Droit
administratif
des biens

Droit
administratif
des biens

Domaine public et privé
Travaux et ouvrages publics
Expropriation

8 e édition

2020

Pierre Bon

Professeur émérite de l'Université de Pau
et des Pays de l'Adour

Jean-Bernard Auby

Professeur émérite de Sciences Po Paris

Philippe Terneyre

Professeur à l'Université de Pau
et des Pays de l'Adour

Mentions Légales

31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris cedex 14

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© ÉDITIONS DALLOZ – 2020

ISBN numérique : 978-2-247-20078-8

ISBN papier : 978-2-247-19951-8

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TABLE DES MATIÈRES

AbrÉviations

PREMIÈRE PARTIE

LE DOMAINE

INTRODUCTION

LA QUESTION DU STATUT JURIDIQUE DES BIENS PUBLICS

Section 1.

L'ÉTENDUE DES PATRIMOINES PUBLICS

Section 2.

LE PARTICULARISME DU DROIT DES PATRIMOINES PUBLICS

Titre 1

LE DROIT DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES

Chapitre 1

LA CONSTITUTION DES PATRIMOINES PUBLICS

Section 1.

L'ACQUISITION DE BIENS PAR LES PERSONNES PUBLIQUES 

§ 1.

Les procédés de droit commun

§ 2.

Les procédés spécifiques

Section 2.

LA RÉALISATION DE BIENS POUR LE COMPTE DE PERSONNES PUBLIQUES

Chapitre 2

LE RÉGIME DES BIENS PUBLICS

Section 1.

SOURCES

Section 2.

RÈGLES COMMUNES 

Section 3.

LA DISTINCTION DU DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE PRIVÉ

Section 4.

AUTRES DISTINCTIONS PERTINENTES

Titre 2

LE DROIT DU DOMAINE PUBLIC

Livre 1

LA DÉTERMINATION DU DOMAINE PUBLIC

Chapitre 1

LES CRITÈRES DE LA DOMANIALITÉ PUBLIQUE

Section 1.

LES SOURCES

§ 1.

Les débats doctrinaux du passé

§ 2.

La détermination essentiellement jurisprudentielle des critères jusqu'en 2006

§ 3.

La détermination actuelle par les textes

Section 2.

LE CONTENU DES CRITÈRES

§ 1.

La condition de propriété publique

§ 2.

La condition d'affectation à l'usage du public ou au service public

A.

L'affectation à l'usage direct du public

B.

L'affectation à un service public 

C.

La théorie de l'accessoire et la domanialité publique globale 

§ 3.

Application du critère d'affectation dans le temps : la question de la domanialité publique virtuelle

Chapitre 2

LA COMPOSITION DU DOMAINE PUBLIC

Section 1.

DOMAINE PUBLIC NATUREL ET DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL

§ 1.

Le domaine public naturel

A.

Le domaine maritime naturel 

B.

Le domaine public fluvial naturel 

C.

Le domaine hertzien

§ 2.

Le domaine public artificiel

A.

Le domaine public routier 

B.

Le domaine public ferroviaire 

C.

Le domaine aéronautique 

D.

Le domaine maritime artificiel

E.

Le domaine fluvial artificiel 

F.

Ouvrages divers affectés à l'usage du public

G.

Biens affectés à divers services publics

H.

Le domaine public mobilier 

Section 2.

DOMAINE PUBLIC DE L'ÉTAT, DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES AUTRES PERSONNES PUBLIQUES

§ 1.

Domaine public de l'État et domaines publics des collectivités territoriales

§ 2.

Domaine public des établissements publics et personnes publiques sui generis

Chapitre 3

L'INCORPORATION AU DOMAINE PUBLIC ET LA SORTIE DU DOMAINE PUBLIC

Section 1.

L'INCORPORATION AU DOMAINE PUBLIC 

§ 1.

L'incorporation au domaine public naturel

§ 2.

L'incorporation au domaine public artificiel

Section 2.

LA SORTIE DU DOMAINE PUBLIC  

§ 1.

La nécessité d'un acte de déclassement

§ 2.

Le régime de l'acte de déclassement

§ 3.

Les liens entre déclassement et désaffectation de fait

Section 3.

LE CONTENTIEUX DE L'APPARTENANCE AU DOMAINE PUBLIC

Chapitre 4

LA DÉLIMITATION DES DÉPENDANCES DU DOMAINE PUBLIC

Section 1.

LA DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC NATUREL

§ 1.

Le mode de délimitation

§ 2.

Les effets de la délimitation

§ 3.

La réserve des droits des tiers

Section 2.

LA DÉLIMITATION DU DOMAINE PUBLIC ARTIFICIEL 

§ 1.

La délimitation des dépendances du domaine public artificiel autres que les voies publiques

§ 2.

La délimitation des voies publiques : l'alignement

Livre 2

LE RÉGIME DU DOMAINE PUBLIC

Chapitre 1

LA GESTION DU DOMAINE PUBLIC

Section 1.

LES AUTORITÉS GESTIONNAIRES DU DOMAINE PUBLIC 

§ 1.

La propriété des biens domaniaux 

§ 2.

Propriété et gestion des dépendances domaniales

Section 2.

LE RÉGIME DE LA GESTION DU DOMAINE PUBLIC

§ 1.

Les orientations de la gestion domaniale 

§ 2.

L'entretien du domaine public 

§ 3.

Les affectations et désaffectations

§ 4.

Le régime financier et fiscal du domaine public

Chapitre 2

L'UTILISATION DU DOMAINE PUBLIC

Section 1.

L'UTILISATION DU DOMAINE PUBLIC AFFECTÉ AUX SERVICES PUBLICS

Section 2.

l'utilisation du domaine public affectÉ a l'usage du public : LES UTILISATIONS COMMUNES OU COLLECTIVES 

§ 1.

La liberté d'utilisation 

§ 2.

La gratuité de l'utilisation 

§ 3.

L'égalité dans l'utilisation

Section 3.

l'utilisation du domaine public affectÉ a l'usage du public : LES UTILISATIONS PRIVATIVES

§ 1.

Les principes communs aux utilisations privatives

§ 2.

Les titres permettant l'utilisation privative

A.

La distinction des utilisations fondées sur un acte unilatéral et des utilisations fondées sur un contrat 

B.

La distinction des titres constitutifs et non constitutifs de droits réels  

§ 3.

La délivrance et la fin du titre d'occupation

A.

La délivrance du titre d'occupation

B.

La fin des titres d'occupation

§ 4.

Les droits et obligations de l'occupant 

A.

Les droits de l'occupant 

B.

Les obligations de l'occupant

Section 4.

L'OCCUPATION SANS TITRE DU DOMAINE PUBLIC 

Chapitre 3

LES RAPPORTS DU DOMAINE PUBLIC ET DES PROPRIÉTÉS VOISINES

Section 1.

LES CHARGES DE VOISINAGE PESANT SUR LE DOMAINE PUBLIC 

Section 2.

LES CHARGES DE VOISINAGE ÉTABLIES AU PROFIT DU DOMAINE PUBLIC 

Chapitre 4

LA PROTECTION DU DOMAINE

Section 1.

LES PRINCIPES D'INALIÉNABILITÉ ET D'IMPRESCRIPTIBILITÉ 

§ 1.

Origine et fondement des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité

§ 2.

Conséquences des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité

§ 3.

Limites des principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité 

Section 2.

LA POLICE DE LA CONSERVATION

Section 3.

LA PROTECTION PÉNALE DU DOMAINE PUBLIC : LE RÉGIME DES CONTRAVENTIONS DE VOIRIE

§ 1.

Les contraventions de voirie relevant de la juridiction judiciaire

§ 2.

Les contraventions de grande voirie relevant du juge administratif 

Titre 3

LE DROIT DU DOMAINE PRIVÉ 

Chapitre 1

LA CONSISTANCE DU DOMAINE PRIVÉ

Section 1.

LA COMPOSITION DU DOMAINE PRIVÉ 

Section 2.

L'ENTRÉE DANS LE DOMAINE PRIVÉ

Section 3.

LA DÉTERMINATION DE LA DOMANIALITÉ PRIVÉE

Chapitre 2

LE RÉGIME JURIDIQUE DU DOMAINE PRIVÉ

Section 1.

LA GESTION DU DOMAINE PRIVÉ 

§ 1.

Les autorités gestionnaires

§ 2.

Le régime juridique de la gestion du domaine privé : généralités

§ 3.

La responsabilité de l'administration du fait de la gestion du domaine privé

Section 2.

L'UTILISATION DU DOMAINE PRIVÉ

Section 3.

L'ALIÉNATION DES DÉPENDANCES DU DOMAINE PRIVÉ 

DEUXIÈME PARTIE

LES TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

Titre 1

LES NOTIONS DE TRAVAUX ET D'OUVRAGES PUBLICS

Chapitre 1

LA NOTION DE TRAVAIL PUBLIC 

Section 1.

L'ÉLÉment commun aux deux dÉfinitions : l'exigence d'un travail immobilier

§ 1.

Travail

§ 2.

Travail immobilier

Section 2.

La dÉfinition traditionnelle du travail public

§ 1.

Travail exécuté pour le compte d'une personne publique

A.

Notion de personne publique

B.

Sens de l'expression « pour le compte de »

1°

Travail portant sur un immeuble appartenant déjà à une personne publique ou devant lui appartenir dès son achèvement

2°

Travail portant sur un immeuble qui n'appartient pas ou qui n'appartiendra pas à une personne publique mais qui est imposé par elle ou qu'elle dirige, contrôle et finance

§ 2.

Travail exécuté dans un but d'intérêt général

A.

Intérêt général et service public

B.

Intérêt général et domaine public

§ 3.

Travail exécuté par une personne publique ou privée

Section 3.

La dÉfinition nouvelle du travail public

§ 1.

Travail exécuté pour le compte d'une personne privée

§ 2.

Travail exécuté dans le cadre d'une mission de service public

§ 3.

Travail exécuté par une personne publique

Chapitre 2

LA NOTION D'OUVRAGE PUBLIC 

Section 1.

Les constantes de la notion d'ouvrage public

§ 1.

Caractère immobilier de l'ouvrage

§ 2.

Nécessité d'un aménagement de l'ouvrage

§ 3.

Affectation de l'ouvrage à l'intérêt général

Section 2.

Les variables de la notion d'ouvrage public

§ 1.

Ouvrage public et travail public

A.

Un travail public peut ne pas déboucher sur un ouvrage public

B.

Un ouvrage public peut ne pas procéder d'un travail public

C.

Un travail portant sur un ouvrage public n'est pas forcément un travail public

§ 2.

Ouvrage public et domaine public

A.

Un bien peut faire partie du domaine public sans être un ouvrage public

B.

Un bien peut être un ouvrage public sans faire partie du domaine public

1°

Ouvrages publics appartenant au domaine privé des personnes publiques 

2°

Ouvrages publics appartenant à des personnes privées 

Chapitre 3

LES IMPLICATIONS DE LA NOTION DE TRAVAIL ou d'ouvrage PUBLIC

Section 1.

Le rÉgime particulier des travaux publics

§ 1.

Régime juridique

§ 2.

Régime contentieux 

A.

Compétence du juge administratif

B.

Tribunal administratif compétent

C.

Procédure contentieuse

D.

Arbitrage

Section 2.

Le caractÈre attractif de la notion de travail public

Titre 2

LA RÉALISATION DES TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

Chapitre 1

L'EXÉCUTION DIRECTE PAR LA COLLECTIVITÉ PUBLIQUE

Chapitre 2

LA RÉALISATION DES TRAVAUX PUBLICS PAR UN TIERS PAYÉ DIRECTEMENT OU INDIRECTEMENT PAR L'ADMINISTRATION

Section 1.

Les diffÉrentes catÉgories de contrats ayant pour objet la rÉalisation par un tiers de travaux publics

§ 1.

Les critères d'identification

A.

La question de la maîtrise d'ouvrage publique

B.

La distinction marchés publics – concessions

§ 2.

Typologie des différents contrats de travaux de la commande publique

A.

Les marchés publics de travaux

B.

Les concessions de travaux

C.

Les contrats publics qui ne peuvent plus être utilisés en matière de travaux

Section 2.

L'Exécution par un marché public de travaux

Sous-section 1.

Les parties au contrat

§ 1.

Les acheteurs publics

A.

Les pouvoirs adjudicateurs de droit public

B.

Les pouvoirs adjudicateurs, maîtres d'ouvrage publics

C.

La délégation de maîtrise d'ouvrage

D.

Les entités adjudicatrices

§ 2.

Le titulaire du contrat

Sous-section 2.

La passation du contrat

§ 1.

Les règles du Code de la commande publique

A.

Règles générales applicables aux différentes procédures

B.

Les procédures de passation

§ 2.

Les règles de compétence et de forme

§ 3.

Éléments du contentieux de la formation du marché public de travaux

Sous-section 3.

Le contenu du contrat

Sous-section 4.

L'exécution du contrat

§ 1.

L'exécution personnelle du marché

A.

La cession du marché

B.

La sous-traitance du marché

§ 2.

Exécution technique du contrat

A.

Durée et délais d'exécution du marché

B.

Pouvoir de contrôle

C.

Résiliation du marché pour faute de l'entrepreneur

§ 3.

Exécution financière du marché

A.

Le prix du marché

B.

Le financement du marché

C.

Les garanties financières du maître d'ouvrage public

§ 4.

Les modifications du marché en cours d'exécution

A.

Les modifications imputables à l'administration

B.

Les modifications extérieures à l'administration

Sous-section 5.

