peu recours dans les années 1950-1960. La principale cause de troubles, hormis l'agitation provoquée par la revendication d'États linguistiques et quelques rares émeutes entre communautés religieuses, fut les manifestations étudiantes et les grèves.

Le nombre d'étudiants passe de 242 000 en 1947 à 750 000 dix ans plus tard. Cet essor s'explique à la fois par la volonté de New Delhi d'étoffer l'élite nationale et celle des États d'avoir chacun son université. Il fut cependant à l'origine de tensions, qui prirent d'autant plus facilement un tour militant qu'il existait une tradition d'agitation estudiantine façonnée par le mouvement d'indépendance. Quant aux grévistes, leur nombre oscille de 1947 à 1962 entre 500 000 et 1 800 000 chaque année.

Ces mouvements sont circonscrits aux milieux urbains. Or, d'après le recensement de 1961, l'Inde est encore rurale à 82 % et les campagnes, elles, sont peu organisées. La principale association paysanne, la Kisan Sabha, fondée en 1936 et proche du Congrès jusqu'à ce qu'elle passe sous l'influence communiste, est devenue moins active dans les années 1950 et est très inégalement implantée. En 1957, ses dirigeants ont annoncé qu'ils joueraient le jeu de la réforme agraire et s'efforceraient de promouvoir des relations sociales harmonieuses dans les villages. De plus, dans les campagnes, tout mouvement de conscientisation politique souffre du poids des hiérarchies sociales ; même dans les villes, il est rare que les mouvements associatifs structurent un espace public, la plupart d'entre eux étant issus des partis politiques ou manipulés par eux. Les syndicats ouvriers, en particulier, sont ainsi liés à des formations dont ils doivent servir les intérêts.

Le milieu le mieux organisé est certainement celui des affaires. Il bénéficie d'une tradition remontant dans ce domaine au xixe siècle, lorsque les marchands traitant avec les Britanniques s'étaient dotés de chambres de commerce qui, dans l'entre-deux-guerres, purent désigner leurs représentants dans les assemblées élues au niveau régional. Après l'indépendance, la Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry (FICCI), regroupant 123 chambres de commerce et d'industrie, est le principal porte-parole des milieux d'affaires. Ceux-ci ne s'inquiètent guère du discours socialiste du Congrès jusqu'à la fin des années 1950, lorsqu'une partie d'entre eux ralliera le Swatantra Party (voir infra, p. 46). Le Congrès entretenait depuis longtemps des relations étroites avec de grands capitalistes indiens – comme en témoignent les liens de Gandhi avec G.P. Birla ou J. Bajaj¹⁶ – qui continuèrent après l'indépendance : d'un côté, le Congrès accepte certains conseils – et certains dons – des milieux d'affaires ; d'un autre côté ceux-ci s'efforcent d'infléchir en leur faveur la politique gouvernementale. Dans les années 1950, l'État est donc de plus en plus dominé par une coalition d'intérêts où l'on retrouve l'élite des bureaucrates et des hommes politiques souvent issus des professions libérales, les milieux d'affaires et les propriétaires fonciers (plutôt ceux de castes dominantes en cours d'ascension sociale que l'aristocratie traditionnelle, victime de l'abolition du système zamindari)¹⁷. Le maintien de cette coalition au pouvoir est favorisé par la faible structuration de la société civile où les organisations vraiment actives sont souvent l'émanation de groupes politiques.

Ce sont les castes qui demeurent, du moins en milieu rural, l'institution fondamentale de la société indienne. Or, au cours des années Nehru, leur système hiérarchique impose à la vie politique une logique verticale, facteur d'un clientélisme peu propice à l'émancipation de la plèbe. Certes des associations de basses castes se développent, ce qui favorise le rapprochement de jati¹⁸ de même statut qui étaient jadis enclavées au niveau local. Mais ces nouvelles solidarités trouvent encore peu de traductions politiques¹⁹. Il faudra attendre plusieurs années avant que les castes se transforment en de véritables groupes d'intérêts et servent ainsi la démocratisation du système politique.

L'inégale structuration de la société civile amène l'État et le Congrès à prendre davantage de place sur la scène publique, et parfois plus qu'ils ne le souhaiteraient. En 1950, soucieux de ramener le calme sur les campus, le Congrès a dissous le All India Students Congress, le relais du parti dans le milieu estudiantin depuis 1945, et Nehru a présidé à la formation d'une National Students Union appelée à transcender les différences de sensibilité politique ; mais les communistes n'ont pas mis fin à leur propre syndicat étudiant, la All India Students Federation, ce qui conduit le Congrès à se doter en 1955 d'une branche chargée de s'adresser à la jeunesse, le Youth Congress. D'une façon un peu comparable, la Commission du plan fonde en 1952 un Bharat Sevak Sangh (Société pour le service indien) en vue de mobiliser les paysans dans l'effort de développement rural. En 1955, un Farmers' Forum est créé, dans la même perspective, par le ministre de l'Agriculture pour faciliter la concertation entre les administrateurs locaux, les responsables du Congrès et les paysans. L'« État-Congrès » ne cesse ainsi de doter la société civile de structures nouvelles parce qu'elles lui font défaut et pour éviter que d'autres ne le fassent à sa place²⁰.

L'expansion de l'État résulte bien sûr aussi d'options économiques interventionnistes, qui se sont traduites en 1950 par la création d'une Commission du plan très puissante (voir infra, chap. v). À l'exception de certains membres des milieux d'affaires, la plupart des secteurs de la société sont favorables à cette tendance, surtout si cela peut signifier une assistance accrue. Ce trait de la culture politique indienne renvoie à une tradition selon laquelle le détenteur du pouvoir se comporte envers ses sujets comme un père et une mère (ma-bap), une tradition que les administrateurs britanniques ont d'ailleurs eu tendance à perpétuer.

