Couverture : Le Petit Atelier

ISBN : 978-2-213-71953-5

Dépôt légal : mars 2021

© Librairie Arthème Fayard, 2021.

DES MÊMES AUTEURS

ÉLIE COHEN

Le Décrochage industriel, avec Pierre-André Buigues, Fayard, 2014.

Changer de modèle, avec Philippe Aghion et Gilbert Cette, Odile Jacob, 2014.

Penser la crise, Fayard, 2010.

Le Nouvel Âge du capitalisme, Fayard, 2005.

L’Ordre économique mondial, Fayard, 2001.

La Tentation hexagonale, Fayard, 1996.

Le Colbertisme « high tech », Hachette, 1992.

L’État brancardier, Calmann-Lévy, 1989.

Les Grandes Manœuvres industrielles, avec Michel Bauer, Belfond, 1985.

Qui gouverne les groupes industriels ?, avec Michel Bauer, Seuil, 1981.

RICHARD ROBERT

Le Social et le Politique (dir., avec Guy Groux et Martial Foucault), CNRS éditions, 2020.

Transitions énergétiques (dir.), ParisTech, 2016.

La Possibilité d’un centre, Michalon, 2007.

Le Monde selon Telos (dir., avec Lionel Fontagné et Charles Wyplosz), PUF, 2006.

Introduction

L’Europe improbable

Depuis une douzaine d’années, l’Europe vit en crise permanente, une crise qui lui a fait perdre sa popularité mais qui, à travers la malheureuse aventure du Brexit, a paradoxalement montré l’irréversibilité de l’Union. Depuis des années, les leaders populistes se faisaient les champions de l’indépendance nationale. Ils ont dû renoncer à cette solution miracle qui a perdu toute crédibilité. L’éclatement de l’Europe n’est plus à l’ordre du jour1. Les peuples européens, et pas seulement les élites, savent qu’ils n’ont d’avenir que dans l’Union européenne. Pour le meilleur, pas pour le pire. Pourtant, le mal rode. La confiance dans la vie commune a cessé d’être une évidence, le doute et la méfiance s’instillent un peu partout. C’est à partir de cette adhésion, plus résignée qu’enthousiaste, qu’il faut reconstruire. Car, face aux défis de l’avenir, l’Europe n’est plus en état de marche.

Elle remplit tant bien que mal des fonctions étatiques alors qu’elle n’est ni un empire ni un État. Mais comparée aux grandes puissances – États-Unis, Chine, Russie, Inde, etc. –, elle semble hésitante, inachevée, incapable de décider ; elle ne révèle bien souvent que son impuissance. Pourtant, si la comparaison avec ces grands acteurs est inévitable, elle n’a pas grand sens. Les nations ont, de longue date, organisé leur souveraineté. Elles disposent d’un État, d’un gouvernement, d’une diplomatie, d’une armée qui leur permettent de faire face aux difficultés intérieures ou extérieures. Rien de tel pour l’Europe. Elle s’invente au jour le jour à travers des crises qui mettent en évidence son incomplétude, son inadaptation. Elle ne peut être jugée sur ce qu’elle est, mais sur ce qu’elle devient. Malheureusement, les marchés comme les médias s’en tiennent à la photo et ne prennent pas le temps de regarder le film. Voilà pourtant ce que nous Européens devons faire. Savoir d’où nous venons, reprendre cette longue éducation européenne, voir où nous allons et ne pas nous arrêter à ce qui ne va pas.

L’Europe est née d’un état du monde particulier, celui de l’après-guerre, elle s’est adaptée à la période de croissance industrielle qui a suivi et, dans les turbulences, elle a surmonté les grandes mutations – mondialisation, chute du communisme, émergence d’un nouveau capitalisme – qui ont marqué la fin du XXe siècle. Il lui faut maintenant s’inventer pour le XXIe siècle, ou disparaître. Seule une vision dynamique, dans la continuité, peut nous éclairer sur ce grand rêve européen qui semble parfois tourner au cauchemar, nous permettre d’imaginer son devenir dans un monde si différent de celui qui l’a vu naître.

La mutation permanente, la recherche incessante d’une identité et d’une structure, c’est ce qui différencie l’Europe des grands pays qui dominent le monde. Ils vivent leur histoire sans devoir en permanence se remettre en cause. L’Union européenne, elle, se forme à travers ses défauts, ses erreurs, ses crises, ses succès et ses échecs. Son avenir tient à sa capacité de se transformer, de s’adapter. Mais les peuples sont épuisés par cette interminable gestation qui incite plus au pessimisme qu’à l’optimisme. Or ce destin n’est maîtrisable qu’à condition de le comprendre, et les Européens sont largement étrangers à leur propre histoire. Ils entendent parler, au jour le jour, de crises à répétition, de réunions de la dernière chance, de portes qui claquent. Mais ils se perdent dans les arcanes de la politique européenne, dans la complexité des dossiers financiers, dans les multiples conflits qui opposent les intérêts des différents pays. Il s’agit pourtant d’une histoire qui devient tout à fait compréhensible si on l’observe dans sa continuité et qui donne les clés de notre avenir. Comprendre ce qui s’est passé pour savoir ce qui devra se faire, ce sera l’objet de ce livre. Oui, il existe un avenir pour l’Europe. Encore faudra-t-il le construire.

L’ÉTONNANTE RÉSILIENCE EUROPÉENNE

Constatons tout d’abord la remarquable résilience européenne qui s’est révélée sous les coups les plus rudes. Les crises affrontées au cours de la dernière décennie devaient emporter l’Europe et l’euro ; l’annonce en avait été faite par nombre d’économistes et d’observateurs. Il semblait acquis que la monnaie unique mal conçue, mal mise en œuvre, incapable d’affronter le gros temps, ne pouvait qu’aggraver la divergence au sein de l’Union au lieu de favoriser la convergence par l’intégration. Avec le temps, elle serait devenue un poids pour l’Europe, menaçant d’emporter l’ensemble de la construction. Or l’euro a survécu à la tornade et le degré d’adhésion des peuples a même crû !

Incapable de se donner une frontière commune et de la protéger, l’Europe aurait été pareillement incapable de faire face à la vague migratoire de 2015, si bien que Schengen a dû être remis en cause, que l’Allemagne a dû sous-traiter à la Turquie l’arrêt des flux migratoires transitant par la Grèce et que l’Italie a dû négocier des accords équivalents avec la Libye. Mais cette pression migratoire a été endiguée, l’Union prenant le relais des initiatives individuelles.

Le succès du Brexit aurait pu faire voler en éclat l’irréversibilité de l’adhésion au projet européen qui fut longtemps la base du contrat européen. Nous laisser face à une Europe à la carte. Mais les Britanniques n’ont pas fait école et la cohésion européenne s’est révélée remarquable.

Enfin, l’Europe ne s’est jamais assumée comme puissance même en formation, elle a toujours chéri son statut de soft power. Mais lorsque la guerre a frappé à ses portes en Géorgie puis en Ukraine, elle a su réagir sans s’encombrer de longues procédures de consultation, sanctionnant la Russie puis trouvant un modus vivendi avec elle.

Cette résilience européenne, cette capacité à transgresser ses propres règles, cette inventivité au plus fort des crises et en même temps cette incapacité à récrire son contrat fondateur, à inventer les institutions pérennes qui permettront d’affronter les crises à venir seront au cœur de notre réflexion dans cet ouvrage.

Car l’énigme de la résilience européenne renvoie à son caractère d’OPNI, d’objet politique non identifié.

L’Union européenne telle qu’elle se présente aujourd’hui est une construction hautement improbable. Elle n’est pas un État mais certaines de ses compétences sont étatiques. Elle ne procède pas de la volonté d’un « peuple européen » mais les peuples y sont représentés via le Conseil et le Parlement. Jusqu’à la crise du Covid-19 elle ne levait pas directement l’impôt et son budget ne dépassait pas 1 % du PIB de ses membres, mais ses pouvoirs normatifs et réglementaires façonnent depuis longtemps des pans entiers de nos économies. « Bruxelles », enfin, est décriée pour son éloignement des populations, et les dirigeants politiques nationaux sont prompts à lui faire endosser les décisions les plus impopulaires ; mais par gros temps, les peuples manifestent leur attachement et plébiscitent l’euro.

Son architecture institutionnelle est d’une grande complexité. Elle procède d’une ingénierie mêlant la patience du temps long et les avancées subites associées aux crises qui ont émaillé son histoire. De ces crises sont sorties des percées politiques, mais aussi du bricolage plus ou moins inspiré – et pas mal de bureaucratie.

Son outillage intellectuel pour concevoir et mettre en œuvre des politiques publiques est incomplet, souvent biaisé. Elle peine à penser la puissance, l’hostilité, la force. Ses instruments favoris sont les règles et les normes dans un monde qui en a besoin, mais qui bien souvent les ignore. En interne, l’idée de concurrence est trop souvent sa seule boussole, une boussole réglée sur l’intérêt des consommateurs et qui méconnaît parfois celui des producteurs européens.

Et pourtant elle tourne. N’en déplaise à tous ceux qui ne cessent de prophétiser sa fin – ils ont toujours été nombreux –, l’Europe a toujours trouvé le moyen de survivre aux crises et de se renforcer.