Les responsabilités des constructeurs

§ 1.

Les responsabilités contractuelles

A.

La responsabilité contractuelle jusqu'à la réception des travaux

B.

La réception des travaux

C.

Les responsabilités contractuelles postérieures à la réception des travaux

§ 2.

Les responsabilités post-contractuelles

A.

La garantie biennale de bon fonctionnement des éléments d'équipement de l'ouvrage

B.

La garantie décennale des vices de construction de l'ouvrage

§ 3.

Les responsabilités extra-contractuelles

A.

Les recours en garantie entre constructeurs

B.

Le recours en garantie du maître de l'ouvrage contre les constructeurs en cas de dommage causé après la réception de l'ouvrage

Section 3.

L'exécution par un concessionnaire de travaux publics (et de service public)

Sous-section 1.

Les parties contractantes

Sous-section 2.

Procédure de passation

§ 1.

Principes généraux

§ 2.

Éléments de la procédure d'attribution

Sous-section 3.

Les principales clauses de la concession

Sous-section 4.

L'exécution des concessions

Sous-section 5.

La fin des concessions

Titre 3

LES ADMINISTRÉS ET LES TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

Chapitre 1

LES SUJÉTIONS DU FAIT DES TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS

Section 1.

Les servitudes administratives

§ 1.

La servitude d'occupation temporaire 

A.

Étendue

B.

Procédure

C.

Indemnité

D.

Contentieux

§ 2.

Les autres servitudes

Section 2.

Les contraintes financiÈres

§ 1.

La récupération des plus-values

A.

La récupération par compensation

B.

La récupération directe

§ 2.

Les taxes et prestations financières obligatoires

Section 3.

L'intangibilitÉ des ouvrages publics

§ 1.

La portée traditionnelle du principe d'intangibilité des ouvrages publics 

§ 2.

La remise en cause contemporaine du principe d'intangibilité des ouvrages publics 

A.

Les premières atteintes

B.

La tangibilité sous conditions

Chapitre 2

LES DOMMAGES DE TRAVAUX ET OUVRAGES PUBLICS 

Section 1.

La notion de dommages de travaux publics

§ 1.

Nécessité d'un lien entre le dommage et un travail public

§ 2.

Caractère extensif de la notion de dommages de travaux publics

A.

Dommages causés par le matériel utilisé pour des travaux publics

B.

Dommages causés par des éléments naturels ou des animaux par l'intermédiaire d'un ouvrage public

C.

Dommages causés par le service public exploitant l'ouvrage public

§ 3.

Limites du caractère extensif

A.

Dommages résultant d'une voie de fait 

B.

Dommages résultant d'un véhicule

C.

Dommages subis par les usagers d'un service public industriel et commercial

D.

Dommages subis par les cocontractants

E.

Dommages accessoires à une expropriation

F.

Dommages accessoires à l'institution d'une servitude

G.

Dommages constitutifs d'une contravention de voirie routière

§ 4.

Principales catégories de dommages de travaux publics

A.

Dommages résultant de l'exécution d'un travail public ou de la construction d'un ouvrage public

B.

Dommages résultant de l'existence d'un ouvrage public

C.

Dommages résultant d'un vice dans la conception, d'un vice dans l'aménagement ou d'un défaut d'entretien normal d'un ouvrage public

D.

Dommages résultant du fonctionnement d'un ouvrage public

E.

Dommages résultant de l'inexécution d'un travail public ou de l'absence d'un ouvrage public

Section 2.

Le fondement de la responsabilitÉ

§ 1.

Dommages subis par les tiers : responsabilité sans faute

A.

Notion de tiers

B.

Responsabilité sans faute

C.

Causes d'exonération

§ 2.

Dommages subis par les usagers : responsabilité pour défaut d'entretien normal

A.

Notion d'usager

B.

Responsabilité pour défaut d'entretien normal

C.

Causes d'exonération

§ 3.

Dommages subis par les participants : responsabilité pour faute 

A.

Notion de participant

B.

Responsabilité pour faute

C.

Causes d'exonération

§ 4.

Cas particuliers

A.

Dommages causés par les ouvrages exceptionnellement dangereux 

B.

Dommages subis par les riverains des voies publiques 

C.

Dommages subis par les occupants du domaine public

D.

Dommages subis par les bénéficiaires des ouvrages des associations syndicales de propriétaires

Section 3.

La mise en œuvre de la responsabilitÉ

§ 1.

Saisine du juge

A.

Règles de compétence

B.

Demandes de la victime

§ 2.

Patrimoine responsable 

A.

Débiteurs primaires de l'indemnité

B.

Imputation définitive de la responsabilité

C.

Cas particulier des dommages réparés par les caisses de Sécurité sociale 

TROISIÈME PARTIE

L'EXPROPRIATION POUR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Titre 1

GÉNÉRALITÉS

Chapitre 1

L'HISTOIRE DE L'EXPROPRIATION

§ 1.

Le droit romain 

§ 2.

L'Ancien Régime 

§ 3.

La Révolution

§ 4.

Le Premier Empire

§ 5.

La Monarchie de Juillet

§ 6.

La Troisième et la Quatrième République

§ 7.

La Cinquième République

Chapitre 2

LES SOURCES DE L'EXPROPRIATION

Section 1.

Les sources constitutionnelles 

§ 1.

Les règles de fond

A.

L'article 17 de la Déclaration de 1789 : le droit de propriété

B.

L'article 16 de la Déclaration de 1789 : la garantie des droits

§ 2.

Les règles de compétence

A.

La répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire

B.

La répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire

Section 2.

Les sources conventionnelles

§ 1.

L'article premier du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme : le droit au respect des biens

§ 2.

L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme : le droit à un procès équitable

Section 3.

Les sources lÉgislatives et rÉglementaires

§ 1.

Le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

§ 2.

Les autres dispositions législatives et réglementaires concernant l'expropriation

§ 3.

Le principe de l'indépendance des législations

A.

Expropriation et droit de l'urbanisme 

B.

Expropriation et droit des monuments et des sites

Chapitre 3

LA DÉFINITION DE L'EXPROPRIATION

Section 1.

L'objet de l'expropriation

§ 1.

L'expropriation : un mode de cession forcée des biens

A.

Expropriation et préemption

B.

Expropriation et réquisition

C.

Expropriation et confiscation

D.

Expropriation et nationalisation

§ 2.

Les biens susceptibles d'être expropriés : les immeubles

A.

Les immeubles appartenant à des personnes privées

B.

Les immeubles appartenant à des personnes publiques  

§ 3.

Les biens susceptibles d'être expropriés : les droits réels immobiliers

§ 4.

Les biens insusceptibles d'être expropriés : les meubles

Section 2.

Le but de l'expropriation

§ 1.

L'extension législative de la notion d'utilité publique

§ 2.

L'extension jurisprudentielle de la notion d'utilité publique

Section 3.

Les acteurs de l'expropriation

§ 1.

Le titulaire du pouvoir d'exproprier : l'État

A.

Les moyens de contrôle de l'État

B.

La pratique du contrôle de l'État

§ 2.

Les initiateurs de l'expropriation

A.

Les collectivités territoriales

B.

Les établissements publics

C.

Les personnes privées

§ 3.

Les bénéficiaires de l'expropriation

A.

Les personnes privées

B.

Les États étrangers ou les organisations internationales

Section 4.

Les garanties de l'expropriation

§ 1.

La distinction entre la phase administrative et la phase judiciaire

§ 2.

Le caractère minutieusement réglementé de la procédure

§ 3.

Le caractère juste et préalable de l'indemnité

Titre 2

LA PHASE ADMINISTRATIVE

CHAPITRE1

LA CONSULTATION SUR L'UTILITÉ PUBLIQUE : L'ENQUÊTE PUBLIQUE ET LES AVIS

Section 1.

L'ENQUêTE PUBLIQUE

§ 1.

L'enquête traditionnelle

A.

Le dossier mis à l'enquête

B.

Le déroulement de l'enquête

§ 2.

L'enquête environnementale

A.

Un dossier mis à l'enquête plus étoffé

B.

Un déroulement de l'enquête protégeant mieux les intérêts du public

Section 2.

Les avis

§ 1.

Les avis obligatoires

§ 2.

Les avis non obligatoires

Chapitre 2

LA CONSTATATION DE L'UTILITÉ PUBLIQUE : LA DÉCLARATION D'UTILITÉ PUBLIQUE

Section 1.

Le prononcÉ de la dÉclaration d'utilitÉ publique

§ 1.

L'autorité compétente pour déclarer l'utilité publique 

A.

Le principe : l'utilité publique est déclarée par arrêté ministériel ou préfectoral

B.

L'exception : l'utilité publique est déclarée par décret en Conseil d'État 

§ 2.

La liberté laissée à l'autorité compétente

§ 3.

Le délai pour déclarer l'utilité publique

§ 4.

Le contenu de la déclaration d'utilité publique

§ 5.

La nature juridique de la déclaration d'utilité publique

A.

Les DUP et la distinction entre actes réglementaires et actes individuels

B.

Les DUP et la distinction entre actes créateurs de droits et actes non créateurs de droits

§ 6.

Le délai de réalisation de l'opération déclarée d'utilité publique

A.

La DUP a une durée de validité limitée

B.

Les propriétaires disposent d'un droit de délaissement

§ 7.

Les effets de la déclaration d'utilité publique

Section 2.

Le contentieux de la dÉclaration d'utilitÉ publique 

§ 1.

Le contentieux de l'excès de pouvoir

A.

La compétence juridictionnelle

B.

Les conditions de recevabilité

C.

Les procédures d'urgence 

D.

Les moyens susceptibles d'être invoqués

E.

Les effets de l'annulation de la déclaration d'utilité publique

§ 2.

Le contentieux de la responsabilité

A.

Les hypothèses de responsabilité

B.

L'imputation de la responsabilité

Chapitre 3

LA DÉTERMINATION DES BIENS À EXPROPRIER : L'ENQUÊTE PARCELLAIRE ET L'ARRÊTÉ DE CESSIBILITÉ

Section 1.

L'enquÊte parcellaire

§ 1.

Le dossier d'enquête parcellaire

A.

La composition du dossier d'enquête parcellaire

B.

La notification du dépôt en mairie du dossier d'enquête parcellaire

§ 2.

Le déroulement de l'enquête parcellaire

A.

La désignation du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête

B.

L'ouverture de l'enquête

C.

La formulation des observations

D.

La clôture de l'enquête et l'avis du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête

Section 2.

L'arrÊTÉ de cessibilitÉ

§ 1.

Le prononcé de l'arrête de cessibilité

A.

L'autorité compétente pour prendre l'arrêté de cessibilité

B.

La liberté laissée à l'autorité compétente

C.

Le contenu de l'arrêté de cessibilité

D.

La nature juridique de l'arrêté de cessibilité

E.

Le délai de validité de l'arrêté de cessibilité

F.

Les effets de l'arrêté de cessibilité

§ 2.

Le contentieux de l'arrêté de cessibilité

A.

Le contentieux de l'excès de pouvoir

B.

Le contentieux de la responsabilité

Titre 3

LA PHASE JUDICIAIRE

Chapitre 1

LE TRANSFERT DE PROPRIÉTÉ

Section 1.

Le prononcé de l'ordonnance d'expropriation

§ 1.

Les règles de procédure

§ 2.

Le rôle du juge

§ 3.

Le contenu de l'ordonnance d'expropriation

§ 4.

La notification de l'ordonnance d'expropriation

§ 5.

Les effets de l'ordonnance d'expropriation

A.

Les effets sur le droit de propriété

B.

Les effets sur les autres droits réels et sur les droits personnels

Section 2.

Le contentieux de l'ordonnance d'expropriation

§ 1.

Le pourvoi en cassation contre l'ordonnance d'expropriation

A.

Les conditions de recevabilité du pourvoi en cassation 

B.

Les moyens du pourvoi en cassation

C.

Les effets du pourvoi en cassation

§ 2.

La demande visant à faire constater que l'ordonnance d'expropriation est dépourvue de base légale 

Chapitre 2

LA FIXATION DE L'INDEMNITÉ

Section 1.

Les rÈgles de compÉtence

§ 1.

Le juge de l'expropriation est compétent pour réparer les préjudices directement causés par l'expropriation

§ 2.

Le juge de l'expropriation est incompétent pour réparer les dommages de travaux publics

§ 3.

Le juge de l'expropriation est incompétent pour réparer les dommages causés par les voies de fait ou les emprises irrégulières

§ 4.

Le juge de l'expropriation est incompétent pour connaître des contestations sérieuses relatives au fond du droit ou à la qualité des réclamants

Section 2.

Les rÈgles de procÉdure

§ 1.

La détermination des bénéficiaires

§ 2.

La notification des offres

§ 3.

La saisine du juge

§ 4.

Les conclusions du commissaire du gouvernement

§ 5.

La visite des lieux 

§ 6.

L'audience et le jugement

§ 7.

Les voies de recours

Section 3.

Les rÈgles de fond

§ 1.

Les principes généraux

A.

L'indemnisation doit couvrir le préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation

B.

L'indemnisation doit être intégrale

C.

L'indemnisation doit être effectuée en euros

§ 2.

Les dispositions techniques

A.

La date de détermination de la consistance des biens 

B.

La date d'estimation de la valeur des biens expropriés 

C.

La prise en compte des accords amiables et des évaluations et déclarations fiscales 

D.

La règle des mutations récentes 

E.

La récupération des plus values

Titre 4

LES PROCÉDURES SPÉCIALES ET LES INCIDENTS

Chapitre 1

LES PROCÉDURES SPÉCIALES

§ 1.

