Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditeur : Peggy Senez

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Conception de la maquette : Image In Air

Conception et réalisation de la couverture : STDI (Charlène Pineau)

Mise en pages : STDI

Fabrication : Anne-Lise Gonnet

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2023

ISSN : 2267-0149

ISBN papier : 978-2-281-13616-6

ISBN numérique : 978-2-281-13617-3

Photographie de couverture : © pbardocz – adobestock.com

Liste des principales abréviations

AMI : appel à manifestation d’intérêt

BRS : bail réel solidaire

BRSA : bail réel solidaire d’activité

CPAUPE : cahier des prescriptions architecturales urbaines paysagères environnementales

CRACL  : compte rendu annuel à la collectivité locale

CUD : communauté urbaine de Dunkerque

DSP : délégation de services publics

EMS : eurométropole de Strasbourg

EPA : établissement public d’aménagement

EPF : établissement public foncier

EPT : établissement public territorial

ERC : (démarche) éviter, réduire, compenser

NEI : nouvelle économie internationale

NPNRU  : nouveau programme national de renouvellement urbain

OFS : organisme foncier solidaire

OIN : opération d’intérêt national

PAE : plan d’aménagement d’ensemble

PLH : programme local de l’habitat

PLU : plan local d’urbanisme

PLU(i) : plan local d’urbanisme intercommunal

PPI : plan pluriannuel d’investissement

PUP : projet urbain partenarial

SEM : société d’économie mixte

SIIC : société immobilière d’investissement côtée

SPL : société publique locale

SPLA : société publique locale d’aménagement

TAM : taxe d’aménagement majorée

VRD : voirie et réseaux divers

ZAC : zone d’aménagement concertée

ZAE : zone d’activité économique

ZAN : zéro artificialisation nette

Préface

L’ouvrage que vous allez lire est le fruit d’un patient et minutieux travail de recherche associant universitaires et experts. Mais il est également le produit d’un dialogue avec leurs vis-à-vis durant ce travail : parties prenantes des « terrains » étudiés, financeurs du projet ou spécialistes du domaine… parfois les trois à la fois. Et c’est à eux que revient le privilège de témoigner des motifs qui les ont conduits à soutenir cette recherche, d’en indiquer les enjeux tels qu’ils les ont perçus, et d’en évoquer ce qui constitue pour eux ses principaux enseignements. Mais reprenons l’histoire.

Au commencement était le FIL ou Réseau scientifique sur les Finances locales. Ce réseau créé en 2014 à l’initiative du Lab’Urba (Université Paris-Est Créteil et Université Gustave Eiffel) et de l’AdCF (aujourd’hui Intercommunalités de France) s’est donné pour ambition, il y a quelques années, de développer et partager la production de connaissances scientifiques dans le domaine des finances locales. Les travaux en la matière étaient en effet trop peu nombreux, souvent cloisonnés sur le plan disciplinaire et largement méconnus, alors même que les capacités d’action des collectivités locales étaient au cœur de nombreux débats. Constitué en association loi 1901, ce réseau bénéficie notamment du soutien de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), de la Banque Postale, du Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA) qui l’accompagnent dans ses activités et il entretient des relations partenariales avec des institutions reconnues (le GRALE, le réseau FONDAFIP, l’OFGL, etc.) ainsi qu’avec plusieurs laboratoires de recherche. C’est dans le cadre d’un appel à propositions de recherche lancé par le FIL en 2019 que le projet à l’origine de ce livre a été conçu. Il a été jugé suffisamment intéressant pour qu’un premier cercle d’acteurs décide de le soutenir (le PUCA, le fond de dotation LIFTI, Laboratoire d’Initiatives Foncières et Territoriales Innovantes), avant d’être rejoint par des acteurs plus territorialisés (l’Institut Paris Région et l’Eurométropole de Strasbourg) directement intéressés par l’examen d’opérations situées dans leur espace d’exercice.

L’objet est d’éclairer une question peu étudiée tant par les économistes que par la recherche urbaine mais qui préoccupait collectivités et aménageurs : celle du financement des coûts induits de l’urbanisation par les opérations d’aménagement. Qu’entend-on par cela ? De façon très sommaire, l’aménagement d’un quartier présente un coût compensé par la vente de charges foncières aux propriétaires acquéreurs et par des subventions de la collectivité dans le cas d’opérations incluant une part importante de logements sociaux ou des équipements dont la portée dépasse celle du périmètre de l’opération prévue.

Dans la pratique, les choses sont plus compliquées et ce modèle économique de l’aménagement a connu de multiples transformations sous les effets croisés de la mise en concurrence des opérateurs, des nouvelles exigences réglementaires liées à la préservation de l’environnement, de la raréfaction des deniers publics et de la floraison de dispositifs ad hoc. Les interventions dites en renouvellement urbain, sur du foncier déjà occupé, ont apporté un niveau supplémentaire de complexité et d’opacité.

Cette complexité fait obstacle à l’évaluation des procédures elles-mêmes - celles de leur efficience respective – alors que l’urgence climatique de réduire l’artificialisation, de refaire de la ville sur la ville est bien présente.

C’est là un premier motif d’intérêt qui va au-delà de celui exprimé pour les seuls spécialistes. Mais il en existe un deuxième : l’enjeu de gouvernance par les collectivités territoriales de ces projets dans le cadre d’une montée en puissance des revendications des citoyens à peser sur leur futur environnement.

La recherche, telle qu’elle a été engagée, a le mérite d’avoir mis en lumière les acteurs, leurs liens, leurs contraintes et enjeux réciproques, leur interaction. Cette approche à caractère didactique a constitué une motivation forte pour les partenaires qui se sont engagés dans cette étude. Elle a aussi permis une réelle interaction avec les équipes de recherche qui ont pu faire progresser leurs travaux en étant plus proche du terrain.

En se fondant sur l’étude approfondie de cas réels et en intégrant à leur analyse les trois transformations contextuelles majeures que sont la montée en puissance du renouvellement urbain, la prégnance des enjeux écologiques et la croissance des contraintes financières pesant sur les collectivités, l’équipe de recherche est parvenue à fournir un tableau à la fois concret et inspirant des dynamiques actuelles à l’œuvre de l’économie de l’aménagement.

La recherche montre en effet de façon concrète en quoi cette nouvelle donne - frugalité foncière renforcée avec la politique dite du Zéro Artificialisation Nette, politique accrue de densification, contraintes financières des collectivités locales, charges nouvelles (inflation, coût des matériaux, etc.) - influe sur le financement des coûts d’urbanisation, des équipements notamment.

Cette nouvelle donne pousse à une évolution des modèles de financement des opérations d’aménagement urbain ou du moins renouvelle les modalités classiques d’intervention : recherche de recettes d’exploitation en aval de l’aménagement proprement dit, mais aussi anticipation en amont des coûts environnementaux générés, dans une lecture pour l’instant économiciste de la séquence Éviter Réduire Compenser (ERC).

Elle éclaire également la façon dont émergent et se développent de nouvelles stratégies dans la relation entre acteurs publics et acteurs privés selon un schéma d’intégration qui va de l’aménagement en régie complète à la dévolution à des opérateurs privés, avec entre les deux des formes hybrides et contractuelles dont le bénéfice, pour la collectivité publique, s’évalue en fonction du contexte mais qui rendent poreuses les frontières entre urbanisme réglementaire et urbanisme opérationnel.

Elle éclaire à ce titre la façon dont les collectivités locales sont de plus en plus mobilisées financièrement (et en matière d’ingénierie) alors que leurs contraintes financières s’accroissent, mais surtout comment la variable clé devient celle du risque financier dont le portage devient central dans la négociation entre acteurs. Elle éclaire enfin le rôle essentiel de la maîtrise foncière mais aussi, paradoxalement, les nouvelles formes de régulation émergeant dès lors que cette maîtrise foncière n’est que partielle ou ne peut être assurée.

La liste et le détail de ces éclairages pourraient être poussés plus avant : ils le sont dans le corps de l’ouvrage. Mais ce qu’il est essentiel d’en retenir, c’est que ceux-ci portent à la fois sur des réalités à l’œuvre dans l’aménagement aujourd’hui et qu’ils dessinent tout en même temps les tendances de l’aménagement de demain. Or celui-ci devra bien plus qu’aujourd’hui s’inscrire dans une logique de transition ou de bifurcation socio-écologique (les termes sont en débat) et il devra le faire avec à la fois de nouveaux instruments et aussi avec les instruments actuels. La compréhension de cette économie de l’aménagement « au concret » est la condition pour que la conception des premiers puisse bénéficier de l’expérience de l’usage des seconds.

