Ouvertures politiques

Dirigée par deux politistes, Yohann Aucante et Alexandre Dézé, cette collection de manuels clairs, précis et faciles d’utilisation s’adresse aux étudiants en science politique (de la L1 au M2), mais aussi à tous ceux qui s’intéressent aux questions de politique. Conçus par une nouvelle génération d’auteurs (chercheurs, maîtres de conférences ou professeurs), ces manuels s’appuient sur un appareil pédagogique riche et pratique (encadrés, mots-clés, questions de cours, orientations bibliographiques, webographie...), facilitant ainsi l’apprentissage des grands domaines de la science politique.

Yohann AUCANTE, maître de conférences à l’EHESS, chercheur au Centre d’études sociologiques et politiques Raymond Aron (CESPRA).

Alexandre DÉZÉ, maître de conférences à l’Université Montpellier 1, chercheur au Centre d’études politiques de l’Europe latine (CEPEL), chargé de conférences à l’IEP de Paris.

DÉJÀ PARUS :

Jean-Yves DORMAGEN, Daniel MOUCHARD, Introduction à la sociologie politique, 4e éd.

Emiliano GROSSMAN, Nicolas SAUGER, Introduction aux systèmes politiques nationaux de l’UE

Laure BERENI, Sébastien CHAUVIN, Alexandre JAUNAIT, Anne REVILLARD, Introduction aux études sur le genre, 2e éd.

Julien WEISBEIN, Frédéric MÉRAND, Introduction à l’Union européenne. Institutions, politiques et société

Jérôme HEURTAUX, Frédéric ZALEWSKI, Introduction à l’Europe postcommuniste

Isabelle VILLE, Emmanuelle FILLION, Jean-François RAVAUD, Introduction à la sociologie du handicap

Julie RINGELHEIM, Ginette HERMAN, Andrea REA (dir.), Politiques antidiscriminatoires (livre numérique)

Riccardo CIAVOLELLA, Éric WITTERSHEIM, Introduction à l’anthropologie du politique

Christèle MARCHAND-LAGIER, Le vote FN. Pour une sociologie localisée des électorats frontistes

Philippe ALDRIN, Nicolas HUBÉ, Introduction à la communication politique

Thomas RIBÉMONT, Thibault BOSSY, Aurélien EVRARD, Guillaume GOURGUES, Catherine HOEFFLER, Introduction à la sociologie de l’action publique

PARTIE 1

LES ACTEURS DE L’ACTION PUBLIQUE

INTRODUCTION

La consolidation de la sociologie de l’action publique en tant que discipline a largement reposé sur l’idée que l’État et les responsables politiques ne sont pas les seuls à intervenir dans la conception et la définition des politiques publiques. On peut au contraire considérer que celles-ci sont toujours le produit d’un système d’acteurs, individuels ou collectifs, aux ressources inégales, développant des stratégies de représentation différenciées, et dont l’action a des répercussions sur les processus politiques d’élaboration d’une action publique et/ou sur les résultats de cette action. Ces acteurs sont d’une grande diversité et évoluent en fonction des espaces et des contextes considérés : agents de l’administration, intellectuels, associations d’usagers, lobbies industriels, syndicats, partis politiques, etc.

Sans prétendre à l’exhaustivité, cette première partie s’attachera à présenter quelques-uns de ces acteurs afin de mieux appréhender leur rôle dans la construction et la mise en œuvre de l’action publique. Un premier chapitre se concentrera sur les administrations avec notamment une attention spécifique portée à la haute administration et aux agents de terrain (chapitre 1). Un second chapitre reviendra, quant à lui, sur le rôle joué par les groupes d’intérêt dans l’action publique (chapitre 2). Un troisième temps de cette partie sera consacré au rôle des responsables politiques à partir d’une question classique pour laquelle il n’existe pas de réponse univoque : « la politique peut-elle changer les politiques publiques ? » (chapitre 3) Enfin, un dernier chapitre s’intéressera au poids des usagers des politiques publiques et plus généralement au rôle des publics de et dans l’action publique (chapitre 4).

Chapitre 1

ADMINISTRATION(S) DE L’ACTION PUBLIQUE

Le sens commun considère assez classiquement que l’instrument bureaucratique serait au service de la volonté politique. Pourtant, la réalité se révèle plus complexe. En effet, les porosités entre le pouvoir politique et la sphère administrative s’avèrent, dans la pratique, nombreuses et multiformes. Il n’existe pas un seul modèle d’administration, ni une définition universellement partagée de celle-ci à travers le monde. Son organisation, ses activités, ses réformes varient d’un contexte à l’autre, d’une époque à l’autre. Reflétant cette diversité des « mondes de l’administration », les chercheurs s’interrogent autant sur sa rationalisation que sur les tensions et les dynamiques informelles qui la traversent, mettant ainsi au jour son caractère fragmenté. Ce chapitre revient de façon synthétique sur les différentes conceptions de l’administration (1.) puis met en évidence son hétérogénéité et la multiplicité des acteurs qui la composent (2.). Il s’attache enfin à montrer que l’administration est elle-même un enjeu de politique publique, au gré des nombreuses réformes dont elle a fait l’objet (3.).