La procédure d'urgence

A.

Conditions

B.

Conséquences

§ 2.

La procédure d'extrême urgence 

A.

Conditions

B.

Conséquences

§ 3.

La procédure de résorption de l'habitat insalubre ou menaçant ruine

A.

Conditions

B.

Conséquences

Chapitre 2

LES INCIDENTS

§ 1.

Les cessions amiables 

A.

Cession amiable avant DUP

B.

Cession amiable après DUP

§ 2.

La déstructuration des exploitations agricoles 

A.

Conditions d'application

B.

Mécanismes protecteurs

§ 3.

La réquisition d'emprise totale 

A.

La réquisition d'emprise totale d'un immeuble

B.

La réquisition d'emprise totale d'une exploitation agricole

§ 4.

Le droit de rétrocession 

A.

Conditions du droit de rétrocession

B.

Limites du droit de rétrocession

INDEX PREMIÈRE PARTIE

INDEX Deuxième partie

INDEX TROISIÈME PARTIE

AbrÉviations

|  | AJ |  | Actualité juridique
|  | AJDA |  | Actualité juridique de droit administratif
|  | AJDI |  | Actualité juridique. Droit immobilier
|  | AJPI |  | Actualité juridique. Propriété immobilière
|  | ALD |  | Actualité législative Dalloz
|  | BJCL |  | Bulletin juridique des collectivités locales
|  | BJCP |  | Bulletin juridique des contrats publics
|  | BJDU |  | Bulletin de jurisprudence du droit de l'urbanisme
|  | BOAMP |  | Bulletin officiel des annonces des marchés publics
|  | CCAG travaux |  | Cahier des clauses administratives applicables aux marchés publics de travaux
|  | CCP |  | Code de la commande publique
|  | C. dom. Ét. |  | Code du domaine de l'État
|  | C. dom. publ. fluv. |  | Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure
|  | C. urb. |  | Code de l'urbanisme
|  | C. voirie rout. |  | Code de la voirie routière
|  | CAA |  | Cour administrative d'appel
|  | CE |  | Conseil d'État
|  | CGCT |  | Code général des collectivités territoriales
|  | CGPPP |  | Code général de la propriété des personnes publiques
|  | chron. |  | chronique
|  | CJA |  | Code de justice administrative
|  | Civ. |  | Cour de cassation, chambre civile
|  | CJEG |  | Cahiers juridiques de l'électricité et du gaz
|  | Cons. const. |  | Conseil constitutionnel
|  | D. |  | Recueil Dalloz
|  | DA |  | Dalloz analytique
|  | DC |  | Dalloz critique
|  | DH |  | Dalloz hebdomadaire
|  | Dr. adm. |  | Droit administratif
|  | EDCE |  | Études et documents du Conseil d'État
|  | GAJA |  | Les grands arrêts de la jurisprudence administrative (Dalloz)
|  | Gaz. Pal. |  | Gazette du Palais
|  | GDDAB |  | Les grandes décisions du droit administratif des biens (Dalloz)
|  | IR |  | Informations rapides
|  | J.-Cl. adm. |  | Juris-Classeur administratif
|  | JCP |  | Juris Classeur Périodique (G, édition générale, Adm., administrations et collectivités territoriales)
|  | JDI |  | Journal de droit international (Clunet)
|  | JO |  | Journal officiel
|  | JOUE |  | Journal officiel de l'Union européenne
|  | Mon. TP |  | Le Moniteur des travaux publics et du bâtiment
|  | RDI |  | Revue de droit immobilier
|  | RD publ. |  | Revue du droit public
|  | RD sanit. soc. |  | Revue de droit sanitaire et sociale
|  | Rec. CE |  | Recueil des décisions du Conseil d'État (Lebon) (T. : tables)
|  | Rev. adm. |  | Revue de droit administratif
|  | Rev. jur. env. |  | Revue juridique de l'environnement
|  | RFDA |  | Revue française de droit administratif
|  | RGDIP |  | Revue générale de droit international public
|  | RPDA |  | Revue pratique de droit administratif
|  | RRJ |  | Revue de recherche juridique – Droit prospectif
|  | S. |  | Recueil Sirey
|  | Somm. |  | Sommaires commentés
|  | T. confl. |  | Tribunal des conflits
|  | TA |  | Tribunal administratif

PREMIÈRE PARTIE

LE DOMAINE

Titre 1 |  | LE DROIT DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
Titre 2 |  | LE DROIT DU DOMAINE PUBLIC
Titre 3 |  | LE DROIT DU DOMAINE PRIVÉ 

INTRODUCTION

LA QUESTION DU STATUT JURIDIQUE DES BIENS PUBLICS

Section 1. L'ÉTENDUE DES PATRIMOINES PUBLICS

1

Naissance des patrimoines publics 1 ◊ L'apparition des patrimoines publics est consubstantiellement liée à la construction de l'État et des institutions locales.

Il y eut une contribution importante à l'émergence de l'institution étatique dans l'admission progressive d'une séparation entre les biens de la Couronne et les biens personnels du souverain. Le droit en vint à considérer que les biens de la Couronne, bien qu'appartenant aussi au souverain 2, étaient inaliénables parce que rattachés à une entité, un principe – le royaume, l'État –, dont chaque monarque particulier n'était qu'une incarnation temporaire.

La règle d'inaliénabilité, conceptualisée dès le xive siècle, fut clairement formulée au xvie siècle (édit de juin 1539, ordonnance de Moulins de février 1566), et considérée comme une loi fondamentale du royaume. Elle fut complétée au xviie siècle par un principe d'imprescriptibilité (édit d'août 1667).

La constitution des patrimoines publics locaux a également accompagné la constitution historique des institutions locales. Lorsqu'à partir du xiie siècle, les institutions communales réussirent à s'insérer dans le système féodal, elles purent acquérir ou édifier des biens (hôtels de ville, asiles pour les indigents ou les malades…). Quant aux biens « communaux », c'est-à-dire ces biens (forêts, pâturages…) sur lesquels les communautés d'habitants avaient des droits communs d'usage, ils furent, à la Révolution, attribués aux communes, tout en conservant un régime particulier préservant les droits collectifs des habitants 3.

2

Développement à l'époque moderne ◊ Le développement des patrimoines publics de l'État et des autres personnes publiques a suivi, à l'époque contemporaine, l'accroissement de l'intervention étatique, de l'intervention publique en général.

Le nombre croissant de missions et de responsabilités confiées aux institutions publiques les a conduites à étendre leur emprise sur une quantité croissante de biens, acquis par elles ou réalisés par elles. L'augmentation historique constante des investissements publics, notamment se traduit évidemment par une extension automatique du nombre des biens publics 4.

En certaines occasions, les patrimoines publics s'enflent de manière soudaine. Il en va ainsi lorsque de grands projets (que l'on songe au TGV) conduisent d'abord à l'acquisition de grandes quantités de terrains et d'immeubles, puis à la réalisation de grandes quantités d'équipements. Il en va ainsi également à l'occasion des nationalisations : en 1936, à la Libération, en 1982, l'État, par l'acquisition de diverses sociétés, a agrandi son patrimoine à proportion des actifs de celles-ci.

3

Tendances actuelles ◊ À l'époque actuelle, le développement des patrimoines publics tend à marquer le pas, dans une certaine mesure tout au moins. Il faut ici distinguer deux aspects.

D'un côté, les personnes publiques, les collectivités locales tout spécialement, continuent à investir de façon importante (sous réserve des difficultés financières postérieures à la crise de 2008, toutefois), et donc à se doter de biens supplémentaires (immeubles, équipements de transport, patrimoine culturel, etc.) 5.

Dans certains secteurs, au contraire, les propriétés publiques, les propriétés d'État en tous les cas, tendent à régresser. Il en va ainsi sous l'effet des privatisations pratiquées depuis 1986.

Il en va également ainsi dans certains domaines où l'État réduit son volume d'activité, et se trouve à la tête d'équipements surdimensionnés, qu'il va dès lors s'efforcer soit d'externaliser 6 en en confiant la gestion à des entreprises privées, soit carrément d'aliéner : c'est ce qui se passe actuellement en ce qui concerne le patrimoine immobilier des armées, notamment 7.

La politique de cession des actifs immobiliers dont l'État n'a pas un besoin absolu a été d'ailleurs organisée et systématisée, avec la mise en place d'une Mission pour la réalisation des actifs immobiliers. Il est vrai que la cohérence et l'efficacité de cette politique sont régulièrement mises en cause 8.

Les collectivités territoriales sont parfois elles aussi conduites à céder une partie de leur patrimoine à la fois pour faire face à leurs difficultés financières et pour permettre la réalisation de certains projets privés qui leur paraissent conformes à l'intérêt collectif. C'est ainsi, par exemple, que la Ville de Paris a annoncé en septembre 2015 un programme « Réinventer Paris » dans le cadre duquel elle prévoit de céder des immeubles à hauteur de 500 à 800 millions d'euros 9.

Externalisation et politique de cession doivent être comprises comme traduisant une préoccupation de valorisation des biens publics, aujourd'hui très présente, et dont nous aurons l'occasion de reparler (notamment, v. ss 131). Les grandes lignes de cette politique sont notamment exprimées dans une circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 10.

Section 2. LE PARTICULARISME DU DROIT DES PATRIMOINES PUBLICS

4

Irréductible existence d'un certain particularisme du droit des patrimoines publics 11 ◊ Comme on va le voir, dans tous les systèmes juridiques, il existe des traces, plus ou moins développées, de particularisme du droit des biens publics : ceux-ci ne sont jamais entièrement soumis au droit commun, même dans les systèmes où, en principe, leur régime n'est pas spécifique.

Pourquoi en va-t-il ainsi ? Les raisons sont diverses. Elles tiennent parfois à l'origine historique des patrimoines publics, et notamment à leurs liens avec le patrimoine personnel des monarques. Elles tiennent aussi au fait que, fonctionnellement, certains biens publics sont d'une nature qui les éloigne des biens privés, même de ceux qui présentent des caractéristiques voisines : il en va ainsi de tous ceux qui sont le siège d'espaces pleinement ouverts au public, comme les routes, les places, les fleuves, l'espace aérien, les espaces maritimes, etc.

Certains d'entre eux correspondent à ce que la théorie économique qualifie de biens publics, ou biens collectifs. On doit prendre garde au fait que cette théorie économique des biens publics ne vise pas que des biens au sens juridique du terme : elle concerne également certains services, certaines prestations, comme la défense nationale ou la sécurité publique par exemple. Mais elle concerne aussi des biens au sens juridique – équipements publics divers – , et démontre que leur production ne peut logiquement pas être correctement assurée par le marché et qu'elle doit être soutenue par la puissance publique ou prise en charge par elle 12. Cette théorie des « biens publics », qui est une partie de la théorie économique des défaillances du marché, éclaire la soumission de divers biens administratifs à des règles spéciales 13.

D'autres théories économiques éclairent d'autres aspects de notre sujet, notamment les justifications de la propriété publique, ou les logiques de son fonctionnement, ou encore les enjeux de l'aliénation des biens publics 14.

5

Droit comparé : les systèmes dans lesquels existe la notion d'un domaine public soumis par essence à des règles spéciales ◊ La confirmation de ce que, dans tous les systèmes juridiques, les biens publics, ou en tous les cas un bon nombre d'entre eux, se voient soumettre à des règles spéciales, est d'abord apportée par les droits dans lesquels la notion d'un domaine public est admise.

1o En vérité, cette hypothèse semble recouvrir deux situations. La première est celle dans laquelle les biens de l'administration se trouvent, comme en droit français, divisés en biens du domaine public, soumis au droit public, et biens du domaine privé, soumis, en principe tout au moins, au droit commun. C'est ce que l'on trouve, par exemple, dans le droit espagnol 15, comme dans le droit belge 16, dans le droit grec 17, ou encore dans le droit marocain 18. C'est ce que l'on trouve également dans le droit québécois, du moins en ce qui concerne les biens des collectivités locales 19. Le droit italien distingue, au sein des biens administratifs, ceux qui relèvent du « demanio » et ceux qui ressortissent au « patrimonio » 20.

Mais il existe aussi des systèmes dans lesquels le concept de domaine public s'inscrit dans une classification plus complexe des biens de l'administration. C'est ainsi, par exemple, que le droit helvétique classe les biens publics en trois catégories : le domaine public comprend ceux qui peuvent être utilisés par tout un chacun (routes, espaces naturels…), le patrimoine administratif comprend ceux qui sont affectés à la réalisation d'un intérêt public spécial, mais ne peuvent être utilisés par les administrés qu'au travers d'une activité administrative (hôpitaux, écoles, gares…), les autres biens (immeubles locatifs, forêts…) constituant le patrimoine financier 21.

2o En principe, dans ces systèmes, les biens publics qui ne sont pas considérés comme appartenant au domaine public sont tenus pour régis par le droit commun. Et pourtant, on découvre que cette soumission au droit commun n'est jamais totale. Des législations spéciales, ou des principes de droit public non écrits, viennent très fréquemment interférer. En droit grec, les contrats intéressant le domaine privé ne sont jamais purement et simplement régis par le droit privé 22. En droit belge, l'article 537 du Code civil permet de soumettre tous les biens publics à des règles spéciales 23.

En droit helvétique, si la gestion du patrimoine financier des collectivités publiques est normalement soumise purement au droit commun, le régime des actes correspondants se trouve en fait influencé par les règles de droit public relatives à l'organisation et aux compétences administratives 24.

