Introduction

« Oui, la folie criminelle de l'occupant a été secondée par des Français, par l'État français », déclarait, le 16 juillet 1995, à l'occasion du cinquante-troisième anniversaire de la rafle du Vélodrome d'Hiver, le président de la République française. «Non, Vichy n'a pas de comptes à rendre», répondait en choeur, et avec des motivations bien entendu différentes, l'étrange confédération de ceux qui, confondant l'ordre du symbolique et celui du réel, entendaient une fois encore tirer à eux la mythologie gaullienne pour laquelle Vichy n'était pas en France, de ceux ensuite qui, par fidélité à un homme qui s'était toujours refusé à reconnaître les responsabilités réelles de l'État français, assumaient avec lui des ambiguïtés pourtant intimement liées à un parcours personnel, de ceux enfin qui, nostalgiques de l'époque où leurs idées étaient au pouvoir, accusaient le nouvel élu de «payer sa dette ».

Qui, soucieux de mieux maîtriser les termes d'un débat aussi vif, aurait l'idée de chercher dans les ouvrages se proposant de retracer l'histoire de l'administration française quelques éléments sur la fonction publique entre 1940 et 1944 risquerait d'être déçu. Au mieux y apprendrait-il que l'État français promulgua en septembre 1941, pour la première fois dans l'histoire administrative du pays, un statut des fonctionnaires, au demeurant abrogé à la Libération. Vouloir en savoir plus serait chimérique, lui sera-t-il encore indiqué :

II faut avoir administré dans une période de crise pour comprendre les difficultés de ces années et saisir ces situations insaisissables, qui exigent de l'historien une grande prudence: rien n'est plus facile que de juger et de condamner pour l'historien de cabinet, qui ignore la difficulté de décider. [...] C'était une période où la vie administrative était très difficile pour les hauts fonctionnaires de métier; il n'était pas aisé parfois de trouver son chemin, de faire face à l'événement, d'essayer de sauvegarder les intérêts du corps administratif. (...] N'oublions pas que quelquefois l'intérêt de l'État - ou l'intérêt général - commandait que l'on occupât ou conservât tel poste, à telle date et dans telle circonstance, et qu'il est impossible de juger honnêtement ce choix aprèsa.

Ainsi laissé dans l'ignorance ou cuirassé de doutes, comment le lecteur saurait-il que, les 16 et 17 juillet 1942, ce furent des policiers français qui - certes à la demande des autorités allemandes - procédèrent à l'arrestation de 13000 juifs parisiens? Comment saurait-il que, un peu plus de vingt mois plus tôt, ce fut un gouvernement français qui, de sa propre initiative, édicta un statut des juifs, excluant notamment des fonctions publiques ceux dont le sang n'était pas assez pur, car trois au moins de leurs grands-parents allaient, ou étaient allés, à la synagogue? Que le silence dont est ainsi recouverte l'administration française des années noires soit propice à toutes les réécritures -y compris les plus manichéennes ou les plus masochistes qui, pour peu, iraient jusqu'à oublier que l'armée allemande occupait les trois cinquièmes, puis la totalité, de la France métropolitaine - est une évidence. Mais c'est aussi un anachronisme, car la question de l'État était au coeur des analyses que l'on traçait à Vichy comme à Londres, même si, de la reconnaissance partagée de l'excessive faiblesse de l'État républicain d'avant-guerre, on ne donnait les mêmes causes ni ne tirait les mêmes conclusions d'un côté et de l'autre de la Manche.

Sans que l'administration se confonde juridiquement avec l'État, elle en constitue l'ossature, comme le rappelle sa définition contemporaine d'« ensemble des services et agents chargés d'assurer l'application des lois et la marche des services publics conformément aux directives du gouvernement ¹ ». L'étude de l'appareil administratif constitue donc le point de passage obligé de toute recherche des mécanismes de fonctionnement, mais aussi des ambitions, d'un État autoritaire tel que le fut en France le régime de Vichy. Comme l'écrivait voici plus de vingt ans l'historien Pierre Barrai, « l'administration est un des pivots essentiels du régime de Vichy. Elle le doit à ce qu'elle incarne la continuité de l'État dans les épreuves nationales et aussi, sur un plan moins noble, à ce que ses membres tiennent à maintenir leur influence ² ».

De cette double fonction de l'administration, symbole d'abord, réalité ensuite, découle la nature des questions que l'on peut se poser sur son attitude durant les années sombres.

Il s'agira d'abord de savoir comment et pourquoi les fonctionnaires de la République, sans doute républicains, sans conteste patriotes, se sont adaptés àun ordre nouveau, exceptionnel à double titre. Exceptionnel parce que, comme dans les autres pays de l'Europe continentale écrasés par la Wehrmacht, le territoire était occupé et les actes de gestion contrôlés par l'ennemi, mais exceptionnel aussi parce que la forme politique du gouvernement du pays constituait une rupture brutale avec soixante-dix ans de pratique républicaine. Cette facilité de l'administration à se couler dans le moule de l'autoritarisme n'est évidemment pas sans poser problème.

Il conviendra cependant de se demander dans quelle mesure le pouvoir politique a voulu, pu et su se faire obéir de ses agents, et leur faire accepter son modèle de fonctionnement de l'État. Si l'époque, vue après-coup, apparaît comme une étape importante dans le processus d'accroissement de l'emprise de l'administration sur la société française, on cherchera à mettre en évidence cette prise d'autonomie du « pouvoir administratif », en tentant d'en approcher les causes comme les traductions dans le fonctionnement de l'appareil d'État.

On se gardera à cet égard de minimiser la part des contraintes nées de la situation. A qui connaît la fin de l'histoire, il est facile de remonter le cours du temps pour décerner brevets ou mauvais points. Mais l'événement impose ici sa loi de manière d'autant plus impérieuse que, comme le faisait remarquer René Rémond en 1970, « ces quatre années comptent à tous égards comme dix ou vingt : de l'été de 1940 à l'été de 1944, tout a changé ³ ». Vichy ne fut pas un bloc, et se trouve au contraire scandé par toute une série d'évolutions qui purent être autant de ruptures. On s'attachera donc à tenir compte, presque au mois le mois, de l'évolution des événements extérieurs et intérieurs, notamment lorsqu'il s'agira de mesurer l'implication de l'administration française dans la collaboration : quand et à partir de quel seuil faut-il ainsi considérer que « servir face à l'ennemi » c'était servir l'ennemi?

Les limites chronologiques ne semblent guère devoir poser de difficultés de principe: s'achevant avec le mois d'août 1944 - le fantôme de pouvoir sans troupes, ni territoire ni légitimité qu'est la « délégation gouvernementale française » de Sigmaringen n'entre pas dans notre champ -, notre étude devrait commencer en juin ou en juillet 1940, alors que se mettent en place, sous la direction du maréchal Pétain, le dernier gouvernement de la Troisième République puis le premier gouvernement de l'État français. Nous en élargirons toutefois l'amont jusqu'au milieu des années trente, afin d'apprécier l'état de l'appareil administratif dont hérita Vichy.

Deux autres délimitations de frontières seront moins évidentes. Et tout d'abord celle susceptible de remettre en cause la validité de la commode simplification qui permet, par l'usage de l'article défini, de traiter de l'administration ou de la fonction publique comme s'il s'agissait d'ensembles posés a priori. Dans un article publié en 1966 au sein d'une livraison spéciale de la revue Sociologie du travail consacrée - déjà - à « l'administration face aux problèmes du changement », Jacques Lautman et Jean-Claude Thoenig ne voyaient dans « l'image d'une administration publique unie et dont les segments poursuivraient les mêmes finalités sur la base d'une représentationcommune de la société [qu']un stéréotype enseigné dans certaines écoles ou le produit de rationalisations exagérées ⁴ ».

L'administration n'existe donc pas, et pourtant elle existe. À condition bien entendu de parvenir à en circonscrire les limites. Il sera ici, pour l'essentiel, traité de cette partie de l'administration dont administrer est le métier, métier différent de celui consistant à porter le courrier, à surveiller les frontières ou à enseigner. Si, dans les pages qui suivent, nous rencontrons un professeur, c'est sans doute que, devenu inspecteur d'académie ou recteur, il sera entré dans la hiérarchie administrative de l'Éducation nationale et si un contrôleur des douanes fait son apparition ce sera parce que, directeur régional ou rattaché à l'administration centrale, il eut de délicats problèmes d'épuration à gérer. Au sein de l'ensemble ainsi réduit demeure évidemment une hétérogénéité sociale forte, encore accentuée sous Vichy par l'invocation incessante des principes d'autorité et de hiérarchie, entre fonctionnaires de commandement et fonctionnaires d'exécution: les distinctions qui en découlent seront mises en lumière ici, chaque fois que cela sera nécessaire, comme elles l'étaient d'ailleurs le plus souvent dans les analyses contemporaines de l'événement. Au bénéfice de cet inventaire, nous ne renoncerons pas à l'usage de l'article défini.

Ces réserves nous conduisent néanmoins à expliciter le matériau à partir duquel nous nous proposons d'éclairer le comportement de la fonction publique française entre 1940 et 1944. On essaiera en effet de s'en tenir le plus possible ici, sans s'attacher à l'étude du contenu des politiques sectorielles, à ceux des rouages de l'État qui ont pour mission essentielle de faire fonctionner l'appareil administratif. Trois ensembles seront à ce titre privilégiés, dont deux sont classiques: le ministère de l'Intérieur d'une part, maître à la fois de l'organisation administrative territoriale et de la police, le ministère des Finances d'autre part, et plus particulièrement la direction du budget, qui dispose d'un droit de regard, et souvent de veto, sur les mesures politiques et administratives faisant appel aux finances publiques. Mais on reviendra aussi très largement sur l'organe de coordination mis à la disposition des chefs de gouvernement depuis 1935, sous le titre d'abord de secrétariat général de la présidence du Conseil, puis, sa dénomination vichyssoise épousant les dévolutions successives du vrai pouvoir, sous celui de secrétariat général de la vice-présidence du Conseil et de secrétariat général du chef du gouvernement.

C'est essentiellement à partir de l'archive, et peu du témoignage, qu'est construit ce travail. Ce parti pris exige des justifications.

Si nous avons cru pouvoir privilégier les sources contemporaines de l'événement, c'est d'abord parce que la norme est la matière même de la production administrative, de sorte que le papier est le premier des témoins de l'activité d'une administration. Nous sommes certes conscient qu'il serait hasardeux de confondre un texte officiel avec le contenu de la politique qu'il entend régir, dans la mesure où il y a entre eux toute la distance entre intentionnalité et réalité. Le texte est néanmoins déjà utile comme révélateurde cette intentionnalité, et il l'est d'autant plus que l'on descend dans la hiérarchie des normes. Ce que la loi entend faire - les exposés des motifs sont à cet égard souvent des textes qui méritent intérêt - le décret le précise et la circulaire l'explicite et plus encore si, comme c'est souvent le cas dans plusieurs séries d'archives que nous avons consultéesb, les dossiers conservent la trace des versions préparatoires, des transmissions entre services et des brouillons.

Conservée dans la forme où elle fut produite, l'archive administrative doit non seulement être lue pour ce qu'elle contient, mais aussi être interrogée sur ce qu'elle ne dit pas. Le vide d'un dossier peut être en soi un élément d'informationc, et il convient d'interroger le document non seulement dans son contexte (que penser de la présence d'un document dans le dossier d'une autorité qui n'avait pas normalement à en connaître?) mais aussi dans sa forme. Telle circulaire déjà connue peut être instructive par le « papillon » qui l'accompagne, et l'on peut apprendre beaucoup d'une lettre au texte banal, en regardant de près ses formes ou ses marges ; la comparaison entre la qualité et du signataire et le nom du rédacteur, la nature de l'en-tête, l'étude des dates de rédaction, d'envoi et de réception, la liste des destinataires sont autant d'éléments susceptibles de nous renseigner sur le contexte politico-administratif, comme le sont évidemment aussi les annotations manuscrites du destinataire, et jusqu'aux lapsus du rédacteur ou de sa secrétaire.

L'infinie variété de l'archive donne, à qui rouvre tel dossier de la vice-présidence du Conseil, à qui feuillette le pelurier du directeur du budget ou à qui parcourt les notes d'Abel Bonnard, toute la richesse d'une réalité administrative figée à l'instant où elle cesse d'être vivante. Circulaires, lettres, notes manuscrites, brouillons, comptes rendus de conversations téléphoniques, annotations enfin font revivre, sans qu'ils soient parasités par le double effet de filtre et de reconstruction que génère souvent le souvenir, les enjeux effectifs de l'époque. Quel témoignage recueilli aujourd'hui nous en apprendrait autant sur le fonctionnement du régime que ces quelques mots du maréchal Pétain refusant de signer la nomination du directeur de l'Enseignement primaire en écrivant, en marge du décret qui lui est proposé: « M. Jolly est un franc-maçon avéré » ? Maurice Lagrange se serait-il souvenu et nous aurait-il rappelé la remarque révélatrice qu'il avait portée au crayon surle compte rendu de la réunion interministérielle au cours de laquelle fut constaté l'échec des associations professionnelles de fonctionnaires: «Si on m'avait écouté, on n'en serait pas là aujourd'hui » ? Tel chef de bureau du ministère de l'Éducation nationale aurait-il su que, fort bien noté jusqu'alors, il vit son appréciation pour 1941 rectifiée par son directeur, qui estimait que l'intéressé « démontr[ait] parfois une sensibilité un peu délicate [... et que] son souci d'assurer une administration "humaine" entraîn[ait] quelque lenteur dans les décisions » ?

