Presses universitaires de Rennes

L’art de gouverner la qualité de l’air

L’action publique en question

Franck Boutaric

DOI : 10.4000/books.pur.144012

Éditeur : Presses universitaires de Rennes

Lieu d’édition : Rennes

Année d’édition : 2021

Date de mise en ligne : 2 mars 2022

Collection : Res publica

EAN électronique : 9782753584891

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782753579934

Nombre de pages : 160

Référence électronique

BOUTARIC, Franck. L’art de gouverner la qualité de l’air : L’action publique en question. Nouvelle édition [en ligne]. Rennes : Presses universitaires de Rennes, 2021 (généré le 07 mars 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pur/144012>. ISBN : 9782753584891. DOI : https://doi.org/10.4000/books.pur.144012.

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© Presses universitaires de Rennes, 2021

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Résumés

Les impacts environnementaux et sanitaires de la pollution atmosphérique constituent une question d’intérêt public. Dès lors on comprend toute l’attention qu’il convient d’accorder aux actions publiques censées améliorer la qualité de l’air. Dans la perception des risques et leurs mises sur agenda par les pouvoirs publics, les instruments élaborés par les institutions internationales exercent un rôle important.

En France, depuis les années 1970, on observe des changements substantiels dans la définition et le contenu de la politique publique de lutte contre la pollution de l’air, mais le cadrage de la gouvernance de la qualité de l’air oublie et ignore des politiques qui permettraient que chacun puisse respirer un air qui ne nuise pas à sa santé.

Un ouvrage utile pour ceux qui recherchent une synthèse des connaissances sur ce domaine d’action publique et qui veulent porter une réflexion sur une question sanitaire d’importance.

Franck Boutaric

Docteur en science politique. Ses recherches s’inscrivent dans le champ de la sociologie du risque et dans le domaine des STS (science, technologie et société). Ses travaux portent sur les enjeux de la pollution atmosphérique et le rôle des instruments d’action publique dans la conduite des politiques environnementales et sanitaires. Il est l’auteur de Pollution atmosphérique et action publique (Éditions Rue d’Ulm, 2014).

Sommaire

Préface

Jean-Pierre Le Bourhis

Introduction

Première partie. Organisations internationales et régulations

Introduction à la première partie

1. Une diversité d’institutions internationales en charge de la pollution de l’air

L’OCDE

L’Organisation mondiale de la santé

La Commission économique des Nations unies pour l’Europe

Le PNUE

2. Européanisation : une action publique sous influence

Limiter les émissions de polluants

Collecte et production d’informations sur les polluants atmosphériques

Évaluer la qualité de l’air ambiant : mesurer la concentration de polluants dans l’air et informer le public

Le marché du carbone

3. Trois modes de régulation des polluants atmosphériques

Le gouvernement par les normes

Le gouvernement par les risques

Le gouvernement par l’adaptation

Conclusion

Deuxième partie. L’action publique : hier et aujourd’hui

Introduction à la deuxième partie

4. Reconfigurations de l’action publique

Dispositifs d’informations et reconfigurations des actions publiques

Approche intégrée et transversale

La multiplication des instruments d’action publique

5. Pollutions atmosphériques : des constantes en action

Le rôle central de l’État

Les progrès technologiques : une solution aux problèmes environnementaux

La mise en économie de l’environnement atmosphérique

Conclusion

Troisième partie. Ignorances politiques et répertoire limité d’actions

Introduction à la troisième partie

6. La qualité de l’air : un produit de différentes politiques

Urbanisme et santé environnementale

Pollutions et transports

Pollutions et énergie

7. La sous-reconnaissance de la pollution de l’air par les pesticides

Les pesticides : une vieille source de conflits

Des définitions évolutives

Les pesticides dans l’air : des travaux tardifs et partiels

La réglementation en questions

Des dangers de plus en plus discutés et des actions limitées

8. Un répertoire limité d’actions

Les actions mises en œuvre ou recommandées

Les politiques ignorées

Conclusion

Conclusion

Des instruments porteurs de croyances et d’ignorances

Une croissance de la gouvernance mondiale privée de la santé et de l’environnement