TROIS PARADOXES

Certes, face à une crise qui demanderait une réponse forte et rapide, c’est bien souvent de compromis sous-optimaux qu’accouchent les dirigeants confrontés aux divergences d’intérêts ou aux différences de rythme politique – à 28, il y a toujours une élection au coin de la rue. La presse anglophone s’en donne à cœur joie sur les half baked solutions dont l’Union semble s’être fait, depuis 2008 notamment, une spécialité.

Mais on peut aussi relever le caractère profondément dynamique de ces compromis au goût d’inachevé. Une half baked solution attend simplement de finir sa cuisson. Et dans l’impossibilité politique d’aboutir immédiatement à la solution achevée, lancer le travail n’est pas une mauvaise méthode, puisque cela exige, en somme, de le finir. Voyez l’union bancaire récemment. Les half baked solutions sont le résultat nécessaire, et en l’état insuffisant, de la difficile conciliation entre les intérêts nationaux et le degré de supranationalité acceptable.

Il faut relever ici une divergence entre la réalité et les représentations. L’Union européenne est parfois perçue comme bureaucratique : une grosse machine à produire de la réglementation, mobilisant une armée de fonctionnaires et dirigée par des technocrates sans légitimité politique. C’est oublier que nombre d’avancées résultent de décisions très politiques. Des décisions parfois décriées par les économistes, mais dont le sens était, précisément, d’abord et surtout politique.

La construction européenne s’est ainsi jouée dans une série de crises, aboutissant à des compromis imparfaits mais qui permettaient d’avancer, ou à tout le moins de dénouer la crise et de continuer. C’est dans les années 1950 l’échec de la Communauté européenne de Défense (CED) et l’avènement du marché commun ; dans les années 1960, la politique de la chaise vide et l’avènement du principe d’unanimité ; dans les années 1970, la crise de la PAC et la constitution du serpent monétaire ; dans les années 1980, la crise du serpent monétaire et le passage à la monnaie unique.

La crise de l’euro a certes donné du poids aux arguments de ceux qui voyaient le verre à moitié vide. Les solutions adoptées étaient dans un premier temps si bancales, si peu à la hauteur des enjeux que, pour la première fois depuis des décennies, la majorité des observateurs se demandait si la fin n’était pas arrivée.

Mais cette crise a révélé plusieurs paradoxes, qui sont au bénéfice de l’Union européenne.

Premier paradoxe, les enquêtes d’opinion menées dans la zone euro pointent régulièrement une représentation plutôt négative des apports de l’Europe (perçue au mieux comme inutile, au pire comme contraignante), mais les citoyens n’en sont pas moins très attachés à la monnaie unique. La mémoire des politiques monétaires irresponsables de la fin des années 1970 et des années 1980 pourrait sembler un peu effacée, mais l’euro, cette monnaie qui échappe aux caprices et aux tentations des politiques, offre une garantie de sérieux à laquelle les peuples sont attachés. On retrouve la même fausse contradiction entre le rejet massif du laxisme des politiques migratoires et l’attachement à la libre circulation. Si les esprits chagrins ont quelque raison de brocarder l’inexistence d’un « peuple européen », l’attachement au passeport européen est vif. Sans doute parce que l’Europe offre cette précieuse facilité de mobilité, dans un monde dont c’est désormais la vertu cardinale.

Deuxième paradoxe, l’Europe est capable de se mettre en cale sèche au plus mauvais moment, incapable de réagir au milieu de la crise grecque parce que des élections vont avoir lieu au Bade-Wurtemberg, mais cela ne l’empêche pas d’agir au bord du précipice.

Troisième paradoxe, on dit couramment que l’Europe est gagnée par les égoïsmes nationaux, ce que traduirait à sa manière le règne actuel de l’intergouvernemental (en l’occurrence le Conseil). Mais, réunis en conclave, les dirigeants nationaux se hissent à la hauteur des enjeux, se comportent devant leurs pairs en hommes et femmes d’État, prennent leurs responsabilités, alors même que les décisions sont parfois très douloureuses. C’est le cas emblématique de la cheffe du gouvernement slovaque, Iveta Radicová, qui en juillet 2011 décide courageusement de soutenir le renforcement de la puissance de feu du fonds d’urgence temporaire pour sauver l’euro (c’est-à-dire, en pratique, utiliser l’argent des contribuables slovaques pour aider la Grèce, un pays plus riche que la Slovaquie). Prise entre ses partenaires européens et les membres de sa coalition gouvernementale, elle doit, pour faire passer sa décision, promettre des élections anticipées qu’elle est certaine de perdre. Et qu’elle perdra. L’Europe, l’euro comme une incarnation de cette valeur si précieuse et si rare en politique : le sens des responsabilités. De même, les populistes de tous bords ont jusqu’à présent été ramenés à la raison (budgétaire notamment) par les obligations associées à l’appartenance à la zone euro. Certains politistes évoquent ainsi un « moment Tsipras » pour désigner ce passage de l’emportement des promesses aux électeurs à la raison plus froide des intérêts supérieurs du pays. Les dirigeants grecs hier, italiens aujourd’hui, peuvent mettre en scène leur volonté irréfragable de changer les règles, d’oublier toute orthodoxie au motif que leur peuple ne leur a pas donné comme mandat l’orthodoxie budgétaire. Mais le risque de sortir de l’euro les ramène dans le « cercle de la raison », incarné ici par la table ovale des réunions du Conseil. Jusqu’ici, toutefois. Car rien ne nous dit que cette règle empirique continuera à s’appliquer, et qu’une coalescence des populismes européens ne se produise pas un jour. L’Union marche sur le fil du rasoir. Mais elle tient.

LA DYNAMIQUE DES CONTRADICTIONS

Un marxiste soulignerait ici la vertu des contradictions, qui en s’exacerbant mettent l’histoire en mouvement. L’Europe n’a certes pas été conçue dans cet esprit. On pourrait même soutenir qu’elle traduisait le rêve d’une sortie de l’histoire, de cette histoire tragique de guerres et de révolutions dont certains historiens ont pu décrire le dernier acte – les deux guerres mondiales – comme une « guerre civile européenne2 ». Luuk van Middelaar, dans un ouvrage sur lequel nous reviendrons3, insiste d’ailleurs sur l’imaginaire d’éternité qui baigne les traités fondateurs.

L’inscription de l’article 50 dans le traité sur l’Union européenne (qui prévoit les modalités de sortie de l’Union) à la demande des pays d’Europe centrale et orientale, puis sa mise en œuvre par les Britanniques avec le Brexit, a certes porté un coup sévère à cet imaginaire. Trump, Poutine, Xi Jinping nous rappellent quotidiennement que nous vivons dans l’histoire, une histoire qui prend sa « revanche », comme le note Bruno Tertrais4. Mais plus encore que ces avertissements, c’est la dynamique interne de l’aventure européenne qui est apparue ces dernières années comme une construction historique, au double sens du terme : fragile et contingente, mais aussi dynamique et aventureuse. L’Europe n’est plus un long fleuve tranquille.

Plus encore, à mesure que la crise s’approfondissait, il est apparu au grand jour que ce qui faisait la fragilité de l’Union, c’était son inachèvement, et que cet inachèvement procédait de contradictions intrinsèques qu’on avait parfois ignorées, ou plus souvent qu’on n’avait pas su résoudre. Ce sont elles qui se sont rappelées aux Européens, et les ont obligés à avancer.

L’Union européenne – c’est là sa première contradiction –, ce sont des politiques publiques sans gouvernement. Et (jusqu’ici) sans l’outil fiscal qui est en régime normal le nerf des politiques publiques. C’est le résultat intentionnel de politiques communes développées au terme de longues consultations et d’une longue élaboration commune dans les domaines de l’environnement, de l’énergie, de la recherche et même de l’enseignement supérieur, pour ne prendre que ces exemples, mais qui se présentent comme des compromis techniques, partiellement engageants.

Deuxième contradiction, l’Union est une double démocratie qui subit en permanence un procès en légitimité démocratique. Le « déficit démocratique » est sans doute la critique faite à l’UE la plus ancienne et la plus constante : les peuples n’auraient pas leur mot à dire ou lorsqu’ils le disent, on n’en tiendrait guère compte au nom d’une marche inexorable vers le fédéralisme politique. Sans vouloir faire de chaque élection nationale un plébiscite pour l’Europe, comme aime à le dire Jean-Claude Trichet, il n’en reste pas moins que lorsque les peuples doivent se déterminer en faveur ou contre l’euro, ils n’hésitent guère. Le procès en déficit démocratique mêle en pratique plusieurs types de considérations : la fâcheuse habitude de faire revoter les citoyens lorsque leurs choix risquent d’interrompre la dynamique d’intégration ; la volonté de certains États de poursuivre leurs politiques en toute indépendance, au mépris des engagements pris et avec le parapluie financier européen ; le souhait de certains intellectuels d’ériger le Parlement européen en gouvernement de fait de l’Union poursuivant des politiques indépendamment des choix faits par les États membres.

Troisième contradiction, l’Europe est une puissance impuissante. Elle n’a pas d’armée, mais n’en pèse pas moins sur la scène internationale, par elle-même (dans les négociations commerciales par exemple) ou via ses États membres (dont deux, avant le Brexit, étaient membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies). Pour autant, elle est incapable d’assurer seule sa sécurité et peine à peser dans les affaires internationales, y compris dans des situations qui la concernent directement, comme en Syrie où la guerre civile a abouti à un afflux de réfugiés qui a provoqué une crise grave en Europe.