6

Droit comparé : les systèmes dans lesquels il n'existe pas de notion d'un domaine public soumis par essence à des règles spéciales ◊ Dans un certain nombre de systèmes juridiques, on considère que l'activité immobilière de l'État et des autres personnes publiques – la « face immobilière » de l'administration peut-on dire –, est soumise au droit commun.

1o Deux sortes de droits, ici aussi, sont concernées. Il s'agit en premier lieu de ceux qui considèrent traditionnellement qu'en principe, de façon générale, l'administration est soumise au même droit que les particuliers : de façon caractéristique, dans les droits de commun law, le droit des biens publics n'est nullement considéré comme spécifique, et le concept de domaine public n'est pas connu 25.

Il s'agit en second lieu de systèmes, qui, bien que reposant sur la distinction du droit public et du droit privé, et n'admettant pas la soumission de principe de l'administration au droit privé, vont cependant considérer que la réalité immobilière des personnes publiques et leurs activités immobilières, ne diffèrent pas par nature de leur équivalent chez les particuliers, et n'ont donc en principe pas à être soumises au droit public. Telle est la position du droit allemand 26.

2o Cela dit, dans les deux cas, ces systèmes, eux aussi, confirment que les biens publics ne sont jamais complètement soumis au droit commun, car on y trouve toujours la trace de règles spéciales s'appliquant tout au moins à certains biens publics, la trace d'un certain particularisme dû aux caractères fonctionnels ou symboliques particuliers de ces biens.

Par exemple, en droit anglais, le principe de soumission des biens publics au droit commun comporte une exception considérable, qui concerne les biens de la Couronne. Ces biens, qui constituent en réalité une grande part des biens de l'État, ne sont pas soumis au droit commun. C'est ainsi que, traditionnellement, les monuments historiques appartenant aux ministères ne sont pas soumis aux règles concernant les immeubles classés, les travaux faits sur les terrains appartenant à la Couronne ne sont pas soumis à la législation d'urbanisme, etc. En matière immobilière comme dans d'autres domaines, la Couronne n'est soumise à la législation ordinaire que lorsque les textes le précisent expressément 27.

En droit américain, par exemple, la Cour suprême a admis que le lit et les rives des cours d'eau appartenaient aux États, et que ceux-ci ne pouvaient autoriser l'utilisation privative de ces espaces sans sauvegarder les fonctions d'intérêt général qui leur sont attachées 28

Dans le droit allemand, en dépit du fait que la gestion immobilière est normalement sur la face de droit privé du droit de l'administration, les règles de droit public provoquent souvent des interférences. Un auteur donne l'exemple suivant. Lorsqu'un parti politique demande à disposer d'une salle municipale, la décision de laisser cette salle à ce parti-là a un caractère de droit public et est régie par les principes correspondants, même si le contrat de location doit être un contrat de droit privé 29.

7

Position du droit français : naissance de la théorie du domaine public ◊ Comme on l'a vu, au cours de l'Ancien Régime, s'est forgé, au travers du principe d'inaliénabilité, un régime particulier des biens de la Couronne.

Sur cette base, petit à petit, allait s'élaborer la théorie du domaine public.

Les étapes furent essentiellement les suivantes.

a) Au xviie et au xviiie siècles, certains auteurs ont formulé une théorie des choses publiques qu'ils distinguaient du domaine de la Couronne. Sur ces choses, affectées à l'usage public, ils considéraient que le Roi n'avait pas un droit de propriété mais seulement un droit de garde ou des pouvoirs de police 30. À la fin de l'Ancien Régime, ces conceptions connaissaient un certain succès, sans entamer pourtant la doctrine officielle.

b) Sous la Révolution, le problème du domaine fut un des premiers évoqués par les Assemblées révolutionnaires et dès octobre 1789 était nommé un Comité du domaine. Ses travaux aboutirent à l'élaboration du décret des 22 novembre et 1er décembre 1790.

Le domaine de la Couronne devenait le domaine national, ensemble de toutes les propriétés foncières et droits réels ou mixtes appartenant à la Nation. Le domaine, qui n'incluait plus les droits fiscaux, était la propriété de la Nation.

Le statut des biens domaniaux était profondément modifié. Pour diverses raisons (raisons financières : nécessité d'utiliser le domaine ; raisons théoriques, le droit de propriété de la Nation ne pouvant être amoindri ; raisons économiques : attachement au libéralisme), la règle d'inaliénabilité était abolie. Dans une formule d'ailleurs maladroite, l'article 8 du décret, après avoir déclaré le domaine inaliénable sans le concours de la Nation, indiquait qu'il pouvait être aliéné en vertu d'un décret du Corps législatif sanctionné par le Roi. La règle d'imprescriptibilité était également abandonnée (prescription possible au terme d'un délai de 40 ans).

Ces changements n'affectaient pas le principe adopté sous l'Ancien Régime de l'unité du domaine. Les diverses dépendances domaniales demeuraient soumises au même statut.

c) Le Code civil consacra au domaine des dispositions très brèves, empruntées à peu de chose près au décret de 1790 31. Ces textes, comme du reste certains articles du décret de 1790, employaient l'expression domaine public.

À la suite de Proudhon, de nombreux auteurs du xixe siècle ont soutenu que le Code civil consacrait la distinction du domaine public et du domaine privé (ou domaine de la Nation). On estime aujourd'hui qu'il n'y avait là qu'hypothèses d'exégètes désireux de rattacher leurs conceptions à des textes et qu'en réalité les rédacteurs du Code civil, qui employaient indifféremment les expressions de domaine public et de domaine de la Nation, n'avaient jamais pensé à la distinction du domaine public et du domaine privé. Cette distinction fut du reste ignorée de la doctrine et de la jurisprudence des premières années du xixe siècle.

8

L'apparition de la distinction au xixe siècle  32 ◊ L'idée première de la distinction paraît avoir été dégagée progressivement de l'examen de l'article 538 du Code civil. En déclarant certains biens (cours d'eau navigables, routes, etc.) insusceptibles de propriété privée, le législateur ne les avait-il pas rendus par là inaliénables ? Ce point de vue, exprimé de manière plus ou moins précise par certains commentateurs du Code civil (Delvincourt, Duranton), a pu aussi influencer certaines décisions de jurisprudence 33.

La distinction, étudiée notamment par Foucart, fut systématisée par Victor Proudhon (Traité du domaine public, 1833), doyen de la Faculté de droit de Dijon 34.

À l'intérieur du domaine national, Proudhon met à part le domaine public « ensemble des choses qui sont publiques comme asservies par les dispositions de la loi civile aux usages de tous ». Ce domaine improductif (« domaine de protection ») comprend des biens affectés à « l'utilisation publique » (Proudhon y fait même rentrer des biens affectés à des services publics comme les prisons). Du fait de leur consécration à l'utilité publique, ces biens sont inaliénables et imprescriptibles, au moins tant que dure cette destination d'intérêt général.

À ce domaine s'opposent les biens « qui appartiennent propriétairement à la communauté qui en jouit comme les particuliers jouissent de leurs biens ». Il s'agit du domaine privé, « domaine de profit », composé de biens productifs.

La conception dégagée par Proudhon devait très rapidement être adoptée par la doctrine. Les auteurs qui ne faisaient aucune allusion à la distinction (Cormenin, Gerando, etc.) y font place dans les nouvelles éditions de leurs ouvrages et toute la doctrine ultérieure en fait un élément essentiel de l'étude des biens publics.

Dès le milieu du xixe siècle, des décisions de jurisprudence commencent à utiliser la théorie du domaine public en y attachant les conséquences proposées par la doctrine, inaliénabilité et imprescriptibilité 35. À la fin du siècle, la distinction est consacrée de manière constante par la jurisprudence.

9

L'existence d'un particularisme du droit du domaine privé ◊ À cette époque, s'est donc définitivement imposée l'idée selon laquelle les biens publics comportent un noyau important, le domaine public, qui n'est pas soumis aux règles du droit privé des biens.

À vrai dire, on va découvrir ensuite (v. ss 26) que les biens administratifs qui n'appartiennent pas à ce noyau, et qui constituent donc le domaine privé, ne sont pas purement et simplement soumis au droit commun. D'abord, de très nombreux textes spéciaux s'appliquent à diverses catégories d'entre eux (les forêts, par exemple). Ensuite, leur régime est traversé par un certain nombre de principes (l'insaisissabilité, par exemple) et de constructions juridiques (celle du contrat administratif, par exemple) qui proviennent du droit public.

Le droit français confirme, comme on le verra, que c'est l'ensemble des biens publics qui se trouve traversé par des règles spéciales, plus ou moins denses selon les cas.

C'est la raison pour laquelle nous aurons à nous situer au niveau du droit général des biens publics (Titre 1) avant d'examiner le droit du domaine public (Titre 2) et celui du domaine privé (Titre 3).

10

Bibliographie générale ◊ 

M. Amilhat, Droit administratif des biens, Bréal, 2017.

N. Betto, La circulation des biens entre personnes publiques, LGDJ, 2011.

P. Binczak et S. Nicinski, L'essentiel du droit administratif des biens, 3e éd., Gualino, 2007.

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Y. Brard, Domaines public et privé des personnes publiques, Dalloz, 1994 - Domaine public-Domaine privé – Dix ans de jurisprudence 1991-2001, Éditions du J.-Cl., 2001.

C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés, Dalloz, 2004.

C. Chamard-Heim, F. Melleray, R. Noguellou et Ph. Yolka, Les grandes décisions du droit administratif des biens, Dalloz, 3e éd., 2018.

R. Chapus, Droit administratif général, Montchrestien, tome 2, 15e éd., 2001.

M. Chouquet, Le domaine privé des personnes publiques. Contribution à l'étude du droit des biens publics, LGDJ, 2017.

F. Colin, L'essentiel du droit administratif des biens, 5e éd., Gualino, 2016.

C. Debbasch, J. Bourdon et J.-M. Pontier, Droit administratif des biens, PUF, coll. Thémis, 3e éd., 1999.

O. de David Beauregard-Berthier, Droit administratif des biens, Gualino, 5e éd., 2007.

S. Deliancourt, Droit domanial, éd. du Papyrus, 2012.

J. Dufau, Le domaine public, Le Moniteur, 5e éd., 2001.

N. Foulquier, Droit administratif des biens, Lexis Nexis, 4e éd., 2018.

C. Guettier, Droit administratif des biens, PUF, 2008.

V. Inserguet-Brisset, Propriété publique et envvironnement, LGDJ, 1994.

M. A. Latournerie, Point de vue sur le domaine public, Montchrestien, 2004.

A. de Laubadère et Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, LGDJ, tome 2, 14e éd., 2014.

P. Godfrin et M. Degoffe, Droit administratif des biens, Armand Colin, 11e éd., 2015.

P. Hansen, La propriété des personnes publiques en 90 questions, Le Moniteur, 2007.

E. La Ngelier et H.-B. Pouillaude, Traité de la propriété publique, Le Moniteur, 2015.

C. Lavialle, Droit administratif des biens, PUF, coll. Droit fondamental, 1996.

J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 9e éd., Montchrestien, 2016.

H. Moysan, Le droit de propriété des personnes publiques, LGDJ, 2001.

J.F. Poli, Droit administratif des biens, Ellipses, 2003.

Ch. Roux,Droit administratif des biens, Mémento Dalloz, 2019

J.G. Sorbara, Manuel de droit administratif des biens, PUF, 2016.

S. Traore, Droit des propriétés publiques, Vuibert, 2008.

P. Yolka, La propriété publique. Éléments pour une théorie, LGDJ, 1997. – Droit des biens publics, Lextenso, 2018.

J.-Cl. Administratif, fasc. 405-10 s. – J.-Cl. Propriétés publiques (3 vol.).

Code général de la propriété des personnes publiques, commenté par F. Brenet, C. Chamard-Heim, F. Melleray, M.C. Lesergent et Ph. Yolka,, 8e éd., Dalloz, 2018.

Code général de la propriété des personnes publiques, commentées par C. Deffigier, J.F. Lachaume et H. Pauliat, 3e éd., Le Moniteur,

Code général de la propriété des personnes publiques, commentées par F. Brenet, C. Chamard-Heim, P. Brun, J.G. Sorbara et Ph. Yolka, LexisNexis, 2010.

Titre 1

LE DROIT DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES

Chapitre 1 |  | LA CONSTITUTION DES PATRIMOINES PUBLICS
Chapitre 2 |  | LE RÉGIME DES BIENS PUBLICS

11

Intérêt d'une approche générale du droit des propriétés publiques 36 ◊ Dans un passé encore récent, on considérait que le droit administratif n'avait à s'intéresser qu'au domaine public, qu'il n'avait rien de spécialement intéressant à dire sur le domaine privé, supposé soumis au droit commun, et qu'il n'y avait donc pas lieu pour lui de se donner pour objet d'analyse l'ensemble des biens publics, des propriétés publiques.

La perspective s'est aujourd'hui modifiée. En 1986, le Conseil d'État a rendu publiques de très intéressantes « Réflexions sur l'orientation du droit des propriétés publiques » 37. Dans la foulée, un Code des propriétés publiques a été mis en chantier. Des plumes autorisées ont plaidé pour cette optique large 38. Comme on le verra, c'est en fin de compte un Code général de la « propriété des personnes publiques » qui a été adopté en 2006 39 : sous cet intitulé discutable – on y reviendra –, ont bien été regroupées les principales règles concernant les biens publics, que ces biens appartiennent au domaine public ou au domaine privé.