Ce recours limité aux témoins n'est pas pour autant un dogme, et l'ouvrage aurait sans conteste gagné à des rencontres plus nombreuses que celles qu'ont bien voulu nous accorder Claude Bourdet et François Bloch-Lainé. A cet égard, le tableau aurait évidemment été différent si la thèse dont il est tiré avait été commencée quinze ans plus tôt: dans une situation où les archives étaient moins largement ouvertes qu'elles ne le sont aujourd'huid, la rencontre aurait été instructive avec Maurice Lagrange, Jean Jardel ou Robert Lacoste, acteurs qui n'ont pas laissé de Souvenirs. Mais Jardel, Lagrange et Lacoste sont morts, comme le sont la plupart des hommes qui comptèrent dans la vie politique et administrative de la France occupée. Beaucoup d'entre eux, toutefois, ont publié leurs Mémoires, pour certains peu après les faits : c'est le cas de Joseph Barthélemy et de Du Moulin de Labarthète, deux fort bonnes plumes qui nous en apprennent beaucoup sur les ambitions et les illusions, le fonctionnement et les dysfonctionnements du régime. Il en va de même des Souvenirs de Bouthillier et de Carcopino, qui datent des années cinquante, et de ceux de Berthelot, publiés en 1968⁵. Dictés par un fort besoin d'autojustification, ces ouvrages doivent évidemment être rapprochés des actes de leurs auteurs tels qu'on peut les relever à la lecture de livres et de journaux contemporains des événements. Journaux aux deux sens du terme : la source de presse est utile - mais on se souviendra qu'elle était largement contrôlée - mais moins que ne sont les notes prises au jour le jour par des témoins. Le journal de Pierre Nicolle, représentant du petit patronat, qui n'aimait ni les juifs, ni les francs-maçons, ni les « synarques », et surtout les Éphémérides de quatre années tragiques de Pierre Limagne, recueil commenté des informations dont disposait le chroniqueur politique de La Croix, constituent des sources précieuses, auxquelles il sera très souvent fait appel⁶.

Ce livre recourt largement à la citation, et longuement dans les cas où il nous a paru nécessaire de pouvoir suivre le fil d'une démonstration juridique ou administrative. On trouvera aussi en annexe des documents, d'origine et de statuts variés, extraits pour l'essentiel de la masse - dont seule une faiblepart a été à ce jour exploitée-des archives produites par l'administration française entre 1940 et 1944. Ils éclairent, parfois d'une lumière froide, l'attitude d'une administration placée dans un contexte dont il convient de ne jamais sous-estimer ce qu'il pouvait avoir de dur et d'éprouvant. Il fallait survivre, et le monde n'est pas fait de héros. Sans anticiper sur le contenu de ce livre, on notera toutefois que certains surent, plus ou moins rapidement, discerner que les fins l'emporteraient sur les moyens. Leur action, leur sacrifice parfois, contribua à ramener le débat à ses enjeux éthiques, qui se résument à quelques questions simples : jusqu'où obéir, qu'est-ce que servir, et pour qui le faire ?

a Guy Thuillier et Jean Tulard, Histoire de l'administration française, PUF, Que-sais-je? », 1984, pp. 91, 94 et 95. Refusant, comme ils l'expliquent, de porter un jugement sur l'attitude des fonctionnaires, les auteurs se contentent pour citation d'époque d'une phrase tirée des Souvenirs d'Henri du Moulin de Labarthète, où l'ancien directeur du cabinet civil du maréchal Pétain évoquait « la vieille administration solide au poste, et bientôt résistante, l'honneur même de la France au cours de ces années tragiques », Le Temps des illusions. Souvenirs (juillet 1940 - avril 1942), Genève, éditions du Cheval ailé, 1946, p. 429. Les développements de Guy Thuillier et Jean Tulard sur l'administration de Vichy ne sont pas modifiés dans la deuxième édition, mise à jour en 1994, de leur ouvrage.

b En particulier dans les archives du secrétariat général de la vice-présidence du Conseil (sous-série F60) ou dans les papiers des cabinets civil et ministériel du chef de l'État (sous-série 2AG).

c C'est ainsi par exemple que, bénéficiant d'une large dérogation que nous avait accordée le ministre de l'Éducation nationale pour consulter les dossiers de fonctionnaires de ce ministère, nous avons symboliquement voulu commencer par voir celui de Louis Planté, chef du bureau du cabinet du ministre depuis Léon Bérard, que Vichy porta aux fonctions de chef des services administratifs et financiers. Ce dossier contenait, en tout et pour tout, l'ampliation de l'arrêté nommant Planté au grade de chef de service, texte sans intérêt majeur et susceptible d'être facilement trouvé au Journal officiel. Les poubelles de la rue de Grenelle avaient dû être fortement sollicitées au milieu du mois d'août 1944.

d Les archives me semblent nettement moins «interdites» que n'a pu l'écrire Sonia Combe, Archives interdites, Les peurs françaises face à l'histoire contemporaine, Albin Michel,1994. Fonctionnaire du ministère de la Culture, et ayant eu accès à 99% des dossiers pour lesquels une dérogation était nécessaire, j'apporte sans doute, en creux, de l'eau au moulin polémique de cet auteur. Le lecteur jugera si les pages qui lui sont proposées ici relèvent de l'histoire officielle.

CHAPITRE PREMIER

L'héritage

À la veille de la guerre, l'administration française ne se portait pas bien. Malgré les analyses des nombreux experts ès réforme de l'État qui passaient au crible ses dysfonctionnements, rien ne semblait de nature à la faire évoluer. Même le Front populaire, animé d'intentions positives à l'égard des fonctionnaires, petits et moyens surtout, qui constituaient une part de son électorat, ne sut promouvoir les réformes qu'ils attendaient.

L'IMPOSSIBLE RÉFORME DE L'ÉTAT

Le thème de la réforme de l'État était pourtant l'un de ceux qui suscitaient, depuis la Victoire, une effervescence oratoire d'autant plus intense que son contenu, se situant sur plusieurs plans distincts, restait ambigu. Il s'agissait en effet, selon les auditoires et les circonstances, soit de modifier les relations entre les pouvoirs constitutionnels, soit de remodeler tout ou partie de l'organisation administrative du pays. Unis dans l'esprit de leurs nombreux théoriciens autour du concept de rationalisation, les deux processus allaient connaître des évolutions divergentes. Le premier, réveillant à gauche des résonances boulangistes, se heurta en outre à la radicalisation des méthodes de gouvernement d'André Tardieu, qui s'en était fait l'apôtre⁷. L'appel à une réelle remise en cause des moeurs et méthodes politiques qui suivit le 6 février 1934 aurait pu permettre un rééquilibrage des pouvoirs au profit de l'exécutif, mais Gaston Doumergue - vieillard sorti de sa retraite pour sauver le pays menacé, selon un modèle qui sera repris quelques années plus tard a - ne sut pas profiter de l'émotion et de l'inquiétude qui régnaient alors pour imposerune modification substantielle des règles du jeu parlementaire, et quitta le pouvoir début novembre 1934⁸. Lorsqu'il fut acquis que la réforme constitutionnelle en resterait au stade des intentions, on se réorienta vers la perspective, plus modeste mais non moins présentable, de la réforme administrative. C'est le successeur de Doumergue, le modéré b Pierre-Etienne Flandin, qui signa le 31 janvier 1935 un décret portant organisation d'un organe tout récemment apparu, le secrétariat général de la présidence du Conseil, structure administrative légère chargée d'aider le président du Conseil dans sa tâche d'arbitrage et de coordination de l'action gouvernementale. Malgré l'importance, appelée à s'accroître sensiblement quelques années plus tard, de la structure ainsi créée, force était de reconnaître que la montagne de la réforme de l'État avait, comme souvent, accouché d'une souris.

Tardieu, désormais exclu du pouvoir et renonçant à se présenter aux élections législatives du printemps 1936, consacra toute son énergie à dénoncer les vices du système parlementaire, dans les deux volumes de sa Révolution à refaire, publiés en 1936 et 1937 chez Flammarion et qui furent de gros succès de librairie. Le second, au titre explicite de La Profession parlementaire, était une attaque en règle contre le régime parlementaire, comme en témoignait la lecture de la seule table des matières : les titres des chapitres étaient autant de dénonciations des tares du parlementarisme depuis le « despotisme » jusqu'à la « corruption », en passant par la « médiocrité », l'« irresponsabilité » ou l'« esclavage ». Sans porter un jugement aussi violent, le sociologue Maxime Leroy voyait dans l'accroissement du pouvoir du Parlement, et surtout de ses commissions permanentes, les prémisses d'un «gouvernement autoritaire s'organis[ant] dans le mystère des bureaux parlementaires, dans le demi-silence des commissions, avec une stabilité qui frappera bientôt les observateurs du régime parlementaire ⁹ ».

Le foisonnement rénovateur

Cette critique des abus d'un parlementarisme s'opposant à la nécessaire restauration de l'autorité de l'État était l'un des éléments les plus usuels, et somme toute les plus banals, de la critique menée par les groupes d'origine et de finalité diverses réunis sous le terme, commode mais ambigu, de « non-conformistes des années trente ¹⁰ ». Il serait hors de propos - et quelque peu fastidieux, compte tenu du nombre de ces « mouvements de jeunesse aux noms impressionnants mais à la vie brève », selon l'expression de Stanley Hoffmann ¹¹ - d'en analyser à nouveau les projets et la composition¹². Le plus célèbre d'entre eux fut sans doute l'Ordre nouveau de Robert Aron et Arnaud Dandieu, apparu en 1930 et dont la courte existence - il disparut en 1937 - futponctuée par la publication de deux livres, Décadence de la Nation française en 1931 et La Révolution nécessaire en 1933. N'hésitant pas devant les aphorismes définitifs (« La révolution c'est l'ordre et l'ordre c'est la révolution », écrivait la revue Ordre nouveau en août 1933), le groupe s'intéressait surtout à « la redécouverte dans la philosophie publique contemporaine de l'homme-en-tant qu'être-social, sous le vocable plutôt vague de personnalisme. La résurrection des groupes, poursuit Stanley Hoffmann, était le fait d'hommes qui dénonçaient la doctrine d'Alain ou de l'État jacobin, mais étaient eux-mêmes divisés entre les partisans d'organisations démocratiques et les doctrinaires des élites et de groupes autoritaires ¹³ ».

Cette césure se retrouvait dans les cercles construits autour d'hommes engagés dans la production : patrons comme Ernest Mercier, président-fondateur du Redressement français qui ne faisait pas mystère de ses sympathies de droite et d'extrême droite, et Auguste Detoeuf, auquel on doit les célèbres Propos de 0. L. Barenton, confiseur, ou « ingénieurs venus en particulier de l'École polytechnique où la vieille tradition saint-simonienne d'illuminisme mâtiné de technologie fleurissait à nouveau ¹⁴ ». Cette dernière définition vise surtout X-Crise, mouvement né des efforts de réflexion et de la volonté d'action de quelques jeunes polytechniciens conduits par John Nicoletis et Gérard Bardet et marqués par l'influence de Jean Coutrot, qui s'intéressa rapidement au projet¹⁵. Malgré ou grâce à la diversité des orientations qui y étaient défendues, depuis le libéralisme militant d'un Jacques Rueff jusqu'au socialisme planiste d'un Jules Moch, X-Crise fut l'un des plus actifs creusets de la pensée technicienne et chercha effectivement à moderniser les méthodes d'organisation économique et politique, ce dont Vichy fera grand usage. Ses rangs, comme ceux des Nouveaux Cahiers publiés à partir de mars 1937 par un groupe animé par Barnaud et Detoeuf¹⁶, furent en effet fréquentés par des hommes appelés à jouer un rôle, plus ou moins actif et plus ou moins durable, dans le régime né de la défaite, dans lequel ils virent l'avènement du gouvernement technicien qu'ils appelaient de leurs voeux. Comme on le verra, les deux lignes de force de la pensée modernisatrice s'y trouvèrent en effet à l'honneur, avec la restauration de l'efficacité de l'exécutif trop longtemps brimé par un parlementarisme stérile, et la primauté de la communauté sur l'individu. Cette dernière idée constituait la base d'un corporatisme déjà très en vogue avant-guerre, celui qu'évoquait par exemple Maxime Leroy à propos de la création, par une loi du 19 mars 1936, du Conseil national économique :

Ce n'est plus l'individu qui parle à l'État, c'est le groupe. Le groupe chassé de l'État par Sieyès et Le Chapelier y rentre à l'appel d'Edouard Herriot, de Poincaré, de Painlevé, de Paul-Boncour, leurs successeurs, sous la pression de la CGT. [...] Il a fallu plus d'un siècle pour désindividualiser l'État, le déjuridiser en partie sous cette pression de groupes professionnels, puissance formidable dont on ressent les effets sans pouvoir la chiffrer exactement. [...] Ce ne sont plus des opinions, mais des intérêts et des compétences qui sont directement appelés à se concerter sur les grands problèmes d'État, sur un plan nouveau, qui n'est ni le plan du droit public ni le plan du droit privé, qui est un mélange de ces deux droits [que nous appellerons] pour le moment droit économique, en attendant que l'on ait trouvé quelques adjectifs expressifs plus exacts¹⁷.