Bibliographie

Préface

Jean-Pierre Le Bourhis

Pourquoi les pouvoirs publics se saisissent-ils, ou non, des problèmes liés à la pollution atmosphérique et comment expliquer la faiblesse des politiques publiques engagées ? La question est cruciale pour comprendre le gouvernement de la qualité de l’air : dès 1971 un ouvrage l’aborde de front, devenu depuis un classique de la science politique, The Un-Politics of Air Pollution : a Study of Non-Decisionmaking in the Cities. Son auteur, Matthew Crenson, révèle la faible réactivité de nombre d’autorités publiques, pourtant confrontées à des pollutions aux impacts sanitaires majeurs dans les pays industriels. Pour résoudre cette énigme, Crenson met en lumière l’existence de mécanismes politiques, qui empêchent le chaînage entre l’identification des problèmes et l’intervention publique. En particulier la question de la mise sur agenda est cruciale : des intérêts nombreux sont en conflit autour des enjeux de la pollution de l’air et certains parviennent à réduire la priorité de cette question, nourrissant l’indécision et freinant les politiques.

L’ouvrage de Franck Boutaric s’inscrit pleinement dans cette tradition intellectuelle et interroge à son tour, à plusieurs décennies de distance, la façon dont sont engendrées les actions publiques visant à réduire la pollution de l’air. Il le fait avec un même souci de comprendre les jeux d’acteurs, les mécanismes et facteurs, qui lui permettent de reconstituer la dynamique de ce gouvernement de la qualité de l’air, ses évolutions mais aussi ses limites. L’ouvrage offre un éclairage bienvenu, qui faisait encore défaut, de ce secteur d’intervention, passant en revue les acteurs, au niveau international comme national, l’historique et la genèse de ces politiques. La sociologie de l’action publique mobilisée montre sa fécondité en produisant des apports notables à un corpus de recherche déjà bien étoffé sur ces questions. L’ouvrage déplace tout d’abord le regard des objets habituels des travaux de recherche, qui ont porté sur les causes de l’inertie publique, les variations dans la mise en œuvre des actions de lutte, la pluralité des régimes de gouvernement en matière de contrôle des pollutions. La recherche a déjà bien montré que le gouvernement de l’air a fortement évolué depuis les années 1960, passant de la maîtrise de sources localisées pour aborder aujourd’hui les transformations majeures liées au changement climatique, en passant, dans les années 1990, par le développement d’une approche globale fondée sur la gestion des émissions et la prise en compte progressive de nouvelles sources et de nuisances émergentes.

Tout en s’appuyant sur les acquis de cette histoire, Franck Boutaric interroge de façon originale le périmètre couvert par cette politique et sa capacité, ou non, à s’étendre et atteindre les secteurs et activités responsables des pollutions. La sociologie de l’action publique aide à explorer ici la façon dont un secteur d’intervention publique est découpé, et comment en l’occurrence son extension limitée laisse de côté la régulation des causes et origines réelles de la pollution atmosphérique, posant la question de l’intégration de régulations diverses dans une même politique coordonnée. De ce point de vue, la comparaison avec des politiques menées sur d’autres milieux pollués, comme l’eau, pourrait être instructive, tant on y rencontre les mêmes difficultés à couvrir par une action publique l’ensemble des chaînages de causalité produisant le problème.

En second lieu, l’ouvrage éclaire aussi des dimensions souvent méconnues des politiques de l’air, comme le rôle des acteurs scientifiques et plus largement des dispositifs de mesure qui changent la perception des problèmes publics et leur traitement. Il revient ainsi sur des épisodes importants de la chronologie du secteur, comme la production régulière d’études qui vont faire passer l’air pollué, entre 1980 et 2000, d’un enjeu sensible à une question quasiment résolue, avant qu’il ne revienne sur l’agenda, suite aux alertes lancées par des études épidémiologiques à vocation interventionnelle. Si les politiques progressent par la mise en évidence des pollutions, des résistances se révèlent aussi face à ces avancées, ce qui montre tout l’intérêt d’analyser et de faire apparaître les tensions et oppositions traversant les acteurs, institutions et pratiques de la mesure et de la science de l’air.