C'est qu'en effet, même si le régime du domaine public est marqué par un particularisme général alors que celui du domaine privé ne s'éloigne que ponctuellement du droit privé, il existe bien des questions et des principes communs à l'ensemble des propriétés publiques. Ils concernent la constitution des patrimoines publics (Chapitre 1), et le régime des biens publics (Chapitre 2).

Chapitre 1

LA CONSTITUTION DES PATRIMOINES PUBLICS

Section 1. |  | L'ACQUISITION DE BIENS PAR LES PERSONNES PUBLIQUES 
§ 1. |  | Les procédés de droit commun
§ 2. |  | Les procédés spécifiques
Section 2. |  | LA RÉALISATION DE BIENS POUR LE COMPTE DE PERSONNES PUBLIQUES

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Modes de constitution des patrimoines publics ◊ Comment des biens rentrent-ils dans les patrimoines publics ? Cela peut se produire tout simplement de deux manières. Soit, ils sont acquis par les personnes publiques (Section 1), soit ils sont réalisés par elles-mêmes ou par un tiers agissant pour leur compte (Section 2).

Section 1. L'ACQUISITION DE BIENS PAR LES PERSONNES PUBLIQUES 40

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Le CGPPP évoque les différents modes d'acquisition des biens publics dans ses articles L. 1111-1 s., et L. 1211-1 s. (la liste au demeurant n'est pas tout à fait exhaustive). Il distingue les acquisitions à titre onéreux des acquisitions à titre gratuit.

Il existe une autre façon de classer, que l'on peut juger plus parlante, car elle donne la mesure du particularisme des règles d'acquisition des biens publics : elle consiste à distinguer les procédés de droit commun des procédés spécifiques.

§ 1. Les procédés de droit commun

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Acquisitions à titre onéreux 41 ◊ Lorsqu'elles acquièrent des biens, les personnes publiques le font souvent selon les techniques du droit commun, qu'infléchissent ici et là de règles spéciales.

1o Les acquisitions qu'elles font à titre onéreux sont souvent opérées selon les techniques juridiques ordinaires de la vente immobilière.

Elles s'opèrent « suivant les règles du droit civil » concernant ce contrat, dit l'article L. 1111-1 du CGPPP 42. Cette référence inclut la possibilité pour les personnes publiques d'avoir recours, dans certaines limites, aux contrats spéciaux de cession immobilière que prévoit le droit civil, comme la vente de locaux à construire 43 ou la vente en l'état futur d'achèvement 44.

Certaines règles procédurales et formelles particulières ne s'en appliquent pas moins. Les premières imposent notamment la consultation préalable des services d'État chargés des domaines. Les dispositions correspondantes résultent du décret no 86-455 pour ce qui est des acquisitions de l'État, des articles L. 1311-9 et suivants du Code général des collectivités territoriales pour les acquisitions par ces dernières.

2o Les collectivités publiques peuvent également échanger des biens avec d'autres, appartenant à des personnes privées, ou au domaine privé d'une autre personne publique (au domaine privé, nécessairement, sinon le principe d'inaliénabilité s'oppose à l'échange) 45. Le CGPPP envisage cette technique aux articles L. 1111-2 s. et à l'article L. 3112-3, qui impose que l'acte d'échange « comporte des clauses permettant de préserver l'existence et la continuité du service public ».

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Dons et legs ◊ L'entrée de certains biens dans les patrimoines publics se fait parfois par le biais de libéralités, de dons ou de legs consentis par des personnes privées. Certaines institutions publiques reçoivent assez fréquemment ce genre de libéralités : c'est le cas des hôpitaux, des musées, des universités…

Les dons et legs aux personnes publiques sont régis par le Code civil, et par certaines règles qui leur sont propres et qui concernent essentiellement les modalités de leur acceptation (CGPPP, art. L. 1121-1 s. – des règles particulières figurent dans le Code de la santé publique pour les dons et legs faits aux établissements publics de santé, dans le Code général des collectivités territoriales pour les dons et legs faits aux institutions locales).

Depuis une loi du 4 juillet 1984, le régime de la révision des conditions et charges liées aux libéralités faites aux personnes publiques est en principe le même que celui qui s'applique dans le cadre des libéralités faites aux personnes privées : il est établi par les articles 900-2 s. du Code civil, et fait intervenir le juge judiciaire 46. Quelques règles particulières s'appliquent cependant : elles figurent aux articles L. 2222-13 s. du CGPPP, et à l'article L. 1311-17 du Code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les dons et legs faits à ces dernières.

Le juge administratif peut annuler un acte administratif pour le non-respect d'une condition accompagnant un don ou un legs sous réserve de ce que cette condition soit claire 47.

§ 2. Les procédés spécifiques

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Procédés d'acquisition forcée ◊ Le transfert de biens privés au sein des patrimoines publics s'opère également par certains mécanismes spécifiques, qui sont en particulier les suivants.

Certains de ces mécanismes conduisent à l'acquisition forcée de biens.

Il en va ainsi de l'expropriation, qui sera étudiée en détail par ailleurs (v. 3e Partie de cet ouvrage).

Il en va ainsi également de la nationalisation, qui est d'ailleurs une forme d'expropriation (l'art. L. 1112-1 du CGPPP la mentionne pour ordre, et renvoie aux textes qui la régissent).

Il en va ainsi, également, du droit de préemption, dont l'administration dispose dans le cadre de certaines législations, et notamment en matière d'urbanisme. La législation d'urbanisme prévoit en effet que, dans certains contextes, les collectivités publiques peuvent préempter les terrains et les immeubles que leurs propriétaires mettent en vente, et faire arbitrer le prix par le juge de l'expropriation 48. Un droit administratif de préemption existe aussi en matière d'archives et d'œuvres d'art (CGPPP, art. L. 1112-7 s.).

On peut rapprocher de ce mécanisme celui qui, toujours dans le domaine de l'urbanisme, permet parfois à l'administration d'exiger des cessions gratuites de terrains en contrepartie des permis de construire 49

Il en va encore ainsi du dispositif, régi par l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme, qui permet le transfert d'office à la commune des voies privées ouvertes à la circulation publique 50.

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Procédés ne comportant pas d'acquisition forcée ◊ D'autres mécanismes spécifiques ne recèlent pas une acquisition forcée.

Il en va ainsi de celui, qui, sur le fondement des articles 770 et suivants du Code civil, permet à l'État de se faire attribuer les successions en déshérence (CGPPP, art. L. 1122-1), comme de celui qui, sur le fondement des articles 539 et 713 du Code civil attribue à la commune ou, si celle-ci n'est pas intéressée, à l'État ou le cas échéant au Conservatoire de l'espace littoral, les biens vacants et sans maître (CGPPP, art. L. 1123-1 s., renvoyant à l'article 713 du Code civil) 51.

Il en va ainsi également de la dation en paiement, mécanisme qui permet de s'acquitter en nature de certaines contributions fiscales – par exemple, remise d'œuvres d'art en paiement de droits de succession –, et que rappelle l'article L. 1111-5 du CGPPP.

Section 2. LA RÉALISATION DE BIENS POUR LE COMPTE DE PERSONNES PUBLIQUES

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Modes de réalisation de biens devant devenir propriété de personnes publiques ◊ Il y a, naturellement, des biens qui rentrent dans le patrimoine des personnes publiques, sans avoir été acquis auprès d'un autre sujet de droit. Il s'agit des biens qui sont créés par l'administration ou quelqu'un qui travaille pour son compte : biens meubles (logiciels, œuvres d'art…) créés par l'administration ou pour son compte, biens immeubles construits par l'administration ou pour son compte.

Les montages juridiques au travers desquelles ces biens se trouvent rattachés à la propriété des personnes publiques concernées ne sont pas identiques à ceux qui prévalent en droit privé. Il en va ainsi notamment lorsqu'est en question la réalisation d'ouvrages immobiliers.

C'est ainsi qu'il existe, comme on le verra plus loin (v. 2e partie), divers contrats spécifiques au travers desquels les personnes publiques peuvent obtenir la réalisation d'ouvrages qui leur reviendront.

C'est ainsi également que la théorie de l'accession, qui, conformément aux dispositions des articles 552 et 553 du Code civil, postule que le propriétaire du sol est, sauf titre contraire, propriétaire des ouvrages réalisés sur son sol, connaît des limites particulières dans le contexte de la propriété publique 52 : le titulaire d'un titre d'occupation du domaine public peut être propriétaire des ouvrages qu'il réalise en dépit du fait qu'il n'est pas propriétaire du domaine sur lequel il construit (v. ss 192).

Chapitre 2

LE RÉGIME DES BIENS PUBLICS

Section 1. |  | SOURCES
Section 2. |  | RÈGLES COMMUNES 
Section 3. |  | LA DISTINCTION DU DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE PRIVÉ
Section 4. |  | AUTRES DISTINCTIONS PERTINENTES

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Objet du chapitre ◊ L'objet du présent chapitre est double. Il est tout d'abord d'indiquer quelles sont les sources communes (Section 1) et les principales règles communes du droit des biens publics (Section 2). Il est ensuite d'évoquer les principales divisions juridiquement pertinentes au sein de la catégorie des biens publics : la plus importante, de très loin, qui est la distinction du domaine public et du domaine privé (Section 3), puis les autres (Section 4) 53.

Section 1. SOURCES

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Sources internationales et constitutionnelles ◊ Les règles qui régissent les biens publics ont aujourd'hui une base essentiellement législative – le Code général dont il va être question –, après avoir eu très largement leur siège dans la jurisprudence.

Cependant, le droit légiféré – et jurisprudentiel – des biens publics est aujourd'hui surplombé, aussi, par certaines règles internationales et constitutionnelles. Au rang des premières figurent tout d'abord des règles convenues ici et là dans des traités internationaux : le droit du domaine public maritime, par exemple, est influencé par le droit international de la mer, qu'il s'agisse de ses règles générales ou de celles posées par les traités particuliers, nombreux en la matière.

Le droit des biens publics se trouve également affecté par certains principes généraux issus du droit de l'Union européenne 54 : notamment ceux qui tournent autour du principe de concurrence et ont notamment des incidences dans le régime des contrats relatifs à l'utilisation des biens publics 55.

Le droit de la convention européenne protège les occupants des biens publics au travers de la garantie du droit de propriété que postule l'article 1 du protocole no 1 56. Il est important de préciser, néanmoins, que la protection ne s'étend pas aux biens publics eux-mêmes, qui ne sont pas situés dans le champ du protocole 57.

La Constitution, elle, protège le droit de propriété des personnes publiques au même titre que celui des personnes privées : c'est ce qu'admet le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 17 de la déclaration de 1789 58.

21

Code général de la propriété des personnes publiques 59 ◊ Après une longue gestation – on peut situer son origine dans le rapport du Conseil d'État sur l'orientation du droit des propriétés publiques rendu public en 1986 –, le Code général de la propriété des personnes publiques a été édicté par l'ordonnance no 2006-460 du 21 avril 2006 la partie réglementaire étant approuvée par le décret n° 2011-1612 du 22 novembre 2011.

Entré en vigueur le 1er juillet 2006, et ratifié par une loi du 12 mai 2009 60, le CGPPP a abrogé la plus grande part du Code du domaine de l'État, dans lequel étaient auparavant réunies un certain nombre de règles générales intéressant, pour l'essentiel, le domaine privé de l'État.

Le champ d'application du CGPPP est précisé par son article L 1, qui prévoit qu'il « s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics », et son article L 2, qui le rend applicable « aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent » (l'hypothèse de l'article L 2 concerne pour l'instant la Banque de France et l'Autorité des marchés financiers : art. 3-X de l'ordonnance).

Le Code contient des dispositions intéressant aussi bien le domaine privé que le domaine public 61. La distinction ne structure même pas le Code au premier degré. Il est divisé en cinq parties : acquisition, gestion, cession, autres opérations immobilières des personnes publiques, et dispositions relatives à l'outre-mer.

Une ordonnance du 19 avril 2017 62 lui a apporté des modifications d'assez grande importance, concernant notamment la mise en concurrence des autorisations d'occupation du domaine public.

Section 2. RÈGLES COMMUNES 63

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Les biens publics sont objets de propriété ◊ On peut considérer qu'il existe trois caractéristiques juridiques qui sont communes à l'ensemble des biens publics.

La première tient au fait que les personnes publiques disposent, sur tous leurs biens, d'un droit de propriété.

Cela est admis non seulement par les juridictions administratives et judiciaires, mais aussi, aujourd'hui, par le Conseil constitutionnel, qui, comme on l'a vu, place les propriétés publiques sous la protection de l'article 17 de la déclaration de 1789.

Cela a cependant été longtemps contesté en ce qui concerne le domaine public. À une certaine époque, on tendait à estimer que le rapport juridique entre les collectivités publiques et les dépendances du domaine public ne pouvait pas être décrit dans le cadre de la théorie civiliste du droit de propriété.

On admet aujourd'hui que ce rapport juridique relève bien du droit de propriété, que l'on soit en présence du domaine public ou du domaine privé.

Pour autant, il n'est pas niable que le droit de propriété sur les biens publics comporte des orientations très particulières. Il en va ainsi tout spécialement dans le cas du domaine public : certains auteurs estiment que le régime de propriété demeure peu compatible avec la domanialité publique 64.

L'incompatibilité est particulièrement marquée s'agissant de certains biens publics qui sont en vérité des choses communes, des choses « qui n'appartiennent à personne » selon l'expression qu'emploie l'article 714 du Code civil qui les évoque : l'air, la mer, les eaux courantes, l'espace hertzien. Ces biens constituent plutôt un patrimoine collectif, et les droits que les collectivités publiques exercent sur eux s'éloignent des standards du droit de propriété par de nombreux aspects : et de façon croissante au fur et à mesure que les règles – nationales et internationales – de protection de l'environnement en garantissent la protection 65.