Cet «adjectif expressif », certains l'avaient trouvé, et Leroy lui-même qui avait intitulé « l'État corporatif » la partie de son ouvrage consacrée à la place des groupes organisés dans la conduite des affaires publiques. Les exemples italiens et surtout portugais étaient alors étudiés de très près. Beaucoup de patrons cherchaient en effet du côté de Lisbonne des alternatives à un syndicalisme de lutte des classes, qu'ils fussent sensibles à une approche paternaliste, tel Jules Verger, promoteur des « associations professionnelles mixtes », ou qu'ils se montrassent plus résolument modernisateurs comme Raoul Dautry, qui publia en 1932 ses Conversations avec Salazar. L'oeuvre du dictateur portugais confirmait à leurs yeux que le corporatisme n'était pas une chimère, puisqu'une constitution avait pu être donnée en 1933 au Portugal, qui construisait « l'État social et corporatif en rapport étroit avec la constitution naturelle de la société. Les familles, les paroisses, les communes, les corporations où se trouvent tous les citoyens avec leurs libertés juridiques fondamentales sont les organismes qui composent la Nation et, comme tels, ils doivent intervenir directement dans la constitution des corps suprêmes de l'État; voilà une expression plus fidèle que n'importe quelle autre du système représentatif ¹⁸ ».

Dans les années qui suivirent, les thèses corporatistes gagnèrent de l'influence en France. Elles marquèrent notamment un point au sein du patronat lorsque Claude-Joseph Gignoux, proche de la sensibilité des petits patrons, remplaça René Duchemin, négociateur des accords Matignon de 1936, comme président de la Confédération générale de la production française (CGPF). L'Université n'était pas non plus en reste : dès 1934 Maurice Bouvier-Ajam avait créé un Institut d'études corporatives et sociales, auquel participèrent des universitaires comme les juristes Félix Olivier-Martin, Louis Le Fur et Achille Mestre. Le doyen de la faculté de droit de Bordeaux, le célèbre publiciste Roger Bonnard, publia ainsi en 1937 Syndicalisme, corporatisme et Etat corporatif, qui vint rejoindre les nombreux ouvrages déjà consacrés au sujetc, à commencer par ceux dus à Bouvier-Ajam lui-mêmed. On aurait tort de n'associer cette vogue du corporatisme qu'aux cercles de droite ou aux milieux techniciens qui se déclaraient volontiers « ni de droite ni de gauche ». La partie du patronat qui y adhéra le plus volontiers était certes celle de lapetite et moyenne industrie, dont on retrouva des hommes influents à Vichy, tels Gignoux, Verger ou Nicolle. Mais il était aussi des voix moins réactionnaires pour souligner que la crise du parlementarisme se réglerait par le développement de la représentation des groupes organisése. En outre, le recours à l'arbitrage obligatoire et la négociation des conventions collectives, imposés par des lois votées sous le premier gouvernement de Front populaire, s'inscrivaient pour les contemporains dans l'esprit du corporatisme, par l'association qu'ils impliquaient des groupes professionnels à deux missions essentielles de l'État, la régulation de l'activité sociale et la production de normes obligatoires¹⁹.

Moderniser de l'intérieur

Une réflexion existait aussi au sein de l'État sur les modes idéaux d'organisation. Née à la suite de la Grande Guerre, notamment dans le milieu des industries et manufactures de l'État, elle avait trouvé ses théoriciens en Henri Fayol, ingénieur des Mines, qui publia en 1917 son Administration industrielle et générale appelée à faire date, et en Henri Chardon, conseiller d'État, qui avait écrit entre 1905 et 1925 plusieurs ouvrages sur l'organisation de l'État, notamment Le Pouvoir administratif en 1911²⁰. Leurs idées, apparues avant le premier conflit mondial - taylorisme appliqué à l'administration pour l'un, recherche systématique de méthodes de rationalisation pour l'autre - semblaient quelque peu passées de mode lorsqu'elles resurgirent, à la fin des années trente, dans les projets d'organisation rationnelle de l'État proposés par leurs fils spirituels. Un homme comme Raoul Dautry s'inscrivait dans ce lignage²¹. Marqué tant par la pensée « managériale » de Fayol que par celle de Chardonf, Dautry, directeur général du réseau de chemin de fer de l'État depuis novembre 1928, fut chargé à la mi-1935 par Laval, alors président du Conseil, de mettre en oeuvre dans l'État les principes d'organisation qu'il avait eu l'occasion de perfectionner dans ses fonctions antérieuresg. Participant de près à la rédaction de nombre des décrets-lois publiés par vagues en juillet et octobre 1935h, il s'attacha aussi à conduire de manière rationnelle les mesures de déflation des effectifs et des moyens de la fonction publique²². Ils'entoura ainsi de tout ce que la France comptait d'experts en organisation scientifique du travail, pour animer les « commissions de la hache » chargées de remettre en cause, chapitre par chapitre, les dépenses de l'État. Certains de ces experts se retrouvaient aussi dans L'État moderne, groupe constitué par un chef de bureau du ministère des Finances, Georges Mer, qui avait fondé en 1928, avec quelques collègues engagés comme lui dans le syndicalisme « constructif », une revue portant ce nom²³. Son ambition était reflétée par le manifeste qu'elle publia, à l'ocasion du lancement de sa nouvelle formule, dans sa livraison d'octobre 1937:

LÉtat moderne n'est pas un organe politique. Conçue suivant une formule nouvelle, cette revue se propose d'étudier les divers aspects des problèmes que soulève la réorganisation de l'État, des administrations et des institutions publiques, en vue de leur adaptation rapide aux besoins de la vie moderne. LEtat moderne poursuit cette réforme par la collaboration des parlementaires, des techniciens, des contribuables et usagers. L'État moderne est une revue éminemment constructive. Les réformes proposées comportent la rédaction des textes nécessaires pour leur mise en application rapide. [...] «Indépendance, technicité, collaboration, réalisation », telle est la devise de LEtat moderne.

Le groupe manifestait un intérêt majeur pour les questions de rationalisation, qui lui paraissaient constituer le socle sur lequel devait se bâtir l'État rénové. C'est ainsi que Jean Milhaud, Claude Bourdet, mais aussi Jean Coutrot²⁴, leur inspirateur, participèrent, aux côtés de professeurs de droit de sensibilités politiques diverses - de René Cassin à Joseph Barthélemy - aux séances de travail de L'État moderne, confiant également des articles à la revue, qui appelait de plus en plus fréquemment de ses voeux la réforme administrativei. Dans les derniers mois de la Troisième République, l'antiparlementarisme discret dont Mer s'était fait le héraut, dans la revue comme dans ses ouvrages²⁵, devint plus visible. C'est ainsi qu'en mai 1939, lors du déjeuner mensuel de la revue, Joseph Patouillet, directeur de la publication, accueillit l'hôte d'honneur, Marcel Déat, par une allocution aux accents nettement antiparlementaires sur le « service de l'intérêt général ». La réponse de Déat, « Pour une action cohérente », renchérit sur le même thème, et l'on put constater, dans les livraisons suivantes, à côté de critiques toujours plus vigoureuses des milieux parlementaires, l'influence croissante des thèmes corporatistes qui parcouraient les cercles rénovateursj.

Groupes, comités et plans

Cette floraison idéologique eut sa traduction concrète dans la multiplication des plans, projets et programmes de rénovation de l'État publiés sous forme de livres, brochures ou articles dans la seconde moitié des années trente. La plupart d'entre eux mêlaient considérations relatives à l'équilibre des pouvoirs publics constitutionnels et volonté d'amélioration du fonctionnement administratif. On passera ici rapidement en revue - en insistant sur leurs propositions d'ordre administratif - les travaux du Comité technique pour la réforme de l'État, piloté par Jacques Bardoux, ceux du Comité du Plan de Charles-Albert, appuyé par Déat, enfin des projets de réforme administrative de Georges Mer. Depuis 1934 travaillait autour de Jacques Bardoux, sénateur du Puy-de-Dôme, un Comité technique pour la réforme de l'État qui avait redonné une actualité aux projets de l'ancien Redressement français, dont il réunissait quelques membres, à commencer par son fondateur, Ernest Mercier. Élargi au cercle, décidément très actif, des professeurs de droit et de science politique - dont plusieurs allaient faire parler d'eux sous Vichy k -, le Comité publia, d'abord sous forme de fascicules, ses projets de réorganisation politique et constitutionnelle, avant de les réunir dans un ouvrage, dont l'introduction confirmait que c'était nettement à droite, dans la continuité de la pensée antimarxiste, voire antidémocratique, du Redressement français, que se situait le soubassement idéologique des réformes projetées:

Le Nombre, parce qu'il ne délègue pas ses pouvoirs, dans un scrutin honnête et libre, après avoir reçu une formation civique et une éducation morale ; parce qu'il recourt à l'intermédiaire de partis inféodés à l'esprit de classe et marqués d'une mystique de révolution; parce qu'enfin il demeure, plus encore que les oligarchies, moins sensible à l'intérêt général qu'aux intérêts particuliers, le Nombre exerce sur l'État moderne une action dirimante. Mais elle eût été plus tôt enrayée, si la prépondérance des masses inéduquées et inorganisées avait été compensée par un renforcement, en nombre et en valeur, des élites professionnelles et politiques. Or, il apparaît que, décimées par la guerre, elles ont, en outre, été affaiblies par les heures faciles de l'après-guerre et par les passagères euphories de sa prospérité. Seul ce double fléchissement, qui a porté simultanément sur les cadres des administrations publiques et sur ceux des partis politiques, peut expliquer pourquoi le courant d'opinion qui, né d'une saine réaction contre l'opportunisme et ses Panamas, le naturalisme et ses grossièretés, avait porté Raymond Poincaré à l'Elysée et Maurice Barrès à l'Académie, dicté la Loi de trois ans et désigné Lyautey pour l'oeuvre marocaine, s'est ralenti et morcelé au lendemain d'une victoire qui aurait dû l'accroître et l'unifier²⁶.

Issu d'autres milieux, le Comité du Plan n'avait ni à invoquer de tels parrainages ni à prendre de telles revanches. Il s'inspirait, sans les décalquer directement, des tendances planistes proposées par Henri de Man, en opposant à la faillite du système capitaliste libéral une rationalisation de la production, qu'il revenait à l'Etat, acteur essentiel de la vie économique, de conduire. Si, pour ce faire, il ne fallait pas craindre de mettre entre parenthèses l'idée même de légalité, le retour au fonctionnement normal des institutions ne devait pas signifier le retour d'«un régime politique qui, faute d'avoir été purgé de ses vices, nettoyé de ses tares, remettrait en question les premiers résultats acquis. C'est dans un style nouveau, sous le signe d'un ordre nouveau que, dans tous les domaines, devra reprendre le cours régulier de la vie publique ²⁷ ». Les deux grandes tendances qui ne cesseront de sous-tendre les choix contradictoires de Vichy en matière d'organisation - le libéralisme de Bardoux opposé au dirigisme du Comité du Plan - apparaissent ici dans leur opposition. S'y ajoutait, courant que l'on retrouvera lui aussi à Vichy, l'apport des professionnels de la vie administrative. Ainsi Mer, dont le livre-programme, également publié en 1936, se voulait d'abord pragmatique :

L'heure n'est plus aux longues cogitations ni aux palabres. Dans les semaines ou dans les mois qui vont venir, de gré ou de force, selon la volonté libre de la masse ou par l'ordre d'une dictature abusant des circonstances, la réforme se fera parce qu'il faut qu'elle se fasse, parce qu'un âge nouveau de l'humanité est arrivé et qu'à ce stade du progrès toutes les institutions doivent s'adapter, qu'il s'agisse du statut politique et constitutionnel, des rapports économiques nationaux et internationaux, des rouages administratifs ou de la carte fiscale. [...] C'est sur le plan de l'action que nous avons le ferme propos d'envisager la réforme de l'Etat. Voué par métier à agir, nous ne pouvons concevoir une idée sans nous préoccuper de savoir si elle peut être réalisée. C'est pourquoi la réforme de l'Etat ne nous intéresse du point de vue métaphysique ou doctrinal que dans la mesure où elle est susceptible de devenir positive et utile à l'intérêt général. Nous n'avancerons rien que nous ne serions préparé à mettre en œuvre sous notre propre responsabilité²⁸.