La quatrième contradiction concerne l’euro, qui est à la fois une monnaie nationale et une monnaie étrangère. Cette découverte amère, plusieurs pays en ont fait l’expérience au plus fort de la crise qu’ils subissaient lorsque les flux de capitaux qui irriguaient leurs économies ont soudainement cessé, lorsque l’accès au marché de la dette leur a été fermé et lorsque la BCE, leur banque centrale qui est en en même temps la banque de l’Union, posait des conditions à son intervention. La fonction principale d’une banque centrale est d’être un prêteur en dernier ressort. Ce n’était pas le cas de la BCE en 2011. Cette contradiction a conduit à reconsidérer le rôle d’une banque centrale dans une union monétaire.

On pourrait multiplier ainsi la liste des contradictions qui défient le sens commun. L’histoire récente de la zone euro et la maturation de la BCE, les quelques pas faits depuis 2016 sur l’Europe de la Défense, l’émergence de politiques de puissance montrent bien que la situation n’est pas figée et que la résolution progressive de ces contradictions, souvent sous l’empire de l’urgence, est devenue la forme par excellence de la construction européenne depuis une dizaine d’années. Celle-ci ne progresse plus par consensus, mais dans la crise et le dissensus. Les différentes crises déjà évoquées (crise financière, puis économique, crises syrienne, ukrainienne, Brexit, élection de Donald Trump…) ont fait apparaître des divergences entre les États membres, soit du fait de leurs intérêts immédiats, soit du fait de cultures politiques inconciliables. L’Europe elle-même, qui s’est longtemps identifiée à une sorte d’empire du bien, a dû lors de la crise des migrants abandonner une partie de ses prétentions et accepter de se salir les mains. Luuk van Middelaar évoque un « moment machiavélien », en écho à l’Italie du XVIe siècle confrontée au chaos de l’histoire, quand la conduite terrestre des affaires publiques a commencé à être conçue à hauteur d’homme. L’Europe, en somme, n’est pas seulement entrée dans l’histoire. Elle a fait – enfin ! – l’expérience de la politique. C’est-à-dire du désordre, de l’impréparation, des solutions bancales, de la dispute, mais aussi de la rage de survivre. Car de toutes ces crises surgit l’image d’une unité que l’on tente, envers et contre tout, de préserver.

L’Europe est-elle sortie de la crise existentielle qui a semblé, depuis douze ans, menacer sa survie ? La messe n’est pas dite : nous n’en avons pas fini avec les populismes et nos démocraties – ni plus ni moins que les autres – sont bien mal en point. Mais la ténacité dont l’Europe a fait preuve est étonnante. Il y a bien une énigme de la résilience européenne, et c’est l’un des enjeux de ce livre que de la comprendre. Un peu comme si l’Europe, désormais, refusait de sortir de l’histoire, et revenait peu à peu prendre sa place, pleinement, dans les affaires du monde.

Par une ruse de l’histoire, c’est au moment où l’Europe était minée de l’intérieur par les poussées populistes que la militarisation des échanges et le retrait de la protection de l’OTAN voulus par Donald Trump ont mis en cause son modèle d’intégration et créé les conditions d’un rebond de l’Union. Ce qui s’était présenté comme un conflit commercial teinté de mercantilisme entre les États-Unis et la Chine s’est progressivement mué en une nouvelle guerre froide technologique opposant une puissance émergente peu regardante quant au respect des règles du commerce international et une puissance déclinante qui entend saisir la dernière occasion pour casser la dynamique chinoise.

Pour l’UE, l’enjeu est majeur. Puissance commerciale et normative, peut-elle encore jouer les bons offices et jeter les ponts entre les deux puissances au nom de la sauvegarde de l’ordre commercial pacifique dont elle a tant profité ou est-il déjà trop tard ? Peut-elle au moins défendre ses intérêts en poursuivant ses échanges avec l’Iran et en protégeant des sanctions américaines les entreprises européennes qui s’y risquent ? Ne sera-t-elle pas bientôt acculée à choisir entre le monde chinois et le monde américain si la crise s’aggrave et les chaînes de valeur se reconstituent autour des deux leaders mondiaux ? L’Europe est sommée de se poser les questions de la puissance en matière économique. Et parallèlement, de nouveaux fronts politiques se sont ouverts qui, par leur caractère global, rappellent la nécessité d’une approche européenne et non seulement nationale : la Défense, le climat, les migrations.

La Défense européenne, éternel vœu sans beaucoup de réalisations pratiques, a refait surface avec les menaces ouvertes de Trump de ne plus se sentir lié par l’article 5 qui prévoit une intervention automatique des alliés du Traité de l’OTAN lorsqu’un des alliés est victime d’une attaque et par son obsession sur le partage du fardeau financier de la Défense commune. Pendant que les Européens se querellaient sur le caractère de l’Europe de la Défense, autonome ou pilier de l’OTAN, Trump a tranché : l’Europe doit financer sa Défense. La montée des dangers avec l’instabilité proche-orientale, l’agressivité de Poutine ou le manque de fiabilité d’alliés historiques comme les Turcs créent une obligation nouvelle à l’UE. En même temps, les tendances pacifistes de l’Allemagne n’ont pas disparu, le Royaume-Uni s’est éloigné avec le Brexit, la Pologne continue à penser sa Défense dans le seul cadre de l’OTAN et achète des armes américaines avec l’argent européen… Le défi n’en est pas moins là : l’UE doit s’inventer une Défense qui tienne compte de conceptions différentes de la menace, de la maîtrise ou non de l’arme nucléaire, d’un degré inégal d’engagement dans les affaires du monde, et de la volonté ou non de se doter d’une industrie d’armement.

Le réchauffement climatique a constitué d’emblée un des sujets majeurs traités au niveau européen parce que l’accord a pu se faire très tôt sur un triple constat : il s’agit de penser les enjeux énergétiques, climatiques, et de sécurité d’approvisionnement de manière unitaire ; la bonne maille d’intervention est européenne et non pas nationale ; une Europe active peut exercer un leadership mondial par l’exemple et l’universalisation de ses normes. Aujourd’hui, même si là aussi les intérêts nationaux, les mouvements sociaux, l’inertie des mix énergétiques peuvent retarder l’action, l’emballement climatique, l’activisme de la jeunesse et la montée des partis verts font que l’UE peut à nouveau se saisir du sujet et avancer.

Enfin, la question des réfugiés a mis en cause la capacité de l’Europe à respecter ses engagements légaux, mis à l’épreuve les règles communes qu’elle se donne, et elle intervient dans un continent en déclin démographique. La crise de 2015 contraint donc l’UE à reconsidérer nombre de ses choix. Faut-il réinventer Schengen, communautariser l’asile ? Le premier réflexe est de renationaliser les politiques. Mais plus la pression populiste se fait intense et plus l’expérience de la vacuité des solutions nationales est faite.

Le trait commun à ces nouveaux fronts politiques est l’exigence de penser la souveraineté européenne. Exigence qui heurte certains pays, qui rompt avec l’histoire européenne et qui nécessite de repenser l’articulation entre États membres et Union, entre démocraties nationales et projet européen.

CRISES ET AVANCÉES

C’est dans la crise que se tendent les contradictions, dans la crise aussi qu’elles permettent les avancées. Dans la première partie de cet ouvrage, nous observerons plusieurs crises récentes : le Covid-19, les chocs géopolitiques depuis l’affaire ukrainienne, et la crise du multilatéralisme avivée par la présidence de Donald Trump. La réponse européenne à ces crises qu’on pourrait décrire comme « exogènes » laisse apparaître une macrostructure qui sera le fil rouge de cet ouvrage.

Dans une deuxième partie, nous reviendrons sur la crise de l’euro, qui entre 2008 et 2012 apparaît comme la première manifestation de cette macrostructure. Cette première fois, incroyablement lente et dramatique, offre un observatoire inégalé sur la microstructure qui l’anime : comment de minuscules intérêts peuvent en bloquer de grands, comment la machine se débloque, comment l’empire de la règle apprend peu à peu à briser la règle, tout cela se donne à lire dans la crise de l’euro.

Mais le nouveau régime de décision qui apparaît avec la crise de l’euro remet dans le jeu, avivé par la détresse économique ou les idiosyncrasies nationales, le jeu des différences et des divergences. Passé l’acmé de la crise en 2012 avec le « whatever it takes » de Mario Draghi qui manifestait la ferme volonté de la BCE de sauver l’euro, s’enclenche une double dynamique de retrait et de réforme qui verra le jeu des souverainetés nationales faire tanguer le vaisseau européen – mais aussi l’aider à avancer. C’est ainsi que le spectre du Grexit verra les volontés souveraines de la Grèce confrontées à l’expérimentation d’une forme de souveraineté limitée. Dans le cas du Brexit, on mettra à nu les sources historiques du refus de l’intégration politique et les réalités économiques et géopolitiques de l’impossible séparation. Avec l’hypothèse du Frexit, on verra comment un même pays peut être travaillé par une pulsion souverainiste nationale et par la volonté d’inventer une souveraineté européenne. On procédera de même avec l’Italexit et le Dexit. L’intérêt de cette démarche est de montrer qu’à rebours des grands discours sur l’Europe de Bruxelles qui décide contre les peuples ou qui est la solution à tous les maux grâce aux vertus démocratiques d’une Europe fédérale, c’est dans chaque pays que se définit une Europe concrète ancrée dans les spécificités économiques et culturelles de chacun.

