Julien

Damon

La question SDF

Critique d’une action publique

Ouvrage publié avec le soutien de la Fédération française du Bâtiment

ISBN 978-2-13-082773-3

Dépôt légal — 1re édition : 2002
1re édition « Quadrige » : 2021, janvier

© Presses Universitaires de France, 2002
et Presses Universitaires de France / Humensis, 2021, pour cette édition
170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

« La vocation de la science est inconditionnellement la vérité. Le métier du politicien ne tolère pas toujours qu’on la dise. »

Raymond Aron, Préface à Max Weber, Le savant et le politique, Paris, Plon, 1959.

« L’administrateur utilise les sciences sociales de la même manière qu’un poivrot utilise un bec de gaz, pour s’appuyer plutôt que pour s’éclairer. »

Brocard cité et affectionné par Robert K. Merton, Éléments de théorie et de méthode sociologique, Paris, Armand Colin, 1997 (1953).

« L’assistance des pauvres offre sans doute la plus grande tension sociologique entre les buts directs et indirects d’une action. »

Georg Simmel, Les pauvres, Paris, Puf, 1998 (1907).

« Être SDF, c’est un métier à plein temps. »

Sylvain L., « SDF » et observateur averti de ces situations, Paris, 1998.

SOMMAIRE

Page de titre

Copyright

Exergue

Avant-propos à la troisième édition

Migrantisation du sans-abrisme

Mais de qui parle-t-on ?

Extension du complexe bureaucratico-assistantiel

À l’épreuve du coronavirus et du confinement

Avant-propos à la deuxième édition

La question SDF : décortiquer une action publique

Changements et permanences sur la décennie 2000

Le complexe bureaucratico-assistanciel consolidé

Objectif « zéro SDF » et DALO

Perspective européenne

Cinq recommandations

Introduction

La prise en charge des sdf comme objet sociologique

Perspective théorique

« Ciblage » et « bricolage »

Précisions méthodologiques

Logique d’exposition

1. Déclin de la coercition et montée de la thématique de l’exclusion

Cinq variables historiques caractéristiques de la prise en charge des SDF

Définir, classer et dénombrer

La dualité de la pauvreté

Les oscillations entre hostilité et hospitalité

La coopération instable des collectivités locales

La gageure de la coordination des acteurs

De la répression à l’assistance : une inversion très récente

Le déclin de la pression pénale : du vagabond au clochard

Le tournant des années 1960 et 1970

Arrêtés anti-mendicité et actualités de la coercition

La question SDF dans la problématique de l’exclusion

Considérations sur la notion d’exclusion. En quoi les sdf sont-ils des exclus ?

Insertion, mutations de l’État-providence et ciblage des sdf

2. Une visibilité accrue et des réactions ambiguës

Un problème social visible à l’œil nu

Des phénomènes particulièrement visibles

Une ville et des espaces publics plus « poreux »

Des réactions individuelles variées

Exclusion et pauvreté : de vives préoccupations dans l’opinion

Ambiguïté des appréciations et nimby

Un bricolage cognitif : face au mendiant, donner ou ne pas donner ?

Une visibilité physique qui n’implique pas une visibilité politique

3. La spécification progressive de la question sdf

Un héritage de la nouvelle pauvreté : le ciblage croissant des SDF

Apparition d’une « nouvelle pauvreté »

Les premiers dispositifs étatiques ciblés sur la pauvreté

Institutionnalisation des plans d’urgence et concentration sur les sdf

Les associations et le « lobbying contre l’exclusion »

Une « banque » d’entrepreneurs politiques

Hétérogénéité et capacités de coopération des associations

Des fonctions renforcées : communication et expertise

La question du logement mise en avant par un mouvement social

Mobilisations et protestations collectives en faveur des sdf

Effervescence protestataire et avancées du droit au logement

La couverture médiatique des SDF : un impact à nuancer

Les médias, en accusation, doivent être analysés en interaction

La tentation du spectaculaire

La fixation sur l’agenda politique

4. Les sdf : des « bricoleurs » cibles d’action publique

Une population, et une cible, aux contours instables

De qui parle-t-on ? Les enseignements d’une étude sur les dépêches afp

Une cible hétérogène : de sdf stricto sensu à sdf lato sensu

L’acharnement statistique et la quête du chiffre

Entre individuel et structurel : une compréhension nécessairement pluraliste

La carrière du SDF

Les limites de la catégorisation

La carrière des sdf au regard du système de prise en charge

Le bricolage de la vie quotidienne

« Désocialisation » ou socialisation ? « Désaffiliation » ou affiliations ?