Les propositions émanant de ces diverses sources faisaient preuve d'une réelle technicité en matière de réforme administrative, appréhendée à partir des grandes questions que constituaient la réforme des structures gouvernementales, la rationalisation du travail des bureaux et l'association des fonctionnaires à l'organisation de l'État. Tous s'accordaient sur la nécessité de conforter l'exécutif en dotant le président du Conseil, dégagé de toute autre charge ministérielle, d'un état-major et de services d'autant plus efficaces qu'ils seraient resserrés. Le comité présidé par Bardoux allait plus loin en proposant d'en faire un «Premier ministre dont la capacité d'action et lastabilité seraient garanties non seulement par des réformes d'ordre constitutionnel, mais aussi par le contrôle qu'il assurerait des services essentiels de l'Étatl. Ce Premier ministre devait être aidé dans sa tâche par un secrétaire général à la présidence du Conseil, « technicien professionnel et fonctionnaire permanent», ayant rang de sous-secrétaire d'Etat et destiné à devenir «le chef moral des administrations centrales ". Par parallélisme, la fonction de secrétaire général permanent serait généralisée dans les onze ministères qui, selon le Comité, suffisaient pour gérer la France, mais la prééminence de la présidence du Conseil se lisait dans le fait que le projet n'accordait à ces secrétaires généraux que le rang de conseiller d'État²⁹. Cette solution, directement inspirée de la tradition britannique que connaissait parfaitement Bardouxm, n'apparaissait pas aussi nécessaire dans les autres projets. Plutôt que d'ajouter à la pyramide hiérarchique un étage supplémentaire, c'est par des changements internes que Mer proposait de remédier aux maux dont souffrait l'organisation administrative: routine, refus des responsabilités, cristallisation des procédures, tous blocages que résumait et expliquait le principal d'entre eux, la sclérose des chefs. Pour lui, la réforme administrative devait donc consister avant tout en la « bousculade des chefs en place³⁰».

DES PROBLÈMES NON RÉGLÉS

L'état des lieux

Mais quelle était exactement cette administration que l'on entendait ainsi réformer? La plupart des observateurs soulignaient, comme Mer, que le processus de rationalisation devait se donner pour but que la France occupe «moins de fonctionnaires, mais mieux payés ». Les politiques déflationnistes menées par les gouvernements Tardieu, Flandin et Laval qui se succédèrent entre 1932 et 1935 s'étaient donné comme but de réduire les dépenses de l'État, donc le nombre de fonctionnaires. Elles n'y étaient pas véritablement parvenues, comme le montre le tableau suivant:

a. À partir de 1922, les chiffres prennent en compte les services d'Alsace-Lorraine, soit 30 000 agents cette année-là.

S'ils permettent de faire justice du lieu commun d'une croissance démesurée du nombre de fonctionnaires, ces chiffres ³¹ mettent en évidence à la fois l'augmentation continue de l'auxiliariat comme substitut à la création d'emplois publics et la stratification de la fonction publique. Les fonctionnaires stricto sensu, répondant tant à la définition statutaire qu'au stéréotype courtelinesque, étaient en passe de devenir minoritaires dans l'administration. En 1937, ils ne représentaient plus que les deux tiers des personnels civils de l'État au lieu de 80 % à la veille de l'autre guerre. Leur place relative avait en effet diminué au profit des trois autres catégories d'agents publics. Des militaires d'abord - que l'on verra jouer un rôle important à Vichy dans la mise en place d'un nouveau modèle administratif - mais aussi des deux ensembles, à peu près équivalents en nombre, formant le prolétariat de la fonction publique. Prolétariat sociologique des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, syndiqué à l'extrême gauche, et de ce fait longtemps tenu à distance par la hiérarchien, et prolétariat fonctionnel des auxiliaires, recrutés sans concours, en dehors de toute protection réglementaire et de toute garantie de stabilité, et mal payés: sur 109 000 auxiliaires, 100 000, selon une note de 1937 de la direction du budget ³² touchaient moins de 11500 francs par ano. Dans leur

ensemble, les traitements de la fonction publique restaient faibles, puisque plus des quatre cinquièmes des fonctionnaires titulaires touchaient moins de 23 000 francs. Il n'y avait que 3 000 hauts fonctionnaires, soit 0,3 % des effectifs de l'administration, pour percevoir un traitement supérieur à 60 000 francs. Même si, malgré les prélèvements successifs effectués sur les traitements publics au nom de la politique d'économie budgétaire, le pouvoir d'achat des fonctionnaires n'avait pas diminué - les gouvernements étant contraints de lâcher du lest face à l'ampleur de l'action revendicative des syndicats de fonctionnaires -, la médiocrité des rémunérations administratives restait réelle. La dernière augmentation des traitements, accompagnée d'une remise en ordre des grilles dont le nombre était passé de 483 à 150, datait de 1930³³. Les traitements avaient alors connu une hausse nominale impressionnante, avec un accroissement moyen de 500 % par rapport à ceux de l'avant-guerre. Il ne s'agissait en fait que d'une remise à niveau, surtout sensible au bas de la hiérarchie. La frustration était aussi morale, due aux attaques contre le « bureaucrate budgétivore », qu'une partie de l'opinion et de la classe politique rendait responsable du piteux état où se trouvait l'économie du pays.

Ce n'était pas le mode de fonctionnement administratif qui était de nature à apaiser cette frustration. À l'exception des brillants sujets passés des « écuries » de l'École libre des sciences politiques à l'inspection des Finances ³⁴ ou au Conseil d'État, et des rédacteurs dont le passage par un cabinet ministériel accélérait la carrière qui pouvait alors être très rapide, la progression d'un fonctionnaire moyen était particulièrement lente. A titre d'exemple, au ministère de l'Éducation nationale, il fallait en moyenne dix ans pour passer du grade de rédacteur, niveau le plus élevé de recrutement initial, à celui de sous-chef de bureau, grade dans lequel on attendait- sept ans dans le meilleur des cas, et parfois en vain - qu'un emploi de chef de bureau se libérât. Le bâton de maréchal était constitué par le grade de sous-directeur, très rarement obtenup. En l'absence de dissociation du grade et de l'emploi, principe qui n'apparaîtra dans la gestion de la fonction publique qu'avec le statut d'octobre 1946, les carrières étaient aléatoires, sensibles non pas tant au coup de pouce politique qu'à la décision des supérieurs hiérarchiques directs. Les cadres administratifs moyens, chefs et sous-chefs de bureau, s'efforçaient en conséquence de se faire apprécier de leur directeur. Celui-ci jouait un rôle primordial dans le déroulement d'une carrière puisque, composant avec ses homologues le conseil des directeurs, il participait à la confection du tableau d'avancement proposé au ministre. L'obéissance constituait à cette fin un atout essentiel, pas nécessairement l'indépendance d'esprit.

Syndicalisme et statut

L'émergence d'un contre-pouvoir syndical venait néanmoins tempérer ce que la gestion des personnels pouvait avoir d'arbitraire ou de paternaliste. Indiscutable en fait, puisque le principal groupement de fonctionnaires, la Fédération générale des fonctionnaires (FGF), compta jusqu'à 260000 adhérentsq, le syndicalisme des fonctionnaires n'avait pourtant aucune base légale, en raison des hésitations des majorités parlementaires successives à mettre à l'ordre du jour un débat nécessairement vif sur un sujet que des circulaires avaient provisoirement réglé. Chautemps, ministre de l'Intérieur du Cartel des Gauches avait en effet signé, le 25 septembre 1924, une instruction recommandant, comme « utile à la bonne marche des services et à la paix sociale, l'entretien de rapports réguliers et confiants avec les syndicats de fonctionnaires. Les hommes politiques conservateurs se scandalisaient de cette reconnaissance officieuse d'une réalité illégale. Doumergue rejetait ainsi catégoriquement le droit syndical des fonctionnaires, présenté comme « la prétention absurde et inacceptable d'une minorité turbulente, généralement peu attachée à sa tâche et qui veut asservir l'État et non le servir ³⁵ ». Mais nul n'était plus virulent que Tardieu exprimant son indignation, dans un chapitre de L'Heure de la décision intitulé de manière significative «La révolte des employés », devant « l'absurde prétention des fonctionnaires syndiqués à remplacer l'État et à l'administrer, de façon autonome, au bénéfice du socialisme ³⁶ ». Cette position politique était confortée par la jurisprudence comme par la doctriner, mais évidemment combattue par les militants syndicaux quivoyaient dans leurs propositions d'association des agents au fonctionnement des services le moyen de rendre l'action de l'État plus harmonieuse, partant plus efficace. Qu'ils fussent défenseurs, comme Georges Mer, du « syndicalisme d'État, réformiste par essence, [qui doit] servir, comme les plus purs républicains, les intérêts généraux de la Nation ³⁷ » ou, comme la FGF animée par deux fonctionnaires détachés du ministère des Finances, Charles Laurent et Robert Lacoste, de revendications plus catégorielles, les groupements de fonctionnaires entendaient bien être partie prenante des projets de rénovation de l'États.

Directement lié à la question du syndicalisme des fonctionnaires, et corollairement à celle de la grève dans les services publics, se posait le problème du statut des fonctionnaires. La plupart des plans et des orateurs convenaient de la nécessité d'un tel statut, mais l'accord sur le mot recouvrait de profondes divergences sur la chose, comme en témoignait l'évolution des socialistes en la matière. Alors qu'ils avaient milité, au début du siècle, pour un statut garantissant les droits minimaux des fonctionnaires, ils manifestèrent leur vive opposition lorsque, sous le même vocable, le gouvernement Doumergue entendit écrire la charte des devoirs intangibles des serviteurs de l'État. C'est cette attitude que reflétait Léon Blum en stigmatisant, dans trois éditoriaux du Populaire publiés entre le 20 octobre et le 2 novembre 1934, un projet derrière lequel il voyait la main d'un Tardieu cherchant à « domestiquer les fonctionnaires » et à « faire régner un nouvel ordre moral dans l'administration ³⁸ ». Le ton était d'autant plus vif que le texte du gouvernement prévoyait, conformément aux idées défendues par Tardieu, l'interdiction de la grève des fonctionnaires. Celle-ci était en effet considérée, tant par la jurisprudence que par la doctrine, comme un acte mettant à ce point en danger la continuité du service public que son exercice privait le fonctionnaire de toutes les garanties prévues par la procédure disciplinairet. La nécessité de prendre position sur de telles questions, aux implications politiques évidentes, bloquait depuis le début dusiècle le vote d'une loi portant statut des fonctionnaires, statut dont tous reconnaissaient l'urgence pour remplacer l'empilement anarchique de règlements s'appliquant, non sans incohérence entre eux, aux diverses catégories de fonctionnaires.

Le Front populaire face aux fonctionnaires

Envers la FGF qui avait nettement pris parti en faveur de son accession au pouvoir, le Front populaire se sentait des obligations. Issu du Conseil d'État, Léon Blum connaissait bien l'administration, qu'il avait jadis dénoncée comme «organisme clos qui se suffit à lui-même ³⁹ ». Il choisit comme secrétaire général de la présidence du Conseil Jules Moch, jeune polytechnicien que son rôle actif dans X-Crise avait préparé à réfléchir à l'administration des hommes et des choses⁴⁰. S'il n'eut guère le temps - il fut élu en 1937 député de Sète - ni le loisir de rénover de l'intérieur le fonctionnement de la machine gouvernementale, Jules Moch ne resta cependant pas inactif face aux problèmes des fonctionnaires. Il fut le principal animateur d'une « Commission consultative sur les questions concernant les fonctionnaires », créée par arrêté du 20 octobre 1936⁴¹, et installée par Léon Blum lui-même le 12 décembre suivant. La commission, qui comprenait trois représentants de la FGF, décida de se réunir toutes les semaines pour traiter d'abord de la question des auxiliaires, auxquels il avait été massivement recouru pour continuer à faire fonctionner les services sans créer officiellement d'emplois de fonctionnaires. Sur le rapport d'Émile Courrière, chargé de mission au secrétariat général de la présidence du Conseilu, la commission apprit en décembre 1936 que l'administration française employait 112 000 auxiliaires, dont 60 000, soit plus de la moitié, aux PTT, le reste se répartissant entre les Finances, l'Instruction publique et la Guerre⁴². Ses réunions se poursuivirent ensuite jusqu'au 28 mai 1938, sans aboutir à des conclusions décisives en la matière, pas plus d'ailleurs que sur la question de la collaboration du personnel avec les administrations, mise à l'ordre du jour à partir de février 1937⁴³.

S'agissant de la reconnaissance des syndicats de la fonction publique, autre sujet délicat, le gouvernement Blum mit neuf mois avant de décider de mettre la loi en accord avec le fait. Ce n'est que le 29 avril 1937 qu'il déposa un projet de loi étendant aux fonctionnaires le bénéfice de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats, non sans l'introduire par un long exposé des motifs qui précisait prudemment que, « comme le déclarait M. Poincaré le 29 novembre 1926, "la loi de 1884 et le droit de grève sont deux choses différentes" ⁴⁴ ». Le texte ne fut cependant pas débattu : une série de vicissitudes v retarda son examenjusqu'au printemps 1938, époque qui vit, après la chute du gouvernement Chautemps et une nouvelle expérience Blum qui ne dura pas plus d'un mois, la fin du Front populaire.