Éric Chenderowsky (Eurométropole de Strasbourg)

Claire Delpech (FIL – Intercommunalités de France)

Cécile Diguet (Institut Paris Région)

Marc Kaszynski (LIFTI)

François Ménard (PUCA)

Françoise Navarre (FIL – Lab’Urba)

Introduction

L’économie de l’aménagement face aux transformations contemporaines des systèmes de l’aménagement urbain

Le monde de l’aménagement urbain en France a connu ces dernières années des évolutions profondes, depuis la mise en concurrence des concessions d’aménagement au milieu des années 2000 jusqu’au développement des appels à manifestation d’intérêt (AMI) qui fleurissent dans les années 2010. L’organisation, le montage, l’économie et les temporalités des projets se transforment en profondeur, brouillant les frontières entre l’amont et l’aval, entre public et privé, entre les échelles spatiales. Les acteurs publics et privés se restructurent et de nouveaux entrants apparaissent, aussi bien du côté de la maîtrise d’ouvrage urbaine que de la maîtrise d’œuvre des projets. Du point de vue du financement, les collectivités sont beaucoup plus regardantes sur leurs dépenses, cherchent à participer le moins possible aux coûts d’urbanisation et à les reporter sur les aménageurs et promoteurs. La maîtrise publique du foncier dans les projets est de plus en plus partielle.

Ces évolutions ont transformé les modalités concrètes du montage économique et financier des opérations d’aménagement. De nouveaux acteurs y contribuent, notamment du côté des opérateurs privés. Les formes contractuelles et de coopération évoluent, aussi bien en ce qui concerne les concessions que les contrats de partenariat. Les procédures de contrôle financier se développent, en particulier pour les concessions, mais restent relativement inexistantes pour les AMI. Les négociations financières sur la prise en charge des dépenses de l’aménagement sont aussi plus dures, et font de plus en plus appel à des montages complexes et innovants.

Notre travail de recherche auprès des acteurs qui font les projets, dont rend compte le présent ouvrage, s’est intéressé à ces évolutions, et plus particulièrement aux modalités concrètes de financement des coûts induits de l’urbanisation dans les opérations d’aménagement urbain. En effet, toute urbanisation nouvelle induit des dépenses pour la collectivité, de la viabilisation des terrains à la production des espaces publics et des réseaux en passant par les équipements publics nécessaires aux nouvelles populations, alors même que la rente foncière liée à l’augmentation de la valeur des terrains ainsi urbanisés profite aux propriétaires privés des terrains. Parmi les stratégies possibles des collectivités locales pour financer ces coûts induits, dans un cadre budgétaire aujourd’hui plus contraint, figure en bonne place la mise à la charge des opérateurs immobiliers ou des aménageurs d’une part croissante des dépenses induites par l’urbanisation, notamment les équipements publics mais aussi la qualité des aménagements réalisés. Or les évolutions actuelles du monde de l’aménagement urbain complexifient singulièrement les conditions d’équilibre économique des opérations, et donc la concrétisation de leurs objectifs publics de développement urbain. Notre travail a eu pour objectif d’analyser ces difficultés, et la manière dont les acteurs parviennent malgré tout à équilibrer économiquement les opérations et à les enclencher. Nous mettons ainsi en lumière des pratiques et des jeux d’acteurs relativement connus des professionnels de l’aménagement, et que nous avons voulu ici expliciter et formaliser.

Les grands principes de l’économie de l’aménagement

L’économie de l’aménagement, qu’est-ce que c’est ? Rappelons ici avant tout ses grands principes théoriques et ses concepts, ainsi que les outils et les modalités pratiques qui régissent le financement des opérations. L’aménagement urbain peut être considéré comme un processus économique de production de terrains pour la construction (ou la reconstruction) qui engage des actions à trois niveaux : l’organisation de l’espace selon un plan (1), les équipements urbains et leur financement (2), des stratégies foncières (3).

1. L’organisation de l’espace urbain

L’organisation de l’espace urbain selon un plan cohérent est un impératif qui s’est révélé depuis l’antiquité. On se souvient d’Hippodamos et de son plan en damier pour la ville de Milet. Au cours des 25 siècles qui ont suivi, la problématique urbaine a souvent été de compléter une urbanisation radiale spontanée (le long des voies d’accès) par des voies en rocades, selon un schéma radioconcentrique, afin de remédier à l’engorgement du centre. Mais beaucoup d’urbanisations créées de toutes pièces, comme les bastides ou les villes coloniales, ont repris le principe du damier.

Derrière l’organisation de l’espace urbain, la planification touche en réalité à des questions très diverses(1). En France par exemple, le contenu des plans s’est progressivement enrichi depuis les années 1950 et 1960 et intègre désormais des éléments aussi divers que la destination des sols (habitat, activités, espaces naturels et agricoles, etc.), la localisation ou le tracé des équipements publics, les règlements s’appliquant à la construction des bâtiments, les contraintes de mixité sociale (part des logements sociaux), et parfois même les performances énergétiques du bâti.

En France, comme dans plusieurs pays de l’Europe continentale ayant hérité du code napoléonien, les plans locaux d’urbanisme (PLU) sont opposables juridiquement : un projet conforme au plan et au règlement ne peut en théorie pas être refusé par l’autorité qui délivre les permis de construire et d’aménager.

En pratique, on observe que les collectivités locales s’ingénient à recréer les marges de négociation qui leur sont nécessaires (voir par exemple R. Melot, 2016 ou J. Idt et M. Pellegrino, 2021). En effet, d’une part, le plan local d’urbanisme n’est pas un document complet. Son contenu ne peut répondre à toutes les attentes des collectivités ni à toutes les éventualités qui peuvent se produire. D’autre part, son caractère unilatéral fait qu’il n’est souvent pas adapté aux exigences économiques et programmatiques des porteurs de projets d’aménagement, qu’ils soient privés ou publics. Il en résulte que le PLU est par nature un document instable qui doit être modifié pour les projets significatifs, ce qui s’accompagne généralement de négociations, en amont comme en aval, de la décision formelle de faire évoluer le document.

2. Les périmètres d’aménagement et l’équilibre budgétaire

Le PLU, document qui définit les droits à construire, a de fortes répercussions sur la valeur des sols puisque celle-ci est fonction de ce que le plan local autorise sur chaque parcelle. Une modification d’un règlement qui rend urbanisable un terrain lui donne de la valeur, ce qui bénéficie avant tout à son propriétaire. Or si le propriétaire s’enrichit, les acteurs publics doivent supporter des charges spécifiques pour créer les équipements publics (écoles, parcs, équipements sportifs, station d’épuration, etc.) et les espaces publics nécessaires à l’urbanisation, sans pour autant bénéficier de la plus-value foncière. De tout temps, l’affectation de droits à construire aux propriétaires a ainsi posé la question de l’équité. Une réponse parmi d’autres est de mettre à contribution les agents, propriétaires et opérateurs, qui bénéficient des équipements publics sans en supporter a priori les coûts : c’est le principe de la Land Value Capture (captation de la plus-value foncière, en français), terme utilisé dans la littérature anglo-saxonne sur le sujet et qui regroupe des instruments très divers(2).

En France, les équipements publics dans les secteurs urbains ordinaires sont financés par l’impôt local sur le budget des collectivités qui en ont les compétences, et notamment par la taxe d’aménagement (fixée par délibération des collectivités au taux maximum de 5 %) sur toute nouvelle surface construite. Mais les acteurs publics peuvent également définir des périmètres d’aménagement (ou de réaménagement) où le coût des équipements peut être identifié et n’est pas noyé dans un budget d’investissement global, tout ou partie de ce coût pouvant alors être mis à la charge des opérateurs. Ces périmètres d’aménagement, contrairement aux secteurs urbains ordinaires qui n’évoluent que lentement, peuvent faire l’objet d’un bilan équilibrant dépenses et recettes. C’est le cas par exemple lorsqu’une collectivité crée une Zone d’Aménagement Concertée (ZAC) sur son territoire et selon ses compétences. Schématiquement, les dépenses consistent alors à acheter les terrains, à les viabiliser, les équiper, et à réaliser toutes les études et dépenses nécessaires à la coordination de l’ensemble. Les recettes consistent à revendre les terrains équipés et constructibles à des opérateurs spécialisés selon le programme envisagé. Idéalement, elles couvrent la totalité des dépenses, mais elles doivent en réalité être souvent complétées par des subventions, notamment en renouvellement urbain, lorsqu’il est difficile d’atteindre l’équilibre.