Enfin dans une dernière partie, nous esquisserons les voies les plus probables d’évolution à partir du parallélogramme de forces identifié : la demande d’Europe dans un monde où les régulations multilatérales sont en crise, l’état dysfonctionnel de la construction européenne actuelle, mais les dynamiques enclenchées par la série de crises survenues depuis 2008. L’Europe, qui s’était construite dans le rêve ou le mirage d’avoir mis fin à l’histoire, est rentrée dans l’histoire. Bousculée par les crises, elle a redécouvert son envie d’avancer, de façonner sa propre histoire, en toute souveraineté. En sera-t-elle capable ?

1. Même la sortie de l’Union et du marché unique, à la suite du Brexit, ne mettent pas terme à la querelle sur les modalités de la séparation ni de la coopération commerciale.

2. Voir deux ouvrages par ailleurs controversés : Ernst Nolte, La Guerre civile européenne, Éditions des Syrtes, 2000 ; Enzo Traverso, À feu et à sang, Stock, 2007.

3. Luuk van Middelaar, Quand l’Europe improvise. Dix ans de crises politiques, Gallimard, 2018.

4. Bruno Tertrais, La Revanche de l’histoire, Odile Jacob, 2017.

Première partie

L’art de décider à contretemps

L’Union a été confrontée depuis dix ans à toute une série de chocs. Le dernier en date est celui du covid-19. Et pour s’en tenir aux chocs exogènes il y a eu aussi l’Ukraine en 2013-2014, les migrants en 2015, l’élection de Donal Trump en 2016. La mise en cause du multilatéralisme par l’Amérique s’est jouée dans le contexte d’un durcissement des relations internationales, marqué par la confrontation avec la Russie de Poutine, la Turquie d’Erdoğan, mais aussi le raidissement nationaliste et l’impérialisme de moins en moins discret de la Chine de Xi Jinping.

L’Europe, laboratoire de l’esprit coopératif dans un monde qui devenait lui-même plus coopératif, a été prise à revers par cette évolution. Elle a dû faire son apprentissage pour répondre à des partenaires qui se comportaient d’abord comme des rivaux stratégiques.

Cet apprentissage ne s’est pas fait sans mal, car les chocs extérieurs ont aussi mis à l’épreuve l’unité des 28, devenus 27 avec le Brexit. L’Europe n’a pas échappé au retour des égoïsmes nationaux, aux divergences, aux menaces de sécession.

Mais dans le même temps ces crises ont provoqué la maturation politique d’un ensemble qui a su, en dépit des multiples cassandres qui prédisaient son éclatement prochain, faire bloc.

Faire bloc, au fond cela n’a rien d’une évidence pour l’Europe. C’est une dynamique, sans cesse remise en jeu. Chacune des crises dont nous allons explorer le développement, dans les trois prochains chapitres, révèle ainsi un mouvement devenu familier aux observateurs, et qui pourtant ne laisse pas d’étonner par sa capacité dramatique intacte.

Le moment du saisissement et des erreurs laisse toujours entrevoir le pire, quand une Europe impréparée à la crise se réfugie dans la règle pour ne rien faire. Puis elle agit, dans une urgence que ses atermoiements ont contribué à dramatiser, mais qui est peut-être la condition pour briser les règles et jouer d’audace. Enfin elle tente de façonner de nouvelles règles, de transformer en norme – car l’Union est tissée de normes et de règles – ce qui s’est inventé quand les anciennes règles se sont brisées sur la crise.

Ainsi s’esquisse un art de décider à contretemps, horripilant parfois, mais dont la puissance réformatrice apparaît a posteriori saisissante.

Chapitre 1

L’Europe au défi du Covid-19

L’épidémie de Covid-19 a frappé l’Europe de plein fouet. En ordre dispersé, pendant la première vague, puis de façon plus homogène pendant la deuxième. Les dirigeants politiques, dans tous les pays, ont été tour à tour soutenus et critiqués dans leur gestion de la crise sanitaire. L’Union européenne, elle, a donné un spectacle étrange.

La sidération initiale a d’abord accru le sentiment de désordre et d’impuissance, avec une Union incapable de la moindre initiative tandis que ses citoyens assistaient, médusés, à la tiers-mondisation en direct de l’Italie du nord, puis à la remise en cause des grands principes qui organisaient leur vie commune depuis des décennies, comme la liberté de circulation.

La mise à l’arrêt des économies, l’explosion prévisible des déficits et l’envolée de la dette laissaient vite entrevoir aux observateurs la possibilité d’une dislocation économique et financière de la zone euro, bien pire que la crise de l’euro dont les conséquences étaient encore sensibles. Et avec cet effet de redoublement, confinant au tragique, qui faisait de l’Italie l’épicentre de cette nouvelle crise, comme elle avait été celui d’une des séquences les plus graves de la crise de l’euro.

Puis est venue la réponse, tout aussi spectaculaire dans son ampleur que dans la rupture qu’elle constituait, au regard des habitudes et de la lettre des traités. Car, le moment de sidération passé, la machine se met en route : la BCE avec un plan de plusieurs centaines de milliards d’euros, la Commission avec la mobilisation de moyens budgétaires existants et le relâchement des critères du Pacte de stabilité et de croissance. On assiste même à une floraison de projets avec une nouvelle version des eurobonds, les coronabonds. Puis, en juin, dans la foulée d’une proposition franco-allemande qui avait donné une idée du changement de registre, la Commission propose un Fonds de relance de 750 milliards d’euros, affecté en priorité aux pays les plus affectés. Rien de moins qu’une révolution institutionnelle.

L’Union, en quelques mois, est ainsi passée de la bureaucratie impuissante à celle de la puissance de décision, de la solitude des peuples à la solidarité en acte. Il faut revenir en détail sur cette séquence. À la fois pour en signaler les éléments inédits et pour relever une structure que nous retrouverons, au fil des crises, tout au long de cet ouvrage.

UN COUPABLE IDÉAL

Partons d’un chiffre, issu d’un sondage réalisé par Monitor Italia au plus fort de la première vague. À la mi-mars 2020, alors que la crise sanitaire dévaste la Lombardie, 88 % des Italiens estiment que l’UE n’a pas fait assez pour aider leur pays. Et le nombre de personnes qui pensent que l’adhésion à l’UE est un désavantage pour l’Italie est passé de 47 % en novembre à 67 % six mois plus tard. Cette explosion d’euroscepticisme ne vient pas par hasard.

La juxtaposition d’images montrant un avion chinois les soutes remplies de produits sanitaires destinés aux hôpitaux italiens en détresse avec les Autrichiens qui ferment leurs frontières avec l’Italie, les Allemands et les Français qui interdisent l’exportation vers l’Italie de respirateurs et autres matériels médicaux d’urgence, aura été dévastatrice.

Une fois de plus l’absence de réaction de solidarité face à l’urgence a été aggravée par le spectacle des égoïsmes nationaux. Et cette fois-ci c’est de vie et de mort qu’il est question : face aux besoins italiens les plus criants, les voisins manifestent une forme d’inhumanité. La parole bruxelloise, elle, marque par sa froideur toute bureaucratique : elle ne porte que sur un éventuel relâchement des normes budgétaires et des règlements sur les aides publiques. La sacralisation des procédures des normes et des règlements en guise de réponse au drame italien, alors même que les décisions prises par les voisins de l’Italie violent les règles du marché unique et de l’espace Schengen.

L’Europe de Bruxelles est donc au premier rang des « suspects habituels » convoqués dans ces premières semaines de la crise sanitaire. L’indignation italienne est relayée par nombre d’observateurs qui font à l’UE un triple procès, en inhumanité, en inefficacité, en formalisme. On saute rapidement à la conclusion : cette Europe qui suscite une désaffection grandissante des populations ne mérite pas de survivre. Sa disparition, du reste, est au coin de la rue : elle est guettée par la disparition programmée de l’euro et de l’espace Schengen.

Il y a dans cette indignation une profonde déception, qui est aussi un appel : même chez les plus critiques se fait jour la demande d’une Europe de coordination, de solidarité et de réponse commune face au défi sanitaire.

Mais la violence et la rapidité du choc sanitaire se sont heurtées à une lenteur mêlée de maladresse. À commencer par la BCE, qui sous la présidence de Mario Draghi avait pourtant fait figure d’acteur décidé et solidaire au plus fort de la crise de l’euro. Vu de Francfort, en février et au début de mars 2020, la crise sanitaire ne mérite guère les réactions précipitées à la façon de la Fed. La première intervention de la présidente de la BCE, Christine Lagarde, restera dans les annales comme le modèle de ce qu’il ne faut pas faire : des mesures très limitées, enveloppées dans un discours sur le mandat de la banque centrale qui lui interdirait d’intervenir sur les spreads de taux de la dette italienne.

Si la BCE joue mal, la Commission ne se montre pas plus inspirée. À Bruxelles, l’irruption d’une crise aussi radicalement nouvelle suscite d’abord des réponses conventionnelles, extrêmement modestes : ce sont de simples redéploiements de crédits qui financent la constitution d’un fonds d’intervention d’une portée très limitée. Et, alors que l’épidémie se répand à toute vitesse et que les hôpitaux italiens se remplissent de morts, on lance des « réflexions », sur la souveraineté sanitaire, on s’interroge sur les outils financiers de la sortie de crise.

Au total, la Commission se montre peu réactive, lente, hésitante, à l’image d’une Union divisée quant à la réponse à apporter. Les États se barricadent, l’Europe se hérisse de barrières et de frontières. Elle se divise. Certains responsables allemands demandent même à la BCE de ne rien faire ou, pire, de hausser les taux. La palme de l’égoïsme médiatisé revient aux Tchèques, qui réquisitionnent des masques chinois destinés aux Italiens.