Les sdf comme bricoleurs

L’affinage d’une cible

5. Le complexe bureaucratico-assistanciel

Ciblage des SDF et (ré)affirmation de l’État

Le noyau dur de l’hébergement et l’implication croissante de l’État

Accumulation des innovations et bureaucratisation de la coordination

Dualisation des interventions ciblées

Agrégation autour des lignes budgétaires de l’État

« Urgence sociale » et « partenariat » : deux voies vers le bricolage

Une thématique centrale et contestable : l’urgence sociale

Le « partenariat » : incarnations concrètes et équivoques fondatrices

Le bricolage de la prise en charge

6. Conjonctions de deux bricolages : acteurs et bénéficiaires du ciblage

Limites du ciblage et montée des controverses

Ciblage des « grands exclus » et écrémage de la prise en charge

« Effet Matthieu » et justice locale

Controverses et concurrences

Les « bonnes raisons » des non-recours

Les refus et rejets de prise en charge

Comprendre les non-recours des sdf

Effet de partenariat et effet de ciblage

Effet de partenariat : le jeu de ping-pong

Effet de ciblage : le jeu de l’oie

Conclusion

Effets pervers du ciblage, coercitif ou assistanciel, sur les sdf

Ciblages, recentrages et limites de l’adhocratie

Une simplification souhaitable… et possible

Bibliographie

Tableaux et graphiques

Tableaux

Graphiques

Notes

PUF.com

AVANT-PROPOS À LA TROISIÈME ÉDITION

Vingt ans après. Cette nouvelle édition sort vingt ans après la première, une dizaine d’années après la deuxième. Celle-ci soulignait, dans son propre avant-propos, les inerties et transformations de la question SDF. Les tendances, sur deux décennies, sont sans véritable rupture par rapport aux analyses développées dans cet ouvrage, dont l’ambition consiste à décortiquer concomitamment une action publique et son public. Insistons tout de même, dans ce nouvel avant-propos, sur quelques variations et quelques permanences, dans la population cible comme dans la politique ciblée.

MIGRANTISATION DU SANS-ABRISME

Deux barbarismes permettent de souligner l’une des principales transformations de la population SDF. Les sans-abri sont bien plus souvent qu’auparavant des étrangers, parmi lesquels de très nombreux sans-papiers. La question SDF doit maintenant s’appréhender dans le contexte de la crise migratoire, dont l’épicentre se situe au cœur des années 2010.

C’est ce que des experts réunis par la Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA) baptisent migrantisation en anglais¹. Cette dimension est essentielle pour saisir les traits contemporains du « sans-abrisme ». Ce dernier terme, très utilisé à Bruxelles et dans les cercles experts, francise assez judicieusement homelessness. Pour donner une idée du phénomène, en région parisienne, passons par une source administrative. La préfecture d’Île-de-France organise des enquêtes « une nuit donnée » afin de mieux connaître le profil des personnes qui font appel aux dispositifs d’hébergement en hiver. De l’enquête menée une nuit de février 2015, il ressort 53 % d’étrangers non européens, en 2016 65 %, en 2017 74 %, en 2018 76 %. En 2019, 79 % sans-abri franciliens, hébergés dans ce contexte, sont étrangers extracommunautaires ; 7 % sont ressortissants de l’Union européenne, 14 % sont français². Une illustration très visible de cette « migrantisation » tient dans les campements et bidonvilles qui se sont développés tout au cours des années 2010, défrayant la chronique de Calais à Paris³.

Concrètement, le vocable SDF ne correspond plus uniquement au clochard des années 1950 ou à l’employé déchu par le chômage et les ruptures familiales des années 1980. Il peut aussi être l’immigré africain sans-papier dormant sous une tente, isolé ou en groupe.

MAIS DE QUI PARLE-T-ON ?