Aujourd’hui ces tensions sont toujours perceptibles dans l’extension et l’intégration du gouvernement de l’air, comme dans les outils du gouvernement incluant la mesure des nuisances, dans le champ institutionnel comme dans la communauté scientifique. Contrairement aux discours optimistes d’une élimination progressive des pollutions, celles-ci demeurent et se transforment dans leurs causes, nature et impacts, comme le montrent l’exemple des particules fines et le nouveau front qu’elles ouvrent. Les activités productives, les transports ou l’habitat engendrent des externalités massives sur l’environnement et la santé, que les sociétés doivent gérer. Selon des évaluations récentes de l’OMS, 91 % de la population mondiale respire un air toxique, à l’origine de 7 millions de décès par an.

Ceci confirme un enseignement de longue date des travaux de science politique : les interventions publiques résolvent rarement les problèmes dont elles se saisissent, au sens de leur trouver un terme, mais conduisent d’abord à les rendre gouvernables, c’est-à-dire à les inscrire dans des dispositifs d’administration et de gestion, qui en réduisent les impacts sur d’autres intérêts jusqu’à des niveaux qui les rendent socialement acceptables et légitimes. À cet égard, la situation du moment montre plutôt un recul. Ces deux dernières années, des grandes métropoles, dont Paris, se sont retournées contre la Commission européenne, pour mettre en cause la faiblesse de sa politique de réduction des émissions de véhicules ; d’autres instances comme la Cour de justice des communautés européennes, ont condamné l’État français pour des dépassements de normes, tandis que lui-même a été attaqué en justice pour carence fautive par des citoyens et des associations. Par un effet de cycle d’attention récurrent, les enjeux de pollution atmosphérique sont redevenus l’objet de contestations plus visibles, comme ils l’avaient été dans le courant des années 1990 avant que des mobilisations multiples conduisent à l’avancée législative qu’a constituée la loi sur l’Air de 1996.

Le titre de l’ouvrage de Franck Boutaric souligne bien ce tournant critique, qui donne une nouvelle actualité à l’énigme posée il y a plus de cinquante ans par Matthew Crenson. Après une période de dépolitisation relative, l’action publique est mise en question collectivement parce que l’écart est maintenu, voire aggravé, entre des constats de pollution et d’impact sanitaire, de plus en plus documentés par l’émergence de capteurs et de données massives, et des séries d’interventions trop ponctuelles et insuffisamment coordonnées pour être à la hauteur des enjeux. Cela rend d’autant plus indispensable l’analyse approfondie que livre le présent ouvrage et son attention à la dimension politique du gouvernement de l’air.

Auteur

Jean-Pierre Le Bourhis

Chargé de recherche au CNRS

Introduction

À différents moments de son histoire la pollution atmosphérique a pris une place importante dans la vie sociale de la France. Les politiques publiques engagées pour l’administrer, la réguler ou la réduire s’inscrivent donc dans une histoire longue. G. Massard Guilbaud considère que la France est le premier pays au monde à légiférer à l’ère industrielle sur cette question, mais que les processus selon lesquels les pouvoirs publics s’engagent dans la voie de la régulation des pollutions atmosphériques ne sont pas toujours bien connus1. Plus de 20 ans après cette appréciation garde une partie de sa pertinence. Certes la France apparaît comme « un des espaces les plus dynamiques de l’histoire environnementale2 » et dans plusieurs champs disciplinaires des sciences humaines (histoire, sociologie, droit, science politique) des travaux sur la pollution atmosphérique apportent des connaissances sur les actions publiques mises en œuvre. Il n’en demeure pas moins qu’une meilleure compréhension des actions engagées ou de l’inaction publique souvent mentionnée par les associations environnementales appelle encore de nombreuses études. Qu’il s’agisse de ses origines, de ses dimensions territoriales, de ses impacts sanitaires ou environnementaux, des interactions avec d’autres milieux, des perceptions historiques qu’en ont les sociétés, nombreuses et variées sont les différentes facettes de la pollution atmosphérique et les manières de constituer cet objet d’étude.