Dans ces périmètres d’aménagement, deux types de méthodes sont alors utilisés par les acteurs qui en sont responsables (la collectivité et/ou son aménageur) pour financer les équipements publics. Lorsque l’aménageur a pu acquérir les terrains, et ce dans l’idéal (rarement atteint) à un prix proche de celui de l’usage antérieur, la marge entre prix d’achat des terrains initiaux et revente des terrains équipés et aménagés à des opérateurs sous forme de charges foncières(3) couvre les coûts d’aménagement. Elle couvre aussi éventuellement des péréquations en faveur d’usages du sol moins rentables (logements sociaux, locaux artisanaux, etc.). Mais lorsque l’aménageur n’a pas la maîtrise foncière d’un terrain (cas de plus en plus fréquent en tissu préexistant), la collectivité locale ou son aménageur peuvent imposer des contributions des opérateurs aux dépenses d’équipements publics à travers des dispositifs spécifiques (taxe d’aménagement majorée, projet urbain partenarial, convention de participation en ZAC). Dans ce second cas, les opérateurs soumis à contributions vont naturellement essayer de les répercuter sur les propriétaires fonciers en faisant des offres d’achat moins élevées(4).

Malgré ces dispositifs, l’équilibre budgétaire entre dépenses et recettes est souvent difficile à atteindre dans ces périmètres d’aménagement, que ce soit du fait du coût important des équipements, du coût du foncier, ou de la difficulté à revendre les terrains à construire. Les collectivités peuvent contribuer à l’équilibre à travers leur budget propre, ou à travers une participation à l’équilibre de l’opération. Par ailleurs, les processus d’aménagement tendent à être accompagnés de modifications du droit des sols permettant une meilleure rentabilisation des opérations, notamment par la densification et/ou par l’évolution vers des usages plus valorisants, par exemple de l’industrie vers le tertiaire et le logement.

3. La stratégie foncière

L’aménagement est souvent précédé d’une stratégie foncière. Il s’agit notamment d’acquérir les terrains à des prix inférieurs à ceux que paieraient les promoteurs sur le marché afin de conserver une marge pour payer tout ou partie des équipements, ainsi que d’autres dépenses inhérentes à l’aménagement (par exemple la péréquation au profit du logement social). Lorsque l’aménagement se faisait en extension sur des terrains agricoles, les collectivités avaient la possibilité, au moins théoriquement, de contrôler les prix en instituant un droit de préemption et en conservant un statut d’inconstructibilité du périmètre jusqu’à l’acquisition. Il n’en va plus de même en renouvellement urbain lorsque l’on a affaire à un tissu urbain existant, évoluant progressivement, où les parcelles sont déjà desservies par des voies et réseaux, bénéficient de droits à construire et sont appropriées par des utilisateurs qui en tirent un rendement économique. Les prix de référence et les coûts d’éviction ou de relogement y sont trop élevés pour justifier la préemption, et encore moins l’expropriation, de l’intégralité des terrains. Préemption et expropriation sont au demeurant de plus en plus difficiles à légitimer juridiquement et politiquement.

Cette situation pose problème. Le simple affichage des éventuelles contributions aux équipements rendus nécessaires, par exemple à travers la Taxe d’Aménagement Majorée (TAM), n’est pas réellement opérant, dans les périmètres de renouvellement urbain, pour stabiliser ou diminuer les prix fonciers. Tout au plus, les collectivités ou leurs établissements fonciers (EPF) peuvent acquérir les sols support à un prix minoré en achetant ferme, sans conditions suspensives, ce que font rarement les promoteurs. Cette formule(5) intéresse en particulier les entreprises vendeuses qui ont besoin de trésorerie rapidement pour investir dans leur processus productif et n’ont pas le temps ou l’envie de se lancer dans une démarche de valorisation impliquant de longs délais pour obtenir un permis d’aménager ou de construire, voire une modification du document d’urbanisme. Mais dans les tissus existants, la maîtrise foncière par un aménageur public est finalement souvent partielle, voire tout à fait minoritaire. Que l’on soit dans un périmètre d’opération d’aménagement ou non, une grande partie des opérations de construction se font sur des terrains achetés par les opérateurs directement auprès des propriétaires d’origine et non à l’aménageur.

Des contextes d’action renouvelés de l’aménagement urbain

Les grands principes de l’économie de l’aménagement sont finalement relativement stables. Mais les contextes d’action de l’aménagement urbain ont cependant connu un ensemble de transformations qui renouvellent les modalités classiques d’intervention, les pratiques, et notamment les modalités de financement. Soulignons ici trois facteurs d’évolution des contextes : le renouvellement urbain (1) ; les évolutions des attentes sociétales vis-à-vis de l’aménagement, en particulier la montée en puissance des enjeux écologiques (2) ; les contraintes financières croissantes qui pèsent sur les collectivités (3).

1. Le renouvellement urbain

Une première transformation contextuelle, désormais ancienne, est connue et renvoie au passage d’un urbanisme d’extension à un urbanisme sur des sites déjà urbanisés. Cette évolution, documentée dans la recherche et les expertises professionnelles dans les années 1990 et au début des années 2000(6), a considérablement transformé les pratiques de l’aménagement. Du point de vue de l’économie de l’aménagement, l’orientation vers le renouvellement urbain produit différents types d’effets déstabilisateurs, principalement en augmentant les coûts d’acquisition foncière et les coûts de viabilisation.

D’une part, les instruments de la maîtrise foncière permettant d’acquérir un foncier à prix raisonné ont été pensés pour un contexte d’extension urbaine, et s’avèrent bien mal adaptés en renouvellement urbain pour permettre une acquisition foncière par les acteurs publics sans léser les propriétaires des terrains. En outre, les processus d’acquisition foncière s’allongent en renouvellement urbain car il est la plupart du temps nécessaire de négocier avec de nombreux propriétaires très divers. Le temps de maîtrise foncière génère ainsi des coûts de gestion urbaine qui s’avèrent d’autant plus importants que les projets prennent place sur une multitude de petits terrains fonciers à recomposer.

D’autre part, une opération en renouvellement appelle des coûts de viabilisation plus importants car les projets prennent place sur des terrains qui avaient auparavant d’autres usages, souvent non conformes à leur destination future. Il faut intégrer de nouveaux coûts, comme la dépollution et la démolition. En outre, bien qu’inséré dans des tissus urbains déjà constitués, le foncier nécessite tout de même une viabilisation, notamment sur les grands tènements que sont les friches (voir à ce sujet l’ouvrage de J.-P. Lacaze, 1997) ou pour adapter les voiries à un redécoupage foncier. Pour autant, le renouvellement urbain a été intégré par les maîtrises d’ouvrage urbaines qui ont développé de nouveaux modèles d’interventions et de nouveaux modèles économiques sur lesquels nous reviendrons plus tard.

2. Les évolutions des attentes sociétales

Le second facteur de transformation des contextes d’action de l’aménagement tient à la complexité croissante des objets urbains produits, en lien avec la diversification des attentes sociales à son égard. En effet, que l’action publique change est un fait largement documenté mais plus rares sont les travaux soulignant que les mutations de la société sont également un facteur de changement de l’action publique urbaine(7). L’aménagement est un domaine particulièrement affecté par ces changements sociétaux. L’exemple le plus marquant, qui affecte à bien des égards les questions de financement de l’aménagement, est celui de la montée en puissance des enjeux écologiques.

L’acuité des questions écologiques transforme les objets aménagés et transforme les logiques d’action selon trois grandes directions. D’abord, la prégnance des enjeux écologiques conduit les maîtrises d’ouvrage à réfléchir plus précisément aux besoins et aux impacts générés par les opérations. Dans cette perspective, différentes mesures peuvent être prises pour optimiser la production des équipements publics, notamment en s’appuyant sur la démarche « Éviter, Réduire, Compenser » (ERC). Cette démarche est parfois mobilisée dans une perspective d’optimisation économique du projet puisque la séquence d’évitement favorise des solutions de réemplois des voiries, une optimisation des tracés ou encore la promotion de solutions alternatives aux réseaux unitaires dans la collecte des eaux pluviales. Cependant, les préconisations qui en découlent sont aussi parfois plus coûteuses par les modifications induites pour la préservation environnementale, par les coûts en ingénierie liés au renforcement des études environnementales, ou par les compensations environnementales en cas d’incapacité à éviter les impacts environnementaux du projet d’aménagement.