Une opposition impuissante et ambiguë

Largement hérité de l'époque coloniale, l'échiquier politique indien est très développé, tant à la droite qu'à la gauche du Congrès. L'opposition est cependant handicapée par le fait que nombre de ses formations sont issues du parti au pouvoir et ne savent pas toujours quelle attitude adopter à son égard. Ces ambiguïtés sont particulièrement évidentes chez les socialistes : aux élections générales de 1952 où ils remportent 16,4 % des suffrages exprimés, ils sont représentés, non seulement par le Parti socialiste (SP ; 10,6 %), mais aussi par le Kisan Mazdoor Praja Party (KMPP – Parti du peuple des paysans et ouvriers ; 5,8 %), fondé par J. B. Kripalani en 1951 après sa démission de la présidence du Congrès. La déception causée par ce résultat, qui fait des socialistes le troisième groupe parlementaire, amène le SP et le KMPP à fusionner en 1952 au sein du Praja Socialist Party (PSP – Parti socialiste du peuple).

Le socialisme indien, s'il réunit des personnalités parmi les plus brillantes de la politique indienne, comme Jaya Prakash Narayan (qui s'est illustré dans la lutte pour l'indépendance, et en particulier lors du « Quit India Movement » de 1942), souffre cependant de nombreuses incohérences. De sa participation au mouvement d'indépendance il a hérité une certaine hétérogénéité doctrinale – son idéologie combine difficilement des éléments du marxisme, de la social-démocratie et du message de Gandhi – et une grande ambivalence par rapport au Congrès : de 1934 à 1948, le Congress Socialist Party avait constitué l'aile gauche de cette formation et avait alors souvent agi de concert avec Nehru. Dans les années 1950, celui-ci est ouvert à l'ébauche d'une collaboration et certains socialistes sont tentés par cette option. En 1953, Jaya Prakash Narayan noue des pourparlers avec Nehru et Ashok Mehta, alors secrétaire général du PSP, se prononce en faveur d'un rapprochement de ce parti et du Congrès mais un autre leader socialiste, Ram Manohar Lohia, critique leur démarche qui, de fait, avorte. L'année suivante, J. P. Narayan quitte le PSP pour participer au mouvement gandhien de Vinoba Bhave. En 1955, Lohia provoque une scission qui aboutit par la formation d'un nouveau Parti socialiste. Les hésitations et les luttes de factions du mouvement socialiste ne sont bien sûr pas étrangères à son érosion électorale : en 1962, le PSP et le SP recueillent respectivement 6,8 et 2,7 % des suffrages exprimés aux élections parlementaires contre 10,4 % au PSP en 1957.

Les communistes indiens sont – dans une bien moindre mesure – travaillés par des incohérences et des ambiguïtés comparables. Si le Communist Party of India (CPI), qui a vu le jour en 1925, n'a pas été fondé, à la différence du Congress Socialist Party, au sein du Congrès, il a rejoint cette formation en 1936, dans le cadre de la politique soviétique des fronts anti-impérialistes, pour en sortir en 1940 lorsque le Congrès a refusé d'être impliqué dans la guerre par les Britanniques. En 1948, le parti adopte une ligne révolutionnaire et participe alors au mouvement de guérilla paysanne qui éclate au Télangana (dans l'actuel Andhra Pradesh) la même année. L'insurrection est sévèrement réprimée par le pouvoir et le CPI décide de la suspendre en 1951. Dès lors, le parti opte pour une intégration dans le jeu parlementaire. Les premières élections générales ne le créditent que de 3,3 % des suffrages ; mais ces soutiens sont concentrés dans le Tripura, à Travancore-Cochin, dans le Bengale occidental et au Télangana, si bien qu'il obtient plus de sièges à la Lok Sabha que les autres partis d'opposition. Il se retrouve dans la même situation en 1957 (27 sièges et 8,9 % des suffrages) puis en 1962 (29 sièges et 9,9 %), en renforçant ou maintenant ses positions dans ces quatre bastions.

Le mouvement communiste se divise en 1964. L'agression chinoise de 1962 et la détérioration des relations entre Moscou et Pékin ont exacerbé les tensions et conduit à une scission au sein du parti, la fraction pro-chinoise de l'appareil communiste donnant naissance au Communist Party of India (Marxist), le CPI (M). Cette scission traduit également une divergence croissante sur des questions de politique intérieure. En 1961, lors du congrès de Vijayawada, la gauche du parti, qui se retrouvera largement à l'intérieur du CPI (M), a critiqué la direction pour sa modération. De fait, les chefs du CPI, avant comme après la scission de 1964, oscillent entre l'opposition et la collaboration avec le Congrès. Ces hésitations – et le caractère généralement conciliant – du CPI rappellent les atermoiements socialistes et privent finalement l'opposition d'une partie de sa force de frappe.

Les formations se situant à la droite du Congrès ne disposent pas du même poids politique que celles de gauche. Le Bharatiya Jana Sangh (Parti du peuple indien) représente un des rares courants politiques indiens n'ayant jamais appartenu au Congrès. Certes, S.P. Mokerjee, qui fonda ce parti en 1951, a présidé la Hindu Mahasabha – un parti groupusculaire formé au sein du Congrès avant d'en être exclu pour « communalisme » hindou en 1937 – et a participé au gouvernement Nehru en 1947-1950. Mais à sa mort, en 1953, le BJS passe sous le contrôle du Rashtriya Swayamsevak Sangh (RSS – Association des volontaires nationaux), le principal représentant du courant nationaliste hindou.

Pour le RSS, né en 1925, la nation indienne s'incarne dans la culture hindoue et les minorités doivent refouler leurs particularismes dans la sphère privée (voire y renoncer) pour se fondre dans la culture dominante. Les musulmans constituent sa cible privilégiée en raison de leur soi-disant allégeance transnationale. Les nationalistes hindous ont vécu la Partition comme un insupportable succès de la Ligue musulmane et certains d'entre eux en ont imputé la responsabilité à Gandhi. L'attitude conciliante dont fit ensuite preuve le Mahatama à l'égard du Pakistan fut même à l'origine de son assassinat, le 31 janvier 1948, par un ancien membre du RSS, Nathuram Godse. Le gouvernement fit alors dissoudre le mouvement. Si Nehru y voit l'équivalent indien des groupes fascistes de l'entre-deux-guerres, Patel, qui souscrit à certains aspects du nationalisme hindou, négocie, lui, fermement il est vrai, avec les chefs du RSS la rédaction par le mouvement de statuts propres à encadrer ses activités. Le RSS retrouve donc le droit à une existence légale en 1949. Patel essaie alors de faciliter l'adhésion de ses membres au Congrès mais Nehru s'y oppose, et après la mort de Patel, en 1950, cette éventualité est écartée.