Enfin, dans le domaine, tout aussi sensible, des traitements, l'action du Front populaire ne fut pas non plus à la hauteur des espoirs que les fonctionnaires avaient mis en lui. Malgré son rejet de la politique déflationniste, le gouvernement Blum n'osa pas appliquer à la fonction publique les préceptes keynésiens de reprise par le développement du pouvoir d'achatw. Il n'y eut même pas de revalorisation générale des traitements, qui ne furent améliorés que par la création, par un décret du 29 octobre 1936, de suppléments provisoires de traitement, puis, par une loi du 26 mars 1937⁴⁵, d'une indemnité spéciale temporaire réservée aux agents dont le traitement ne dépassait pas 30 000 F. Ces mesures de rattrapage furent insuffisantes: selon un mémoire syndical de juin 1938, seuls les traitements inférieurs à 9 000 F avaient augmenté, de 5 %, depuis 1930. Ceux compris entre cette somme et 14000 F avaient stagné, l'évolution étant même négative pour les cadres moyens et supérieurs, jusqu'à une baisse de revenu réel de 15 % pour les traitements supérieurs à 100000 F⁴⁶. En fait, très vite, même les traitements du bas de l'échelle se virent entamés par la poursuite de l'inflation: à la veille de la guerre, le salaire d'un instituteur était devenu, pour le rester durablement, inférieur à celui d'un ouvrier qualifié, de sorte que, aussi tard que le 13 juillet 1939, les renseignements généraux pouvaient informer le président du Conseil de l'inquiétude des agents publics devant la hausse du coût de la vie⁴⁷.

Les bonnes intentions du gouvernement de Front populaire à l'égard des fonctionnaires ne s'étaient donc pas traduites par des avancées significatives.On en restait à la situation paradoxale d'un pouvoir refusant de reconnaître les syndicats de fonctionnaires, mais acceptant de les associer à la gestion de la carrière des agents. Au niveau national ou départemental, les commissions chargées d'examiner avancements et mutations réunissaient des représentants de syndicats, en théorie illégaux, et des délégués des administrations. C'est en pensant à de telles structures que les conservateurs pouvaient dénoncer, comme Tardieu, « l'État dans l'Etat » et la collusion du régime avec le syndicalisme « révolutionnaire », ou estimer, avec Léon Bérard, que le ministre n'était plus que «l'ambassadeur envoyé par un État qui décline à un État qui grandit ⁴⁸ » à savoir l'ensemble des fonctionnaires syndicalisés.

Le redressement Daladier

Pourtant, l'optique avait sensiblement changé depuis l'arrivée d'Édouard Daladier au pouvoir en avril 1938⁴⁹, et plus encore depuis que Paul Reynaud avait, en novembre de la même année, pris la responsabilité du ministère des Finances. Le souci de concertation céda alors en effet la place à une nette volonté de reprise en main, et l'on vit se généraliser la procédure des décrets-loisx.

Ceux que Daladier et Reynaud firent signer, le 12 novembre 1938, au président de la République prévoyaient - outre l'abrogation de fait des quarante heures, véritable chiffon rouge agité devant la CGT avec laquelle le gouvernement était décidé à en découdre - la création par décret d'un « comité de réorganisation administrative » chargé de proposer toutes les mesures de réorganisation permettant de «réformer l'administration française, rechercher exactement quelle est sa mission, rechercher ensuite quelles sont les meilleures méthodes pour qu'elle puisse la remplir ». Tâche « aussi utile qu'urgente », comme l'exposait le rapport de présentation du décret qui posait un diagnostic d'inspiration très fayoliste :

Notre organisation administrative française remonte dans ses principes au début du dix-neuvième siècle. Depuis lors, des services se sont ajoutés, d'autres ont été supprimés, des changements profonds ont été apportés à la structure de la fonction publique, à l'organisation et au fonctionnement des grands services d'intérêt général. Mais il faut remarquer qu'à aucun moment le cadre administratif de la nation n'a été reconstruit d'une façon logique. Des réformes ont été entreprises, mais, sans exception, elles ont toujours été partielles et, par là, insuffisantes. La valeur des fonctionnaires n'est pas en cause. La compétence, le dévouement des agents de la République sont hors de pair. Mais leurs efforts se heurtent à une organisation vieillie ⁵⁰ .

Le gouvernement avait prévu déjà « une mesure qui ne préjuge [ait] en rien des conclusions auxquelles aboutira le comité, mais qui [était] de nature à faciliter sa tâche ». Fort de représentants dans chaque ministère, le comité, rapidement rebaptisé par l'opinion et la presse « Comité de la hache », eut en effet pour première mission d'établir, dans les trois mois, un programme de limitation du recrutement des fonctionnaires. Il était aidé dans sa tâche par des rapporteurs « ayant tout pouvoir pour inspecter les services et prendre connaissance des pièces et dossiers utiles à leur mission », choisis pour la plupart parmi les jeunes recrues des habituels sérails: sur 80 rapporteurs, le Conseil d'État en fournit 20, la Cour des comptes et l'inspection des Finances 16 chacune et les grands corps techniques de l'État 17 ingénieurs⁵¹. On comptait parmi eux beaucoup d'hommes issus des cercles de réflexion organisationnels. Beaucoup aussi que Vichy fit accéder, au premier ou au deuxième rang, tout en haut de la pyramide du pouvoir : il en fut ainsi de Jean Berthelot, futur secrétaire d'État aux Communications, alors délégué auprès du ministère des Travaux publics⁵², ou de Maurice Lagrange, maître des requêtes au Conseil d'État, rapporteur de la «mission chargée des questions spéciales concernant les fonctionnaires y », appelé à jouer un rôle clé à Vichy où il tenta, depuis le secrétariat général de la vice-présidence du Conseil, de construire la fonction publique de l'État nouveau.

Ainsi charpenté, le comité travailla avec célérité. Florian-Henri Chardonz, chef de la mission du Comité de la hache auprès de la présidence du Conseil, traça, dans un rapport de cent cinquante pages remis le 14 mars 1939, un diagnostic précis et argumenté des maladies dont souffrait le corps administratif français, en soulignant d'emblée l'enjeu politique de sa mission :

Le monde observe, en ce moment, le redressement que tente la France sous le signe de la liberté ; il se demande si un pays démocratique peut se relever de lui-même en conciliant l'autorité et la responsabilité avec le fonctionnement du régime parlementaire. Il s'agit en effet, pour la France, d'éviter les expériences redoutables auxquelles l'anarchie démocratique a conduit les pays qui sont actuellement pourvus d'un régime totalitaire. Il faut concilier l'exercice du contrôle par les élus du suffrage universel et leurs délégués les ministres avec les notions d'ordre, d'autorité, de compétence et de responsabilité sans lesquelles il n'y a ni vie ni progrès pour une Nation. [...] Il s'agit de tenter une organisation rationnelle de la République qui n'a jamais été sérieusement essayée depuis soixante ans en France, de faire la redistribution des forces que comporte une démocratie, de reconstruire l'autorité sur des bases nouvelles, de la délimiter et de ne la placer que là où elle est associée à la responsabilité de la bonne exécution des services publics⁵³.

Le rapport distinguait le pouvoir politique, « basé sur la volonté du plus grand nombre et réalisé par l'élection » du pouvoir administratif, « basé sur la compétence, la permanence, le dévouement, et réalisé par les procédés rationnels de la sélection », et qui apparaissait comme « une condition essentielle du progrès et de la grandeur de la Nation ⁵⁴ ». Pour assurer le maintien de ce dévouement aux intérêts généraux de la Nation, « sentiment obscur, profond, [...] forme spéciale de patriotisme qui s'est manifestée en France à travers des générations de fonctionnaires», un soin tout particulier devait être apporté au choix des plus hauts cadres administratifs, dont le nombre devait être réduit et la responsabilité accrue : « Dans une démocratie, soulignait le rapporteur, pas de dictateurs, des directeurs, de bons directeurs, c'est plus modeste mais aussi plus sûr⁵⁵. » Chardon proposait également d'augmenter les moyens du secrétariat général de la présidence du Conseil. Ce secrétariat général avait en effet rencontré quelques difficultés à trouver sa place entre des administrations centrales arc-boutées sur leurs prérogatives et le sous-secrétaire d'État à la présidence du Conseil, fonction gouvernementale que les présidents du Conseil successifs ne jugèrent pas utile de supprimer malgré la création du secrétariat généralaa. Même lorsqu'il pouvait compter, comme Jules Moch, sur la pleine confiance du président du Conseil, le secrétaire général ne disposait pas des moyens institutionnels lui permettant de remplir sa fonction de coordination. Pourtant, continuait Chardon, il était indispensable de « transform [er] la présidence du Conseil en organe de commandement et d'action en vue de permettre au Président d'être véritablement le chef suprême du gouvernement », disposant de services étoffés dans trois domaines: la statistique et la documentation, l'information et la propagande, la sûreté nationale et la police⁵⁶.

Quelle politisation ?

À plusieurs reprises dans son rapport, Chardon avait eu l'occasion de déplorer « l'intrusion progressive de la politique dans les questions de personnel⁵⁷ ». S'agissant d'un thème qui constituera l'un des piliers de la critique du fonctionnement administratif de « l'ancien régime » par Vichy, il est nécessaire d'en prendre une juste mesure. Le principe du « testament ministériel » - par lequel un ministre procédait, dans les quelques semaines qui suivaient la fin de ses fonctions, à des nominations exceptionnelles au bénéfice de ses proches - avait beau avoir été interdit par la loi de finances du 13 juillet 1911, il restait de fait en vigueur, par accord tacite entre le ministre sortant et son successeurab. La recommandation d'un parlementaire influent, et mieux encore un passage dans un cabinet, constituaient à l'évidence un tremplin, dont pouvaient bénéficier quelques hauts fonctionnaires, parfois jeunes, pour accéder aux fonctions recherchées de directeur. Encore celles-ci étaient-elles moins instables qu'elles n'ont pu le devenir depuis lors, et il n'était pas rare de voir un directeur occuper son poste pendant une dizaine d'années, s'imposant ainsi à tous les hommes qu'un aussi long intervalle avait pu voir se succéder dans le fauteuil ministériel correspondantac. Ces éléments ne suffisent pas à considérer l'administration républicaine comme minée par la corruption politique. Publiant, en 1939, dans une série de monographies consacrées à l'organisation constitutionnelle des grands pays, une étude de l'administration française, l'universitaire américain Walter R. Sharp, spécialiste de la questionad, n'y observait pas les prémisses d'un système des dépouilles à la française :

Dans les administrations centrales, la protection contre le favoritisme politique et le développement de règles de recrutement par concours ont été définies de manière réglementaire, ministère par ministère. Les fonctionnaires ont toujours la faculté de porter devant le Conseil d'État ce qu'ils considéreraient comme des discriminations à leur égard. Il a été ainsi construit, au nom de la défense des droits individuels, une telle muraille que les nominations politiques sont aujourd'hui limitées à un petit noyau de hauts fonctionnaires, tels les ambassadeurs, les gouverneurs des colonies, les préfets et quelques-uns des directeurs d'administration centrale, mais pas tous. Dans la réalité, ces postes sont d'ailleurs confiés non à des hommes politiques, mais à des fonctionnaires de métier ou à des professeurs d'université en détachement. La politique joue encore un rôle en matière de promotion ou d'affectation dans quelques secteurs ministériels, mais il est honnête d'affirmer que c'est aujourd'hui le mérite qui est le facteur décisif dans le déroulement des carrières administratives en France⁵⁸.

Pourtant, alors que la politisation de l'administration française semblait sensiblement moins forte en 1939 qu'elle ne l'était cinquante ans plus tôt, elle n'en restait pas moins vivement ressentie par les hauts fonctionnaires, en majorité conservateurs, qui allaient prendre la responsabilité de l'administration de Vichy, et propager ainsi l'image d'un appareil administratif gangrené par la politique. La résonance du thème récurrent de la politisation des nominations de hauts fonctionnaires se trouva accrue, à la fin des années trente, par le brouillage des repères politiques et idéologiques, que décrit avec précision Pierre Laborie⁵⁹. La violence de l'opposition politique et sociale au Front populaire, exacerbée par les craintes portées par la guerre d'Espagne, fit basculer une partie des classes dominantes dans une attitude de critique systématique des institutions. À partir de là, toute nomination était a priori suspecte, tout comme l'était la volonté d'associer plus directement les syndicats de fonctionnaires à la gestion publique. La véritable critique ne portait donc pas tant sur l'infiltration de l'administratif par le politique que sur le choix du Front populaire de négocier avec les syndicats de fonctionnaires. C'est à partir de ce glissement que se construisit l'image d'une administration politisée à l'extrême dans les années trente.