Les enjeux écologiques amènent également à anticiper les questions de gestion plus en amont dans le processus de production des équipements publics. Dans les processus d’aménagement, les questions d’optimisation des coûts de la maintenance et de l’exploitation sont désormais souvent évoquées, ce qui renvoie au développement des analyses en coût global. Les équipements neufs et requalifiés deviennent en conséquence plus performants énergétiquement et utilisent moins de fluides pour fonctionner. Mais si la production d’équipements publics dont les coûts de gestion seraient moindres est un objectif assumé, ils sont aussi plus coûteux à réaliser et les niveaux attendus de performance énergétique par ces constructions nouvelles sont loin d’être systématiquement atteints. Dans cette perspective, certains aménageurs se positionnent à l’aval du projet, dans une logique de gestion des équipements ou des réseaux, pendant la durée de l’opération d’aménagement voire au-delà. Or ces dépenses nouvelles sont rarement intégrées aux bilans d’aménagement(8).

Enfin, les enjeux écologiques poussent à l’augmentation de la densité des opérations d’aménagement, ce qui peut permettre de générer des recettes supplémentaires. La densification est valorisée dans la perspective de lutter contre l’artificialisation des sols. Elle peut conduire à l’augmentation des droits à construire dans une opération d’aménagement et donc accroître la valorisation foncière des sites. Elle est aussi préconisée dans une logique de Transit Oriented Development(9) (TOD). Autour d’infrastructures de transports collectifs, il s’agit d’augmenter les droits à construire pour accroître le nombre d’habitants et d’emplois qui en bénéficient, et réduire d’autant la part des déplacements pendulaires automobiles. Elle est également promue autour des réseaux de chauffage urbain reposant plus fortement sur des énergies renouvelables afin d’atteindre un équilibre économique. La densification doit être cependant raisonnée en intégrant les questions de limitation des impacts environnementaux, de biodiversité ou encore d’évitement des îlots de chaleur urbain, autant de paramètres qui peuvent la contraindre et/ou accroître les coûts d’aménagement.

L’exemple de la montée des enjeux écologiques illustre ainsi comment les évolutions sociétales transforment l’aménagement et peuvent peser sur son financement. Mais la question écologique n’est qu’un exemple parmi tant d’autres aux côtés, sans chercher l’exhaustivité, de la demande croissante en matière d’association des usagers dans les processus d’élaboration des projets, de l’inaccessibilité économique croissante du logement dans les aires métropolitaines, de la transformation des mobilités, de l’évolution des modes de consommation qui bouleversent le commerce, etc.

3. Les contraintes financières

Le troisième changement d’importance pour le financement des opérations d’aménagement tient aux contraintes financières croissantes pesant sur les collectivités et réduisant leurs capacités d’investissement. Nombreux sont les discours, du côté des aménageurs, à souligner les contraintes financières pesant sur les activités de l’aménagement urbain. Les travaux du réseau national des aménageurs depuis 2017 témoignent de l’ampleur du questionnement.

Si l’austérité et la rigueur dans les finances locales françaises apparaissent plus limitées que dans d’autres pays européens, les évolutions récentes témoignent d’une dégradation des capacités de financement des collectivités locales(10). En outre, le resserrement budgétaire qui les touche s’effectue avec un renforcement parallèle des dispositifs de péréquation à destination des collectivités les plus fragiles socialement et économiquement, produisant ainsi des effets différenciés selon les territoires(11). Si les effets concrets sur le financement des opérations d’aménagement de ces évolutions n’ont guère fait l’objet de publications, des études de cas révèlent certains changements, tels qu’un recours croissant à une gestion active du foncier(12), aux aménageurs privés(13) et un développement d’instruments et de raisonnements financiers dans le pilotage des opérations(14).

Les évolutions des acteurs de l’aménagement

Ces transformations de contextes d’action du financement de l’aménagement urbain vont de pair avec des évolutions de positionnements et de systèmes d’acteurs, brouillant les frontières et induisant une coproduction publique-privée plus poussée (N. Arab, 2001 ; A. Pauchon, 2021).

Sur un plan théorique, la forme organisationnelle de l’aménagement peut être décrite en termes d’intégration : aménagement laissé au marché et aux opérateurs privés, ou à l’inverse intégration verticale et hiérarchique à partir de la collectivité locale qui réalise elle-même en régie ou délègue à une structure publique (entreprise publique locale, établissement public) sur laquelle elle exerce un pouvoir de nature hiérarchique. Entre ces deux formes polaires, marché et hiérarchie, existent des formules hybrides basées sur des contrats de longue durée avec des opérateurs privés. L’observation empirique montre que ce choix de l’arrangement organisationnel est tendanciellement corrélé aux attributs des transactions tels que les définit la Nouvelle Économie Institutionnelle (NEI)(15). La spécificité des actifs en constitue un premier facteur : le site, ordinaire ou emblématique ; la structure foncière, simple ou morcelée ; le programme de l’aménagement, ordinaire ou ambitieux ; les actifs humains et les savoir-faire nécessaires pour des opérations complexes. Plus cette spécificité est forte, plus la maîtrise d’ouvrage sera intégrée à la collectivité et moins elle sera laissée au seul jeu du marché. Un second facteur renvoie à l’incertitude, qui dépend de la conjoncture économique, de la visibilité commerciale des opérations, de la stabilité du cadre politique et institutionnel. Plus l’incertitude est accusée et plus elle joue en faveur d’un dispositif organisationnel intégré. Un dernier facteur renvoie à la fréquence des transactions, qui réfère au nombre d’acteurs en jeu (propriétaires, opérateurs, etc.). Si ces acteurs sont peu nombreux (par exemple, un seul grand propriétaire), la fréquence des transactions est faible et il sera alors nécessaire de recourir à des arrangements intégrés ou hybrides.

Dans le cas de la France, l’aménagement a longtemps été considéré comme étant principalement l’affaire des acteurs publics, donc relevant de la filière intégrée, notamment parce que les opérations d’aménagement (en particulier les ZAC) étaient majoritairement pensées comme déficitaires, ou tout juste à l’équilibre, donc ne dégageant pas de marges financières qui auraient pu intéresser les opérateurs privés (J. Da Rold, 2008 ; T. Vilmin, 2015 ; P. Citron, 2017). Par ailleurs, la conduite des opérations d’aménagement s’est historiquement appuyée sur tout le territoire national sur un réseau d’aménageurs semi-publics, les Sociétés d’Économie Mixtes (SEM) (A. Delion, 2006), puis depuis la fin des années 2000 sur des sociétés d’aménagement entièrement publiques prenant la forme de Sociétés Publiques Locales (SPL) ou de Sociétés Publiques Locales d’Aménagement (SPLA). De son côté, et malgré les vagues successives de décentralisation à compter de 1982, l’État a conservé la possibilité de reprendre la main en matière d’aménagement urbain sur les Opérations d’Intérêt National (OIN), à travers ses Établissements Publics d’Aménagement (EPA) qui portent jusqu’à aujourd’hui des opérations d’aménagement significatives, en Île-de-France aussi bien que dans les grandes métropoles régionales (Euroméditerranée à Marseille, Euratlantique à Bordeaux, etc.).

Cette représentation dominante d’un secteur d’intervention restant en France majoritairement public mérite en réalité d’être nuancée, comme le révèlent d’abord certains travaux à dimension historique. Clément Barbier, Antonio Delfini et Fabien Desage relatent ainsi les logiques de reconversion des capitaux textiles dans la production urbaine de l’agglomération lilloise, et ce dès les années 1960(16). D’autres auteurs, comme Clément Orillard et Laurent Coudroy de Lille rendent compte de l’importance des opérations d’aménagement privées ayant contribué à la production urbaine des Trente Glorieuses, particulièrement dans l’agglomération parisienne (C. Orillard, L. Coudroy de Lille) ou sur segments de marchés comme celui des centres commerciaux (C. Orillard). De nombreux écrits soulignent l’ouverture ensuite toujours croissante de l’aménagement aux acteurs privés dans les années 1990. Elle s’opère sous plusieurs formes : une implication importante des acteurs privés dans la gestion et le développement des services en réseaux (D. Lorrain et G. Stoker, 1995 ; D. Lorrain, 2002) qui accompagnent les projets d’aménagement ; une remontée des acteurs privés dans la chaîne de l’aménagement (D. Lorrain, 1992 ; N. Arab, 2001 ; P. Citron, 2017) ; un changement en matière de gouvernance de l’aménagement dans les grandes métropoles avec le déploiement de coalitions plus ouvertes aux acteurs privés (G. Pinson, 2009) ; une emprise croissante d’acteurs financiers et de logiques financières dans le développement des projets (D. Lorrain, 2011 ; A. Guironnet et L. Halbert, 2018).