En 1951, le RSS soutient la formation du BJS qu'il ne tarde pas à dominer. Aux élections de 1952, il ne remporte que 3,1 % des suffrages et 3 sièges à la Lok Sabha. Son président, S.P. Mookerjee, n'en est pas moins l'un des opposants à Nehru les plus pugnaces, ce qui conforte le Premier ministre dans l'idée que ses principaux adversaires sont à droite. En 1957 et en 1962, le BJS remporte respectivement 4 et 14 sièges avec 5,9 et 6,4 % des suffrages. Ses zones de force se concentrent dans le Nord hindiphone, une répartition géographique conforme à son programme nationaliste hindou qui veut notamment faire du hindi la langue nationale. Dans des États comme l'Uttar Pradesh et le Madhya Pradesh, le BJS souffre quelque peu de la concurrence des congressistes locaux dont le traditionalisme hindou ne se dément pas tout au long de l'ère Nehru ; il y devient cependant le principal parti d'opposition en 1962.

À la fin des années 1950 apparaît un autre parti de droite, le Swatantra Party (Parti libéral). Fondée par d'anciens congressistes – le vétéran gandhien C. Rajagopalachari, le leader paysan N.G. Ranga et K.M. Munshi notamment – en association avec des défenseurs de la libre entreprise, comme M. R. Masani, un ancien cadre de la firme Tata devenu farouchement anticommuniste, cette formation voit le jour en 1959 en réaction à l'inflexion socialisante du Congrès. Prônant une réduction du rôle de l'État dans l'économie, le Swatantra Party reçoit le soutien de certains milieux capitalistes et de nombreux princes. En 1962, il remporte 18 sièges à la Lok Sabha avec 7,9 % des suffrages exprimés.

En dépit du mode de scrutin uninominal majoritaire à un tour, le système anglais, qui favorise généralement le bipartisme, l'opposition reste donc très fragmentée, d'autant plus qu'aux grands partis nationaux s'ajoute une myriade de formations régionales.

La doctrine dite du « non-congressisme », ou l'effort pour rassembler les partis d'opposition de manière à faire pièce au Congrès, est toutefois lancée par le président du Parti socialiste, Ram Manohar Lohia. Après leur échec aux élections de 1962, les socialistes se sont rapprochés pour former le Samyukta Socialist Party (SSP – Parti socialiste unifié). Lohia s'efforce ensuite de coaliser d'autres partis d'opposition pour profiter de l'affaiblissement du Congrès après la guerre sino-indienne : Nehru, vieilli, sort personnellement ébranlé de l'épreuve et la popularité de son gouvernement ne peut que souffrir du manque de préparation militaire qu'a révélé le conflit. En mai 1963, les socialistes, le BJS et le Swatantra Party présentent des candidats communs lors de quatre élections partielles ; le Congrès est défait dans trois circonscriptions par Kripalani, Lohia et Masani.

Après cet échec, le Congrès riposte en recourant à sa stratégie traditionnelle : il s'emploie à coopter certains de ses rivaux. En 1963, Nehru nomme ainsi le leader socialiste Ashok Mehta à la tête de la Commission du plan. Toutefois, le Premier ministre a conscience, depuis quelque temps de la nécessité de revitaliser son parti. Après quinze années de pouvoir sans partage, celui-ci s'est progressivement coupé de la société indienne. L'image de rigueur morale et de sacrifice que le Congrès s'était forgée sous l'influence de Gandhi s'est dégradée avec la montée en ligne d'une nouvelle génération faisant parfois preuve d'opportunisme dans l'exercice du pouvoir. En 1963, la Commission d'enquête sur les compagnies Dalmia-Jain révèle que le Congrès a reçu des fonds occultes en échange d'avantages fiscaux ; 100 000 roupies auraient aussi été versées par la Life Insurance Corporation sous forme de dessous de table... Au niveau local, le parti est accusé de couvrir certaines pratiques douteuses de l'administration, comme le montrera le rapport du Comité anticorruption de 1964.

C'est dans ce contexte que Nehru met en œuvre, en 1963, le « plan Kamaraj », du nom du chef du gouvernement de Madras qui pilote l'opération. Ce plan consiste avant tout à ramener six ministres et six chefs de gouvernement provinciaux dans les instances dirigeantes du Congrès en vue de renforcer et de réformer le parti. Cette opération est aussi l'occasion, pour Nehru, de se débarrasser de ministres trop conservateurs à son goût, comme Morarji Desai, mais son impact est limité et la mort de Nehru, le 27 mai 1964, va exacerber les luttes de factions.

1 Cette élaboration comporta trois étapes, toutes trois marquées par de nombreux débats : des comités où l'influence des leaders congressistes Nehru et Vallabhbhai Patel était prépondérante posèrent les grands principes ; un conseiller constitutionnel rechercha dans les expériences étrangères les données susceptibles de guider les constituants indiens ; enfin, un comité spécial rédigea le texte qui fut soumis à la discussion finale en séances plénières.

2 Sur la continuité relative entre le Government Act de 1935 et la Constitution de 1950, voir J.-A. Bernard, De l'Empire des Indes à la République indienne – De 1935 à nos jours, Paris, Imprimerie nationale, 1994.

3 Si cette fraction du personnel politique est dominante, elle ne doit pas occulter les discours de nombreux élus à la Constituante que la multiplicité des emprunts « à l'étranger » irritait profondément (voir, Constituent Assembly Debates – Official Report, New Delhi, Lok Sabha Secretariat, 1989, 5 tomes).

4 Que B.R. Ambedkar, ministre de la Justice et président du comité chargé de rédiger la Constitution, avait étudiés de près.