Les éditorialistes s’en donnent à cœur joie en incriminant une Europe qui ne pourra pas survivre à une deuxième crise de l’euro, à la fin de la libre circulation et à la mise en cause du marché unique. Mais curieusement cette Europe dénigrée, menacée de disparition par insignifiance, est perçue comme le seul recours : elle seule, alors que des États sont en déroute, pourrait mobiliser ses moyens sanitaires et de recherche, aider l’Italie à faire face à la pire pandémie du siècle, coordonner son action budgétaire pour négocier la sortie de crise et profiter de l’épreuve pour rebondir.

Nul paradoxe dans ce double mouvement. À vrai dire, on vient même de le voir à l’œuvre quelques semaines avant l’irruption du coronavirus. Un nouvel épisode de la crise migratoire, ourdi par le président Erdoğan, a pareillement illustré les faiblesses de l’Europe, tout en mettant en évidence, même chez les eurosceptiques endurcis, l’aspiration à une prise en main par l’Europe de la solution à la crise.

En février 2020, le président turc, enferré en Syrie dans une aventure guerrière et perdant pied face à Poutine dans la région d’Idleb, a menacé d’envoyer deux à trois millions de réfugiés syriens en Europe si l’UE et l’OTAN ne lui viennent pas en aide au-delà de l’accord négocié et honoré d’un chèque de six milliards d’euros après la crise de 2015. Les réfugiés, conduits à la frontière turco-grecque, entreprennent leur marche vers l’Europe, déchaînant les réactions sur l’inhumanité de l’Union, la violation de ses engagements légaux et son égoïsme face à l’afflux subi par la Grèce. L’UE ne cède pas, l’initiative d’Erdoğan fait long feu. Entre-temps, au temps de l’indignation a succédé celui de la raison quand, comme lors de première secousse de la crise des migrants en 2015, il faut se rendre à l’évidence : l’Union ne contrôle pas les frontières extérieures, elle n’a pas non plus autorité sur les frontières intérieures dès lors qu’un État souverain décide de les fermer dans l’urgence. En somme elle n’est pas équipée pour faire face à cette crise, et ce de par la volonté même des États.

La première séquence de la crise sanitaire est de la même eau. On commence par critiquer l’action européenne avant de se rendre à l’évidence : l’UE n’a qu’une « compétence d’appui » en matière sanitaire (article 168 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) et elle ne peut lever l’impôt de manière discrétionnaire, tout simplement parce que les États ne l’ont pas voulu.

De fait, l’UE n’a pas de compétence en matière de politiques de santé. Cet argument aurait dû suffire et ridiculiser ceux qui prêtent leur concours aux opérations de propagande russes, cubaines et chinoises. Un simple rappel des faits aurait conduit à rappeler que l’Italie avait aidé la Chine au début de la pandémie et que la Chine ne faisait que lui témoigner en retour le même soutien quelques semaines plus tard. Une solidarité entre États européens, fort peu médiatisée, s’est par ailleurs manifestée au tout début de la crise en Italie avec l’envoi de matériel par la France et l’Allemagne. Plus tard, en pleine phase aiguë et face à une pénurie de respirateurs aussi grave en France qu’en Italie, il n’était évidemment guère possible que les Français se privent de matériels vitaux au profit des Italiens. Mais la solidarité allemande a continué. Les concours spontanément apportés par les hôpitaux du Bade-Wurtemberg ou de Bavière au profit de patients français et italiens auraient gagné à être mis en valeur au moins autant que la réquisition des masques chinois par les Tchèques. Il y a ici une déformation de l’information fort classique – on parle surtout des trains qui arrivent en retard – accentuée par des opérations de propagande des Chinois et des Russes (Beijing et Moscou ayant ici chacun leur propre agenda de soft power). Il n’en demeure pas moins que face aux ravages humains et économiques de la pandémie, la réponse européenne initiale est perçue comme, au mieux inexistante, au pire froide et juridique.

LES MOTEURS S’ALLUMENT

Après quelques semaines, la machine européenne se met néanmoins en route et, peu à peu, accélère. Tous les moteurs ne s’allument pas en même temps, notamment parce que les instances de décision sont différentes, plus ou moins fédérales et, partant, plus ou moins réactives.

Si l’UE n’a pas fédéralisé les compétences en matière sanitaire, elle dispose d’une institution quasi fédérale, la BCE, gérant la politique monétaire. Après un démarrage poussif, la BCE accélère rapidement et intervient parallèlement aux gouvernements nationaux ou à la Commission. Pendant que les États membres, maîtres des politiques sociales et fiscales, prennent des mesures sur le chômage partiel, sur la trésorerie des entreprises ou sur la garantie des crédits, la BCE commence à injecter les liquidités nécessaires, avec des montants de plusieurs centaines de milliards qu’elle est seule à pouvoir déployer.

Le 18 mars marque le vrai démarrage de la réponse, avec une conférence téléphonique non prévue du Conseil des gouverneurs qui débouche sur une décision marquante : un programme d’urgence de 750 milliards d’euros pour soutenir la zone euro face aux conséquences du coronavirus. En pratique, il s’agit d’un nouveau dispositif, le Programme d’achat urgence pandémique (son acronyme anglais est PEPP). Le montant frappe les esprits, ne serait-ce que parce qu’il dépasse celui annoncé par la Fed quelques jours plus tôt. Mais surtout le nouveau dispositif est plus flexible que le programme d’achat d’actifs lancé en 2015 et toujours en cours. La BCE pourra ainsi acheter les obligations émises par la Grèce, ce qui n’était pas le cas avec le programme en place. Aucun plafond de dépenses mensuelles n’a été prévu. Et, innovation majeure, la BCE pourra s’écarter temporairement de la clé de capital qui détermine la part des achats consacrée à chaque pays de la zone euro. En outre, le PEPP permettra à la BCE d’acheter des titres de dette à court terme (moins de six mois) émis par les entreprises. Enfin, l’institution va assouplir les règles concernant les titres qu’elle accepte en garantie de ses opérations de prêts, en intégrant davantage de crédits d’entreprises à cette assiette.

Le Conseil des gouverneurs s’est ainsi montré capable, en quelques heures, de modifier un certain nombre de règles auparavant gravées dans le marbre. La BCE est littéralement sortie de son mandat, sans que personne ou presque y trouve à redire. En particulier, un tabou significatif est tombé : la banque pourra, si besoin, acheter plus de 33 % de la dette d’un État.

Comme le note Christine Lagarde sur Twitter, au sortir de la réunion : « Des circonstances extraordinaires exigent une action extraordinaire. Il n’y a aucune limite à notre engagement en faveur de l’euro. Nous sommes déterminés à utiliser tout le potentiel de nos outils, dans le cadre de notre mandat. » Le communiqué officiel de la banque réaffirme qu’elle est prête à faire « tout ce qui est nécessaire, dans les limites de son mandat, en explorant toutes les options ».

Cette « action extraordinaire », qui fait écho à la fameuse formule « whatever it takes » de Mario Draghi en 2012, n’est pas venue par hasard. Car l’action déterminée de la BCE répond à une certaine nervosité des marchés, en partie attisée par des erreurs de communication et à la timidité jugée inquiétante des premières mesures (qui se résumaient à augmenter le robinet du crédit pour les banques, charge à elles de financer les entreprises). Voilà quinze jours que les bourses dévissent et les États, dont on sait déjà qu’ils vont subir un effet ciseau (dépenses supplémentaires, recettes fiscales en berne), voient leurs coûts de financement augmenter. Les spreads avec le Bund allemand augmentent eux aussi rapidement. Le scénario est connu : si rien n’est fait, c’est un éclatement de la zone euro qui se profile. D’où le côté immédiatement massif du plan.

Mais le PEPP de l’institution de Francfort n’est que le premier étage de la fusée. Très vite la Commission et la Banque européenne d’investissement se joignent à l’effort avec un fonds de 540 milliards d’euros destiné à soulager les chômeurs, à aider les entreprises et à soutenir les pays les plus en difficulté comme l’Italie.

Le moment de l’urgence passé et la crise s’installant, commencent alors les échanges à 27 pour esquisser des mesures d’accompagnement d’une crise qui peut s’avérer durable. Très classiquement toute mesure nouvelle bute sur les politiques programmées (Pacte de stabilité, règles budgétaires, conditionnalité…). On retrouve les oppositions entre pays du Nord, emmenés par les Pays-Bas tenants de l’orthodoxie budgétaire et qui entendent limiter au maximum la prodigalité des pays du Sud, et ceux-ci qui en appellent à une solidarité active sous la forme d’un grand emprunt européen mis à la disposition de ceux qui en ont le plus besoin.

Fin mars et début avril, le débat se noue ainsi autour de trois options : une intervention exclusive de la BCE, au besoin en mobilisant des lignes de crédit spécifiques, une intervention du mécanisme européen de stabilité (MES), et le grand emprunt (coronabonds). Hors des instances de décision quelques voix s’élèvent aussi pour évoquer une « monnaie hélicoptère » européenne. À l’inverse on entend encore des arguments très classiques, qui semblent désormais totalement dénués de pertinence : ainsi les Néerlandais continuent d’invoquer l’aléa moral pour dénier toute aide à l’Italie. Mais ces arguments portent de moins en moins. De même, le MES, un instrument lancé en 2012 qui s’était révélé décisif pour mettre fin à la phase la plus critique de la crise de l’euro, semble soudain un peu désuet, avec ses clauses de conditionnalité.