Des travaux récents évoquent même un changement de nature et de régime de l’intervention des acteurs privés au cours des années 2000. Alors qu’ils se contentaient plutôt d’intervenir sur le segment de la production immobilière, et de manière finalement très accessoire en matière d’aménagement et d’équipement préalables des terrains, les opérateurs privés remontent désormais la chaîne de production urbaine et se positionnent en première ligne dans les projets (I. Baraud-Serfaty, 2011). Ils endossent alors, sinon le statut ou le titre d’aménageur (ils agissent parfois en dehors du cadre d’une concession d’aménagement), du moins tout ou partie de ses principales missions : le pilotage général de l’opération, l’acquisition préalable des terrains, leur viabilisation, la réalisation des espaces et des équipements publics, la commercialisation des terrains, et même parfois les études architecturales et urbaines ou la concertation. De plus en plus de projets semblent concernés, des plus grands aux plus petits, en extension urbaine comme en renouvellement urbain.

Plusieurs causes expliqueraient de telles évolutions. En premier lieu, le législateur a imposé aux collectivités locales, dès 2005, une obligation de mettre en concurrence leurs concessions d’aménagement, afin de mettre en conformité le droit français avec la législation européenne en matière d’ouverture à la concurrence des marchés publics. Les SEM ont cru un temps qu’elles pourraient échapper à la mise en concurrence en étant considérées, au regard du droit Européen, comme in house (terme désignant une entreprise sur laquelle la collectivité exerce un contrôle analogue à celui qu’elle exercerait sur sa propre administration). Mais un arrêté de la cour des Communautés Européennes en 2005 a exclu cette possibilité du fait de leur actionnariat en partie privé. Le régime historique de l’aménagement public français, qui reposait sur la possibilité laissée aux collectivités de confier directement sans mise en concurrence leurs concessions d’aménagement à leurs SEM locales, s’en est trouvé fragilisé : ce bouleversement a permis aux opérateurs privés de se positionner sur des contrats de concession et de montrer progressivement leur savoir-faire.

En outre, dans un contexte de contraintes accrues sur les finances locales (C. Delpech et F. Navarre, 2020), les collectivités cherchent de plus en plus à limiter les risques financiers, ce qui a pour effet de restreindre leurs capacités d’investissements en matière d’aménagement (P. Citron, 2017). Dès lors, les collectivités locales cherchent, d’une part, à limiter la maîtrise foncière. En effet, des opérations à maîtrise foncière partielle voient ainsi le jour, comme l’opération Rives de Seine à Boulogne-Billancourt (S. Harlaux 2008 ; ORF 2014 ; T. Vilmin, 2005) ou comme une partie des opérations du programme 50 000 logements portées par la Fab’ (SPL de Bordeaux Métropole), qui nécessitent des négociations plus poussées avec les opérateurs propriétaires. D’autre part, les collectivités rechignent de plus en plus à financer les déficits d’opérations, ou à engager directement ou indirectement des dépenses d’aménagement : les opérations qui voient le jour désormais sont finalement souvent les plus rentables et les moins risquées, et à ce titre beaucoup plus susceptibles d’intéresser les opérateurs privés.

Par ailleurs, les attentes des collectivités locales en matière d’aménagement évoluent (IAU-IDF, 2018) : dans des contextes de marchés tendus et de besoins en logements non satisfaits, elles souhaitent que les opérations sortent plus rapidement. Des collectivités locales essaient donc d’inventer de nouvelles manières d’intégrer les acteurs privés dans les processus d’aménagement, qui se démarquent de la procédure classique de la ZAC (réputée comme étant particulièrement longue). À Bordeaux par exemple, l’opération des Bassins à Flot (H. Christy, 2016 ; J. Grosbellet, 2016 ; M. Llorente et T. Vilmin, 2013 ; A. Pauchon, 2021) est animée par une équipe de maîtrise d’œuvre urbaine défendant des règles minimales d’urbanisme pour promouvoir un « urbanisme négocié » (G. Blanchard et Y. Miot, 2017 ; M. Llorente et T. Vilmin, 2012). Aucune ZAC n’est ici créée : la seule procédure d’urbanisme utilisée est un outil fiscal ancien de financement, le plan d’aménagement d’ensemble (PAE). Bordeaux Métropole a ensuite répliqué le procédé pour d’autres opérations, comme le projet Brazza sur la rive droite. Au niveau national, le cadre réglementaire de l’aménagement se transforme également pour donner une place plus importante aux acteurs privés. Dans cette perspective, le législateur a par exemple créé un nouvel instrument d’aménagement, le Projet Urbain Partenarial (PUP), en 2010, dont il faut souligner le caractère contractuel et négocié.

Le positionnement des opérateurs privés vis-à-vis de l’aménagement s’est par ailleurs largement transformé. Face au désengagement progressif des collectivités locales et dans un contexte où, depuis la crise de 2008, les taux d’intérêt étaient jusqu’à récemment particulièrement faibles, l’aménagement urbain, malgré les risques qu’il présente, a été progressivement considéré par certains promoteurs (et plus particulièrement par ceux adossés à de grandes entreprises de bâtiments et de travaux publics) comme un moyen d’amener de l’activité supplémentaire (P. Citron, 2017). L’intérêt est autant (voire plus) de créer un marché pour l’entreprise de promotion et/ou de bâtiment en s’assurant la fourniture, sur la durée, de droits à construire et de marchés de construction dans un contexte où le foncier constructible se fait plus rare, que d’essayer de capter une partie de la valeur foncière dégagée dans le processus d’aménagement, même si celle-ci reste très faible. Dans ce second cas, la captation de la valeur peut s’effectuer par exemple en contractant les dépenses d’aménagement (P. Citron, 2017), notamment sur le poste des espaces publics. Certains opérateurs privés s’engagent enfin dans l’aménagement urbain parce que cela leur permet de se positionner dès l’amont pour pouvoir assurer plus tard la gestion urbaine des quartiers construits (IAU-IDF, 2018), notamment en fournissant de nouveaux services, en lien avec les enjeux croissants de gestion durable et numérique des réseaux urbains (T. Souami, 2011) ou encore à travers une activité de foncière. Les foncières commerciales en donnent une bonne illustration, lorsqu’elles se développent à travers des stratégies tournées vers l’aménagement urbain (Altaréa-Cogedim, Ceetrus, Apsys, Frey, Nhood, etc.).

En somme, même si l’activité d’aménagement est considérée comme structurellement peu rentable en tant que telle, des opérateurs privés aux profils très divers s’y investissent de plus en plus fortement, pour des raisons et sous des formes finalement elles-mêmes très hétérogènes aussi. Pourtant, les acteurs publics ne disparaissent pas pour autant du paysage. Leurs places, plutôt, se recomposent (J. Pollard, 2018 ; R. Maurice, 2017 ; J. Idt, 2015). Ainsi, lorsque les ZAC sont aménagées par un opérateur privé, les collectivités locales demeurent centrales par les règles qu’elles instaurent (règles souhaitées également par les opérateurs privés pour organiser la phase de promotion) ainsi que par le contrôle financier annuel qu’elles exercent (R. Maurice, 2017).

Pour les projets les plus importants, le concessionnaire reste souvent public car les risques politiques et financiers sont trop importants : les acteurs privés s’investissent alors plutôt à travers l’aménagement de macro-lots sur des périmètres restreints de 5 à 10 ha qu’à travers un rôle d’aménageur concessionnaire d’une grande opération. Les SPL se sont développées très rapidement au cours des années 2010, remplaçant parfois les SEM mais le plus souvent venant en complément, ce mouvement témoignant de la volonté des collectivités de garder un contrôle fort sur leurs opérations d’aménagement les plus centrales et les plus significatives. De leur côté, les SEM ne disparaissent pas mais développent des activités complémentaires, en particulier en investissant l’aval de la filière de l’aménagement : activités de co-promotion au sein de leurs opérations ou en dehors, activités de foncière commerciale pour la gestion des rez-de-chaussée, activités de gestion de services urbains, voire parfois investissements sur fonds propres dans de petites opérations d’aménagement en tant que propriétaire des terrains (J. Idt, 2015). Enfin, d’autres opérateurs publics développent une activité significative en matière d’aménagement, et en particulier les EPF dont l’activité dépasse aujourd’hui le seul proto-aménagement (acquisition, dépollution et mise en état des sols, etc.) et la gestion du foncier, pour s’orienter vers le pilotage de petits projets d’aménagement à la demande des communes, en particulier dans les secteurs périurbains où ils font office d’aménageur public.