5 Comme la plupart des chambres hautes, l'Assemblée de l'État est élue au suffrage indirect par les assemblées des États fédérés. Elle est renouvelée par tiers tous les deux ans et ne joue pas un rôle de premier plan, sauf au moment des révisions constitutionnelles et de l'élection du président de la République : les voix de ses membres sont alors très convoitées.

6 W.H. Morris-Jones, The Government and Politics of India, Londres, Hutchinson, 1964, p. 198.

7 L'obstacle de l'analphabétisme est en Inde partiellement levé grâce aux lectures publiques, qui alimentent aussi les discussions politiques.

8 La participation des femmes, inférieure à celle des hommes (46,6 % contre 62,1 % en 1962), progressa aussi et passa la barre des 50 % en 1967 (55,5 %).

9 Dans la mythologie hindoue, Bharat est le premier souverain à avoir régné sur l'Inde.

10 G. Austin, The Indian Constitution – Cornerstone of a Nation, Bombay, Oxford University Press, 1972, chap. 4.

11 La Fabian Society, fondée en Angleterre en 1883, s'inspirait de Fabius dit Cunctator (le temporisateur) pour rejeter les thèses marxistes au profit d'une action progressive. Populaire dans les milieux intellectuels anglais, cette société fut à l'origine du travaillisme britannique.

12 À l'époque, et ce fut vrai jusqu'en 1967, les élections générales se déroulaient au même moment que les élections dans les États.

13 Dans certains États, des ministres ont cependant dirigé une faction rivale de celle du chef de leur gouvernement pour prendre sa place. Ce cas de figure, relativement rare à l'époque de Nehru, est devenu plus courant ensuite.

14 R. Kothari, « The Congress “System” in India », Asian Survey, déc. 1964, pp. 1161-1173.

15 Ce parti pris explique aussi les dispositions visant les situations d'urgence qui figurent dans la Constitution : celle-ci l'autorise à suspendre les Droits fondamentaux et à empêcher tout recours à la justice en cas d'agression extérieure ou de troubles intérieurs dans un État, en cas de non-respect de la Constitution dans un État, ou en cas de crise financière.

16 G.D. Birla (1894-1983), un des pionniers de l'industrie indienne, se lia dès les années 1920 à Gandhi dont il finança, en philanthrope, de nombreux projets en faveur, par exemple, de l'émancipation des intouchables et de l'éducation des femmes. J. Bajaj (1889-1942), proche de Gandhi dès 1920, servit aussi la cause des intouchables dans le sillage du Mahatma et s'impliqua dans la lutte pour l'indépendance au point qu'il fût emprisonné à plusieurs reprises.

17 P. Bardhan, The Political Economy of Development in India, Oxford, Blackwell, 1984.

18 La jati constitue la pierre angulaire du système des castes. Chaque jati se définit par son degré de pureté rituelle, des pratiques matrimoniales répondant aux règles de l'endogamie et des interdits de commensalité. Elle est encore associée dans les campagnes à une fonction économique. L'appartenance à une jati est héréditaire, comme en témoigne l'étymologie, puisque le mot est formé sur la racine du verbe jana, « naître ». C'est généralement ce qu'on désigne par « caste » en français.

19 Les partis sont toutefois de plus en plus attentifs à l'arithmétique des castes de chaque circonscription avant de désigner leurs candidats aux élections.

20 M. Weiner, The Politics of Scarcity, Chicago, The University of Chicago Press, 1962.

CHAPITRE II

Le premier règne d'Indira Gandhi :
socialisme, populisme et autoritarisme

Après la mort de Nehru en 1964, deux Premiers ministres se succèdent en moins de deux ans, le Congrès perd le pouvoir dans de nombreux États en 1967 puis se divise en 1969. Le « système congressiste » est en crise. Commence alors le premier règne d'Indira Gandhi qui va utiliser des thèmes populistes pour renforcer son autorité et celle de l'État. Cette époque est marquée par une centralisation et une personnalisation accrues du pouvoir qui déboucheront en 1975 sur l'état d'urgence, une phase d'autoritarisme qui durera près de deux ans et que la fille de Nehru justifiera par son désir d'assurer une plus grande justice sociale. Certes quelques réformes sociales seront réalisées mais leur bénéfice paraît bien maigre en regard du coût politique que représente la mise entre parenthèses de la démocratie.

L'Inde ne se résigne cependant pas à cette dérive, comme en témoignera la vitalité de l'opposition et les mobilisations populaires qu'elle orchestrera.

La fin du « système congressiste »

Nehru n'a jamais désigné de successeur, manifestant ainsi sa confiance dans la maturité démocratique du Congrès et de l'Inde. De son vivant, des caciques du parti¹ s'étaient toutefois réunis pour évoquer le sujet le 9 octobre 1963 lors d'un conclave, que la presse a rapidement baptisé le « syndicat » (the Syndicate), et s'étaient mis d'accord sur un nom, celui de Lal Bahadur Shastri, notamment pour barrer la route à Morarji Desai, un vétéran du mouvement d'indépendance, dont le poids dans le Congrès était alors considérable. À la mort de Nehru, le président du Congrès, Kamaraj, propose effectivement, pour le poste de Premier ministre, Lal Bahadur Shastri aux instances dirigeantes et aux députés du parti qui l'approuvent.

Le 2 juin 1964, Shastri prend donc ses fonctions au terme d'un processus relativement consensuel. Derrière une apparence effacée qui tranche avec la prestance de son prédécesseur, le nouveau Premier ministre fait preuve d'initiative et de fermeté. Il remet en cause le pouvoir de la Commission du plan et accroît le poids du secrétariat du Premier ministre par rapport au gouvernement. Surtout, il se révèle un véritable chef dans la conduite de la guerre qui éclate en 1965 contre le Pakistan, alors que Nehru avait été pris de court par le conflit sino-indien de 1962, il est vrai moins prévisible. À l'occasion de ces hostilités, il a l'intelligence de consulter toutes les composantes du jeu politique et parvient ainsi à faire émerger un consensus national, qui cette fois rappelle la méthode de Nehru. Mais il meurt soudainement d'une crise cardiaque en janvier 1966 au lendemain de la signature des accords de Tachkent qui marquent la fin du conflit.