La présentation par le ministère de la Transition écologique et solidaire de la politique publique destinée à réduire la pollution de l’air expose sans détour une conception qui atteste que la qualité de l’air se gouverne. On y affirme que : « L’État, les collectivités territoriales, les entreprises, les citoyens et les organisations non gouvernementales doivent conjuguer leurs efforts pour garantir à chacun le droit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé3. » On pourrait même considérer que cette conception relève de la gouvernance puisque cette notion est employée pour souligner que dans un domaine donné des acteurs non étatiques participent à son administration ou à sa régulation. Le titre « l’art de gouverner les pollutions atmosphériques » signifie donc que l’objet principal de notre étude est la politique publique c’est-à-dire les « interventions d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire4 ». Si nous nous focaliserons souvent sur le rôle de l’État, nous exposerons les actions d’autres acteurs (organisations interétatiques, organisations internationales communautés professionnelles) lorsqu’elles exercent une influence déterminante sur l’action publique.

Ce travail s’inscrit dans la perspective classique des trois ruptures pratiquées par l’analyse des politiques publiques5.

Une rupture avec la mise en scène de professionnels de la politique ou de médias qui accrédite des prises de position porteuses de réduction des émissions de polluants ou qui met en avant des nouveautés, parfois très datées, qui amélioreraient la qualité de l’air6.

Une rupture avec le mythe d’un État, ou d’une collectivité territoriale, Maîtrisant savoirs et connaissances et agissant de façon homogène ; ses objectifs servant de guide pour comprendre la nature et les effets des décisions.

Une rupture avec le fétichisme de la décision dans le sens où la focalisation sur ce qui est décidé occulte qu’elle est de peu de conséquence pour la qualité de l’air et qu’il convient avant tout de comprendre ce qui se passe en amont comme en aval. Fétichisme de la décision qui fait croire qu’elle est l’expression de la réflexion et de la rationalité alors qu’elle exprime le résultat de déterminants qui octroient des autonomies et des libertés dans des espaces où règnent aussi les rapports de force et les coercitions. Les discours sur l’environnement portent souvent ce point de vue où l’on fait appel à la bonne volonté de tous, chacun apportant sa contribution à l’intérêt général comme si tous les acteurs (économiques, étatiques, ONG) y trouvaient leurs intérêts et leurs motivations.

Cette perspective classique engage l’auteur et le lecteur à considérer l’action publique dans ses aspects politiques et éloigne des représentations où l’État français apparaît comme l’acteur omniscient et le concepteur exclusif des instruments d’action publique. Rendre compte du rôle des organisations internationales interétatiques participe de cette faculté à mieux situer et à comprendre les actions étatiques déployées dans un espace national. Le regard historique a également l’intérêt de décentrer notre analyse, de rappeler que des problèmes identiques ou similaires connaissent des traitements différents et que les changements de l’action publique ne sont pas le produit mécanique des dégradations de l’environnement objectivement identifiées. Pour remarquer et comprendre les transformations de l’action publique nous avons privilégié l’étude des instruments d’action publics ou des dispositifs techniques et scientifiques. Comprendre comment ils apparaissent, représentent la pollution de l’air et prétendent la combattre est une méthode qui nous est apparue plus productive que celle qui se fonde exclusivement sur les discours des acteurs officiellement en charge de la politique publique. Exposer le cadre normatif de la politique publique, tenter de l’apprécier et de le situer en élargissant notre champ de vision et d’analyse des différentes causes des pollutions atmosphériques telle est l’ambition de cette recherche.