Dans le même ordre d'idées, on est parfois conduit à se demander si certains droits que les personnes publiques ont sur leurs biens relèvent ou non du droit de propriété. La question s'est ainsi posée à propos du droit sur l'image de leurs biens : il a été finalement admis qu'il ne relevait pas du droit de propriété 66 et une protection légale spécifique a été organisée 67.

Également problématiques sur le terrain ici abordé sont les données détenues par les personnes publiques. Car, si les créations intellectuelles qui entourent les informations brutes peuvent être protégées au titre des droit de propriété intellectuelle 68, on admet pour le moment, mais la question est fort discutée, que les données en elles-mêmes ne sont pas objets de propriété.

À cela s'ajoute le fait que, même dans le cas du domaine privé, le droit de propriété appliqué aux biens publics comporte des inflexions assez notables, résultant des règles qui vont être maintenant évoquées 69.

Comme on l'a vu, le nouveau Code se place sous le drapeau de la propriété par son intitulé même. Il n'est pas sûr, pourtant, que cette option d'appellation ait été tout à fait pertinente, car, à y bien regarder, le Code contient tout autant, sinon davantage de règles protectrices de la destination particulière des biens publics que de règles organisatrices des prérogatives de propriétaires des collectivités publiques 70.

Un abord équilibré de la question conduit à admettre que le droit des biens publics inclut le droit de propriété, ne peut pas se comprendre sans lui, mais que le droit de propriété n'en éclaire que faiblement les dimensions spécifiques 71.

23

Les biens publics sont insaisissables 72 ◊ Un autre attribut juridique que les biens publics ont en commun est le fait qu'ils sont insaisissables.

Cette insaisissabilité concerne les biens du domaine privé comme ceux du domaine public 73. La Cour de cassation l'a solennellement affirmé dans un arrêt Bureau de recherches géologiques et minières de 1987, dans lequel elle a admis qu'existait un « principe général du droit suivant lequel les biens des personnes publiques sont insaisissables » 74. Le principe d'insaisissabilité est aujourd'hui proclamé dans l'article L. 2311-1 du CGPPP.

De cette insaisissabilité résulte le fait que les biens publics ne peuvent pas être hypothéqués 75. Il en résulte aussi qu'ils ne peuvent pas faire l'objet des voies d'exécution du droit commun 76. La résistance des personnes publiques à s'acquitter de leurs dettes ne peut être vaincue que par les procédures spécifiques du droit administratif, notamment celles qui permettent l'inscription d'office et le mandatement d'office des dépenses obligatoires des collectivités territoriales (CGCT, art. L. 1612-15 s.).

L'insaisissabilité des biens des personnes publiques, dont on sait qu'elle ne s'étend pas aux biens des personnes privées gérant un service public 77, est parfois critiquée, du moins considérée comme trop largement admise. Elle pose en tous les cas problème au regard du droit communautaire lorsqu'elle concerne des biens de personnes publiques se livrant à des activités économiques concurrentielles, et notamment d'établissements publics industriels et commerciaux. Les autorités de l'Union européenne tendent en effet à voir dans l'avantage qu'elle constitue pour la personne publique une aide d'État en principe incompatible avec les règles du Traité 78. C'est ce qui d'ailleurs a motivé la transformation en sociétés de certains grands établissements publics industriels et commerciaux comme Électricité de France.

Une limite assez particulière au principe d'insaisissabilité a été apportée par une jurisprudence qui a admis que, lorsqu'une collectivité territoriale ne s'acquitte pas d'un paiement qui lui est imposé par une décision de justice, le préfet peut faire procéder à la vente forcée de biens lui appartenant, à la condition qu'il ne s'agisse pas de biens indispensables au fonctionnement des services publics dont cette collectivité a la charge 79

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Les biens publics ne doivent pas être cédés en dessous de leur valeur ◊ Dans sa décision Privatisations de 1986, le Conseil constitutionnel a posé une autre règle commune aux biens publics en affirmant que « la Constitution s'oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur » 80 81.

Le Conseil d'État, a, doit-on ajouter, assorti ce principe d'une exception remarquable dans son arrêt Commune de Fougerolles de 1997, puisqu'il a admis qu'il ne faisait pas obstacle à ce qu'une commune cède un terrain à une entreprise à un prix inférieur à sa valeur « lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes » 82 83.

Le CGPPP lui fait toutefois écho à propos du domaine mobilier, dans des dispositions qui, à l'article L. 3211-18, prévoient que « les opérations d'aliénation du domaine mobilier de l'État ne peuvent être réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à leur valeur vénale ».

Il l'assortit de quelques exceptions particulières, qui sont prévues aux articles L. 3212-1 et L. 3212-2. Elles concernent notamment la possibilité pour l'État de céder, à des États étrangers dans le cadre d'opérations de coopération, et à des œuvres d'assistance, des biens mobiliers dont la valeur est située en dessous de plafonds fixés par décret en Conseil d'État.

En outre, le principe ne s'applique pas aux cessions entre personnes publiques, qui peuvent même être gratuites 84.

Section 3. LA DISTINCTION DU DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE PRIVÉ

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Signification de la distinction ◊ On a vu comment la distinction du domaine public et du domaine privé s'est imposée, au xixe siècle, à partir de l'idée selon laquelle certains biens publics, en raison de leur affectation à l'usage de tous ou plus largement à l'utilité publique, devaient bénéficier d'une protection juridique particulière.

Sur la base de ce clivage, a été progressivement élaborée la théorie de la domanialité publique, qui organise, pour les biens classés dans le domaine public, un régime original aussi bien en ce qui concerne leur gestion que les rapports avec les tiers, la délimitation etc.

La distinction du domaine public et du domaine privé est, dans le même mouvement, devenue le moyen de tracer, au sein du régime des biens publics, la distinction du droit public et du droit privé (de même que, par exemple, la notion de contrat administratif met en œuvre la distinction du droit public et du droit privé au sein du régime des contrats de l'administration).

Comme toujours lorsqu'est en cause cette distinction, s'ensuivent non seulement des conséquences de fond, mais aussi des conséquences quant au juge compétent. Les litiges relatifs au domaine public relèvent en principe du juge administratif, cependant que les litiges relatifs au domaine privé relèvent en principe du juge judiciaire.

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Critique de la distinction ◊ La distinction du domaine public et du domaine privé a été soumise au feu de nombreuses critiques. Les principaux reproches qui lui ont été adressés sont les suivants.

1o Elle a pour principe une discrimination entre les biens publics en fonction de leur destination, ou de leur absence de destination, d'intérêt général.

Or, cette opposition de deux masses de biens publics fondée sur leur finalité est à bien des égards contestable. Dès lors qu'un bien appartient à une personne publique, il ne peut être considéré comme étranger à l'intérêt général et sa gestion n'est pas exactement assimilable à celle des biens de particuliers. On verra ainsi (v. ss 234 s.) que le domaine privé comporte dans une large mesure une fonction d'intérêt général. Sans doute, les considérations patrimoniales n'y sont pas absentes, mais il en va de même pour le domaine public, et de plus en plus au fur et à mesure que s'impose l'idée de sa « valorisation » (v. ss 131). Il n'existe donc pas entre les deux univers une opposition fonctionnelle extrêmement tranchée.

2o On s'en convainc d'autant plus si l'on se situe sur le plan de l'application de la distinction. On verra que les critères en fonction desquels elle est opérée font entrer dans le domaine privé des biens dont la destination d'intérêt général est incontestable : les biens affectés à un service public mais ne comportant pas le type d'aménagement qui les ferait rentrer dans le domaine public (v. ss 47 s.).

3o En étudiant le régime de domanialité publique, on constatera que ce régime n'a pas un caractère monolithique et que les règles qui le composent ne s'appliquent pas en bloc à tous les biens domaniaux. Les différentes catégories de biens sont soumises en quelque sorte à des régimes domaniaux particuliers dans lesquels les règles exorbitantes du droit commun occupent une place plus ou moins grande.

Or, il en va exactement de même du domaine privé. Les biens le composant sont soumis à des régimes différents dans lesquels la place respective du droit commun et des règles exorbitantes est variable.

Si l'on établit dans les deux catégories de biens des « échelles de domanialité », selon l'expression de Léon Duguit, en classant dans chacun les différentes catégories de biens selon l'exorbitance décroissante de leur régime, on s'aperçoit qu'il y a finalement assez peu de différences entre la catégorie la moins exorbitante du domaine public et la catégorie la plus exorbitante du domaine privé 85.

4o Le caractère défectueux de la distinction apparaît encore si l'on considère une notion qui sera étudiée plus loin, celle d'ouvrage public (v. infra, 2e partie). La théorie de l'ouvrage public conduit au fond à dépasser la distinction en appliquant un régime juridique particulier à des ouvrages présentant un caractère d'intérêt général et qui peuvent aussi bien faire partie du domaine public que du domaine privé.

5o Enfin, une dernière objection que l'on peut adresser à la distinction est relative à son absence d'exhaustivité. Il apparaît que certains biens y entrent difficilement et qu'il serait préférable de les classer dans une catégorie particulière : il en va ainsi des droits incorporels 86, des données publiques ou encore des deniers publics.

Ces multiples objections ont conduit, à diverses époques, certains auteurs à estimer que la distinction du domaine privé et du domaine public était inutile et qu'elle pourrait, sans inconvénient, être supprimée 87.

27

Maintien et évolution de la distinction 88 ◊ La distinction du domaine public et du domaine privé a résisté à ces différentes vagues de critiques. Les textes – et notamment, aujourd'hui, le Code général – et la jurisprudence continuent à s'appuyer sur elle.

Cela ne veut pas dire que son contenu et sa portée n'aient pas évolué. Au contraire.

À l'époque contemporaine, la théorie du domaine public a connu, sinon un bouleversement complet, du moins une profonde transformation des conceptions dites parfois « proudhoniennes » du xixe siècle.

Ces conceptions partaient essentiellement de la considération selon laquelle certains biens avaient une destination naturelle à l'usage de tous, qu'ils avaient naturellement une fonction d'intérêt général. Pour ces biens, telles les voies de communication, la réalisation de cette fonction exigeait (à la différence des res communes dont l'utilisation par le public ne nécessitait aucune intervention administrative) un minimum d'organisation publique. Ces biens étaient donc, selon la tradition du reste, classés parmi les biens publics, mais le rôle de l'administration était à leur égard limité. Le régime domanial, déduit de la fonction naturelle de ces biens, ne donnait à l'administration qu'une mission de garde et de surveillance visant à assurer la conservation du domaine et le maintien de sa destination.

Or, ces conceptions ont été progressivement dépassées.

a) Il est apparu d'abord nécessaire dans la perspective même de la théorie traditionnelle, d'élargir le contenu du domaine public. On s'est aperçu, en effet, que la protection domaniale des biens à destination d'intérêt général se justifiait, non seulement pour les biens qui tiraient ou paraissaient tirer cette distinction de leurs caractères naturels, mais également pour ceux à qui la puissance publique conférait une affectation d'intérêt général. Le critère de la domanialité a donc été recherché dans cette direction : quels sont les biens qui nécessitent la protection résultant d'un régime domanial exorbitant du droit commun ? L'application de ce critère fonctionnel a du reste été tempérée par une autre considération. On a voulu éviter d'étendre exagérément la domanialité publique à laquelle s'attache un régime protecteur sans doute, mais assez lourd et riche en sujétions gênantes pour l'administration comme pour les administrés.

b) L'extension ainsi réalisée s'est accompagnée de l'apparition d'idées nouvelles sur le rôle de l'administration vis-à-vis du domaine. La conception traditionnelle assignait à l'administration la mission d'assurer la conservation des biens domaniaux et d'y maintenir l'ordre, soit une fonction de police. Cette mission demeure sans doute toujours mais elle n'est plus qu'un des aspects de la fonction domaniale des personnes publiques.

Le domaine est apparu aussi, en effet, comme un support des services publics, comme un moyen d'assurer la gestion des services publics les plus divers. La gestion domaniale s'est donc trouvée de plus en plus intimement liée à la gestion des services publics : elle a pris un caractère plus actif que ne la comportait la mission traditionnelle de garde et de surveillance. Le domaine est apparu comme constituant un moyen d'intervention de l'État.

c) Une autre mutation s'est produite. Alors que l'ancienne conception caractérisait le domaine public par son caractère improductif, il est apparu au contraire que le domaine pouvait être pour l'administration une source non négligeable des profits financiers (du fait notamment de la multiplication des utilisations privatives non gratuites). Ainsi est apparue une fonction patrimoniale du domaine public.

Jusqu'à une période récente, cette fonction patrimoniale est restée un peu secondaire, même si sa présence expliquait bien divers aspects du régime domanial 89. Elle est aujourd'hui un souci primordial des gestionnaires du domaine public, dont l'une des préoccupations est devenue sa valorisation 90 – comme celle des biens du domaine privé –, notamment au travers de montages juridiques qui facilitent les investissements sur ses dépendances 91.

Le régime domanial ne comporte donc plus la cohérence qu'il avait autrefois. Ses règles correspondent à des finalités qui ne sont pas toujours aisément conciliables : assurer la protection des biens et le respect de la destination qui leur est assignée ; permettre l'exécution des services publics dont les dépendances domaniales constituent un moyen d'action ; assurer l'exploitation patrimoniale du domaine.