D’autres discussions, plus ambitieuses, tournent autour de la monétisation des dettes publiques. On entend aussi parler, à côté des questions purement financières, d’une régionalisation accrue des chaînes de valeur, de souveraineté sanitaire. L’audace réformatrice bute assez vite, à ce stade, sur la pusillanimité des décideurs mais les pistes restent ouvertes.

Ce moment est intéressant à plus d’un titre. Car on découvre aussi, dans cet étrange printemps 2020, que ce qui nous lie ne peut être aisément défait, qu’il faut souvent à la faveur de la crise aller plus loin dans l’intégration, et qu’à défaut de construire ensemble il faut au moins éviter la destruction, ce qui suppose de franchir nombre de lignes jaunes qu’on s’était fixées.

Les solutions délivrées par les différentes institutions, quoique massives, sont néanmoins sous-optimales. Les populistes dénoncent les manques, les intégrationnistes se prennent à rêver.

Pour les populistes la messe est dite : une fois de plus l’Europe aura prouvé son inutilité. Et de célébrer le retour des frontières, de l’État national et de l’autosuffisance. Mais la découverte des limites et des impasses des gouvernements nationaux entache rapidement la crédibilité de ces critiques.

Pour les fédéralistes, à l’inverse, toute crise est l’occasion d’une sortie par le haut, la preuve étant apportée dans la crise actuelle que les virus se moquent des frontières et qu’une collection de politiques nationales aboutit à des absurdités pour les travailleurs frontaliers et plus généralement les citoyens européens.

Le débat sur les coronabonds illustre alors parfaitement cette situation. Pour Emmanuel Macron et les pays du Sud, il faut penser à l’après-crise quand il faudra reconstruire les économies avec des déficits et des dettes accumulées au niveau national qui rendront tout redressement problématique, d’où la demande d’une mutualisation de cet effort à travers un instrument budgétaire commun financé par une dette européenne.

Allemands et Néerlandais soutiennent au contraire qu’il n’y a nulle urgence à inventer un tel instrument : la BCE a fait son travail et les outils mis en place permettent de traiter le choc actuel, et même au-delà puisque la BCE a levé les restrictions sur la détention de la dette d’un pays donné. La leçon de la crise de l’euro ayant été apprise, elle viendra au secours de l’Italie si les spreads se tendent trop. On peut même estimer que les marchés financiers ne testeront pas la volonté de Francfort avec la même ténacité qu’en 2010-2012. Une union de transferts ne semble pas nécessaire.

Mais l’orthodoxie néerlandaise va être emportée par l’histoire. On aura eu le temps, auparavant, de se faire peur, mais pas durablement tant les choses vont vite. Quand le 29 avril l’agence Fitch baisse d’un cran la note de la dette italienne, le risque italien revient sur le devant de la scène et avec lui les menaces sur l’avenir de l’euro. L’Italie, espère-t-on, est « too big to fail » : quelque chose doit se passer. Mais des forces de dislocations restent à l’œuvre, en l’espèce une partie des conservateurs allemands qui actionnent la Cour de Karlsruhe pour contraindre le gouvernement et le Bundestag à revenir à une interprétation littérale des traités et du mandat de la banque centrale, qui serait contrainte de justifier ses achats de titres au regard des seuls objectifs de la politique monétaire. Le spectre de l’éclatement de l’euro resurgit. Au lieu de quoi on va assister à une avancée majeure.

L’INITIATIVE FRANCO-ALLEMANDE DU 18 MAI

En ce début du mois de mai 2020, tous les regards se tournent vers l’Allemagne : à quoi est-elle prête à consentir pour sauvegarder l’Union ? La réponse est claire, avec une initiative franco-allemande pour un plan de relance de 500 milliards d’euros, financé par l’emprunt, qui sonne comme un rebond de la construction européenne.

Il est intéressant de considérer les débats et les hésitations qui ont abouti à cette proposition. La séquence se laisse lire en plusieurs temps : une proposition ambitieuse de mutualisation de la dette nécessaire au financement de la sortie de crise, proposée par les pays du Sud emmenés par la France, est rejetée par les pays du Nord ; face au tollé soulevé par ce rejet, les opinions publiques et les marchés s’émeuvent ; l’ouvrage est alors remis sur le métier et diverses propositions émergent, avant une percée.

Pourquoi la France d’abord puis neuf pays ont-ils proposé de financer le Recovery Fund de 1 000 à 2 000 milliards d’euros avec des coronabonds, c’est-à-dire de la dette obligataire émise par l’Union et dédiée à la sortie de crise coordonnée ?

Compte tenu du niveau de dette insoutenable en entrée de crise de certains pays, de la nature de leur spécialisation qui les expose plus que d’autres au risque d’effondrement de certaines activités comme le tourisme, de leurs faibles marges de manœuvre budgétaire, ce fonds doit permettre d’abord de subventionner des projets identifiés dans des secteurs et des régions en difficulté, et pas seulement ouvrir un accès à de la dette supplémentaire. Il doit donc permettre des transferts nets et sortir de la logique des clés de répartition en fonction du poids de chaque membre dans le PIB communautaire.

Toute autre mesure reposant sur les classiques aides financées par la dette nationale aggraverait les inégalités dans la capacité à redresser le pays en difficulté à cause des coûts d’accès aux marchés. Un pays vigoureux avant la crise pourrait aider massivement ses secteurs en crise, là où un pays en difficulté ne pourrait fournir le même effort, aggravant ainsi les inégalités au sein de l’Union, distordant la concurrence et mettant même en péril le marché unique. Ainsi l’Allemagne qui n’a perdu que deux points de PIB au premier trimestre 2020 contre près de six points pour la France a décidé un plan de soutien deux fois supérieur à celui de Paris.

La demande de solidarité se justifie ensuite par les difficultés structurelles de l’Italie. Depuis les débuts de l’euro, la péninsule a du mal à retrouver les sentiers de la croissance : sous-investissement dramatique, perte de compétitivité dans les biens de consommation depuis l’entrée de la Chine dans l’OMC, difficultés à réformer… De plus l’Italie a vécu sous contrainte budgétaire permanente pour satisfaire aux critères de Maastricht. Si l’excédent primaire (un budget en excédent avant la charge de la dette) a presque toujours été au rendez-vous, cela n’a pas suffi à résorber une dette considérable héritée des années 1970-1980. Depuis dix ans l’Italie connaît une croissance zéro. À l’inverse, les pays du Nord ont tiré de considérables bénéfices du marché intégré et de la monnaie unique.

Au-delà de la préservation du marché intérieur et de la solidarité avec l’Italie, le recours à une dette communautaire pour financer la relance aurait un triple mérite : soulager la BCE en mobilisant l’arme budgétaire, lever de la dette dans d’excellentes conditions financières avec une signature solide et peu utilisée, mettre en circulation des titres sûrs dont sont friands les investisseurs.

Enfin, expliquera mi-mai le commissaire au Marché intérieur Thierry Breton, le Recovery Fund permettrait aussi d’investir dans l’avenir en réduisant notre exposition à des composants critiques ou à des secteurs vitaux pour notre sécurité et notre santé.

Mais, à peine formulé, le projet de coronabonds est rejeté par les Allemands et leurs compagnons des pays frugaux, au triple motif d’un refus de la mutualisation des dettes, d’un refus de l’union de transferts et d’un refus du laxisme budgétaire des pays du Sud. Ces derniers se voient rappeler à l’occasion que pandémie ou pas, il ne peut y avoir de solidarité sans responsabilisation et sans conditionnalité. On retrouve ici un débat qui avait été soulevé, puis éteint, à l’occasion du plan d’urgence lorsque la mobilisation du MES avait été décidée en 2012.

C’est alors que les Espagnols proposent un système astucieux de dette perpétuelle. Après tout, des circonstances aussi dramatiques qu’une sortie de guerre justifient le recours à cet instrument, qui serait géré par la Commission au profit des pays les plus en difficulté. Une dette perpétuelle de 1 000 milliards d’euros émise par l’UE dans un contexte de taux d’intérêt faibles ou nuls permettrait de financer à un très faible coût les investissements nécessaires pour la transition numérique, environnementale et productive. Une telle initiative permettrait de plus d’opérer des transferts invisibles au profit des pays du Sud les plus en difficulté car ils auraient une part plus importante du Fonds que leur quota. Ils bénéficieraient de taux d’intérêt plus bas que s’ils émettaient directement de la dette et continueraient à bénéficier d’un meilleur accès aux marchés pour leurs autres besoins. Techniquement une émission par tranches offrirait une certaine souplesse, en fournissant à l’Europe un actif sûr qui serait recherché par les banques, les assurances et les fonds d’investissement. Elle serait bien sûr éligible aux opérations de la BCE.

Cette solution qui permettrait de cumuler les bénéfices d’une charge financière faible ou nulle et d’un non-remboursement du principal ne sera même pas prise en considération. Mais elle permet assurément de reconfigurer le débat, en faisant apparaître des possibles si ambitieux que, par contraste, des propositions innovantes mais plus modestes deviennent acceptables.