Pour illustrer la thèse selon laquelle la qualité de l’air ou la pollution atmosphérique sont gouvernées, nous avons choisi trois approches.

Dans une première partie nous décrirons le rôle trop souvent méconnu des organisations internationales. L’Organisation de coopération et de développement économique, l’Organisation mondiale de la santé, la Commission économique européenne des Nations unies, le programme des Nations unies pour l’Environnement ont posé des principes ou construit des instruments qui ont puissamment déterminé les législations et le contenu des politiques de nombreux pays dont la France. Les instruments d’action publique élaborés par ces organisations exercent une influence et une emprise importante dans la perception des impacts sanitaires et environnementaux tout comme sur la mise en agenda des pollutions par les pouvoirs publics nationaux. Ils portent des problématiques – définition et gestion des problèmes – qui ne permettent pas de les considérer comme de simples reflets de réalités que les sciences auraient mises à jour. L’abondante production de ces organisations rend difficile une présentation exhaustive de leurs apports au droit de l’environnement et à l’élaboration des instruments d’action publique. Nous avons donc sélectionné ceux qui, selon nous, ont le plus profondément marqué la politique publique française.

Les raisons pour lesquelles les pouvoirs publics interviennent en définissant des problèmes et en proposant des solutions ont donné lieu à des évolutions, à des transformations et à des mises en forme qui différent selon les périodes historiques. Les historiens ont ainsi clairement démontré que le décret de 1810, relatif aux manufactures et aux ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode, essaie d’apporter un arbitrage entre les intérêts particuliers des industriels et ceux des propriétaires immobiliers. Les processus de mise sur agenda tout comme la visibilité des pollutions atmosphériques ne sont donc pas données une fois pour toutes et n’ont pas de rapport direct ou immédiat avec la dégradation de la qualité de l’air. Dans cette deuxième partie nous analyserons l’action publique d’hier et d’aujourd’hui en nous intéressant aux évolutions de la lutte contre la pollution de l’air introduites par la Laure7 de 1996 et à celles qui se déploient jusqu’à nos jours. Les sources examinées pour saisir ces changements comprennent la production juridique (lois, décrets, arrêtés) les publications éditées par le ministère de l’Environnement ou des organismes associés sur l’état de l’environnement atmosphérique8. Nous envisagerons aussi l’action publique sous l’angle de son instrumentation c’est-à-dire des « problèmes posés par le choix et l’usage des outils9 » pour mieux saisir ses continuités et ses transformations.

Dans la troisième partie nous discuterons de la politique publique de lutte contre la pollution de l’air telle qu’elle est exposée aujourd’hui. Cette étude requiert principalement une analyse d’une série de documents (stratégie nationale bas carbone, programmation pluriannuelle de l’énergie, plan national d’adaptation au changement climatique) et surtout du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques qui dorénavant fait référence comme plan d’action interministériel10. L’étude du répertoire de mesures proposées et sa mise en relation avec les politiques qui déterminent le volume et la nature des polluants permet une compréhension du type d’actions engagées et de celles qui ne sont pas évoquées. Nous ne discuterons donc pas des appréciations normatives qui affirment que la qualité de l’air s’améliore mais bien des perspectives et des mesures dont se dotent les autorités publiques pour lutter contre la pollution de l’air. Protéger l’air ou réguler les émissions de pollutions atmosphériques cette vieille interrogation est toujours d’actualité.

Notes

1 Massard-Guilbaud Geneviève, « La régulation des nuisances industrielles urbaines », Vingtième siècle, revue d’histoire, no 64, oct-déc 1999, p. 53-65.

2 Quenet Gregory, Qu’est ce que l’histoire environnementale ?, Seyssel, éditions Champ Vallon, 2014, p. 98.

3 Politique publique pour réduire la pollution de l’air, site du ministère de la Transition écologique et solidaire, lundi 14 mai 2018.