La résolution avec laquelle le gouvernement Daladier affronta la grève générale du 30 novembre 1938 et la sévérité avec laquelle il conduisit la répression des fonctionnaires grévistes ae témoignent du renversement de tendance àla veille de la guerre : à une phase de concertation succédait une phase de reprise en main, bien en harmonie avec la valorisation de l'autorité dont était imprégné le rapport Chardon. Celui-ci pouvait donc escompter que ces suggestions seraient entendues, et que l'administration française allait enfin se moderniser, en profitant du discrédit dans lequel était tombé un Parlement conscient de ses faiblesses mais inapte, comme l'avait montré l'expérience avortée de 1934, à se réformer. La montée en puissance devait faire pièce à un parlementarisme incapable, par manque de technicité ou par démagogie, de faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts particuliers.

L'ADMINISTRATION DE LA DRÔLE DE GUERRE

L'entrée en guerre

Après avoir montré sa fermeté, le gouvernement Daladier se soucia, à partir du début de 1939, de préparer les services publics à une guerre qui paraissait inéluctable. Un décret du 21 avril porta à quarante-cinq heures la durée du travail dans les administrations et établissements industriels de l'État, la circulaire d'accompagnement, signée de Paul Reynaud, précisant qu'était « expressément interdit tout supplément de rémunération du fait de l'augmentation de la durée du travail ⁶⁰ ». Corrélativement, les dispositions du décret-loi du 10 décembre 1938, qui excluaient toute création d'emploi de fonctionnaire sauf dérogation explicite donnée par le Comité de la hache, renforcées par des décrets des 24 janvier et 20 mars 1939, furent appliquées de manière stricte. La vie administrative subit le contrecoup de l'accélération des événements internationaux intervenue au cours de l'été 1939. Si l'on prit encore des mesures importantes - tel le Code de la famille promulgué sous forme de décret-loi le 29 juillet⁶¹ - la préparation à la guerre devint le principal sujet de préoccupation. Une série de textes, édictés en application de la loi du 19 mars 1939 habilitant le gouvernement à prendre par décret-loi toute mesure nécessitée par les besoins de la défense nationale, s'efforcèrent d'adapter l'organisation administrative à la guerre qui s'annonçait. Ainsi le décret-loi du 27 juillet 1939 ⁶² rappelant sous les drapeaux plusieurs classes de Français prévoyait-il que les vacances qui en découleraient dans les services publics seraient comblées par le recours aux services de fonctionnaires retraités, l'application des règles de cumul d'un traitement avec une pension de retraite se trouvant à cette fin provisoirement suspendue.

Une fois la guerre déclarée, on s'inquiéta de replier les administrations. Pendant le courant du mois de septembre, de nombreux services rejoignirent les affectations qui avaient été prévues pour eux, pour l'essentiel dans des châteaux de la Loire. Mais, rien ne bougeant lors des premiers mois de guerre, le gouvernement se demanda assez vite s'il ne convenait pas de faire revenir à Paris les services repliés, et ce d'autant plus que la commission des finances de la Chambre s'émeuvait de la création « presque chaque jour » d'emplois destinés à remplacer ceux des fonctionnaires repliés. Le ministère des Finances luiemboîta le pas et suggéra, subtile dialectique, « non point de rapatrier à Paris les services repliés mais, dans tous les cas où le maintien à Paris de certains services apparaît indispensable, d'assurer le fonctionnement de ces services par des agents repliés qui, dans la plupart des cas, sont insuffisamment utilisés dans les départements de correspondance ⁶³ ». Dès la fin de septembre 1939, une enquête avait été diligentée auprès des différents départements ministériels pour leur demander s'ils envisagaient le retour à Paris de leurs services repliés. L'Éducation nationale répondit, par exemple, que le rappel du personnel à Paris serait très onéreux, dans la mesure où il faudrait continuer à louer des espaces de repliement nécessaires en cas de nouvelle évacuation. Elle signalait en outre que les locaux d'abri du ministère seraient insuffisants en cas d'alerte de jour pour tout le personnel. En février 1940, tirant la synthèse des réponses qu'il avait reçues, le secrétaire général de la présidence du Conseil préconisa le statu quo, en estimant que « le gouvernement prendrait une très grave responsabilité en ramenant intégralement à Paris les services des administrations centrales. On ne manquerait pas de lui adresser de véhéments reproches si une nouvelle évacuation était rendue nécessaire ⁶⁴ ». Les fonctionnaires n'étaient pas concernés seulement par ces questions géographiques : le ler septembre, un décret avait précisé leur situation administrative pendant la durée des hostilités⁶⁵, suspendant notamment tout avancementaf. La tendance autoritaire à l'oeuvre dans les services publics depuis l'automne 1938 trouvait avec ce texte des raisons nouvelles de s'appliquer: non seulement le recours aux organismes consultatifs avait été réduit au minimum, mais un décret-loi du 18 novembre 1939 ⁶⁶ vint encore considérablement simplifier les procédures disciplinaires, à tel point que la direction du personnel du ministère des Finances se crut tenue d'inviter la hiérarchie à appliquer ces dispositions « en tenant compte à la fois du caractère d'exception de la procédure nouvelle et de ce qu'une révision des mesures intervenues pourra être sollicitée à la fin des hostilités ag ».

Épurer: la première vague

La signature du pacte germano-soviétique, le 23 août, avait conduit à la dissolution des organisations communistes par le décret-loi du 26 septembre 1939⁶⁷. L'application de ces mesures à la fonction publique fit l'objet d'instructions du ministre de l'Intérieur, Albert Sarraut, dont une circulaire du 24 octobre demandait aux préfets de le « renseigner exactement sur l'attitude des fonctionnaires et sur la situation militaire de toute personne, fonctionnaire ou non, dont l'attitude ou l'action, si elle ne tombe pas sous le coup de la loi, paraîtrait appeler l'éloignement du poste ou de l'emploi qu'elle détient actuellement ⁶⁸ ». Cette épuration, la première de celles que fut appelée à connaître la fonction publique dans les années qui allaient suivre, fut menée sans faiblesse dans l'Etat comme dans les services municipaux, les plus touchés. Au 1er mars 1940, elle avait conduit à 649 sanctions au sein de l'administration de l'État, dont 382 révocations ou licenciements⁶⁹. La détermination du gouvernement se lit avec une parfaite netteté dans la circulaire secrète adressée le 5 avril aux préfets par le ministre de l'Intérieur, Henri Roy, aux fins de « clore toute discussion d'ordre juridique que d'aucuns, par crainte peut-être de prendre leurs responsabilités, pourraient tenter d'ouvrir sur ce domaine ». La plupart des arguments, et le ton, de bien des textes de la période à venir étaient déjà présents, mutatis mutandis, dans cette circulaire :

La seule question qui se pose est celle de savoir s'il est de l'intérêt public de débarrasser une administration publique ou une entreprise d'intérêt national d'individus suspects d'activité communiste, ou, d'une façon générale, d'individus dangereux pour la défense nationale. Je pense qu'il est inutile d'insister sur l'évidence de la réponse. [...] Il importe peu que l'agent dont il s'agit exécute apparemment de façon convenable la tâche technique qui lui est confiée. La faute, le manquement du fonctionnaire ou de l'agent qui le rend passible d'une sanction disciplinaire ne sont pas seulement ceux qu'il commet dans l'exercice de ses fonctions, mais également ceux qui peuvent réagir sur l'exercice de ses fonctions ou de son métier. La jurisprudence administrative est même allée plus loin : elle a admis en 1930, et cette interprétation a été depuis confirmée, que la révocation d'un fonctionnaire peut être motivée par des faits antérieurs à son entrée au service public. [...] Quoi qu'il en soit, il convient d'en finir avec cette irritante question de la présence dans les services publics de serviteurs félons: l'épuration doit être achevée dans un temps très court; elle comporte, par elle-même, une valeur de sécurité et une valeur d'exemple. Elle doit être juste, mais elle doit aussi être totale. Le gouvernement attache à la solution de ce problème une importance capitale. Aucune tolérance ou négligence dans l'exécution des présentes instructions ne sera tolérée⁷⁰.

Pour bien montrer que le gouvernement n'entendait « tolérer aucune tolérance », un décret-loi vint préciser, le 9 avril 1940, que « la suspension [des fonctionnaires] ayant appartenu à un parti ou à une organisation dissous pourra être prononcée s'ils n'ont pas clairement manifesté par leur attitude ou leur manière de servir qu'ils ont rompu complètement tout lien de solidarité avec les activités interdites par la loi ⁷¹ ».

Un été perturbé

C'est cette administration, ainsi égaillée dans la campagne tourangelle et épurée, qui eut à affronter le choc de la débâcle. Les témoignages ne manquent pas⁷² pour décrire l'affolement des Français qui, à partir du début de juin, vinrent grossir le flot des réfugiés belges que les avancées allemandes avaient jetés, dès le 12 mai, sur les routes de France. L'attitude de l'administration refléta l'improvisation et le désarroi qui furent, de manière évidente, ceux de l'ensemble des pouvoirs publics. L'analyse des vingt-cinq circulaires émises par le ministère de l'Éducation nationale entre le début de l'offensive allemande et le départ de Paris du ministre, Yvon Delbos, le 10 juinah, montre les limites de la capacité d'une administration centrale à s'adapter à des circonstances exceptionnelles. Alors que des textes des 12 et 16 mai fixaient, comme si de rien n'était, les dates des examens et celles des vacances scolaires, les instructions se multiplièrent pendant la seconde quinzaine de mai pour inciter les responsables locaux à prendre des initiatives en matière d'accueil des réfugiés et à faire preuve de souplesse dans l'organisation des examens. Et tandis que le ministre lançait, le 23 mai, un martial ordre de serviceai, l'administration mettait en oeuvre, trois jours plus tard, les plans d'évacuation qui venaient d'être arrêtés. Parallèlement, les services que n'avait pas encore touchés l'onde de choc de la débâcle vaquaient imperturbablement à leurs occupations habituelles. Le 19 mai, le directeur de l'enseignement primaire rappela que les fonctionnaires pourraient, en 1940, continuer à bénéficier de la gratuité de traitement dans les établissements thermaux de l'État, et l'on vit encore partir d'Azay-Ie-Rideau, le 1er juin, une circulaire sommant les préfets de procéder d'urgence à l'étude des demandes d'attribution de primes à la première naissance, l'arrêté nécessaire à l'application de cette mesure, attendu depuis mars du ministère des Finances, venant d'être publié au journal officiel! Il est vrai qu'il s'agissait d'une demande isolée, dans un ensemble de textes relatifs à l'accueil des enfants réfugiés, au report des dates d'examen ou au paiement des instituteurs repliés.

La situation se révélait extrêmement confuse sur le terrain. Tous les comportements se rencontrèrent, et il est difficile de tracer un tableau moyen de l'attitude des pouvoirs locaux pendant ces semaines, d'autant que la réalité fut rapidement réécrite, d'abord pour des raisons politiques par le régime nouveau, puis après guerre à des fins justificatives. Alors que pour Pierre-Henry, son historiographe quasi officiel, le corps préfectoral « fit preuve dans son ensemble d'un admirable courage civique aj », les historiens sont aujourd'hui plus nuancés. Yves Durand, à partir de l'analyse des rapports rédigés par les maires du Loiret sur les événements survenus dans leur commune entre le 14 et le 30 juin 1940, souligne combien les populations eurent le sentiment d'avoir été abandonnées au désordre et souvent au pillage par une administration peu consciencieuse⁷³. L'impact de ce qui fut ressenti comme une désertion des corps administratifs constitués fut considérable, et détermina largement, au moins dans les premiers temps, l'attitude des Français à l'égard du régime à venir. Le même auteur, évoquant « la chute de tout cadre moral autant qu'administratif et « la très large aspiration au retour d'une autorité administrative française protectrice des droits du vaincu ⁷⁴ », soulignait le besoin de retour à l'ordre que les populations trouvèrent dans l'incarnation de la stabilité et de l'enracinement que leur offrait le maréchal Pétain. L'armistice fut accueilli avec soulagement, et l'administration put se remettre au travail pour faire redémarrer un pays matériellement et moralement meurtri. L'expérience de Vichy pouvait commencer.

a Le maréchal Pétain était ministre de la Guerre dans ce gouvernement. Il déclara par la suite avoir souhaité se voir attribuer le poste de ministre de l'Éducation nationale, pour « [s]'y occuper des instituteurs communistes ».

b Signe sans doute que la réforme de l'État, et même la simple réorganisation administrative, répugnaient à un Parti radical marqué par la pensée d'Alain et se satisfaisant de ce fait assez bien d'un État inefficace. Seuls les jeunes radicaux, derrière Emile Roche, Jean Zay, Jacques Kayser et Pierre Mendès France, affichaient des idées et une volonté modernisatrices.

c Témoigne de cette vogue le nombre d'ouvrages consacrés aux questions de corporatisme et de corporations. En 1946, La Librairie française, catalogue récapitulatif des ouvrages publiés entre 1933 et 1945, compte 54 titres comportant le mots « corporation ou « corporatisme », alors qu'il n'en existait aucun pour la période précédente, s'achevant en 1933.