Le Congrès mis à l'épreuve

La mort subite de Shastri donne lieu à une succession plus conflictuelle. Desai se déclare aussitôt candidat mais « le syndicat » lui reste hostile et propose le nom d'Indira Gandhi qui semble présenter deux avantages. Tout d'abord elle est a priori influençable, voire manipulable : en 1966, la fille de Nehru manque encore d'expérience politique puisqu'elle n'a été présidente du Congrès qu'un court moment en 1959 et ministre de l'Information et de la Radiodiffusion un an et demi dans le gouvernement Shastri². Ensuite, atout important à l'approche des élections générales, elle est en mesure de capitaliser la popularité de la lignée des Nehru. Il revient au groupe parlementaire du Congrès de départager les deux candidats, puisque, selon l'esprit de la Constitution, c'est le chef du parti majoritaire au Parlement qui devient Premier ministre. Indira Gandhi l'emporte avec 355 voix contre 169 à Desai.

Au-delà de cette division, le parti souffre de la crise économique que traverse le pays. L'inflation atteint 50 % en 1966-1967, ce qui contraint le gouvernement à dévaluer la roupie de 36,5 %, mesure dénoncée avec force par l'opposition comme un affaiblissement de la nation. Le Congrès se trouve en outre fragilisé par un factionalisme croissant. La sélection des candidats pour les élections qui doivent avoir lieu en février 1967 se fait à couteaux tirés, chaque groupe exigeant sa quote-part d'investitures. Les résultats du scrutin confirment l'usure du Congrès qui ne conserve que 54,62 % des sièges à la Lok Sabha (contre 73-75 % à l'époque de Nehru) et, surtout, perd la majorité dans un grand nombre d'États : le Kérala, déjà passé à l'opposition en 1957, mais aussi le Tamil Nadu où le Dravida Munnetra Kazhagam l'emporte, l'Orissa, l'Haryana, le Bihar, le Punjab, le Bengale occidental, le Madhya Pradesh et l'Uttar Pradesh. Dans plusieurs États, l'opposition prend le pouvoir grâce à l'appoint de congressistes qui ont quitté leur parti en échange d'un poste de chef de gouvernement – Ajoy Mukherjee au Bengale occidental, G.N. Singh au Madhya Pradesh et Charan Singh en Uttar Pradesh.

Les succès de l'opposition en 1967 apportent la preuve de l'efficacité du « non-congressisme », doctrine formulée quelques années plus tôt par le leader socialiste Lohia, qui décède peu après le scrutin de 1967. Les nouveaux gouvernements régionaux reposent en effet sur des coalitions « anti-Congrès » regroupant souvent des communistes (dont le score aux élections générales est un peu en retrait par rapport à 1962 : 9,4 % contre 9,9 %), des socialistes (qui s'érodent dans les mêmes proportions : 8,5 % contre 7,9 %), le Swatantra Party (dorénavant premier parti d'opposition à la Lok Sabha avec 8,68 % des voix contre 7,89 %), le Bharatiya Jana Sangh (qui progresse plus nettement : 9,41 % contre 6,44 %) et des partis régionaux, comme l'Akali Dal au Punjab et le DMK au Tamil Nadu. Cette hétérogénéité laisse cependant entrevoir les limites de la stratégie « non congressiste ». De fait ces partis se divisent très vite, les formations de gauche exigeant par exemple des réformes sociales, en particulier la relance de la réforme agraire, auxquelles leurs partenaires de droite se montrent peu favorables. La plupart de ces gouvernements tomberont avant 1970. Le Congrès échouera cependant à récupérer le pouvoir au Kérala, au Punjab, au Tamil Nadu et au Bengale occidental, où il ne le retrouvera qu'en 1972, le temps d'une législature.

Les élections de 1967 ont servi de révélateur au mécontentement de la paysannerie moyenne, notamment en Uttar Pradesh où Charan Singh fait de plus en plus figure de porte-parole de ce milieu social qui regroupe surtout des castes au statut intermédiaire et que le Congrès a trop négligé. Issu d'une famille de paysans moyens de l'ouest de l'Uttar Pradesh où sa caste, les Jat, domine le monde rural, Charan Singh connaît bien les questions agricoles ; en tant que leader régional du Congrès, il a été responsable, en 1947, de la réforme agraire dans cet État. Depuis lors il prône une transformation de la société rurale permettant l'essor des petits paysans propriétaires³. Peu avant les élections de 1967 il a quitté le Congrès qui, en Uttar Pradesh, restait dominé par des intérêts urbains et, fidèle à la ligne de Nehru, accordait la priorité à l'industrialisation aux dépens du secteur agricole. Charan Singh fait alors alliance avec les partis d'opposition, ce qui lui permet de devenir le chef du gouvernement dans le plus grand État de l'Inde. La coalition ministérielle qu'il réunit va des communistes aux nationalistes hindous mais il commence à représenter les intérêts des paysans sur la scène politique, un groupe que le Congrès a toujours délaissé alors que la réforme agraire et les débuts de la révolution verte lui donnent une assurance nouvelle. La même année, Charan Singh fonde le Bharatiya Kranti Dal (Parti indien de la révolution) qui, lors des élections anticipées de 1969 en Uttar Pradesh, conserve le soutien de ces milieux. Il devient ainsi le premier parti d'opposition dans l'Assemblée de Lucknow, privant durablement le Congrès de soutiens importants dans l'État phare de l'Union indienne. La fin des années 1960 marque ainsi la constitution des paysans d'Inde du Nord en force politique, une évolution qui gagnera en ampleur au cours de la décennie suivante lorsque le parti de Charan Singh sera l'un des piliers de la coalition à l'origine de la défaite d'Indira Gandhi en 1977.