Ils sont des milliers chaque soir à dormir dehors. Ce sont les sans-abri. La même nuit, ils sont des centaines de milliers à être hébergés. Ce sont tous les autres sans-domicile. Ils se trouvent, qui dans des centres d’hébergement d’urgence où ils ne pourront pas rester, qui dans des logements dont la location est assurée par des associations, qui dans des hôtels payés par l’État, qui encore dans des centres d’accueil spécialisés pour familles en détresse ou pour demandeurs d’asile.

Les sans-abri sont les plus visibles, au vu et au su de tous les autres habitants et passants, tout au long de la journée et de la nuit. Seuls ou par petits groupes, allongés à même le sol ou abrités sous des tentes, ils composent la figure iconique des SDF. Quand on pense à ce sujet, ce sont eux qui viennent à l’esprit. Quand un reportage écrit ou télévisé porte sur la pauvreté, ce sont des images de sans-abri qui viennent l’illustrer. S’ils sont les plus clairement repérables dans l’espace public, ils ne sont pas les plus nombreux des sans-domicile. Bien loin de là. L’image habituelle fonctionne parfaitement : les sans-abri incarnent la partie émergée de l’iceberg de l’ensemble des problèmes de logement et de pauvreté.

Les SDF constituent la pointe visible de tendances plus générales. Se pencher sur les SDF, c’est aborder un concentré de tous les problèmes sociaux (chômage, permanence et mutations des inégalités, évolutions de la famille, tensions sur le marché du logement) et un précipité des difficultés de l’action publique (tant pour ce qui concerne les politiques sociales que les politiques d’urbanisme et de police ou encore d’asile et d’immigration).

Le terme SDF ne s’impose pas forcément. L’intérêt du mot, qui englobe les situations que l’INSEE voudra bien recenser comme « sans-domicile » et que le passant lambda (vous et moi) croise dans la rue, est double. Le vocable est assez flou pour réunir la plupart des dimensions de l’errance et de l’indigence sans logement. Il est assez précis pour être aisément compris par tout le monde.

Ces dernières années, des mots comme SDF ou sans-abri ont pu être critiqués. De bonnes âmes et une touche de novlangue socialement correcte soutiennent que de tels substantifs véhiculent des images dégradantes. Fleurissent dès lors de nouvelles propositions, alambiquées, comme « personnes en situation de rue » (pour les sans-abri, donc), personnes « aux droits incomplets » (pour les sans-papiers) ou encore « citoyens européens vulnérables en mobilité » (pour les Roms dans des bidonvilles). On préfère conserver ici les mots qui ont l’avantage de s’interpréter aisément. Et c’est bien le cas de SDF.

EXTENSION DU COMPLEXE BUREAUCRATICO-ASSISTANTIEL

Du côté des politiques publiques, la dynamique des années 2010 aura encore été à la densification et à la bureaucratisation croissantes. Pour reprendre le vocabulaire proposé dans ces pages, le complexe bureaucratico-assistantiel se consolide toujours. La dépendance mutuelle de l’État et du secteur associatif en est le trait principal. La notion de complexe bureaucratico-assistantiel, provocante, assemble trois mouvements qui caractérisent l’expansion de l’édifice : sa bureaucratisation liée à l’intensification de l’intervention de l’État ; sa place centrale dans le nouveau développement de l’aide sociale en France ; son rôle dans l’hybridation grandissante de la sphère publique et de la sphère associative.

Les engagements financiers ont été largement amplifiés. Si l’on s’en tient à ce qui est spécifiquement dépensé par l’État pour la prise en charge des SDF, le budget s’élevait à 500 millions d’euros en 1999, pour largement plus d’un milliard en 2010, et bien plus de trois milliards en 2020. Alors que le Samu social de Paris, créé en 1993, était un dispositif relativement léger, c’est en 2020 une structure importante, avec 250 millions d’euros de budget, principalement pour héberger des sans-abri sans-papiers dans des hôtels. À Paris, l’offre des centres d’hébergement d’urgence équivaut à 10 % du parc HLM. En Île-de-France, le Samu social finance quotidiennement 50 000 nuitées d’hôtel, soit plus de 20 % de toute la capacité hôtelière de la région. Dans la région capitale, tous les soirs, entre 1 et 2 % des habitants sont hébergées par des dispositifs financés par l’État.