C’est ainsi que le lundi 18 mai, l’Allemagne et la France proposent à leurs partenaires de lancer un fonds moins ambitieux par sa taille (500 milliards d’euros), mais qui serait financé par une dette émise par la Commission (et donc mutualisée de facto), et serait géré dans le cadre de la procédure budgétaire européenne. Ce fonds pourrait financer sous forme de subventions les aides aux régions et secteurs les plus en difficulté. Sans que soit prononcée l’expression « union de transfert », l’initiative franco-allemande déplace significativement les limites de ce que signifiait jusqu’alors un financement fédéral : le budget annuel de l’UE ne représente que 148,2 milliards d’euros. Elle pose en outre les jalons d’une union sanitaire, et fait avancer le thème d’une Europe souveraine en matière industrielle dans les secteurs critiques où la dépendance européenne se révèle préjudiciable.

Les observateurs notent que ce plan de relance de 500 milliards d’euros ne coûterait en réalité à la Commission, sur la base d’un taux d’intérêt annuel de 0,5 %, que 2,5 milliards d’euros par an.

Pourtant, dans un premier temps cette initiative soulève les oppositions réflexes des pays frugaux qui ne veulent ni de la dette mutualisée, ni des subventions, ni de la mise en œuvre par la Commission. Ils vont donc plaider pour de la dette garantie et remboursable par chaque État membre pour le quota qui lui revient. C’est dans ce contexte que la Cour de Karlsruhe rend un jugement demandant à la BCE de justifier ses achats de titres souverains au regard de son seul mandat officiel, la politique monétaire.

À ce stade de la crise, trois enseignements peuvent être tirés. Poussés par les marchés et les opinions publiques et face aux coûts de l’éclatement de l’euro, les États membres et les institutions communautaires finissent par faire le nécessaire. L’Allemagne s’affirme comme puissance du statu quo, jamais en avant pour régler les problèmes structurels, jamais en arrière quand l’Eurozone est en péril. Mais la BCE, acteur politique par défaut, est de plus en plus contestée en Allemagne et ses marges de liberté risquent d’être rognées. Le message implicite de la Cour de Karlsruhe, c’est que les États membres ne pourront plus se défausser aussi facilement sur la BCE pour régler les problèmes politiques qu’ils ne veulent pas affronter. La Commission, cette fois, sera au rendez-vous.

LE MOMENT HAMILTONIEN DE L’EUROPE ?

Dès le 19 mai, en complément des dispositifs nationaux de chômage partiel destinés à sauvegarder les emplois dans les secteurs économiques les plus touchés par la propagation du Covid-19, l’Union européenne a décidé d’adopter un instrument temporaire dénommé SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). Il permet d’accorder aux États membres une assistance financière destinée au financement des dispositifs de chômage partiel ou aux autres mesures similaires qu’ils auraient mises en place.

Mais la vraie percée a lieu en juin, quand la Commission propose un Fonds de relance de 750 milliards d’euros inspiré du projet Merkel-Macron du 18 mai. Il serait affecté aux régions aux secteurs et aux pays ayant le plus souffert de la pandémie. Levé par la Commission, garanti par le Budget, il comporterait une part de subventions et une part de prêts. La part subventions serait de l’ordre de 440 milliards et profiterait massivement à l’Italie (82 milliards de subvention et 91 milliards de dette) et à l’Espagne (77 milliards de subventions et 63 milliards de dette). La France et l’Allemagne toucheraient respectivement 39 milliards et 29 milliards de subventions mais ne recevraient aucun prêt. La volonté de solidarité vaut donc acceptation du principe de transferts.

Formellement, la Commission a intégré cette nouveauté dans sa proposition de budget de l’Union pour 2021/2027, un budget de 1 850 milliards d’euros sur la période qui comprendrait donc ce programme de 750 milliards intitulé « Next Generation », destiné à relancer l’économie européenne en début de période, à côté d’un budget plus classique de 1 100 milliards d’euros. Next Generation serait financé par l’emprunt et remboursé entre 2028 et 2058.

Le fonds servirait pour partie à abonder des programmes existants (à hauteur de 170 milliards d’euros) et pour partie à financer un nouveau programme (Recovery and Resilence Facility), à hauteur de 560 milliards d’euros : 310 milliards de subventions et 250 milliards de prêts.

L’accueil des médias et des observateurs européens confine à l’enthousiasme : ce ne serait rien de moins que le moment hamiltonien de l’intégration européenne, ce moment où la confédération mue en fédération, où la mutualisation de la dette ouvre la voie à la création d’une Agence de la dette et donc d’un Trésor européen, et donc à la levée d’impôts européens pour assurer le service de la dette. Une union de transferts basée sur la solidarité et la redistribution s’esquisserait ainsi conférant à terme au Parlement européen un vrai pouvoir législatif au nom du principe « no taxation without representation ».

Ce moment qui voit l’Europe se donner un destin fédéral a été rendu possible par la conversion de l’Allemagne à une union de transferts jusque-là rejetée avec constance par Angela Merkel et ses prédécesseurs. S’agit-il du dernier tabou allemand qui vient de sauter, ouvrant la voie à l’union politique, ou est-ce plus modestement une solution ad hoc pour éviter les risques d’éclatement de l’euro, dont l’occasion aura été paradoxalement fournie par l’arrêt eurosceptique de la Cour de Karlsruhe ? Dans les deux cas une avancée notable est réalisée à la faveur de la crise, mais la portée n’est bien sûr pas la même.

Pourtant, parler de moment hamiltonien est peut-être exagéré à ce stade. Pourquoi ?

D’abord et avant tout parce que sa portée se constatera avec le recul du temps, et que depuis le début la Commission insiste sur le caractère transitoire, exceptionnel, limité dans le temps de cette initiative. Elle insiste de plus sur le caractère ciblé de la démarche : c’est une réponse à la pandémie, les dépenses doivent réparer, aider les secteurs les plus atteints… tout en s’inscrivant dans l’orientation générale de la double transition environnementale et numérique.

Ensuite, la levée de dettes par l’Union n’est pas chose nouvelle. La nouveauté réside davantage dans l’ampleur du programme (750 milliards d’euros). La décision de lever des ressources propres pour le budget européen n’est pas nouvelle non plus : la nouveauté ici serait de lever des taxes communautaires à fort rendement sur le numérique, le carbone, le plastique, les transactions financières… et de sortir ainsi de la logique de financement par les États membres. Mais les avancées se font attendre.

Les autorités communautaires additionnent les 750 milliards d’euros du plan actuel aux 540 milliards du plan précédent, soit 10 % du PIB européen, sans compter les 1 100 milliards du budget futur. Mais le Plan von der Leyen s’étale sur quatre ans, le budget pour sept ans… La véritable nouveauté aurait consisté en un engagement permanent qui se serait traduit par une augmentation significative et durable du budget européen.

La magie du plan Hamilton résidait dans le choix fait par le gouvernement fédéral des États-Unis de prendre à sa charge la dette accumulée par les treize États pendant la guerre d’Indépendance et d’assurer le service de la dette ainsi fédéralisée par un impôt fédéral. Or dans le cas européen la dette héritée du passé, qui crée une profonde inégalité entre l’Italie, l’Allemagne et les Pays-Bas, reste confinée dans les États qui l’ont contractée. Ainsi le risque de solvabilité italien n’est guère traité.

Enfin, le fonds sera géré par l’UE et non par l’Eurozone ; l’articulation politique budgétaire politique monétaire est moins évidente dès lors que la BCE ne fait pas partie du jeu. Ainsi un pays comme la Suède, qui ne fait pas partie de la zone euro, aura son mot à dire sur la gestion du fonds, la conditionnalité imposée éventuellement à l’Italie et peut exercer de fortes pressions pour réduire l’enveloppe des transferts sans se soucier des effets sur la zone euro d’une telle attitude.

Comme nous l’enseigne le cas américain, le vrai moment hamiltonien intervient quand la taille du budget fédéral autorise l’action contracyclique, ce qui reste largement hors de portée pour l’Europe.

Pourquoi donc cette avancée réelle est-elle saluée comme une percée décisive un moment de bascule vers le fédéralisme budgétaire et l’union politique ?

La première raison tient à l’évolution de la position allemande. L’union de transferts a toujours été considérée comme taboue même si de tels transferts avaient lieu en dessous du radar des opinions publiques. Comment expliquer cette avancée ? Certains évoquent la volonté d’Angela Merkel de marquer sa fin de mandat par une avancée irréversible de la construction européenne. D’autres, une prise de conscience progressive par l’opinion publique allemande des bénéfices tirés par l’appartenance à la zone euro et des risques de l’éclatement. D’autres enfin une réévaluation des politiques d’austérité imposées aux pays du Sud et la volonté de réparer partiellement les dégâts de ces politiques. Le calendrier de cette décision conduit à privilégier une autre explication : l’arrêt de la Cour de Karlsruhe a en effet fragilisé la BCE qui jusqu’ici, au-delà de ses responsabilités, agissait comme garant politique en dernier ressort de l’Union. Dès lors que l’arme monétaire est partiellement enrayée, et comme n’a cessé de le demander la BCE, il fallait recourir à l’arme budgétaire.

La deuxième raison est que le plan européen ne se conçoit pas comme un outil classique de relance en sortie de crise. Son ambition est plus vaste. En l’inscrivant dans le cadre de la programmation budgétaire 2021/27 il oblige les États bénéficiaires à s’inscrire dans la perspective du Green Deal et il mobilise des moyens significatifs au service des objectifs de transition numérique et de résilience économique.