Des pratiques en transformation face à la sobriété foncière

Une autre évolution majeure dans les pratiques de l’aménagement contribue à transformer les équilibres financiers des opérations d’aménagement et les jeux d’acteurs qui les travaillent : la réaffirmation récente de l’objectif de sobriété foncière, en particulier par le Plan biodiversité (2018) et la loi Climat et résilience (2021). En rendant le foncier urbanisable plus rare, cet objectif génère mécaniquement un effet inflationniste sur les prix fonciers et immobiliers, au risque de rendre l’équilibre économique des opérations d’aménagement encore plus difficile à atteindre, de créer des effets d’éviction du fait de prix de sortie des biens immobiliers qui deviennent incompatibles avec le niveau de solvabilité des ménages ou des entreprises (ORF, 2022), et ainsi de générer des effets pervers sociaux (X. Desjardins, 2020). Dans ce contexte, le foncier devient l’objet de toutes les attentions et suscite la mise en place de stratégies propres à chaque acteur de la chaîne de l’aménagement, non seulement pour tenter de maîtriser les prix, mais aussi (et surtout) pour s’approvisionner en foncier, matière première essentielle à l’activité.

Si les mouvements de recomposition de la chaîne de l’aménagement ont déjà été observés depuis le début des années 2000, il semblerait qu’ils se doublent à présent :

a/ de comportements de plus en plus opportunistes, exacerbés par ce contexte tendu, de la part de certains acteurs. Pour sécuriser la prospection foncière dans un environnement très concurrentiel, de plus en plus de promoteurs achètent aujourd’hui sans conditions suspensives et à des prix très élevés, ce qui était jusque-là l’apanage des EPF, leur faisant ainsi concurrence. Ces positions ponctuelles des opérateurs immobiliers contribuent à la poursuite de dynamiques d’urbanisation qui n’entrent pas toujours en cohérence avec une vision planifiée du développement urbain (D. Lorrain 2018). On observe également une évolution des stratégies et des pratiques de la part de certains opérateurs privés qui adoptent une vision de plus long terme : jusque-là positionnés sur des secteurs résidentiels, certains d’entre eux prennent des positions anticipatrices sur le foncier potentiellement mutable en zones d’activités économiques (ZAE), dans l’attente d’un éventuel changement du droit des sols pour réaliser des projets mixtes, ce qui leur permettait de réaliser une plus-value substantielle. Cela traduit une tendance à l’œuvre autour du foncier économique, qui émerge de plus en plus comme un nouveau gisement à exploiter pour les opérateurs immobiliers.

b/ et inversement, d’un renforcement des comportements patrimoniaux. Prenant acte de la rareté du foncier et de sa valeur patrimoniale, de plus en plus de grands propriétaires (industriels, institutionnels, etc.) décident de garder leur foncier plutôt que de le valoriser par cession, soit pour le conserver comme un actif de long terme, soit pour assurer la maîtrise d’ouvrage de sa reconversion (directement ou indirectement) en vue de son exploitation future, à l’instar des foncières commerciales citées plus haut. Le recours à un système de baux est alors fréquent.

Plus généralement, on observe un recours croissant et renouvelé à la dissociation du foncier et du bâti, une pratique déjà bien connue à travers les baux emphytéotiques. En extrayant le poste foncier du bilan économique de l’opérateur, cela permet d’atténuer les prix de sortie et de faciliter l’accession à la propriété. C’est ce mécanisme qui sous-tend le bail réel solidaire (BRS), géré par des organismes fonciers solidaires (OFS) qui restent propriétaires du terrain et qui le louent en échange d’une redevance très faible. Le ménage est propriétaire des murs uniquement. Depuis peu, ce mécanisme vient d’être élargi au champ de l’activité économique à travers le bail réel solidaire d’activité (BRSA), largement inspiré du BRS. Il vise à favoriser la diversification des activités artisanales et commerciales dans les espaces urbains. Dans les contextes métropolitains où les prix immobiliers ne cessent de croître, ces dispositifs intéressent les acteurs publics et donnent lieu à de nouvelles expérimentations. Ainsi, la métropole de Rennes souhaite aujourd’hui étendre ce mécanisme dissociant à tous les fonciers publics, face à une hausse continue des prix de l’immobilier et du foncier qui rend l’accession à la propriété toujours plus difficile pour les ménages.

Ces attitudes patrimoniales à l’égard du foncier sont également à l’œuvre chez un ensemble d’opérateurs habituellement positionnés sur une phase de travaux et/ou d’investissements sans visée de propriété. Aujourd’hui, plusieurs d’entre eux font le choix de constituer un patrimoine foncier (bâti ou non) et de créer des structures ad hoc pour le gérer et le cas échéant en tirer un rendement locatif, dans l’attente d’un projet futur. On pourrait citer ici le cas de SEM qui ont créé leur propre outil, ou encore le cas des EPF. Le nombre de foncières ne cesse de croître, avec des statuts juridiques et des objets sociaux très divers, entre les foncières solidaires, commerciales, de redynamisation, ou encore les foncières parapubliques(17).

Elles se différencient des foncières cotées de type SIIC (société immobilière d’investissement cotée, statut créé en 2002) dont l’objet est d’acquérir, gérer et louer un parc immobilier. Certaines d’entre elles ne se limitent toutefois pas à l’investissement immobilier, mais sont aussi promoteurs et ponctuellement aménageurs (comme Icade et Altarea). À côté de ces acteurs qui par leur statut entrent dans la catégorie d’investisseurs, nous rencontrons également aujourd’hui des fonds d’investissement spécialisés sur un maillon spécifique de la chaîne : le recyclage de sites et sols pollués. Ces fonds sont amenés à réaliser des projets d’aménagement, souvent en partenariat avec des promoteurs. Brownfields et Gingko sont les principaux représentants de cette catégorie et sont soutenus par de grands investisseurs institutionnels, la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) et la Banque européenne d’investissement.

Une telle « remontée » des investisseurs sur les phases amont de la chaîne de l’aménagement reste toutefois un phénomène très limité et concerne des secteurs géographiques précis où le risque est modéré (quartier central des affaires, proximité des gares du Grand Paris, territoire Lorrain hyper-dynamique en limite du Grand-Duché du Luxembourg, etc.). La prise de risque, au moment de l’acquisition foncière, sur le changement du droit des sols est encore relativement exceptionnelle (citons ici l’exemple de l’opération des Mathurins à Bagneux sur un site mono-propriétaire à proximité d’une future station de métro, portée par le fonds d’investissement LBO France). Pour que les investisseurs décident de se positionner sur une opération d’aménagement, le risque doit être maîtrisé, ce qui implique notamment une localisation adéquate. La visibilité commerciale sur la sortie des opérations est un second paramètre fondamental, et la longue durée des opérations reste le principal facteur bloquant. Aussi, la financiarisation, qui a pu se propager sur certains actifs immobiliers (bureaux, logistique, résidences gérées, etc.), ne pénètre pas réellement le champ de l’aménagement urbain, car les conditions d’acquisition et de transformation foncière ne coïncident pas avec la temporalité et le niveau d’aversion au risque des acteurs mus par une logique financière(18).

Méthodologie et organisation de l’ouvrage

Dans ce contexte de grandes mutations du monde de l’aménagement urbain en France, à la fois dans les contextes, les acteurs et leurs pratiques, comment se transforme l’économie de l’aménagement ? Notre travail étudie la manière dont s’opèrent aujourd’hui les négociations et les jeux d’acteurs autour de l’élaboration des bilans d’aménagement de manière à financer les coûts induits par l’urbanisation. Nous proposons ainsi une analyse de l’économie de l’aménagement à travers ses acteurs, ses négociations et ses systèmes d’action (au sens de Michel Crozier et Erhard Friedberg(19)).

Nous avons pour cela analysé de manière détaillée les jeux d’acteurs et les négociations qui guident l’élaboration des bilans financiers des opérations d’aménagement, dans neuf cas concrets d’opérations d’aménagement contrastées dans quatre agglomérations françaises : Dunkerque, Île-de-France, Rennes et Strasbourg.

Nous nous sommes appuyés sur des entretiens semi-directifs avec les principaux protagonistes impliqués dans l’élaboration des bilans et nous avons également analysé un ensemble de documents opérationnels et contractuels. Nous nous sommes appuyés sur un partenariat avec les collectivités et les opérateurs de l’aménagement responsables des différents cas étudiés, à travers un partenariat de recherche (Réseau FIL, PUCA, LIFTI, Institut Paris Région, Eurométropole de Strasbourg).