Certes, Paris n’est pas la France. Les tendances sont toutefois similaires partout, en particulier dans les grandes métropoles. Partout s’étend le secteur de l’hébergement d’urgence et de l’insertion. Celui-ci, à géométrie et dénomination variables selon les interlocuteurs, comprend des services et établissements différents, mêlant centres d’hébergement d’urgence (CHU), centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), places dans des hôtels, centres d’accueil pour demandeurs d’asile, mais aussi des pensions de famille et des résidences sociales. Si l’on prend une acception large, on décompte, en 2020, presque 200 000 places en « hébergement » et plus de 200 000 en « logements accompagnés ». Budgets et offres augmentent continuellement tandis que toujours s’inventent de nouveaux dispositifs.

Parmi les changements affectant l’édifice, on trouve donc plus de moyens, mais aussi des directions plus affirmées, dont celle du « logement d’abord » (viser en priorité un logement plutôt qu’un hébergement) et celle du « service public de la rue au logement ». Par réorganisation, il s’agit de viser davantage d’efficacité. Le système patine pourtant. En témoigne l’actualisation du graphique 10 du livre. Ce schéma, révisé à pas quinquennal, représente à l’échelle départementale l’accumulation des dispositifs, plans et programmes de coordination des pouvoirs publics. On assiste, depuis le début des années 1980, à une superposition d’instances, caractéristique des politiques territoriales de lutte contre l’exclusion.

Beaucoup d’inertie et de bureaucratie, dira-t-on. Mais ceci ne doit pas masquer les capacités d’adaptation.

Une nouveauté significative aura été la création, début 2020, d’un poste de « commissaire à la lutte contre la pauvreté ». Positionné auprès du préfet de région, le commissaire « assure la coordination régionale et le pilotage interministériel de la politique de prévention et de lutte contre la pauvreté, en mobilisant l’ensemble des administrations concernées par les politiques publiques qui y concourent ». Il traite principalement de la mise en œuvre de la « stratégie pauvreté » du gouvernement, qui se déploie aussi au niveau du département.

À L’ÉPREUVE DU CORONAVIRUS ET DU CONFINEMENT

Au printemps 2020, l’épidémie de Covid-19 appela brutalement à des décisions nouvelles et ramena des discussions fondamentales sur les sans-abri et sur les politiques menées dans leur direction⁴. Collectivités territoriales, associations, organismes de logement social, services de l’État ont assuré la bonne marche, autant que faire se pouvait, d’un système de prise en charge ajusté. Qu’il s’agisse d’aide alimentaire, d’équipes allant au-devant des sans-abri ou de gestionnaires de résidences sociales, la période appelait des adaptations.

Chacun a joué, au fond, sa partition habituelle. Les associations sonnent l’alarme. Les pouvoirs publics organisent. Les responsables politiques annoncent. La mobilisation administrativo-associative s’enclenche.

En quelques semaines, malgré les inévitables cafouillages et polémiques, l’action publique s’est engagée avec force, recourant à une très large palette d’acteurs et de mesures. Une requête de systématisation de la réquisition de logements, demandée par certaines associations, a d’ailleurs été rejetée par le Conseil d’État début avril, arguant notamment du caractère très important de l’effort déjà déployé⁵. Plus globalement, le Conseil d’État souligne l’importance de la mobilisation administrative et son adaptabilité, par exemple avec la consigne donnée de ne procéder à aucune verbalisation des personnes sans-abri au titre des restrictions de déplacement liées au confinement.

Quelques ordres de grandeur montrent l’ampleur de ce qui a été débloqué. C’est environ un demi-milliard d’euros de crédits de l’État pour financer les efforts supplémentaires pour l’hébergement. Ceux-ci ont permis le fonctionnement d’une centaine de centres dédiés au confinement ou au « desserrement ». Plus de 20 000 chambres d’hôtel se sont ajoutées à une offre déjà conséquente. Quelques résidences universitaires et des internats scolaires, vides de leurs habitants habituels, ont pu être utilisés. Le déblocage de moyens a aussi permis le financement de kits et de chèques service distribués aux SDF dans les rues ou dans les bidonvilles afin d’acheter ou de disposer de produits essentiels.