La vague naxaliste, bien qu'éphémère, ébranle aussi le « système congressiste » au tournant des années 1970, et remet clairement en cause sa capacité, depuis la répression de l'insurrection du Télangana – mélange de jacquerie paysanne et de révolte communiste des années 1946-1951 –, à intégrer les mouvements révolutionnaires dans le processus démocratique. Elle révèle, elle aussi, l'ampleur des tensions sociales qui se cristallisent dans l'Inde rurale. Après les élections de 1967, au Bengale occidental où le mouvement naxaliste prend naissance, les dissidents congressistes ont fait alliance avec le CPI (M) pour former le gouvernement. Ce parti communiste semble ainsi renoncer aux valeurs de la révolution au profit de l'exercice du pouvoir, ce qui favorise la radicalisation d'un courant interne à cette formation, d'où sort le mouvement naxaliste.

En mai 1967, Naxalbari, une bourgade située dans le nord du Bengale occidental, devient en effet le centre d'un mouvement paysan dirigé par des membres du CPI (M) qui s'inspirent des techniques révolutionnaires prônées par Mao Tsé Toung. Des paysans pauvres – bien souvent des « sans terre » – occupent les exploitations de propriétaires locaux et détruisent les registres du cadastre. Pour leur chef de file, Charu Mazumdar, les campagnes indiennes sont prêtes à prendre les armes et à s'emparer du pouvoir, la première étape étant de supprimer « les ennemis de classe ».

Le CPI (M) ne tarde pas à exclure de ses rangs les premiers naxalistes. Mais les dissidents reçoivent le soutien officiel de Pékin. Ils se rapprochent de militants communistes appliquant des méthodes comparables en Andhra Pradesh où, depuis le début des années 1960, les paysans du district de Srikakulam et surtout les aborigènes sont en révolte. En avril 1969, ces groupes se rassemblent pour fonder le Communist Party of India (Marxist-Leninist) qui appelle à une intensification de la guérilla. Du Bengale occidental et de l'Andhra Pradesh le mouvement gagne, d'une façon certes limitée, les États voisins, l'Orissa, le Bihar, le Madhya Pradesh mais aussi l'Uttar Pradesh et le Punjab. Partout, ses actions armées se traduisent par l'occupation de terres tandis que dans les villes des propriétaires fonciers et des usuriers mais aussi des policiers et des militants d'autres partis sont assassinés. Les violences atteignent leur apogée entre le milieu de 1970 et le milieu de 1971 ; pendant ces douze mois on enregistre 139 morts dans la seule ville de Calcutta, dont 44 militants du CPI (M). En juillet 1971, le gouvernement central lance une opération militaire qui contraint les naxalistes à quitter les zones où ils étaient le mieux implantés. Dans le même temps, le soutien que la Chine apporte au Pakistan dans sa lutte contre les indépendantistes du Bangladesh divise les naxalistes : certains restent fidèles à Pékin tandis que d'autres prennent fait et cause pour le mouvement de libération bengladais. En moins d'un an, de toute façon, les principaux leaders du CPI (M-L) sont capturés par la police et l'armée. Charu Mazumdar meurt peu après son arrestation et sa disparition achève de marginaliser le parti.

La division du Congrès

Les revers du Congrès lors des élections de 1967 suscitent bien entendu des critiques dans les rangs du parti. « Le syndicat » n'est plus en position de force, notamment parce que des parlementaires éminents comme Patil, Ghosh et Kamaraj n'ont pas retrouvé leur siège de député. Il se rapproche de Morarji Desai, le seul opposant de poids à Indira Gandhi, et obtient que celle-ci le nomme ministre des Finances et vice-Premier ministre. Ce retour à une unité de façade est cependant vite remis en cause par l'attitude du « syndicat » et de M. Desai qui font de plus en plus bloc contre Indira Gandhi.

Le Premier ministre décide alors de s'appuyer sur l'aile gauche du Congrès dont le principal porte-parole est le Forum du Congrès pour l'action socialiste (FCAS). Ce mouvement, en partie informel, a été fondé en 1962 au sein du Congrès par un vétéran du mouvement d'indépendance, plus gandhien que socialiste, G.L. Nanda, pour soutenir l'action réformatrice du gouvernement. Au fil des ans, le CFSA s'est étoffé en ralliant des socialistes du PSP, notamment Ashok Mehta, et même des communistes. Dans la seconde moitié des années 1960, des membres du CPI comme M. Kumaramangalam ont en effet décidé d'apporter leur soutien au Congrès, voire d'y adhérer, parce qu'ils voyaient là le seul moyen d'infléchir la ligne du parti dominant dans le sens d'un véritable socialisme. Depuis 1963, le FCAS réclamait la nationalisation des banques que refusaient « le syndicat » et Desai. Le débat s'intensifie après les élections de 1967, le Forum attribuant les médiocres résultats du Congrès au conservatisme du parti. À partir de 1968, Indira Gandhi se rapproche de cette mouvance de gauche dont les leaders sont baptisés les « Jeunes-Turcs » par la presse.

Ce choix est autant tactique qu'idéologique. À la différence de son père, Indira Gandhi n'a pas élaboré une doctrine bien charpentée. Il est vrai que, persuadée – non sans raison parfois – que des complots se trament contre elle, elle consacre beaucoup de temps et d'énergie à mieux asseoir son autorité⁴. Le trait dominant de sa personne publique réside d'ailleurs dans une extrême valorisation du pouvoir au service de laquelle elle développe un goût prononcé pour les jeux tacticiens⁵ et la Realpolitik⁶. Si son engagement en faveur des pauvres et des opprimés est sincère, il est certainement d'autant plus marqué qu'il lui permet de justifier un pouvoir fort. Elle sait cependant faire preuve d'un grand courage, y compris physique, dans la poursuite de ses objectifs.