La mise en regard et l’analyse croisée de cas très divers (à la fois en termes de contextes, d’acteurs et de montage) nous permettent de monter en généralité pour comprendre les jeux d’acteurs autour des bilans d’opération, et l’organisation des systèmes d’acteurs. La première partie met d’abord en évidence les systèmes d’action qui structurent l’élaboration des bilans financiers, et les jeux d’acteurs qui les travaillent. Nous soulignons ensuite dans une deuxième partie les grandes évolutions actuelles du monde de l’aménagement opérationnel qui nous semblent avoir des incidences significatives sur l’activité d’élaboration des équilibres financiers de l’aménagement.

La troisième et dernière partie rend compte de nos études de cas à travers une présentation détaillée de chacune d’entre elles. Les opérations sont à différents stades d’avancement et ont des enjeux différents. Les études de cas n’ont pas vocation à les décrire dans leur intégralité. Nos présentations font au contraire des focus sur les aspects qui, du point de vue de notre problématique, les négociations autour des bilans d’opération et la répartition des risques, nous ont semblé particulièrement intéressants.

Dans cette partie, le chapitre 9 présente le cas de la Communauté Urbaine de Dunkerque, avec deux opérations. L’opération de la Gare de Gravelines est une opération d’aménagement pilotée en régie par les services de la Communauté Urbaine de Dunkerque, qui traduit la montée en puissance des appels à manifestation d’intérêt pour la cession de foncier public. La ZAC du Grand Large est une opération d’aménagement ancienne, lancée en 1995, inscrite dans un marché urbain détendu, ayant des difficultés de commercialisation et ayant connu des réorientations programmatiques importantes.

Le chapitre 10 présente le cas de Rennes Métropole, avec deux opérations. ViaSilva est un projet constitué de deux ZAC en extension périphérique dont le périmètre recouvre à la fois des terres agricoles et une technopole préexistante en cours de transformation en quartier mixte entre bureaux et logements. La ZAC EuroRennes est une ZAC publique sur un périmètre hyper-central, dont la maîtrise foncière par l’aménageur est très limitée : il doit donc négocier avec les grands propriétaires fonciers.

Le chapitre 11 traite du cas de l’Île-de-France où nous avons choisi trois opérations contrastées en termes de montages, mais toutes en renouvellement urbain. La ZAC Rouget-de-Lisle à Vitry-sur-Seine est une concession d’aménagement en renouvellement urbain à l’aménageur public du département, la SADEV 94. L’ÉcoQuartier Village Delage à Courbevoie est réalisé à travers un PUP, cependant très encadré par la collectivité et par l’EPF d’Île-de-France (EPFIF). La requalification de la RD 14 à Montigny-lès-Cormeilles, artère qui traverse la commune et qui est constituée de grandes enseignes commerciales, est pilotée en mobilisant les outils de l’urbanisme réglementaire et l’ingénierie de l’EPFIF pour les études, les acquisitions et le portage foncier.

Le chapitre 12 décrit le cas de l’Eurométropole de Strasbourg, avec deux opérations. La requalification de la Zone Commerciale Nord, seconde centralité commerciale de l’agglomération, repose sur une ZAC confiée à un opérateur privé, à la fois aménageur et investisseur. Nextmed-technoparc repose sur une concession d’aménagement dite « 3 en 1 », qui englobe l’aménagement, la construction et la gestion d’un équipement économique de pointe dédié aux technologies médicales et aux thérapies nouvelles.

Cet ouvrage a été écrit par Joël Idt, Marie Llorente, Yoan Miot et Thierry Vilmin. L’étude de cas de Dunkerque a été plus spécifiquement portée par Yoan Miot, celle de Rennes par Thierry Vilmin, celle d’Île-de-France par Marie Llorente et celle de Strasbourg par Joël Idt et Marie Llorente.

(1) Desjardins, Xavier. Planification urbaine. La ville en devenir, Armand Colin, 2020.

(2) Vejchodská E., Hartmann T., Alterman R., “Land value capture: dynamics and diversity of instruments and strategies”, The Town planning review 94 (2), pp. 116-123, 2023.

(3) Prix au m2 de plancher constructible des terrains équipés et remembrés selon un parcellaire adapté à l’usage nouveau.

(4) C’est le principe du compte à rebours (J. Comby, « Le compte à rebours de l’immeuble au terrain », Études foncières, 1996) : le promoteur ou l’opérateur connaît le prix de vente de ses logements, il déduit les coûts de construction, la marge escomptée, les contributions aux équipements publics, et le calcul lui indique jusqu’à quel prix il peut acheter le foncier. Plus les contributions aux équipements publics sont importantes et moins le promoteur sera prêt à payer cher le terrain.

(5) Llorente M., Vilmin T., « Les stratégies de renouvellement urbain », Revue Foncière n° 19, septembre-octobre 2017.

(6) Lacaze J.-P., Les méthodes de l’urbanisme, PUF, coll. « Que sais-je ? », Paris, 1997.Godier P., Tapie G., Les acteurs du projet architectural et urbain, Éditions du PUCA, 1997.Piron O., Renouvellement urbain. Analyse systémique, Ministère de l’Équipement, Paris, 2002, 135 p.Arab N., L’activité de projet dans l’aménagement urbain, processus d’élaboration et modes de pilotage, Thèse de doctorat, ENPC, Paris, 2004.Le Garrec S., , Le Renouvellement urbain – Genèse d’une notion fourre-tout, Éditions du PUCA, Paris, 2006.

(7) Bourdin Alain, Casteigts Michel et Idt Joël, L’action publique urbaine face aux mutations sociétales. Tome 1 : un cadre d’analyse, Éditions de l’Aube, La Tour d’Aigues, 2019.

(8) Blanchard G., Comment la maîtrise d’ouvrage urbaine conçoit-elle les choix d’aménagement ? : élaboration et assemblage des choix énergétiques à Bordeaux Euratlantique, Thèse de Doctorat, ENPC, Champs sur Marne, 2018.

(9) Gallez C., Maulat J., Roy-Baillargeon O. et Thébert M., « Le rôle des outils de coordination urbanisme-transports collectifs dans la fabrique politique urbaine », Flux, 2015/3-4, n° 101-102, pp. 5-15, 2015.

(10) Gourges G., Houser M., Austérité et rigueur dans les finances locales : une approche comparative et interdisciplinaire, L’Harmattan, 2017, 295p.

(11) Adisson F., Artioli F., « Four Types of Urban Austerity. Public Land Privatizations in French and Italian Cities », Urban Studies, 2020, 57 (1), pp. 72-92.

(12) Guelton S., 2018, « Les lauréats d’« Inventons la Métropole du Grand Paris » : le milieu de l’aménagement entre innovations et continuités », Métropolitiques, 11 juin 2018.

(13) Citron P., Les promoteurs immobiliers dans les projets urbains. Enjeux, mécanismes et conséquences d’une production urbaine intégrée en zone dense, Thèse de doctorat en urbanisme, Université Paris 1, 2017.

(14) Adisson F., « L’action publique urbaine transformée par les méthodes d’évaluation financière. Le cas de projets urbains en Italie. », Espaces et sociétés, 174(3), pp. 87-103, 2018.

(15) Llorente M. et Vilmin T, « Nouveaux regards sur l’aménagement », Études Foncières n° 153, septembre-octobre 2011. Llorente M. and Vilmin T, « The organizational modes of urban development in France », European Academy of Land Use and Development, 2014. En libre accès sur https://vdf.ch/land-ownership-and-land-use-development-e-book.html?search=EALD

(16) Barbier C., Delfini A. et Desage F., « Bâtir ou périr ? Les inégales (re)conversions de la bourgeoisie industrielle nordiste dans l’immobilier (1945-1990) », Actes de la recherche en sciences sociales 2022/2 (n° 242), 2022.

(17) Pour la question de la foncière commune et plus particulièrement de la foncière publique d’Île-de-France, voir Baraud Serfaty I., « La Foncière Commune : une nouvelle organisation de l’action foncière publique », La Revue Foncière, n° 3, 2015.

(18) Pour un décryptage de la place et du rôle des investisseurs en situation d’aménagement, nous renvoyons à l’ouvrage suivant : Souami T., Llorente M., Drozdz M., Financement de l’aménagement urbain, acteurs, innovation, Éditions du Moniteur, 2022, 288 p.

(19) Crozier M., Friedberg E., L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977.Friedbger E., Le pouvoir et la règle. Dynamiques de l’action organisée, Paris, Seuil, 1993.