Par ailleurs, pendant le confinement et avec la fermeture des frontières, une partie des flux, faits d’immigration irrégulière et de demandes d’asile, s’est tarie. La pression sur les services (numéro d’urgence 115 notamment) a fortement diminué. Tous les besoins n’ont certainement pas été satisfaits, mais la régulation a été grandement améliorée par les nouveaux apports en offre et par la limitation de fait des demandes.

Au total, l’opération « mise à l’abri » a donc plutôt rencontré le succès, même si nombre de sans-abri sont restés dans les rues. Confinés, en quelque sorte, à l’extérieur, des sans-abri occupaient les rues désertées. Apparues sous un jour particulier, des rues ne semblaient, par endroits, plus peuplées que par des sans-abri. Des regroupements de tentes, des matelas, des duvets, des cartons avertissaient de la présence de ces citadins singuliers. Tout ceci était d’autant plus perceptible que ces présences et ces installations se détachaient plus nettement qu’à l’accoutumée.

Alors que l’effort pour traiter du confinement des sans-domicile a été particulièrement fourni, le maintien de la présence de sans-abri à la rue a quelque chose d’embarrassant. Le problème constitue l’un des nœuds de la question SDF.

Il peut sembler paradoxal de parler d’abandon mais c’est bien de résignation, voire de renoncement qu’il s’agit. Paradoxe, car les dépenses publiques n’ont jamais été aussi abondantes et le souci d’aller vers les sans-abri jamais aussi prononcé. Pourtant, il reste toujours des sans-abri, visiblement les plus abîmés parmi les sans-domicile, qui font de la rue leur demeure, de l’espace public leur espace privé, aussi peu intime soit-il.

La période du confinement a montré qu’il était possible d’aller vite pour faire ce que l’on sait faire : abriter ceux qui le souhaitent et le peuvent. La question la plus importante pour l’avenir est de savoir que faire pour ceux qui ne souhaitent ni ne peuvent être hébergés. S’il s’agissait seulement d’un problème d’offre, ce serait simple. En réalité, le sujet majeur, aussi essentiel que malaisé, consiste à agir pour ceux qui ne recourent pas et ne désirent pas recourir à l’offre de prise en charge. C’est en leur direction que des innovations dans les années 1990, comme le Samu social, ont été déployées, justifiées précisément parce que les personnes visées étaient abandonnées. Une trentaine d’années et une crise sanitaire majeure plus tard, on peut raisonnablement soutenir que ces sans-abri, ressemblant à la figure historique du clochard, connaissent une nouvelle forme d’abandon. Répétons-le : jamais il n’a été autant fait pour l’ensemble des sans-domicile, jamais il n’a davantage été tenté, mais toujours demeurent à la rue ceux qui en théorie sont prioritairement ciblés.

Pour des personnes qui refuseraient un hébergement, la contrainte – avec des forces de police emmenant par la force – n’est pas bien vue, par les sans-abri eux-mêmes, par les passants et voisins habitués à cette présence. Le droit s’est totalement transformé en quelques décennies. Depuis 1994, vagabondage et mendicité ne sont plus des délits. Les occupations d’espaces publics et campements dans les rues sont certes interdits, mais les textes et la jurisprudence estiment qu’un campement et même une simple tente dressée depuis quelques jours peuvent être considérés en tant que domicile, avec les droits et protections associés pour l’intimité et la vie privée. Avocats et militants de la cause des sans-abri plaident en ce sens.

La question soulevée persiste. En période épidémique, sans consentement au confinement, que fait-on ? Plus largement, en période normale, sans consentement à l’hébergement, que fait-on ? Les bons esprits, prompts à privilégier l’action à la réflexion, diront qu’il n’y a dans ces remarques que circonlocutions intellectuelles inutiles. D’autres esprits, plus versés dans la défense des sans-abri, soutiendront que des refus doivent s’interpréter comme des manifestations de la liberté. D’autres encore, estimeront que les capacités d’appréciation sont altérées et qu’il convient d’agir. La question n’a en rien été tranchée ni même seulement traitée pendant le confinement du printemps 2020 ni pendant le reconfinement d’automne. Le sera-t‐elle à l’occasion d’une autre circonstance ?