La montée de la préoccupation de valorisation économique rapproche le domaine public du domaine privé. La distinction n'en garde pas moins sa portée à cet égard, comme le montre a contrario la tendance actuelle à faire sortir de la domanialité publique les biens de certaines entités publiques de manière à leur permettre de mieux manœuvrer dans l'économie de marché : c'est ce qui a été fait, notamment, pour les biens de La Poste et ceux d'Aéroports de Paris (v. ss 39), ainsi que pour les immeubles à usage de bureaux qui ont été déclassés d'abord pour ceux de l'État par une ordonnance du 19 août 2004 puis, de manière générale, par le Code général de la propriété des personnes publiques.

Section 4. AUTRES DISTINCTIONS PERTINENTES

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Distinctions liées à la nature physique des biens ◊ À côté de la distinction du domaine public et du domaine privé, qui demeure fondamentale, on peut repérer au sein de l'ensemble des biens publics, d'autres clivages, de moindre portée, mais qui ne sont pas sans conséquences juridiques.

Certains de ces clivages tiennent à la nature physique variable des biens publics.

Les patrimoines publics sont constitués de biens meubles et de biens immeubles. Comme on le verra, le domaine public est constitué essentiellement de biens immeubles (v. ss 80), et les biens publics à caractère mobilier relèvent en majorité du domaine privé.

Certains des biens publics sont des produits de la nature, d'autres ont été construits, ou façonnés, sont des artefacts. On verra que cette distinction joue un rôle essentiel au sein de la domanialité publique, le domaine public naturel et le domaine public artificiel se distinguant par des traits juridiques importants.

29

Distinctions liées à la propriété des biens ◊ Comme on l'a vu, les biens publics sont objets de propriété. Ce qui veut dire notamment qu'ils ne constituent pas une sorte de patrimoine collectif de l'administration : chacun d'eux appartient à une personne publique donnée, qui en maîtrise la gestion. À la division des patrimoines publics entre les différentes personnes publiques s'attache d'ailleurs une certaine différenciation de leur régime. Par exemple, le régime des biens appartenant aux collectivités locales n'est pas tout à fait celui des biens appartenant à l'État : comme on le verra, par exemple, les mécanismes par lesquels peuvent être consentis des droits réels ne sont pas les mêmes.

On doit cependant signaler que l'administration d'État détient, à l'égard de biens appartenant à d'autres personnes publiques, dans certaines situations, des pouvoirs qui ne sont pas sans évoquer l'idée selon laquelle elle disposerait d'une sorte de propriété « éminente » sur l'ensemble des biens publics. Par le mécanisme des mutations domaniales, qui sera évoqué plus loin, elle peut transférer d'office un bien d'une collectivité à une autre. C'est une philosophie analogue qui a conduit la jurisprudence à admettre, comme on l'a vu, que, lorsqu'une collectivité territoriale ne s'acquitte pas de ses dettes, il est possible pour les autorités de l'État qui la contrôlent de vendre des biens de cette collectivité pour en assurer le règlement 92.

30

Biens publics constitutifs d'ouvrages publics et non constitutifs d'ouvrages publics ◊ Liée à l'affectation de l'équipement à l'intérêt général (v. ss 279 s.), la notion d'ouvrage public ne coïncide ni avec celle de bien public, ni avec celle de domaine public. Il existe des biens appartenant à des personnes privées et qui sont constitutifs d'ouvrages publics : au-delà du cas traditionnel des branchements particuliers d'eau, d'électricité et de gaz, le passé récent donne l'exemple de certains ouvrages appartenant à des établissements publics transformés en sociétés, mais qui conservent leur affectation à un service public 93.

Certains biens relevant du domaine privé de personnes publiques sont des ouvrages publics : il en va ainsi, par exemple, des chemins ruraux lorsqu'ils sont affectés à la circulation générale 94.

Cela dit, les conséquences propres de la notion d'ouvrage public sont aujourd'hui assez réduites : elles consistent simplement dans un régime particulier de responsabilité pour les dommages causés par ce type d'ouvrages, et dans la compétence du juge administratif pour trancher les litiges correspondants 95

31

Autres distinctions ◊ 1°. L'affectation détermine divers autres clivages juridiques au sein des biens publics. Notamment, des conséquences importantes s'attachent à la distinction entre les biens affectés à l'usage du public, les biens affectés aux services publics sans l'être à l'usage du public, et les biens qui ne sont ni affectés à l'usage du public ni affectés à un service public : les premiers appartiennent en principe toujours au domaine public, les seconds n'en relèvent que s'ils sont spécialement aménagés, les troisièmes n'y appartiennent en principe jamais.

2° Divers autres clivages porteurs de conséquences juridiques peuvent être identifiés au sein de l'ensemble des biens publics. C'est ainsi que certains biens publics constituent ce que le droit de la concurrence qualifie d'« infrastructures essentielles », c'est-à-dire des ressources qui placent leur détenteur dans une position dominante dont il est susceptible d'abuser : les biens publics ont ce caractère, par exemple, chaque fois qu'ils sont mis à disposition d'un opérateur économique à qui cette mise à disposition permet d'imposer sa loi tarifaire à d'autres entreprises qui ont besoin d'utiliser le bien 96.

3° C'est ainsi également que certains biens domaniaux constituent des « infrastructures critiques » au sens du droit de la sécurité civile, c'est-à-dire des ouvrages dont le maintien en fonctionnement, même réduit, doit être assuré en période de crise, de catastrophe naturelle, en cas d'attentat terroriste…, et qui doivent donc faire l'objet de précautions particulières dans ce sens. Les règles correspondantes sont pour l'essentiel prévues par la loi du 12 décembre 2005 et le décret du 23 février 2006 relatifs à la sécurité des activités d'importance vitale. Les mesures à prendre doivent être notamment prévues dans les plans communaux de sauvegarde, que régit un décret du 13 septembre 2008.

G. Leyte, Domaine et domanialité publique dans la France médiévale (XIIe-XVe siècles), PUF, 1996.

JO, 3 mars 2007.

C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés. Contribution à la définition de la notion de biens publics, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de thèses, 2004.

V. par exemple, X. Greffe, Économie des politiques publiques, Dalloz, 1997, p. 126 ; R. Cooter et T. Ulen, Law & Economics, Addison-Wesley, 2000, p. 42 et 106 s. ; E. Mackaay et S. Rousseau, Analyse économique du droit, Dalloz, 2e éd., 2008.

Maxime Boul, « Les “public goods” : traduction juridique d'une notion économique », RFDA 2013-557.

G. Napolitano, « Les biens publics et les tragédies de l'intérêt commun », Dr. adm. janv. 2007, p. 5.

Julio Gonzalez, Garcia et al., Derecho de los bienes publicos, Tirant lo Blanch, 2009.

V. par exemple, Jacques Dembour, Droit administratif, Faculté de droit de l'Université de Liège, 1980, no 245 s.

V., Spyridon Flogaïtis, Les contrats administratifs, Bibliothèque de droit public européen, London, Esperia Publications Ltd., 1998, p. 216.

M. Rousset, Driss Basri, Ahmed Belhaj et Jean Garagnon, Droit administratif marocain, Rabat, Imprimerie Royale, 1984, p. 451.

V., J. L'Heureux, Droit municipal québécois, Montréal, Éditions Wilson & Lafleur, Tome II, 1984, no 639 s. Le droit québecois, qui, comme on sait, est un droit mixte, empruntant à la fois à la tradition de common law et à la tradition romano-germanique, reconnaît également un statut particulier aux biens de la Couronne : v. Patrice Garant, Droit administratif, Les Éditions Yvon Blais Inc., vol. 1, 3e éd., 1991, p. 53.

À la fin de l'Ancien Régime, toutefois, le droit de propriété du souverain sur les biens de la Couronne fut contesté, par des auteurs (Dumoulin, Loyseau, notamment) qui plaidèrent que le monarque n'avait sur ces biens qu'un droit de garde.

Giacinto della Cananea, I beni, in Sabino Cassese (dir.), Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, 2006.

V., P. Moor, Droit administratif, Berne, Éditions Staempfli & Cie SA Berne, vol. 1, 1994, p. 12.

V., S. Flogaïtis, Les contrats administratifs, préc., p. 218.

V., J. Dembour, Droit administratif, préc., no 248.

V., P. Moor, Droit administratif, préc., p. 136 : l'auteur évoque, par exemple, la soumission d'une acquisition immobilière au référendum.

Dans le cas des États-Unis : D. Lange, Recognizing the Public Domain, Law & Contemporary Problems, 1981, no 44, p. 147. J. Hazard, Le domaine public aux États-Unis d'Amérique, Faculté internationale de droit comparé, Strasbourg, 1974

U. Stelkens, Le régime des biens publics en droit allemand, https ://www.sciencespo.fr/chaire-madp/sites/sciencespo.fr.chaire-madp/files/regime_des_droits_pbc_en_droit_allemand.pdf

V. par exemple A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, London, Longman, 12e éd., 1998, p. 851 – D. Thompson, Le domaine public : aspects actuels en droit britannique, Faculté internationale de droit comparé, Strasbourg, 1974

1842, Martin v. Waddell'Lessee – 1892, Illinois Central R Co v. Illinois.

H. Maurer, Droit administratif allemand, LGDJ, 1994, p. 53.

V., G. D. Marillia, « Les communaux », in F. P. Bénoit, Collectivités locales, Dalloz, p. 5153-1. V. ss 250.

Cette théorie des choses publiques se fondait sur des solutions du droit romain mais visait surtout à affirmer les droits du public sur ces biens en supprimant toutes entraves (péages) et en interdisant absolument les aliénations. Exposée par Loyseau elle fut développée par Domat et Lefèvre de la Planche qui faisaient rentrer dans les choses publiques les cours d'eau, les rivages, les routes, etc. V., Y. Gaudemet, « Du domaine de la Couronne au domaine public. Histoire des doctrines », in Mélanges Lachaume, Dalloz, 2007, p. 526.

Art. 538. – « Les chemins, routes et rues, à la charge de l'État, les fleuves, les rivières navigables ou flottables, les rivages, lais et relais et la mer, les ports, les havres, les rades, et généralement toutes les portions de territoire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée sont considérés comme des dépendances du domaine public ». Art. 539. – « Tous les biens vacants et sans maître et ceux de personnes qui décèdent sans héritiers ou dont les successions sont abandonnées appartiennent au domaine public. » Art. 540. – « Les portes, murs, fossés, remparts des places de guerre et des forteresses font aussi partie du domaine public ». Art. 541. – « Il en est de même des terrains, des fortifications et des remparts des places qui ne sont plus places de guerre : ils appartiennent à l'État s'ils n'ont pas été valablement aliénés ou si la propriété n'a pas été prescrite contre lui ».

François Burdeau, Histoire du droit administratif, PUF, 1995, p. 350 s.

Ces décisions concernaient du reste le domaine communal : par ex. Req. 13 févr. 1828, S. 1828. 1. 283.

M. Verpeaux, Proudhon et la théorie du domaine public, 109e congrès des Sociétés savantes, Dijon, 1984.

V. par ex. Douai, 24 déc. 1844. S. 1845. 11. 47 ; Paris, 3 janv. 1846. S. 1847. II. 77.

J. Caillosse, « Le “droit administratif des biens” constitue-t-il un champ juridique spécifique ? », in Études offertes au professeur René Hostiou, Litec, 2008.

Études et Documents du Conseil d'État, 1987, p. 13.

Y. Gaudemet, « L'avenir du droit des propriétés publiques », in Mélanges Terré, Dalloz, 1999, p. 667.

Dans la suite du développement, ce code sera désigné comme le CGPPP.

Fin 2017, les actifs non financiers des administrations publiques représentaient 2 028 milliards d'euros, soit 88,5 % du PIB : Les Échos, 2-3 novembre 2018.

V., « Les collectivités locales. Le renouveau contractuel », Actes du 97e Congrès des notaires de France, 2001, p. 492 s.

V., Albouy et Lafond, « Les acquisitions immobilières des communes », JCP N 1986. I. 225.

Le contrat est en principe de droit privé, mais il peut en aller autrement dans certaines hypothèses, notamment s'il contient des clauses exorbitantes du droit commun : TC, 30 juin 1930, Boyer, Rec. 930 – 9 déc. 1996, Mme Duhamel, CJEG 1997. 147, note O. Renard-Payen.

Xavier Mouresse et Louis Bahougne, Juris-Classeur Propriétés Publiques, fasc. 79-46.

Stéphane Braconnier, « Les ventes d'immeubles à construire consenties à des personnes publiques », JCP A, 21 nov. 2011, p. 22.

J.C.Christophe, « Acquisition, vente et échange de biens immobiliers par les collectivités territoriales », Territorial, 2015 –Ph. Yolka, « Propriétés publiques – Échange », Juris-Classeur Propriétés Publiques, fasc. 90.

V., CE 19 févr. 1990, Dr. adm. 1990, no 214, AJDA 1990. 554, note J.-B.Auby, JCP 1990. II. 21535, note F. Boulanger ; Civ. 1re, 6 avr. 1994, JCP 1995. II. 22387. – C.Chard-Heim et al., Les grandes décisions du droit administratif des biens, Dalloz, 2018, p. 127 s.

CE, ass., 23 févr. 2001, de Polignac, Rec. 79 – 29 mars 2006, Paillard, Rec. 177.

V., J.-B. Auby et H. Perinet-Marquet, Droit de l'urbanisme et de la construction, Montchrestien, 11e éd., 2017, no 436 s.

Ibid., n° 130 s.

Une étude réalisée en 2015 par la Banque Postale a établi que la valeur du patrimoine des collectivités locales a triplé en 30 ans, pour dépasser les 130 milliards d'euros : Les Échos, 8 juin 2015, p. 4.