Enfin, en faisant de l’union sanitaire le nouvel horizon de l’intégration et en légitimant le discours macroniste sur la souveraineté industrielle il ouvre des perspectives inédites. En faisant de la résilience économique un mot d’ordre communautaire, la Commission ouvre la voie à une politique plus intégrée visant à réduire la dépendance européenne à l’égard de sources d’approvisionnement lointaines. Cette politique passe par la constitution de stocks de précaution, par la diversification des fournisseurs, par des exigences nouvelles de contenu local voire par une esquisse de politique de relocalisation pour certains segments cruciaux des chaînes de valeur mondiales.

La dernière raison tient à l’audace apparente du plan européen qui prévoit des ressources propres dans des domaines où l’affrontement avec la Chine et les États-Unis est inévitable. Taxer les plateformes numériques et le carbone contenu dans les importations, c’est ajouter un conflit à ceux qui existent déjà avec les États-Unis en matière commerciale et avec la Chine sur les investissements directs en Europe.

Au total les progrès sont incontestables et si ce programme venait à être réalisé, nul doute que la pandémie aura été l’occasion d’un pas supplémentaire dans l’intégration. Mais la percée vers l’union politique restera une perspective.

L’enthousiasme des europhiles tient donc davantage à l’anticipation de dynamiques initiées à la faveur de la crise qu’à la matérialité des décisions prises. Bref, les lignes ont bougé mais à ce stade notre modèle de résolution des crises n’est guère entamé.

L’ampleur du plan de relance, par ailleurs, reste limitée. Le contenu « subventions », même pour l’Italie, a ses limites au regard du choc macroéconomique de la pandémie. Le fédéralisme budgétaire reste une perspective lointaine. Les ressources propres sont esquissées. Quant aux promesses de l’union sanitaire, de la souveraineté industrielle reconquise ou à l’affirmation géopolitique face à la Chine, le chemin à parcourir reste considérable.

En fait les réactions hyperboliques à l’annonce du plan ne sont que l’envers des discours catastrophistes tenus au commencement de la crise quand l’aide sanitaire d’urgence était refusée à l’Italie. Plus qu’un « Hamiltonian moment » c’est plutôt d’un « whatever it takes moment » qu’il s’agit, selon l’expression devenue fameuse de Mario Draghi en juillet 2012 quand il s’engageait à tout faire pour sauver l’euro.

ÉPILOGUE PROVISOIRE

Il faudra plusieurs mois de négociations, impliquant les États membres, le Conseil, la Commission et le Parlement européen, pour que le 10 novembre 2020 les Européens s’entendent enfin sur les détails du budget et du plan de « résilience et de relance », avec des équilibres un peu différents de ce qui avait été proposé : 390 milliards d’euros de subventions et 360 milliards de prêts.

Les querelles qui ont retardé l’accord sont littéralement byzantines. Elles ont porté sur une révision à la marge de l’enveloppe budgétaire, pour 16 milliards d’euros (sur un total de 1 824 milliards), destinés à Erasmus, à la politique sanitaire et à la recherche, soit moins de 1 %.

Elles ont porté également sur le calendrier de l’institution de taxes européennes (sur les plastiques, sur le carbone, sur le numérique ou sur les transactions financières), sachant que la faisabilité de telles taxes reste ouverte.

Elles ont porté enfin sur l’éventuel retrait des aides aux pays qui ne respectent pas les « valeurs européennes » et violent les principes de l’État de droit. Hypothèse qui soulève le courroux des démocraties illibérales et nourrit un débat sans fin sur les réformes institutionnelles constitutives d’une atteinte avérée aux valeurs européennes.

Mais le fait même que ces obstacles aient été surmontés est le reflet d’un processus jalonné de crises et d’avancées acquises de haute lutte.

Pour les pays « frugaux », il fallait réduire au maximum la composante subventions, ne pas mutualiser la dette et instaurer une conditionnalité stricte. Ils ont également tenté d’établir une supervision des États bénéficiaires des aides. Le rejet de toute tentation austéritaire, quel que soit l’état des finances publiques et de la dette des pays bénéficiaires, n’allait pas de soi. La réaction épidermique des pays frugaux a été de dénoncer le laxisme passé des pays du Sud, la nécessité d’éviter l’aléa moral et la faculté à laisser aux pays du Nord de suspendre leurs paiements en cas de dérive des pays du Sud.

L’accord de principe donné à un accroissement des ressources propres (qui, une fois créées, sont là pour durer), n’est pas passé sans mal, car les euro-tièdes craignent une autonomisation de la Commission par rapport aux États membres : les ressources propres sont l’embryon d’une capacité budgétaire propre.

Mais au total le projet initial porté par la France et l’Allemagne a été finalisé et son principe fondateur préservé : l’aide directe à ceux qui avaient le moins de marges de manœuvre financière.

Le compromis a donc porté sur trois points : le montant de l’aide pour ne pas effrayer les pays frugaux, la destination des fonds pour faciliter la mutation des pays bénéficiaires et rassurer les contributeurs nets, la répartition des crédits budgétaires au profit des rentiers mais sans désespérer les novateurs.

L’enveloppe du volet aides ne représente que trois points du PIB européen ce qui laisse l’essentiel de l’effort d’adaptation aux plans nationaux (de l’ordre de dix points de PIB au total) sauf pour les pays les plus atteints, Grèce, Espagne et Portugal qui bénéficieront de transferts nets de l’Union estimés entre quatre et huit points de PIB. Ainsi l’Union vient en aide aux pays les plus atteints, ceux qui sont le moins à même de trouver facilement des financements sur les marchés, mais sans qu’ils soient dispensés d’un effort propre significatif.

Le ciblage des aides vers des investissements contrôlables est prévu, ce qui fait de ce plan de relance un programme structurel et non conjoncturel, dont la réalisation sera étalée dans le temps. Le verdissement de l’économie, la transition numérique et la montée en gamme par la recherche et l’innovation doivent être au cœur des programmes financés par l’Europe. La pandémie, si elle justifie un effort d’investissement significatif est donc l’occasion de négocier une triple transition environnementale, numérique et vers l’autonomie stratégique.

Le budget, ou plus exactement le cadre financier pluriannuel 2021/2027, conserve sa structure et ses priorités traditionnelles comme la PAC (même si on note une baisse de son poids relatif, de 37 % à 33 %) et la cohésion territoriale (« Cohésion, résilience et valeurs »), alors que l’Europe s’est rêvée un moment maîtresse du développement de sa Défense et de la protection de ses frontières. Les postes migrations et gestion des frontières d’un côté et sécurité et Défense passent de 4 à 26 milliards d’euros pour l’un et de 4 à 15 pour l’autre ce qui représente certes une hausse significative, mais le montant total reste modeste. Le Parlement a obtenu de haute lutte des moyens supplémentaires pour la recherche (4 milliards d’euros), pour Erasmus (2,2 milliards) ; ainsi que 3,4 milliards pour la santé, 1,5 pour la protection des frontières et 1 milliard pour l’emploi. Ainsi les arbitrages rendus, par rapport aux ambitions initiales sacrifient les réorientations stratégiques du budget européen au profit des petits arrangements (ampleur des chèques accordés aux contributeurs nets) et de la préservation des crédits acquis au titre de la politique agricole et de la cohésion territoriale.

Par ailleurs ce plan n’intègre pas les effets de la deuxième vague de la pandémie. Qu’adviendra-t-il de ce plan si la situation sanitaire et donc économique se dégrade ? La capacité de l’Union à réagir rapidement en débloquant voire en redéployant les moyens sera décisive. Or l’Union n’excelle pas quand la réactivité est requise.

Enfin la faisabilité des prélèvements nouveaux (ressource plastique en 2021, puis mécanisme d’ajustement carbone, taxe numérique en 2022 et enfin TTF plus tard) n’est pas acquise à ce stade. Chacune des ressources nouvelles pose en soi des problèmes, elle est de plus source de contentieux possibles avec la Chine, les États-Unis, les GAFAM… On peut penser qu’en cas de difficulté à créer ces nouveaux impôts l’obstacle pourra être facilement levé car il suffit que la contribution des États membres augmente, mais les populistes ne manqueront pas de s’emparer de cet argument pour attiser les flammes de l’euroscepticisme.

Quels enseignements peut-on tirer de cette séquence particulièrement intense de la construction européenne ?

Une fois de plus, l’UE a su franchir les lignes jaunes quand c’était nécessaire. La crise du Covid-19 aura été propice à des avancées substantielles avec l’esquisse d’une union sanitaire, l’actualité nouvelle de la souveraineté économique et surtout un plan de relance financé par une dette européenne intégralement mutualisée.

Une fois de plus, l’UE a su composer jusqu’au bout avec les particularismes des États membres pour forger un consensus.

Dans cette crise qui, à bien des égards, est unique, on peut distinguer avec netteté des éléments qui, au fil de ce livre, vont devenir familiers à nos lecteurs. Le démarrage calamiteux, tout d’abord, quand la division l’emporte, que la décision se fait attendre, que les conservateurs se drapent dans les règles.

Puis la réponse dans l’urgence, quand quelques acteurs plus audacieux assument de briser les règles. Ici ce sont la BCE, le couple franco-allemand, la Commission.

Enfin le long moment de négociation, quand dans la foulée de cette audace on cherche de nouveaux équilibres et de nouvelles règles.

Trois autres crises récentes, de nature géopolitique celles-ci, vont nous permettre d’observer le déploiement de la même réponse en trois temps.