AVANT-PROPOS À LA DEUXIÈME ÉDITION

La question SDF – cet ouvrage – a fêté, en 2012, ses dix ans. Son sujet est double. Il s’agit de traiter, concomitamment, d’un public, les SDF, et de l’action publique qui vise ce public. Pourquoi s’intéresser, sociologiquement, aux SDF ? Le problème, concrètement et quotidiennement, se croise sur les trottoirs, dans les transports en commun, dans les pages des journaux et sur les écrans de télévisions. L’essentiel tient dans le caractère non pas extraordinaire mais fondamental de l’ensemble des questions posées par la présence des SDF dans les espaces publics et sur l’agenda politique. En quelque sorte, la question SDF est un concentré (ou un condensé), d’une part, des problèmes sociaux, et, d’autre part, de l’évolution des politiques publiques. C’est sous ce double prisme que cet ouvrage a été bâti, pour produire des connaissances à la fois sur cette question singulière (au périmètre, au demeurant, assez large) et sur des problématiques plus courantes de transformations sociales et de mutations des politiques publiques.

LA QUESTION SDF : DÉCORTIQUER UNE ACTION PUBLIQUE

Issue d’une thèse de sociologie élaborée dans les années 1990, l’analyse a pu prendre quelques rides. Pour autant, raisonnements et conclusions s’amènent très valablement en des termes inchangés. La question SDF est datée sans pour autant vraiment dater. Le propos comprend, dans un premier temps, une fresque historique synthétique sur les problèmes pluriséculaires du vagabondage et de la mendicité, et leur traitement, d’abord sous l’angle pénal puis social. Il contient, ensuite, une analyse critique – une évaluation pourrait-on dire – des politiques publiques développées en direction des sans-abri, en France, de la fin des années 1970 au tournant du millénaire. Il propose, également, des éléments de description, de compréhension, d’appréciation d’un ensemble touffus de dispositions et dispositifs qui se sont accumulés au fil des années. Il fournit, enfin, des méthodes d’approche, des typologies et représentations graphiques (crobards et courbes) mises à l’épreuve de la confrontation avec la réalité et placées dans le débat public.

L’analyse s’engage dans un sillon théorique que les conclusions appellent à approfondir. La perspective, en l’occurrence, n’est pas forcément originale, en général. Elle s’avère, appliquée aux sujets de pauvreté et d’exclusion, plus singulière. En un mot, l’option choisie consiste à accorder le plus grand sérieux aux situations mais également aux raisons des individus en difficulté. Le point d’entrée vise à comprendre les raisons et motivations des bénéficiaires et opérateurs des politiques de prise en charge des sans-abri⁶. L’ambition globale est de dépasser, par décorticage minutieux et par critique positive de l’action publique, idéologie, ignorance et inertie, trois « i » que l’on rencontre fréquemment lorsque l’on traite de lutte contre la pauvreté⁷.

Les SDF demeurent, à certains égards, et malgré les efforts respectifs de la recherche et de l’intervention (publique ou privée), des questions. Il n’y a pas là énigmes insondables ni personnages incompréhensibles, mais bien des interrogations sur cette population et sur la validité des actions entreprises. L’ouvrage que le lecteur a entre les mains cherche à comprendre, à mettre en lumière et à proposer un cadre interprétatif. S’il est réédité c’est qu’il a rencontré un certain succès dont témoignent les citations et recensions, positives ou négatives, dont il a fait l’objet⁸.

Au titre de la recherche universitaire La question SDF, au-delà de son objet particulier et de son propre propos, se veut aussi une réflexion sur la position du chercheur. Comme d’autres, nous soutenons que la « participation observante »⁹ est l’une des voies les plus utiles pour observer, comprendre, analyser, restituer. En termes de connaissance, La question SDF se veut contribution à une meilleure compréhension des évolutions de l’État-providence à la française. Les incursions comparatives, avec la situation et la sociologie américaines, autorisent des mises en perspective, des reculs et des apports de savoir issus d’un autre contexte.