4 Thoenig Jean-Claude, Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de sciences Po, 4e édition, 2014.

5 Nous faisons référence aux trois ruptures de l’ouvrage Sociologie de l’action publique, Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick, Armand Colin, 2007, p. 16.

6 Pour ne prendre qu’un exemple le premier véhicule électrique date de la fin du xixe siècle.

7 Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996.

8 À compter du milieu des années 1970 une série de données sur l’état de l’environnement sont périodiquement produites et rassemblées dans des publications éditées sous la responsabilité du secrétariat général du Haut Comité de l’environnement, du jeune ministère de l’Environnement, de l’Institut français de l’environnement (IFEN) et à partir de 2008 du Service de l’observation et des statistiques rattaché au Commissariat général au développement durable.

9 Halpern Charlotte, Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick, L’instrumentation de l’action publique, Paris, Presses de Sciences po, 2014, p. 17.

10 À ce corpus de documents nous avons ajouté des rapports d’information parlementaire qui discutent, évaluent et font des propositions en matière de lutte contre les pollutions atmosphériques.

Première partie. Organisations internationales et régulations

Introduction à la première partie

Les questions environnementales et sanitaires sont fréquemment présentées comme nouvelles comme si les connaissances scientifiques sur les dégradations des écosystèmes, l’extinction des espèces vivantes ou la généralisation des pollutions imposaient depuis peu l’instauration de dispositifs préservant la santé humaine et les milieux naturels. Si les relations entre la santé humaine et la qualité des milieux de vie sont effectivement de plus en plus documentées, les instruments d’action publique conçus et mis en œuvre pour maîtriser, réduire ou supprimer les risques engendrés par notre mode de production et de consommation s’inscrivent pourtant dans une histoire longue.

L’idée d’une conscience citoyenne et écologique contraignant les acteurs étatiques à prendre en charge de nouvelles politiques publiques contient sans conteste une part de vérité. Des organisations non gouvernementales comme les Amis de la Terre (1969) et Greenpeace (1970) font partie de ces acteurs qui agissent dans ces espaces où s’inventent et se pratiquent les politiques publiques et leurs capacités de mobilisation citoyennes ont marqué les années 1960 et 1970. Néanmoins cette perspective a parfois eu pour effet d’occulter les actions déterminantes des organisations inter-gouvernementales qui dès les années 1960 ont d’une part, organisé des réflexions sur les manières de traiter les risques environnementaux ou sanitaires et d’autre part, créé des réseaux qui ont permis l’élaboration d’instruments d’action publique. Dans la première partie de cet ouvrage nous présenterons quelques-uns des principes, concepts et instruments proposés par des institutions internationales ou européennes qui ont servi de fondement aux différents modes de régulation des pollutions atmosphériques.

1. Une diversité d’institutions internationales en charge de la pollution de l’air

« Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, l’environnement constitue l’un des objets et des enjeux du nouveau régime économique et géopolitique qui s’affirme1. » De nouvelles arènes internationales émergent et contribuent à mettre à l’agenda les pollutions et les dégâts engendrés par l’industrialisation et le développement économique. Dans le domaine du gouvernement des pollutions atmosphériques des institutions internationales, régionales ou nationales consacrent des séminaires, des conférences et des travaux aux impacts environnementaux et sanitaires de ces nuisances. Parmi celles qui disposent des ressources, des savoirs et des techniques qui permettent de constituer des réseaux de scientifiques en capacité d’orienter les recherches et les politiques publiques, nous avons retenu quatre d’entre-elles : l’Organisation de coopération et de développement économique, l’Organisation mondiale de la santé, La Commission économique européenne des Nations unies et le programme des Nations unies pour l’Environnement. Sans prétendre à l’exhaustivité nous nous sommes focalisés sur les instruments d’action publique qui ont marqué la politique internationale de l’environnement et les législations de nombreux pays.