Le Conseil constitutionnel a admis que ce mécanisme n'était pas incompatible avec la protection constitutionnelle du droit de propriété : Cons. const. no 2010-43 QPC, 6 oct. 2010, AJDA 2011. 223, note J. Trémeau.

Ph. Dupuis, « Des biens sans Maître, mais pas sans règles », La Lettre du cadre territorial, 15 oct. 2011, p. 60.– Morgan Laffineur, « Biens sans maître : oser l'acquisition par les communes de propriétés oubliées », JCP A, 2019. 2270 – CAA Marseille, 13 avr. 2017, JCP A, 5 févr. 2018, p. 38, concl. F. Salvage ; Civ. 3e, 12 juill. 2018, no 17-16-103.

V., Y. Gaudemet, « Les constructions en volume sur le domaine public », CJEG, 1991-297 ; M.-J. Aglae, « Divisions en volume et propriétés privées sur le domaine public », RD I 1993. 313.

Sur les problèmes de droit administratif « transnational » que posent les propriétés publiques étrangères en France et les propriétés publiques françaises à l'étranger, voir la chronique de M. Audit, Dr. adm., déc. 2010, p. 24 et S. Braconnier, « Le régime des biens publics situés à l'étranger », in Mélanges Fatôme, Dalloz, 2011, p. 63.

C. Gauthier, « Les incidences du droit communautaire sur le droit des propriétés publiques », Cahiers de droit européen, 2007-381 – N. Foulquier, « L'influence du droit européen sur le droit des propriétés publiques », in L'influence du droit européen sur les catégories du droit public (sous la direction de J.-B. Auby), Dalloz, 2010 – CEDH 29 mars 2010, Depalle c. France, RFDA 2010, no 543, note René Hostiou.

V. ss 133. Le droit de l'Union s'oppose par exemple à la prorogation automatique, sans procédure de mise en concurrence, de concessions de plage : CJUE, 14 juill. 2016, Promoimpresa S.r.l., aff. C-458/14.

CEDH 9 déc. 1994, RDI 1996-359 ; J.-P. Brouant, « Occupations domaniales et convention européenne des droits de l'homme », AJDI 2002-512 ; « Droit administratif des biens et droits de l'homme », Les Cahiers du Gridauh, no 14, 2005. Jean-Philippe Orlandini, « Le vent de Strasbourg souffle sur le domaine public maritime », RD publ. 2015, no 3.

CE 23 mai 2007, Département de la Vendée, Rec. 996, JCP A 2007, comm. 2168, concl. I. de Silva.

Cons. const. no 86-207 DC, Privatisations, JO, 27 juin 1986 ; 18 sep. 1986, Liberté de communication, Rec. p. 141 ; no 94-346 DC, 21 juill. 1994, RDI 1994. 427 ; no 2003-473 DC, 26 juin 2003 ; no 2008-567 DC, 24 juillet 2008, AJDA 2008-1664, note Jean-David Dreyfus ; no 2010-67 QPC, 17 déc. 2010, Dr. adm. 2011, comm. 38, note J. Marchand ; E. Fatôme, « À propos des bases constitutionnelles du droit du domaine public », AJDA 2003. 1192 et 1404.

H.-G. Hubrecht et F. Melleray, « Le Code général de la propriété des personnes publiques », Dr. adm. août-sept. 2006, p. 4 ; P. Delvolvé, « Regard extérieur sur le Code », RFDA 2006. 899 ; F. Melleray, « Définitions et critères du domaine public », RFDA 2006. 906 ; C. Pisani et C. Bosgiraud, « Premières réflexions sur le Code général des propriétés publiques », AJDA 2006. 1098 ; P. Yolka, « Naissance d'un code : la réforme du droit des propriétés publiques », JCP 2006, no 23, p. 1091 ; C. Maugüé et G. Bachelier, « Genèse et présentation du Code », AJDA 2006. 1073 ; D. Labetoulle, « Présentation générale du Code général de la propriété des personnes publiques », JCP Adm. 23 oct. 2006, p. 1359 ; S. Guérard (dir.), Réflexions sur le Code général de la propriété des personnes publiques, Litec, 2007. A.Eyrignoux, « Que reste-t-il de la spécificité de l'État en matière domaniale après le Code général de la propriété des personnes publiques », Droit et Ville, 2008, n° 65, p. 131– P. Chrétien, « Public et privé dans le code général de la propriété des personnes publiques », in Études en l'honneur du professeur Jen-Arnaud Mazères, Litec, 2009, p. 137. G. Bachelier et al., « Le CGPPP, sept ans après », AJDA, 20 mai 2013, p. 960.

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C. Maugüé et G. Bachelier, « La ratification du code général de la propriété des personnes publiques, enfin ! », AJDA 2009. 1177.

Il contient aussi des dispositions concernant la situation des administrations locataires (de biens qui en général ne seront pas des propriétés publiques) : art. L. 4121-1 s.

JCP A, 2 mai 2017, p. 33, note Ph. Hansen.

La gestion des biens publics doit obéir à diverses règles du droit public financier, et notamment aux règles de la comptabilité publique. Le non-respect de ces règles peut notamment entraîner la responsabilité des comptables, ainsi que celle des ordonnateurs dans les hypothèses où elle peut être mise en jeu devant la Cour de discipline budgétaire et financière : v. J.-Cl. Adm., fasc.1270, par C. Desschemaeker, no 105 s.

V., H. Moysan, Le droit de propriété des personnes publiques, LGDJ, Bibliothèque de droit public, 2001.

J. Morand-Deviller, « La crise du domaine public. À la recherche d'une institution perdue », in Mélanges Lachaume, Dalloz, 2007, p. 737. Anne Danis-Fatôme, « Biens publics, choses communes ou biens communs », in Mélanges Fatôme, Dalloz, 2011, p. 99.

CE, ass., 13 avr. 2018, Établissement public du domaine national de Chambord– F. llorens et P. Soler-Couteaux, « Le Conseil d'État au diapason de la Cour de Cassation : pas de droit à l'image d'un édifice public », Contrats et Marchés Publics, juin 2018, Repère.

Code du patrimoine, art. L. 621-42 ; S. Saunier, « L'image des biens culturels », in Mélanges Regourd, Institut universitaire Varenne, 2018, p. 301.

M. Bourgeois, Droit de la donnée, LexisNexis, 2017, n° 1673 s.

V., J.-P. Amadei, « Sur la nature du droit de propriété du domaine privé », RD publ. 1998. 505.

J. Morand-Deviller, « La crise du domaine public. À la recherche d'une institution perdue », in Mélanges Lachaume, Dalloz, 2007, p. 737.

V. les remarques d'H.-G. Hubrecht et F. Melleray dans l'article cité supra no 21, en note. J.-B. Auby, « Propriété et gestion domaniale », Dr. adm., juin 2011, p. 1 ; J. Dufau, « Propriété publique et domanialité publique », AJDA 2012-1381

M. Le Roux, « Protection du patrimoine culturel : la propriété publique mobilisée », AJDA, 2018. 313.

Y. Gaudemet, « L'entreprise publique à l'épreuve du droit public (domanialité publique, insaisissabilité, inarbitrabilité) », in Mélanges Drago, Economica, 1996, p. 259 ; F. Blanc, « L'insaisissabilité des biens des établissements publics industriels et commerciaux, éléments pour une évolution », RD publ. 2009, no 6, p. 1553 ; J.-Cl. Propriétés publiques, fasc. 60, « Protection des propriétés publiques. Régime général », par Ph. Yolka. ; Ph. Yolka, « L'insaisissabilité des biens publics à l'épreuve de l'internationalisation du droit », JCP A 2012, act. 104.

Il semble qu'elle s'applique y compris aux droits incorporels des personnes publiques (brevets, marques) : Paris, 29 nov. 2012, Département de Saône et Loire, AJDA 2013-522, note G. Eveillard.

Civ. 1re, 21 déc. 1987, RFDA 1988. 771, concl. L. Charbonnier, note B. Pacteau, CJEG, 1988-107, note L. Richer ; V. également CE, avis, 30 janv. 1992, EDCE, 1993, no 44, p. 401, Les grands avis du Conseil d'État, Dalloz, 1997, p. 339, note Y. Claisse.

J.P. Gautier, Hypothèque et domaine public, Droit et patrimoine, mai 2001, p. 52.

Il semble en revanche qu'ils puissent être réquisitionnés : TA Nantes, 8 oct. 1987, SNCF, Rec. 486.

Civ. 2e, 15 nov. 1995, Cusset c. Cravam ; H. Moysan, « Les biens des personnes privées gérant un service public sont saisissables », Dr. adm. août-sept. 1996, p. 1.

Décision de la Commission no 2003/145/CE § 65 ; S. Clamens, « Vers la remise en cause du principe d'insaisissabilité des biens des personnes publiques », AJDA 2000. 767.

CE, sect., 18 nov. 2005, Sté fermière de Campoloro, Rec. 515, Dr. adm. 2006, comm. 33, note C. Guettier, AJDA 2006. 137, chron. C. Landais et F. Lenica – W. Plateaux, « L'hypothèse de la vente forcée par une décision de justice : retour sur l'affaire du port de Campoloro », Actualité de la Commande et des Contrats Publics, déc. 2013, p. 54.

L. Levoyer, « L'imparfaite connaissance du patrimoine immobilier de l'État », RDI 2009. 531.

Cons. const. 25-26 juin 1986, AJDA 1986. 575, note J.Rivero ; RD publ. 1989. 399, note L. Favoreu ; également : 18 sept. 1986, « Liberté de communication », AJDA 1987. 102, note P. Wachsmann.

La règle est un écho du principe interdisant aux personnes publiques de consentir des lbéralités. Ce principe, traditionnel, est parfois critiqué : C. Giraud, « Pour en finir avec le principe de prohibition des libéralités publiques », JCP A, 6 mai 2019, p. 21.

CE 3 nov. 1997, AJDA 1997. 1010, obs. L. Richer ; également : TA Nantes, 28 avr. 1998, Préfet de la Vendée, Dr. adm. 1998, no 243 ; CE 25 nov. 2009, Commune de Mer, RDI 2010. 212, note D. Fonseca, AJDA 2009. 51, note P. Yolka ; CAA Marseille, 22 nov. 2010, Ville de Marseille, AJDA 2011. 171, concl. S. Deliancourt : légalité de la cession gratuite d'une dépendance du domaine privé en contrepartie du désistement des acquéreurs d'une action en rétrocession d'un immeuble afin que la commune puisse y réaliser des équipements publics.

C. Bosgiraud, « Les ventes à l'euro symbolique consenties par les personnes publiques », JCP A, 21 nov. 2011, p. 22.

Cons. const. 3 déc. 2009, Loi relative à la régulation des transports ferroviaires, RJEP, 2010, comm. 33, note C. Chamard-Heim.

J.-M. Auby, « Le problème de la domanialité publique des immeubles affectés à un service public », Mélanges Laborde-Lacoste, 1963 ; Fabrice Melleray, « L'échelle de domanialité », in Mélanges Moderne, Dalloz, 2004, p. 287.

J.-M. Auby, « Contribution à l'étude du domaine privé », EDCE 1958-35.

V., M.-A. Latournerie, Point de vue sur le domaine public, Montchrestien, 2004.

G. Bachelier, « Le concept du “domaine public” : un concept toujours pertinent », in Mélanges Labetoulle, Dalloz, 2007, p. 35. P. Chretien, « Public et privé dans le code général de la propriété des personnes publiques », in Études en l'honneur du professeur Jean-Arnaud Mazères, Litec, 2009, p. 137 – S. Nicinski, « Le domaine public : de la crise à la reconstruction », in Mélanges Jacqueline Morand-Deviller, Montchrestien, 2007, p. 659 – G. Quiot, « Considérations sur une curiosité juridique : l'existence en droit français d'un domaine privé des personnes publiques », Mélanges Rainaud, L'Harmattan, 2009, p. 339.

V., Lebreton, Les occupations du domaine public, th. Paris II, 1976 ; Denoyer, L'exploitation du domaine public, 1969 ; C. Teitgen-Colly, La légalité de l'intérêt financier dans l'action administrative, 1981, p. 223 s.

Les Échos, 22 sept. 2015, p. 6 – 14 août 2018, p.3.

V., « La gestion patrimoniale du domaine public », rapport de l'Institut de la Gestion Déléguée, 2001, et les débats du colloque sur « La réforme du droit des propriétés publiques » (Paris, 28 janv. 2004), LPA, 23 juill. 2004, v. ss 131.

C. Mamontoff, Domaine public et entreprises privées, L'Harmattan, 2003 – P.-E. Spitz, « Les nouvelles méthodes de gestion des biens publics : l'exemple de Paris », AJDA 2007. 954.

V. ss23.

Cas des ouvrages de production d'EDF (CE, avis, 29 avr. 2010, AJDA 2010. 926, obs. S. Brondel, RDI 2010. 390, note O. Févrot), et de ses postes de transformation (T. confl. 12 avril 2010, Sté ERDF, AJDA 2010. 1642).

CE 2 oct. 1987, Commune de Labastide-Clairence, Rec. p. 991.

J.-B. Auby, « La faible densité de la notion de travail public », Dr. adm., mai 2009, p. 11.

S. Nicinski, « Règles de concurrence et exploitation des ressources essentielles », JCP Adm. 2007. 2287. Par exemple, à propos de l'héliport de Narbonne : Paris, 9 sept. 1997 – Com. 25 janv. 2000