L’ouvrage se veut aussi une contribution à l’analyse, plus globale, des évolutions de l’action publique, par exemple sur son versant budgétaire¹⁰, et, plus globalement, dans sa dimension dite partenariale¹¹. On peut l’ouvrir, le parcourir, le lire parce que l’on s’enquiert des SDF, mais aussi, plus globalement, parce que l’on s’intéresse aux politiques sociales et, plus largement, aux politiques publiques. Parce que l’idée force en est de « décortiquer » une action publique, sa portée tient aussi dans son approche et ses méthodes d’analyse, de critique, d’évaluation.

CHANGEMENTS ET PERMANENCES SUR LA DÉCENNIE 2000

Le contexte de la question SDF a, pendant la décennie 2000, évolué, avec des changements, parfois substantiels, mais sans rupture radicale dans les orientations suivies depuis le début des années 1980. La prise en charge des SDF aura vécu, en dix ans, le passage à l’Euro, la mise en œuvre de la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances), la création du droit au logement opposable (DALO) et même d’un droit à l’hébergement opposable (DAHO), la décentralisation du RMI puis sa transformation en RSA, le lancement d’une orientation « logement d’abord ». Des virages sont notables dans les propositions et constructions attachées aux politiques publiques de lutte contre la pauvreté¹². Mais il n’y a pas, pour autant, dans le cas spécifique des sans-abri, de changement de direction.

Au sujet précis des sans-abri, de multiples plans se sont succédés jusqu’à une stratégie dite de « refondation » entreprise à partir de 2008. Bien des transformations donc, mais qui ne sont pas des mutations et qui sont souvent des confirmations de ce qui était décrit et déjà inscrit dans le sentier (comme disent les spécialistes de politique publique) suivi par l’action publique de lutte contre la pauvreté.

De façon quasi rituelle, il existe même un certain cycle, dont l’épure est mise au jour dans l’ouvrage, consistant, chaque année, à voir annoncées l’augmentation des problèmes et la diminution des moyens affectés aux politiques. Les polémiques, sans avoir chaque fois la même intensité, ont la même consistance. Or, si rien ne permet de mesurer précisément l’évolution des problèmes, il est incontestable que les moyens déployés n’ont fait que s’accroître.

La dynamique aura été, sur ces années, à une consolidation du complexe bureaucratico-assistanciel (le système qu’agencent les pouvoirs publics et les associations) que ces pages caractérisent. La dépendance mutuelle des pouvoirs publics et du secteur associatif s’est renforcée. Les moyens financiers engagés ont été largement abondés. Si l’on s’en tient à ce qui est spécifiquement dépensé par l’État pour la prise en charge des SDF, on était à moins de 500 millions d’Euros en 1999, pour largement plus d’un milliard en 2010. Et si on raisonnait en prenant en considération l’évolution du périmètre budgétaire liée aux évolutions des dispositions (apparition de la Couverture maladie universelle, séparation entre Centres d’hébergement et de réadaptation sociale – CHRS et Centres d’accueil pour demandeurs d’asile – CADA –), on afficherait des chiffres beaucoup plus importants.

En fait, pour « traiter » la question SDF, d’abord sur le registre des coûts, il faut peut-être un peu de simplicité. La simplicité passerait par la distinction de deux problèmes différents. Le premier est celui du mal-logement. Le deuxième est celui des personnes visiblement à la rue depuis longtemps. Le premier concerne un nombre très important de ménages dans des situations très différentes (plus de 3 millions de personnes)¹³. Le deuxième ne concerne que quelques milliers de personnes dans les grandes villes. À considérer même que le nombre de personnes différentes qui, sur une année, se trouveraient plusieurs nuits de suite visiblement à la rue dépassait 50 000, il faut avoir à l’esprit que la dépense par individu est considérable. En effet, en prenant cette estimation de la population au dénominateur et en prenant au numérateur les un ou deux milliards d’euros publics (dépenses de l’État, des collectivités territoriales, et des caisses de Sécurité sociale) consacrés à l’accueil et au traitement « en urgence » de cette population, ce sont donc bien plusieurs milliers d’euros qui sont mensuellement dépensés par SDF à la rue. La dépense est élevée. Elle n’est en rien choquante car l’intervention sociale, en conditions extrêmes, est naturellement coûteuse¹⁴. Il est toutefois loin d’être assuré que cette dépense soit aujourd’hui la plus efficiente. Ce constat est largement partagé dans son...