Le conflit entre Indira Gandhi et les caciques du Congrès éclate au grand jour après la mort du président de la République Zakir Hussein, le 3 mai 1969. Pour lui succéder, « le syndicat » propose l'un des siens, Sanjiva Reddy. Indira Gandhi riposte le 16 juillet en enlevant le portefeuille des Finances à Morarji Desai, qui quitte le gouvernement. Cinq jours plus tard, elle annonce la nationalisation, par ordonnance présidentielle, des quatorze plus grandes banques du pays. Enfin, elle apporte son soutien, certes discret, au vice-président sortant, V.V. Giri, qui se présentait sous l'étiquette « indépendant ». L'exacerbation des tensions autour de l'élection d'un président sans grand pouvoir ne doit pas surprendre, puisque la Constitution donne au président le pouvoir de promulguer les lois et d'édicter des ordonnances, procédure à laquelle Indira Gandhi est amenée à recourir faute d'une majorité sûre au Parlement. D'autre part, c'est aussi l'occasion pour « le syndicat » et Indira Gandhi de compter leurs forces au sein du Congrès, le collège électoral chargé d'élire le président regroupant, outre les députés du Parlement central, les membres des assemblées législatives des États de l'Union. Finalement, V.V. Giri est élu le 16 août 1969 avec 51 % des voix au second tour de scrutin grâce à de nombreuses voix de l'opposition de gauche mais aussi d'une minorité de congressistes. Quant à S. Reddy, il reçoit l'essentiel des voix congressistes et celles d'une partie de l'opposition de droite ; le fait que « le syndicat » ait discrètement sollicité de tels soutiens a d'ailleurs donné des arguments à Indira Gandhi lors de sa campagne électorale contre ce qu'elle appelle l'alliance des conservateurs.

La bataille pour le contrôle de l'appareil du Congrès va aboutir à la scission. En octobre 1969, une pétition signée par une majorité des membres du All India Congress Committee (AICC), l'instance suprême du parti, réclame la réunion des organes dirigeants du Congrès pour remplacer le président, Nijalingappa (l'une des figures du « syndicat »). Celui-ci réagit en « démissionnant » trois proches d'Indira Gandhi du Congress Working Committee (CWC – le comité exécutif du parti). Du coup, cette instance est divisée en deux camps de force comparable. « Le syndicat » reste à la tête d'un Congrès (O) (« O » pour Organization) tandis qu'Indira Gandhi lance un Congrès (R) (« R » pour Requisitionist puis Ruling). Si le second conserve l'allégeance d'environ 60 % des délégués à l'AICC, de nombreux notables ayant servi de relais du parti au niveau local optent pour le Congrès (O).

Ainsi disparaissent des pans entiers du « système congressiste » qui avait longtemps dû sa force à la complémentarité entre un gouvernement central progressiste et des branches régionales reposant sur un réseau de notables, dispositif qui permettait au parti de représenter les principaux courants politiques et des intérêts très divers. Cette construction s'effondre dès lors que « gauche » et « droite » se regroupent au sein de deux formations séparées.

Personnalisation du pouvoir et populisme

Après la scission du Congrès, Indira Gandhi va davantage encore se proclamer socialiste. Elle renforce ainsi en 1970 le système des autorisations administratives (le « licence Raj ») mis en place par Nehru pour contrôler le secteur privé ; en vertu de ce dispositif, les entreprises désirant diversifier leurs activités ou augmenter leur capacité de production doivent soumettre leur plan d'investissement à l'approbation des bureaucrates. Son action est cependant entravée à plusieurs reprises par l'action de la justice : en février 1970 la Cour suprême, qui a été saisie après la nationalisation des grandes banques, considère que celle-ci a eu lieu en violation des Droits fondamentaux relatifs à l'égalité devant la loi (art. 14) – puisque seules quatorze banques avaient été nationalisées sans explication – et aux compensations financières (art. 31 [2]). Le gouvernement répare ces erreurs, mais est à nouveau sanctionné la même année par la Cour suprême à propos des privilèges et pensions accordés aux anciens princes.

La Constitution avait prévu le versement d'une pension et le maintien de certains privilèges aux anciens princes après l'indépendance en échange de l'intégration de leurs États à l'Union indienne. Au lendemain des élections de 1967, le comité exécutif du Congrès a envisagé d'abolir ces avantages dans le cadre d'un programme en dix points comprenant aussi, entre autres, la nationalisation des assurances, des banques et du commerce des grains, la relance des coopératives et de la réforme agraire. « Le syndicat » avait alors contesté la plupart de ces projets. En 1970, celui-ci se retrouvant au Congrès (O), Indira Gandhi présente un projet de loi abolissant les privilèges et les pensions des princes, en soulignant leur caractère incongru dans une nation démocratique qui se réclame du socialisme. Le projet reçoit bien les deux tiers des voix requis (pour une réforme de la Constitution) à la Lok Sabha, mais il échoue à la Rajya Sabha. Pour tourner l'obstacle, le Premier ministre demande au président de recourir à un décret, procédure que la Cour suprême déclare peu après inconstitutionnelle.

Parallèlement à cette volonté de réforme, les débuts du Congrès (R) sont marqués par une concentration accrue du pouvoir. La montée en puissance du secrétariat du Premier ministre se poursuit avec le transfert, à son bénéfice, de 60 % des services du ministère de l'Intérieur (les services secrets, la gestion de l'administration centrale...). En définitive, Indira Gandhi s'adjoindra aussi le portefeuille de l'Intérieur. Les élections générales de 1971 marquent dans la foulée une véritable personnalisation du pouvoir.

Les élections de 1971 : Indira Gandhi et le « garibi hatao ! »

La scission de 1969 a considérablement fragilisé la position du Premier ministre au Parlement. Le Congrès (R) étant minoritaire à la Chambre basse, Indira Gandhi dépend en effet de la bienveillance des communistes qui ne va pas sans contrepartie. Le gouvernement a ainsi renoncé à proroger la législation existante sur la mise en détention provisoire qui servait notamment à lutter contre les naxalistes.

Pour améliorer sa marge de manœuvre, elle annonce, le 27 décembre 1970, la dissolution de la Lok Sabha et la tenue d'élections anticipées. Les chances du Congrès (R) de les remporter semblent alors réduites car Indira Gandhi et le FCAS ne sont pas parvenus à revitaliser l'appareil du parti et d'autre part les formations de l'opposition (Congrès (O), Bharatiya Jana Sangh, Swatantra Party et SSP) se sont regroupés au sein d'une Grande Alliance. Mais Indira Gandhi mène une campagne particulièrement intense : en quarante et un jours, elle participe à des centaines de meetings électoraux. Répétant un slogan qui personnalise l'objectif de son combat : « Certains disent : débarrassons-nous d'Indira. Je dis : débarrassons-nous de la pauvreté » (« garibi hatao ! »), elle se présente comme la protectrice des plus démunis contre un front puissant de conservateurs.