d La première édition de son ouvrage de base, La Doctrine corporative, fut publiée en 1937 en coédition entre Sirey et l'Institut d'études corporatives et sociales. Cet ouvrage connut cinq éditions : la cinquième et dernière, en 1943, fut profondément refondue pour tenir compte de l'actualité du corporatisme dans l'État français. Le professeur Baudin, qui signait la préface, évoqua ainsi les luttes opposant partisans et adversaires du corporatisme à propos de l'application de l'article 39 de la Charte du travail.

e Ainsi Georges Gurvitch qui revint sur cette idée dans un livre de 1935, L'ExPérience juridique et la philosophie pluraliste du droit. ,

f Qu'il côtoyait régulièrement puisque le conseiller d'État présidait depuis 1931 le « comité du réseau », haut conseil consultatif des chemins de fer de l'État.

g Et pour la réalisation desquels il s'était entouré d'hommes, issus pour l'essentiel des grands corps techniques et administratifs de l'État, qu'il laissa derrière lui lorsqu'il quitta en juin 1937 ce qui était en train de devenir la SNCF. Nombre des hommes du « clan Dautry » furent présents dans les cercles décisionnels ou consultatifs de l'État français, qui puisa largement dans les rangs des modernistes de la SNCF. Berthelot, Bichelonne, Jean Jardin, Georges Lamirand, Robert Garric et Frédéric Surleau étaient ainsi issus du réseau d'amitiés et de fidélités tissé par Dautry.

h Dont l'ampleur faisait dire à Joseph Barthélemy que « ce n'est plus le gouvernement qui légifère mais le bureau », cité par R. Baudouï, op. cit., p. 153.

i Le numéro de janvier 1939 fut ainsi tout entier consacré à ce sujet, en reprenant les conclusions développées lors de journées de travail du CNOF. Bourdet y signa un article sur « la normalisation des services publics », et Coutrot un texte sur « l'art d'être ministre », dans lequel il plaidait pour des ministres apolitiques, non issus des rangs parlementaires.

j Joseph Patouillet avait ainsi estimé, en février 1939, que « l'ordre dans l'État ne peut venir que de l'organisation disciplinée des groupements qui se constituent à l'intérieur de lui. Tel est le problème de la réforme de l'État. L'organisation du syndicalisme, la collaboration du syndicalisme dans l'organisation politique, la réforme constitutionnelle, puis la réforme administrative, ce sont là les données du problème qui se pose au

gouvernement de demain. Pour sa réalisation, il faut des hommes de volonté et d'action décidés à s'entourer, non de politiciens ou de mandarins, mais de techniciens sûrs et animés du sens de l'intérêt général. C'est à cette condition que sera acquise l'autorité indispensable ; cette autorité n'est pas inconciliable avec nos institutions actuelles, avec le régime même qui a fait la grandeur de la France », LÉtat moderne, 12e année, n° 2, février 1939, p.115. Cette conclusion « républicaine autoritaire », bien conforme à l'esprit du daladiérisme, n'était pas antinomique d'une dérive plus autoritariste, qui conduisit Georges Mer à saluer dans les colonnes de sa revue, en février 1940, les réalisations du régime portugais.

k Tels Raphaël Alibert, Joseph Barthélemy ou Gilbert Gidel, qui fut recteur de Paris sous l'Occupation.

l « II importe surtout de faire de la présidence du Conseil, pour les administrations centrales et pour l'administration préfectorale, un centre d'organisation et un organe d'impulsion. Et cela ne veut pas dire seulement que le Conseil d'État et la Cour des comptes doivent mettre à la disposition du Premier ministre l'un sa section de législation, enfin reconstituée et l'autre ses moyens de contrôle, enfin mobilisés. Les sous-préfets, recrutés au même concours que les auditeurs au Conseil d'État, les préfets, choisis pour un tiers en dehors du cadre normal, les préfets-gouverneurs, animateurs des régions économiques, relèveront désormais de la présidence du Conseil [...]. Enfin arraché à l'atmosphère et libéré de l'emprise du ministère de l'Intérieur, le corps préfectoral cessera d'être électoral pour redevenir administratif, renouera les traditions interrompues et entreprendra une tâche économique », op. cit., pp. 19-20.

m Il était l'auteur d'un Essai d'une psychologie de l'Angleterre contemporaine, qui comptait sept volumes.

n En septembre 1934, le directeur des Monnaies et médailles fut explicitement autorisé par son ministre à ne pas avoir de relations avec les représentants du syndicat unitaire des ouvriers des Monnaies et Médailles, en raison de l'orientation politique de ce syndicat, affilié à la CGTU ». En novembre 1935, le même directeur, qui avait signalé au ministre la fusion du syndicat CGT avec le syndicat unitaire, « prélude à d'importants reclassements dans les syndicats de fonctionnaires », reçut pour directive « pour éviter de marquer une hostilité de principe aux représentants du nouveau syndicat, tout en se gardant d'affermir leur autorité sur le personnel ouvrier, de n'accepter d'entretenir de relations avec ces délégués que s'ils y apportent toute la correction désirable et se montrent modérés dans l'expression de leurs opinions », SAEF B 48414.

o Sachant que

p Au ministère de l'Éducation nationale, en 1936, ne figurait au tableau d'effectifs qu'un seul emploi de ce type, pour 19 postes de chefs de bureau, 27 de sous-chefs et 67 de rédacteurs, décret du 3 juin 1936, AN 312 AP 8.

q En 1937, après la réunification syndicale entre CGT et CGTU. Comme l'ensemble du mouvement syndical, le syndicalisme des fonctionnaires connut un important reflux à partir de 1938, contrepartie des vagues massives d'adhésion constatées dans les premiers temps du Front populaire. Mais le mouvement restait important, puisque la FGF pouvait encore revendiquer en 1938 180000 adhérents, auxquels s'ajoutaient les 30000 agents de la Fédération autonome, proche des communistes, surtout active au ministère des Finances où elle regroupait notamment les personnels des douanes et des contributions indirectes qui n'avaient pas suivi la FGF lors de son ralliement à la CGT réformiste en 1927. Voir sur ces questions les travaux de Jeanne Siwek-Pouydesseau, Le Syndicalisme des fonctionnaires jusqu'à la guerre froide, Lille, Presses universitaires de Lille, 1989, spécialement pp. 123-191, et «Le syndicalisme des fonctionnaires (1900-1981) », Vingtième Siècle, revue d'histoire, n° 37, janvier-mars 1993, pp.115-126.

r L'édition de 1943 du Précis de Droit administratif du doyen Bonnard, qui reprenait pour l'essentiel le texte de la deuxième édition publiée en 1935, citait ainsi, pour souligner l'illégalité des syndicats de fonctionnaires, quelque douze arrêts du Conseil d'État intervenus entre 1922 et 1935, en les accompagnant d'un commentaire dont seule la dernière phrase trahissait la date de rédaction : « Si le régime de la fonction publique admettait et admet encore des atténuations à la subordination hiérarchique, il est certain que le syndicat de fonctionnaires devait en fait entraîner une atténuation excessive de la subordination et se constituer en oligarchie dressée contre l'État. C'est qu'en effet le syndicat de fonctionnaires devait prendre et avait pris en fait cet esprit de lutte des classes qui animait les syndicats ouvriers en général. Il devait être ainsi amené forcément à exagérer les atteintes à la subordination hiérarchique et à se dresser contre l'État pour y créer finalement le

trouble et le désordre, voire même l'anarchie dans la fonction publique. Ce syndicalisme, qui n'était qu'une démocratisation de la fonction publique poussée à l'extrême, constituait un facteur de désordre et d'anarchie. Aussi, la Révolution nationale dont un des objets essentiels était de restaurer l'autorité de l'État, devait nécessairement opérer la réforme des groupements de fonctionnaires », LGDJ, 1943, pp. 500-501.

s Lacoste, responsable du journal de la FGF, la Tribune des Fonctionnaires, participa ainsi aux rencontres de Pontigny organisées en 1938 par les Nouveaux Cahiers avec des organisations ouvrières et patronales suédoises.

t Le Conseil d'État confirma cette position dans un arrêt Demoiselle Minaire du 22 octobre 1937, fondé non plus sur l'existence, qu'il avait posée dans un arrêt de 1909 unanimement critiqué par la doctrine, d'un contrat de travail de droit public entre l'État et le fonctionnaire, contrat que ce dernier romprait en faisant grève, mais sur la simple affirmation - « qui n'était pas une explication », soulignait le doyen Bonnard - que «les fonctionnaires, en se mettant en grève, se pla[çaient] eux-mêmes en dehors de l'application des lois et règlements ». Il est intéressant de noter que c'est Maurice Lagrange, dont il sera largement question par la suite, qui était commissaire du gouvernement dans l'affaire Minaire.

u Ancien secrétaire général de la Fédération postale CGT, Courrière rejoignit à Vichy le cabinet de René Belin.

v Le rapporteur désigné par la Chambre pour examiner le projet était le député communiste du Gard Fernand Valat. Il fit savoir au gouvernement que le texte comportait une erreur majeure de forme, la loi de 1884 ayant été codifiée dans le livre III du code du travail, qui l'avait donc formellement abrogée. Pensant lui répondre, le secrétariat général de

la présidence du Conseil fit part de son accord sur la modification projetée à... Xavier Vallat, député d'extrême droite de l'Ardèche. On finit par retrouver le bon Valat, dont le rapport fut déposé le 27 janvier 1938. Le 7 février suivant, Chautemps put ainsi annoncer à Charles Laurent, qui s'inquiétait de l'état d'avancement du projet, son inscription à l'ordre du jour.

w Dès 1935, Jean Coutrot, les avait pourtant préconisés, dans une note au titre explicite de « Comment le relèvement des traitements des fonctionnaires peut conduire au relèvement technique et donc économique du pays ». Il proposait à la FGF de travailler avec le Centre national de l'organisation française, qu'il dirigeait, pour atteindre trois objectifs: « Réajuster les traitements des fonctionnaires dans des conditions acceptables pour le budget et par l'opinion publique, réaliser la "réforme administrative" dont on parle depuis toujours sans avoir jamais pu définir ni sa nature exacte ni ses modalités d'exécution, ni le moteur dont l'énergie permettrait de réaliser ces modalités. Pour la Fédération : reconquérir si possible pour les fonctionnaires l'antique prestige de la noblesse de robe, museler les attaques d'une partie de l'opinion contre les "budgétivores voraces" et les "M. le Bureau inertes et incompétents". Pour le gouvernement: ne pas compromettre l'équilibre budgétaire, resserrer la collaboration avec ses agents fonctionnaires, faire accepter par toute l'opinion publique l'indispensable relèvement des traitements. » Coutrot souhaitait que les fonctionnaires fussent associés au travail d'enquête qu'appellerait ce projet, non seulement parce qu'ils étaient les mieux à même d'indiquer les « besognes et méthodes dont ils ressentent profondément l'absurdité », mais aussi parce que leur participation «aux études d'organisation et au renouvellement des méthodes offr[ira] un débouché salutaire aux énergies qui, inemployées, fermentent », AN F60 282.

x Dans sa livraison de juin 1939, LÉtat moderne traitait la question sur le mode plaisant, en célébrant en ces termes la réélection d'Albert Lebrun à la magistrature suprême: « M. Albert Lebrun succède à M. Albert Lebrun. Tout est pour le mieux dans la plus moderne des Républiques. Et la machine à signer reprend le cours de ses implacables exercices mécaniques. Elle est, aujourd'hui, parvenue à un degré de perfectionnement inimaginable. Tous les records mondiaux de vitesse ont été battus: jamais le nombre de décrets présidentiels n'a atteint un tel chiffre, dans aucun temps et dans aucun pays. [...] Cela s'explique : d'abord, l'Etat augmente la portée de ses interventions et de son pouvoir réglementaire. Il veut tout faire et il fait tout faire par son "chef". En outre, le pouvoir législatif est mort: il a délégué ses attributions à l'Exécuti£ Il n'y a plus de lois: il n'y a plus que des décrets-lois. M. Albert Lebrun a signé des tonnes de décrets-lois. Nul n'a osé, encore, en faire la statistique. Tous les sous-chefs de bureau de toutes les administrations ont déversé, sur la table du Président de la République, leurs fonds de tiroirs. Avaient-ils, en panne, une affaire qui les embêtait? Vite, un décret-loi pour la "solutionner"! Tant pis si le Président attrape la crampe des écrivains ! », Paul Allard, «Le chef de l'État », LEtat moderne, juin 1939, pp. 364-368.

y Présidée par un inspecteur général des Finances, Xavier Colas des Francs de Parabère, plus tard président de l'Union nationale des fonctionnaires catholiques.

z Maître des requêtes au Conseil d'État, il était le fils d'Henri Chardon. Il fut pendant quelques semaines directeur du cabinet de Joseph Barthélemy, deuxième garde des Sceaux de l'Etat français. Il mourut en 1941.