L’OCDE

En tant qu’organisation des pays capitalistes développés entretenant de nombreux partenariats avec d’autres instances internationales, l’OCDE dispose et bénéficie d’expertises dans de très nombreux domaines. Dès les années 1970, elle produit régulièrement de nombreux rapports sur les sujets environnementaux et se montre soucieuse des effets que la politique environnementale peut avoir sur le commerce mondial et la compétitivité des entreprises ou des nations.

Coopérations techniques et recherches

Dans le domaine de la pollution de l’air l’OCDE soutient de nombreux projets de coopération techniques et de recherches. Après l’épisode de pollution londonien (1952) qui suscite un développement des études scientifiques et des réflexions sur les réglementations de l’environnement atmosphérique, l’OCDE crée un groupe de travail sur la pollution de l’air (1957). Il associe les délégués de plusieurs pays et institue des collaborations avec l’Organisation mondiale de la santé sur la mise au point et l’uniformisation des méthodes de mesure de polluants comme le dioxyde de soufre et les hydrocarbures. Jusqu’au début des années 1950, la majeure partie des scientifiques envisagent la pollution atmosphérique comme un phénomène essentiellement local dont les dimensions se limitent à une dizaine de kilomètres, mais au cours des années 1960 et 1970, les communautés scientifiques abandonnent peu à peu cette représentation locale des phénomènes de pollution2. Les travaux portés par l’OCDE y contribueront largement. Un groupe de travail d’aménagement de l’air est créé en son sein dans l’objectif de mesurer le transport de matières polluantes sur de longues distances. En avril 1972 le conseil de l’OCDE décide d’entreprendre un programme de coopération technique de mesure du transport des polluants atmosphériques à grande distance. « Pour la première fois un problème environnemental multidimensionnel fut défini et analysé dans le cadre d’une institution internationale3. » Initié en 1972 un rapport final portant sur son déroulement et ses résultats sera publié en 1977. Les informations recueillies ont confirmé que les composés de soufre voyagent sur de longues distances et ont servi à d’autres projets comme la coopération pan-européenne qui débouchera sur l’importante convention cadre de Genève sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (1979).

Des apports déterminants au droit de l’environnement

L’OCDE pose des principes fondamentaux et des définitions qui ont fortement contribué au développement du droit international de l’environnement4.

Ses travaux sur la protection de l’environnement aboutissent à l’élaboration de principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l’environnement sur le plan international (1974)5. L’approche d’une modernisation écologique6 qui prône l’internalisation des coûts de la pollution connaîtra un vif succès et dans la panoplie des instruments à même de protéger l’environnement figurent les taxes. Une taxe sur les émissions de dioxyde de soufre sera instaurée en France en 1985 en application du principe pollueur-payeur popularisé par l’OCDE. On retrouve ce dernier dans de nombreuses conventions et il figure parmi les principes ayant vocation à se situer en aval de la protection de l’environnement7. L’articulation des préoccupations environnementales et des impératifs économiques8 conduira l’OCDE à préconiser l’analyse coût-bénéfice et à considérer qu’il n’est pas raisonnable ou nécessaire de dépasser un certain seuil dans l’élimination de la pollution en raison des coûts engendrés.

La définition de la pollution qui s’est imposée est celle exposée dans la recommandation adoptée par le conseil de l’OCDE en 1974 :

« On entend par pollution, l’introduction par l’homme, directement ou indirectement, de substances ou d’énergie dans l’environnement, qui entraîne des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux systèmes écologiques, à porter atteinte aux agréments ou à gêner les autres utilisations légitimes de l’environnement 9 . »

Nous retrouvons cette définition dans de nombreux textes et notamment dans la convention de Genève sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Précisons que selon le juriste J.-P. Beurier l’adjectif transfrontière provient du vocabulaire utilisé par l’OCDE et que le terme de transfrontalier « plus correct en français » n’est pas employé de manière à éviter toute confusion avec des phénomènes ne se rapportant qu’à des zones de 20 à 30 kilomètres10.

Les instruments de l’action publique

L’activité normative de l’OCDE revêt des formes diverses. Elle peut proposer et émettre des décisions, des traités, des...