Les élections nationales qui ont lieu en mars 1971 permettent au Congrès (R) de remporter deux tiers des sièges – 350 sur 518 – avec 43 % des voix, ne laissant que 23 sièges (4,73 % des voix) au CPI (soit moins qu'au CPI (M), qui obtient 25 sièges et 5,14 % des voix) avec lequel il a pourtant conclu un accord électoral, 16 sièges au Congrès (O) qui devient tout de même le premier parti de l'opposition en voix avec 10,47 % des suffrages exprimés, 22 au BJS (7,39 % des voix), 8 au Swatantra Party (3, 08 %) et 3 au SSP (2,43 %).

Le succès du Congrès (R) est confirmé l'année suivante lors des élections organisées à l'échéance normale dans un grand nombre d'États. Le parti reconquiert partout le pouvoir (sauf à Goa et dans le Meghalaya). Ces résultats sont dus pour une large part au surcroît de popularité acquis par Indira Gandhi lors de la guerre du Bangladesh et à ses nouvelles promesses électorales : elle s'est engagée, en effet, à relancer la réforme agraire en ramenant la taille maximale des propriétés foncières à des surfaces s'échelonnant entre quatre et sept hectares, suivant la fertilité des terres en question.

La réussite du Congrès (R) ne répond donc plus à la même logique que ceux du Congrès d'avant 1969. Le parti ne repose plus autant qu'avant sur un réseau de notables, son chef, Indira Gandhi, ayant choisi d'en appeler directement aux masses, précisément pour court-circuiter l'influence locale des caciques et des cadres traditionnels du Congrès dont une majorité avait opté pour le Congrès (O). Dans cet esprit, elle a fait en sorte que les bulletins de vote soient dépouillés, non plus dans les bureaux de vote mais au chef-lieu de canton, ce qui rend le contrôle des notables sur « leurs » électeurs plus difficile⁷.

Le nouveau discours d'Indira Gandhi s'est révélé particulièrement efficace auprès des Dalits et des aborigènes. Les uns et les autres représentaient déjà, avec les musulmans, des soutiens traditionnels du Congrès, car depuis longtemps le parti était considéré dans ce milieu comme un protecteur. À l'époque de Nehru le gouvernement leur avait accordé de nouveaux droits, en particulier celui d'entrer dans les temples ou d'avoir accès aux soins publics pour les intouchables ; et il fournissait une assistance aux plus pauvres, sous la forme de rations alimentaires à bon marché par exemple.

Enfin, les élections de 1971-72 redéfinissent le rapport des forces au sein du camp au pouvoir. Le CPI a perdu de son importance, le FCAS domine le Congrès (R) dans de nombreux États (Karnataka, Gujarat, Maharashtra) et l'autorité d'Indira Gandhi se trouve renforcée. Son gouvernement compte désormais huit membres du FCAS sur 22 (dont M. Kumaramangalam). Le comité exécutif du Congrès suit la même évolution, intégrant aussi des « Jeunes-Turcs », tels que Chandra Shekhar. Parallèlement, les chefs des gouvernements fédérés sont surtout choisis en fonction de leur fidélité au Premier ministre. Le succès électoral du Congrès (R) amorce clairement une désinstitutionnalisation du parti au profit d'un fonctionnement plus centralisé et personnalisé.

Réformes constitutionnelles et populisme

L'invalidation par la Cour suprême de la nationalisation des banques et de l'abolition des privilèges princiers s'inscrivait dans le prolongement de l'affirmation par les juges de leur rôle de gardien de la Constitution et, en particulier, des Droits fondamentaux. En 1967, dans l'arrêt Golak Nath, la Cour avait jugé que ces Droits – véritable charte de la République indienne – ne pouvaient pas être amendés par le Parlement mais seulement par une nouvelle Assemblée constituante, ce qui hypothéquait certaines réformes envisagées par Indira Gandhi. Après sa victoire, le Premier ministre annonce à la presse sa volonté de remettre en cause les articles de la Constitution concernant le droit de propriété. Deux projets d'amendements constitutionnels sont préparés par le FCAS et présentés au Parlement pendant l'été 1971 : le 24e amendement ajoute à l'article 13 une clause revenant à soustraire à l'autorité des juges tout amendement à la Constitution susceptible de contrevenir aux Droits fondamentaux ; le 25e amendement remet en cause l'octroi de « compensations » aux victimes de nationalisations, comme le prévoyait jusque-là l'article 31, lequel se contente désormais d'évoquer un « montant » à fixer par la loi. Une autre clause est ajoutée pour affirmer la prééminence des Principes directeurs sur les Droits fondamentaux. Enfin, le 26e amendement abolit les privilèges et pensions des princes ; ceux-ci perdent ainsi certains attributs de leur prestige et surtout des ressources qui leur permettaient de subvenir à l'entretien de leur palais mais contribuaient aussi à financer leurs activités politiques⁸.

Le 24 avril 1973, la Cour suprême, saisie d'une plainte contestant les 24e et 25e amendements, rend sa décision dans le cadre de l'arrêt Keshavananda Bharati vs State of Kerala. Se démarquant de l'arrêt Golak Nath, les juges valident le 24e amendement et acceptent de remplacer la notion de « compensation » par celle de « montant », tout en soulignant que celui-ci ne devra être ni arbitraire ni sous-évalué. Six juges admettent que le Parlement a le droit d'amender la Constitution, sous réserve de ne pas modifier ses caractères fondamentaux tandis que six autres défendent la thèse de la souveraineté absolue du Parlement. Le Chief Justice, S.M. Sikri, qui a voix de partage, se trouvant dans le premier groupe, une partie du 25e