aa Cela explique le fait qu'en cinq ans cinq secrétaires généraux se succédèrent, venus d'horizons administratifs ou professionnels variés. Issu du Conseil d'État, mais ayant déjà à son actif une carrière de préfet et de directeur au ministère de l'Intérieur, Léon Noël, proche de Flandin, fut le premier secrétaire général de la présidence du Conseil, mais n'occupa le poste que quelques mois, étant nommé ambassadeur de France à Varsovie en mai 1935. Georges Dayras, maître des requêtes au Conseil d'État et futur secrétaire général à la Justice pendant toute la durée de Vichy, lui succéda jusqu'à juin 1936, époque où Léon Blum le remplaça par Jules Moch. Plusieurs hauts fonctionnaires de Vichy firent leurs classes au sein du secrétariat général, tels Léopold Chéneaux de Leyritz, futur préfet régional de Toulouse, et René Gazagne, qui fut directeur du statut des personnes au commissariat général aux questions juives.

ab Cette pratique n'était pas neuve, critiquée dans des termes comparables en 1914 comme caractéristique de « la République des camarades » par Robert de Jouvenel, qui décrivait « la population flottante de jeunes gens qui, n'ayant ni carrière, ni aptitudes spéciales, ni traitements précis, souhaitent préciser leurs aptitudes indécises et se spécialiser dans les carrières avantageuses. Ceux-là sont tous plus ou moins secrétaires de députés et finissent par devenir plus ou moins collaborateurs de ministres, [...] car ils sont ambitieux », La République des camarades, Grasset, 1914, p. 111. Rien n'avait changé vingt-cinq ans plus tard, comme en témoignait Jean Zay en dénonçant « la carrière des préfets livrée au hasard, tout chef de cabinet sans diplôme - ou presque - devant normalement finir préfet, pour peu qu'il eût quelque entregent et un peu de protection parlementaire », Souvenirs et Solitude, Julliard, 1945, p. 315.

ac Cette tendance a été mise en évidence et analysée en détail par type de ministères, pour le début du siècle, par Christophe Charle, Les Hauts Fonctionnaires en France au xnf siècle, Gallimard-Julliard, collection « Archives »,1980, pp. 177-178 et Les Élites de la République 1880-1900, Fayard, 1987, pp. 425-430.

ad Professeur à l'Université du Wisconsin, on lui doit l'une des rares synthèses publiées avant guerre sur la fonction publique française, The French civil service: bureaucracy in transition, New York, Macmillan, 1931.

ae Le 28 novembre, un décret plaça en état de réquisition « l'ensemble des agents des services publics de l'État, des départements et des communes ». Une circulaire envoyée le même jour par la présidence du Conseil rappela aux ministres que la grève, étant illicite dans les services publics, plaçait le fonctionnaire gréviste hors de toute protection réglementaire, l'exposant à une révocation immédiate. Sur l'attitude du gouvernement face à cette grève, voir Antoine Prost, « Le climat social », dans Edouard Daladier chef de gouvernement, op. cit., pp. 107-109, ainsi que les souvenirs d'André Delmas, alors secrétaire général du Syndicat national des instituteurs, Mémoires d'un instituteur syndicaliste, Albatros, 1979, pp. 373-383. Encore en janvier 1939, face à une campagne de presse l'accusant de faiblesse vis-à-vis des grévistes, Jean Zay indiqua au président du Conseil, qui s'en inquiétait, qu'il avait demandé aux préfets de tenir des réunions exceptionnelles des conseils départementaux de l'Éducation nationale pour annuler toutes les promotions prévues pour des instituteurs ayant fait grève, AN 312 AP 8.

af Le texte précisait en outre qu'afin de sauvegarder les droits des agents appelés sous les drapeaux aucun recrutement à titre définitif ne pourrait intervenir dans la fonction publique pendant la durée des hostilités. Quelques semaines plus tard, une circulaire refusa l'attribution d'indemnités aux fonctionnaires repliés puisque, « conservant le bénéfice de leur traitement, [ils] peuvent être considérés comme favorisés par rapport à de nombreuses autres catégories de citoyens [et] sont à certains points de vue dans une situation que pourraient envier certains de leurs collègues maintenus à des postes plus exposés », circulaire du président du Conseil et du ministre des Finances, 25 septembre 1939, SAEF B 18477.

ag Note interne du 22 novembre 1939, SAEF B 48428. Cette perception, par les instances politiques et administratives, du caractère exorbitant de dispositions justifiées par un état de guerre qu'on imaginait sans doute très provisoire, constitue une différence essentielle entre ces mesures - faites effectivement pour mettre à l'écart des services publics les agents « douteux u de celles prises ultérieurement, grâce à des dispositifs comparables, par Vichy. En 1939, on s'inscrivait encore dans la légalité républicaine, que l'on mettait, à titre exceptionnel et provisoirement, entre parenthèses. À partir de l'été 1940, c'est un régime nouveau qu'il s'agissait de construire.

ah Départ raconté de manière tragi-comique par Louis Planté, inamovible chef du bureau du cabinet depuis Léon Bérard, dans ses souvenirs, Au 110 rue de Grenelle. Souvenirs, scènes et aspects du ministère de l'IP-Education nationale, Raymond Glavreuil,1967, p. 232. Planté devait, sous Vichy, cumuler ses fonctions d'avant-guerre avec celles de responsable des services administratifs et financiers.

ai «À l'heure actuelle, aucun directeur, recteur, doyen, inspecteur d'académie, chef d'établissement ne doit être ailleurs qu'à son bureau, qui est son poste de commandement. Je ne saurais admettre qu'aucune obligation extérieure m'expose à ne pas le rencontrer, ou à ne pas rencontrer un suppléant autorisé, quand j'ai à lui donner des ordres », AN F17 7 13318. Le ministre était Albert Sarraut, décidément maître dans l'art des proclamations sans effet: c'est lui qui, président du Conseil lors de l'entrée des troupes allemandes en Rhénanie, avait déclaré le 8 mars 1936 : « Nous ne laisserons pas Strasbourg exposé sous le feu des canons ennemis. »

aj Histoire des Préfets, Cent cinquante ans d'administration provinciale, 1800-1950, Nouvelles Éditions latines, 1950, p. 322. Cet ouvrage souvent cité nous paraît devoir plus s'imposer par la masse d'informations qu'il fournit que par l'analyse qui la sous-tend, qui reflète un parti pris systématiquement favorable à l'attitude du corps, y compris sous Vichy. À ce titre, l'ouvrage est intéressant dans sa valorisation de l'obéissance, privilégiée sur tout autre comportement. On notera que Pierre-Henry est également l'auteur d'un Mémorial du Maréchal Pétain, publié en 1965. L'auteur rappelle quand même que « certains préfets crurent bien faire en se repliant devant l'ennemi, sous des prétextes divers qui ne furent pas tous jugés valables par le gouvernement».

CHAPITRE II

L'heure des ruptures

Elle commença tambour battant, depuis la petite ville d'eaux qu'avait choisie pour résidence a le gouvernement dont le maréchal Pétain assumait depuis le 16 juin la direction. Ce gouvernement avait fait le choix de l'armistice, en se ralliant, lors des jours dramatiques de la mi juin en Touraine, à l'analyse du vieux maréchal pour lequel « le devoir du gouvernement est, quoi qu'il arrive, de rester dans le pays. Priver la France de ses défenseurs naturels, c'est la livrer à l'ennemi. C'est tuer l'âme de la France, c'est par conséquent rendre impossible sa renaissance ⁷⁵ ». Cette renaissance, d'autant plus nécessaire que « tout était pourri », comme le dira Pétain quelques mois plus tard⁷⁶, devait façonner un pays nouveau qui, depuis l'abîme où l'avait précipité le régime défunt, trouverait son salut dans une régénération profonde. Pays nouveau, et d'abord État nouveau. Convaincues que la raison majeure de la défaite française résidait dans la faiblesse de l'État, les équipes au pouvoir entendirent profiter des circonstances pour construire un État fort, en rejetant le modèle démocratique et parlementaire. Choix évidemment et éminemment politique, majoritairement influencé par la pensée d'extrême droite, mais empruntant çà et là des éléments au mélange composite des diverses idéologies présentes à Vichy. Il se traduisait par une volonté de rupture qui allait s'afficher dans chacune des politiques, dans chacun des actes du régime qui, de République française, était devenu - le changement d'intitulé est significatif - État français. En quelques semaines furent pris un ensemble de textes qui, des actes constitutionnels aux circulaires, entendaient enfin procéder à cette réforme de l'État, à sa reconstruction plutôt, que laRépublique avait été incapable de mener à bien. Très rapidement, les derniers parlementaires, survivants de la scène politique d'avant guerre, quittèrent le gouvernement. Le choix des ministres devait en effet illustrer la volonté du régime nouveau de privilégier, sur la politique qui avilit, d'une part la compétence technique des grands corps de l'État, d'autre part, sans qu'il leur fût tenu compte d'une quelconque responsabilité dans la défaite, la vocation naturelle des officiers à tenir les emplois de chef.

VIEILLES IDÉES, NOUVELLES REVANCHES

La mystique Pétain

La rupture avec le régime républicain fut également sensible dans l'ordre symbolique. La figure du chef de l'État remplaça celle de Marianne sur les timbres-poste et l'intitulé du Journal officiel fut modifié pour devenir, le 4 janvier 1941, Journal officiel de l'État françaisb. Devenu l'incarnation de l'État, le vainqueur de Verdun allait voir se construire autour de lui un culte qui n'évita que rarement le mauvais goût, que ce soit dans l'ordre littéraire, avec les hagiographies de René Benjamin⁷⁷, ou en matière artistique, des plus humbles créations artisanales aux prestigieux vases de Sèvres portant francisque et étoiles⁷⁸. On ne s'attardera pas ici sur les manifestations, excessives ou dérisoires, de ce maréchalisme primitif: si le Maréchal faisait la Francec, disait la France par ses messages, c'est parce que, tout simplement, il était la France, comme s'en gargarisait la propagande en reprenant à l'envi les paroles du cardinal Gerlier, archevêque de Lyon, s'exclamant à la mi-novembre 1940: H Pétain, c'est la France et la France aujourd'hui c'est Pétain⁷⁹. » Il y eut indéniablement, extrêmement forte dans la France de 1940 mais pas éteinte dans celle de 1944, une «mystique Pétain », construite sur l'image du héros de Verdun sorti de sa retraite pour servir une dernière fois la Patrie⁸⁰. Aux Français assommés par la défaite, et qui attendaient « la cohésion nationale retrouvée, la réconciliation dans l'équité, l'assurance de l'ordre, la garantie d'une protection efficace ⁸¹ », il avait, dès son premier appel radiodiffusé, le 17 juin 1940, fait le don de son imposante et vieille personne ⁸² - il avait quatre-vingt-sept ans - ne demandant en retour que l'obéissance et le sacrifice.

Ce sacrifice, que lui-même avait accompli en quittant sa paisible retraite pour sauver le pays à l'une des heures les plus noires de son histoire, évoquait des souvenirs historiques. Plus qu'à Cincinnatus, auquel aurait pu faire penserla communauté de carrières, le Maréchal fut en effet comparé à Jeanne d'Arc, qui avait le double mérite d'être une paysanne française et d'avoir eu à ferrailler contre l'Anglaisd. Or Jeanne d'Arc était une sainte, de sorte que la métaphore glissa naturellement du Maréchal-Jeanne d'Arc vers le Maréchal-Christ, qu'évoquait Pierre Taittinger en dédiant ses Leçons de la défaite «au maréchal Pétain qui s'est sacrifié pour permettre, nouveau Christ, la rédemption de la France vaincue ⁸³ ». Poussée jusqu'aux limites du blasphème - on en jugera par cette « prière au Maréchal » : « Notre Père qui êtes à notre tête, que votre nom soit glorifié, que votre règne arrive. [...] Et délivrez-nous du mal, Ô Maréchal ⁸⁴ ! » - mais tolérée par une Église catholique qui considérait avoir tout à gagner du nouveau régime, cette identification ne pouvait qu'accentuer l'obéissance due, sans réflexion inutile, aux commandements du chef de l'État.

Le vieil ordre nouveau

Relayé par celui de l'Église, le discours vichyssois faisait grand usage des valeurs catholiques d'expiation et de rédemption. La défaite n'était plus un accident de l'histoire, mais le témoignage de la colère divine devant la dérive d'une France qui avait choisi de revendiquer plutôt que de servir - ce qui n'empêchait pas d'en rendre responsables les hommes politiques républicains. « Qu'aurions-nous fait d'une victoire facile ? », s'interrogeait à la fin de juin 1940 Mgr Saliège, archevêque de Toulouse⁸⁵, et l'on entend des relents d'Apocalypse dans la définition de la Révolution nationale que donna Pétain devant le Conseil national : « La Révolution nationale signifie la volonté de renaître, affirmée soudain du fond de notre être, un jour d'épouvante et de remords⁸⁶. » Ce discours de régénération par la souffrance et le méaculpisme se complétait d'un appel aux valeurs de la France « éternelle e », le régime républicain n'étant plus alors qu'une parenthèse contre nature, lors de laquelle avait triomphé une pure abstraction, la souveraineté du peuple.Si ce rejet du libéralisme politique, économique et intellectuel reprenait quelques-uns des traits essentiels du maurrassisme, celui-ci ne suffit pas à résumer le fourre-tout idéologique vichyssois qui traduit, plus que les idées propres du maréchal Pétain, l'hétérogénéité des appuis de ce premier Vichy.