Partie 1

Acteurs, systèmes d’action et modalités d’élaboration des équilibres financiers des opérations d’aménagement

Quels sont les systèmes d’action qui aboutissent à l’élaboration des bilans et des équilibres financiers des opérations d’aménagement ? Nous analysons dans cette partie les acteurs qui comptent, les documents et les procédures à partir desquels ils travaillent, leurs pratiques, leurs modalités d’action et de coopération. Il en ressort une diversité de situations et de modalités d’action, qui va à rebours de l’idée selon laquelle les nouvelles pratiques managériales des collectivités en matière budgétaires viendraient uniformiser les opérations en réduisant systématiquement les marges de manœuvre des acteurs publics : les modalités d’action en matière d’économie de l’aménagement restent très variées. Notre analyse montre aussi à quel point les équilibres budgétaires se construisent et évoluent différemment selon les contextes locaux et selon les projets, de manière dynamique tout au long de la mise en œuvre, et sont intrinsèquement liés aux modalités pratiques de leur pilotage et de leur concrétisation.

Chapitre 1

Systèmes locaux et doctrines de financement de l’aménagement urbain

Nos études de cas font apparaître des configurations très variables non seulement de la prise de compétence juridique en matière d’aménagement par les collectivités, mais aussi de la manière dont cette compétence est concrètement exercée. Elle est souvent transférée au niveau intercommunal, mais elle reste encore dans les faits bien souvent gérée au quotidien par les communes. Son exercice concret peut faire l’objet d’une réelle doctrine locale que les acteurs sont en mesure d’énoncer, mais il peut également être moins formalisé. Pour plusieurs cas étudiés dans cet ouvrage, on observe une déconnexion parfois très forte entre d’un côté la prise de compétence formelle, et de l’autre le contrôle effectif des opérations et l’exercice réel du pouvoir : si l’EPCI est formellement compétent, les maires et les services communaux conservent les capacités d’action.

1.1Une place variable de la compétence « aménagement » au sein des systèmes locaux

En premier lieu, la prise de la compétence « aménagement » s’avère très variable selon les cas d’études. Si, formellement, la compétence aménagement est bien intercommunale à la Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), à l’Eurométropole de Strasbourg (EMS), à Rennes Métropole pour les Zones d’Activités Économiques (ZAE), à Vitry-sur-Seine et à Courbevoie, elle n’est réellement et pleinement exercée par les intercommunalités que dans les cas dunkerquois et strasbourgeois. La prise en charge de cette compétence est plus ou moins ancienne et plus ou moins poussée selon les cas. En ce qui concerne la CUD, la compétence aménagement est historiquement liée à la construction intercommunale pensée pour peser sur les actions de l’État à la suite de la création de la zone industrialo-portuaire. Elle a été, en outre, renforcée après les élections de 1989 et l’arrivée de Michel Delebarre comme maire-président, figure du maire bâtisseur(20). Un service aménagement existe ainsi que deux directions de projet dédiées, d’un côté, au centre d’agglomération et, de l’autre, à la rénovation urbaine. Une ingénierie technique juridique, foncière et financière appuie son travail. Chaque opération d’aménagement gérée à un niveau communautaire peut intégrer aussi bien des équipements publics de superstructures et d’infrastructures d’intérêt communautaire que des équipements relevant de compétences communales. Dans le cas de l’Eurométropole de Strasbourg, la prise en charge de la compétence aménagement est plus récente. Elle s’opère au cours des années 2000, face à un besoin croissant de production de logements dans le cadre d’une tension accrue sur les marchés de l’habitat et face aux besoins de renouvellement urbain. Elle se traduit principalement par un grand projet urbain au centre de l’agglomération (le projet de Deux Rives, dont les premières opérations sont engagées dans les années 1990 mais qui ne fera l’objet d’un projet d’ensemble qu’à partir de la fin des années 2000), par des projets de renouvellement urbain dans les espaces péricentraux et par des petits projets en ZAC dans toute l’agglomération. Les services de la direction de l’aménagement de l’Eurométropole sont organisés (et dotés de moyens et de personnels) pour assurer un suivi resserré des opérations d’aménagement dont la collectivité est concédante.

Malgré le fait que la compétence aménagement soit formellement portée par ces deux intercommunalités, le pilotage politique de l’action est loin d’être intercommunal. Dans les deux cas, les maires des communes gardent une place prééminente, que ce soit dans la programmation urbaine ou dans le choix des opérateurs. À titre d’exemple, la densité du projet du Grand Large à Dunkerque est un objet de négociation permanent avec les services et les élus communaux de la Ville de Dunkerque sans considération des déficits financiers dont les conséquences sont portées par l’intercommunalité. De même, la Zone Commerciale Nord à Vendenheim, Reichstett et Mundolsheim a connu, à la demande d’un maire, une modification de sa programmation de logements juste après la signature du traité de concession, avec des conséquences financières significatives et sans que l’intercommunalité n’intervienne. Dans le cas de Strasbourg, un vice-président assure cependant les négociations avec les communes, n’hésitant pas à se mouiller politiquement pour défendre les orientations de l’Eurométropole dans une opération sur telle ou telle commune.

Dans les autres études de cas, l’aménagement demeure une compétence dominée par les communes. Dans le cas de Rennes Métropole (RM), l’aménagement est de compétence communale pour les opérations à dominante résidentielle. Ainsi, les ZAC des Pierrins et EuroRennes sont respectivement sous maîtrise d’ouvrage des communes de Cesson-Sévigné et de Rennes. La ZAC Atalante, recouvrant des secteurs d’activités économiques existants, est sous maîtrise d’ouvrage communautaire car le développement économique est une compétence intercommunale. Le cas rennais rappelle la diversité des compétences formelles qui permettent d’engager des opérations d’aménagement. Pour autant, l’intercommunalité rennaise n’est pas complètement absente : elle intervient dans la construction de l’équilibre financier des opérations d’aménagement, d’une part à travers ses politiques de maîtrise foncière et de contrôle des prix fonciers, notamment dans le cas des opérations de logements, et d’autre part avec sa politique de l’habitat, qui grâce au mécanisme de surcharge foncière permet de financer et d’atteindre les objectifs en termes de production de logements sociaux.

Dans les cas franciliens, la place de la commune est encore plus centrale que dans le cas rennais. Pour Vitry-sur-Seine comme pour Courbevoie qui sont désormais intégrées à la métropole du Grand Paris, le pilotage et la conduite du projet continuent de s’opérer au niveau des communes bien que la compétence aménagement soit remontée au niveau des Établissements Publics Territoriaux (EPT). La création des EPT a peu modifié les pratiques mais a ajouté quelques couches de complexité. Par exemple, l’EPT 12 Grand Orly Seine Bièvre est devenu concédant de la ZAC Rouget-de-l’Isle à Vitry a posteriori, alors que l’opération avait déjà été engagée. Dans les deux cas, il a fallu définir via des conventions les montants, les modalités de perception et de reversement des participations au financement des équipements publics. Mais à Vitry comme à Courbevoie, toutes les décisions structurantes sont d’abord validées en conseil municipal, comme les comptes-rendus aux collectivités locales (CRACL)(21), les avenants, etc.

Les communes sont également en première ligne pour négocier et ajuster le cas échéant le montant des participations. La jeunesse des EPT et leurs moyens humains limités expliquent également que les communes restent les acteurs de premier plan, d’autant que les équipes des services intercommunaux sont en réalité constituées en partie de personnels communaux partiellement détachés au niveau de l’EPT (à 50 % pour la directrice de l’urbanisme opérationnel de Vitry et à 30 % pour le chef de projet de Courbevoie). Par ailleurs, dans ces deux cas, aucune démarche de PLU(i) n’était engagée au moment de l’enquête, reflet d’une gouvernance francilienne encore relativement fragile et éclatée.

Dans le cas de Montigny-lès-Cormeilles, toujours en Île-de-France, le portage et le pilotage du projet se jouent également à l’échelle de la commune. Le niveau d’intégration communautaire est encore plus faible puisque les communes de la Communauté d’Agglomération du Val-Parisis ont fait le choix de ne pas transférer leurs compétences d’urbanisme à l’EPCI. Les maires ne souhaitaient pas abandonner leurs prérogatives en la matière à une structure administrative jugée par certains comme trop éloignée et encore trop jeune. Les PLU restent donc communaux. Seules les ZAC à vocation uniquement économique sont automatiquement déclarées d’intérêt communautaire.

(20) Prat P., « Le maire en action. Gouvernement urbain et production de politiques publiques. Le cas Michel Delebarre à Dunkerque. », Sociologie du travail, 50/2008, pp. 200-218, 2008.

(21)  Les comptes-rendus aux collectivités locales sont des documents que doivent rendre annuellement les titulaires d’une concession afin d’établir un bilan de leur action mais également définir un bilan financier. Il s’agit d’une obligation légale.