1.  LES PRINCIPALES CONCEPTIONS DE L’ADMINISTRATION

Bien qu’il existe plusieurs conceptions de l’administration, celles-ci ne sont pas exclusives les unes des autres et se révèlent généralement complémentaires. Ainsi, si la conception wébérienne de la bureaucratie repose sur une conception rationaliste des organisations (1.1.), d’autres approches s’attachent, en revanche, à mettre en lumière les dysfonctionnements bureaucratiques (1.2.).

1.1 La définition wébérienne de la bureaucratie administrative

Les approches dites « classiques » sont étroitement liées à l’histoire de l’administration perçue sous l’angle d’un processus de division du travail entre des activités dites « politiques » (décisionnelles) et d’autres qualifiées d’« administratives » recouvrant des tâches exécutives et procédurales.

Max Weber est sans doute l’auteur qui incarne le mieux cette conception idéale-typique. Il développe un modèle d’administration bureaucratique reposant sur les principes suivants34 :

la stricte différenciation des rôles politiques et administratifs et la subordination de l’administration aux organes politiques (rapport d’hétéronomie) ;

la mise en place de règles impersonnelles protégeant les agents contre l’arbitraire politique ;

le recrutement des agents sur la base de leur compétence ;

la séparation des agents et des moyens d’administration.

Cette conception s’inscrit, chez Weber, dans une dynamique historique plus large qui a trait au processus de construction de l’État. Plus ce dernier développe ses monopoles, c’est-à-dire des activités que lui seul peut exercer et des ressources dont il est le seul à pouvoir disposer, plus il se bureaucratise. Ainsi, dans la perspective wébérienne, comme le rappelle P. Bezès, l’administration doit être conçue comme « une institution différenciée et spécialisée chargée, au nom de l’État et des instances politiques, de faire appliquer des règles pour orienter les conduites au sein d’une communauté sociale. Elle exerce son activité à travers l’usage de la contrainte sous son double aspect, matériel et juridique. L’administration ou “appareil d’État” est l’instrument de la domination politique par excellence : elle donne corps à la revendication du monopole de la violence physique légitime, permet l’application des règlements de manière continue sur un territoire géographique et dispose d’un pouvoir de prescription juridique tout en étant elle-même limitée par le cadre légal à travers lequel elle exerce son action »35.

L’administration sous-tend donc ce que Weber nomme la domination légale-rationnelle, type de domination qui caractériserait, selon lui, le fonctionnement des sociétés contemporaines. Celle-ci renvoie à un mode d’exercice du pouvoir organisé par des règles écrites définissant les droits et devoirs des gouvernés et des gouvernants. Elle s’incarne dans l’État de droit et suppose une juridicisation des rapports de pouvoir, c’est-à-dire « une formalisation juridique accrue des relations sociales, une extension du droit comme modèle et référence pratique pour les actions »36. Pour Weber, l’action sociale s’organise en relations sociales et cette action n’est véritablement cohérente qu’à la condition que ces relations soient régulières, et donc, à terme, prévisibles. Dans cette perspective, il y a relations sociales lorsque, dans un jeu à plusieurs acteurs, le sens de l’action de chacun se rapporte à l’attitude de l’autre, de telle sorte que les actions sont réciproquement orientées l’une vers l’autre. La régulation de ce rapport social repose à la fois sur l’accoutumance, mais aussi, et surtout, sur la convention ou la règle juridique. Sous cet angle, et toute proportion gardée, les idées de Weber se révèlent, en définitive, relativement proches de celle des théoriciens de l’organisation scientifique du travail (O.S.T.) comme F. Taylor37 ou H. Fayol38 qui pensaient que la supériorité d’une organisation résidait dans une logique de dépersonnalisation des fonctions. Ces auteurs ne tiennent compte dans le comportement humain que des motivations économiques les plus simples, abordant du même coup le comportement au travail comme la résultante d’un calcul d’intérêt, utilitaire et quasi mécanique. Dans cette perspective, les relations au travail sont enfermées dans un cadre très formalisé, ce que traduit l’importance des principes de discipline, d’ordre et de hiérarchie, rapprochant le schéma mécaniste taylorien de la bureaucratie wébérienne39.

La perspective rationaliste de la bureaucratie ne saurait cependant être abordée uniquement sous l’angle théorique. Comme le rappelle en effet F. Dreyfus à propos des États-Unis, de la Grande-Bretagne et de la France, du début du XIXe siècle aux années 1950, les transformations de la vie politique dans ces États ont concrètement joué sur l’organisation des fonctions publiques contribuant à leur rationalisation et à leur professionnalisation40. La rationalisation de l’administration doit donc aussi être comprise comme le produit d’un processus historique complexe dont les modalités et les buts peuvent varier d’un État à l’autre41.

1.2 Les limites du modèle bureaucratique : une administration fragmentée

Avant même le succès rencontré par la sociologie des organisations, des recherches empiriques ont mis en évidence certaines limites, d’une part, de l’O.S.T. et, d’autre part, du modèle bureaucratique wébérien en soulignant la fragmentation de toute organisation administrative.

Dans les années 1920 et 1930, E. Mayo et son équipe développent le courant interactionniste42. Ils soulignent, en particulier, qu’il ne suffit pas de rationaliser le travail en le fractionnant en tâches simples et répétitives, et d’introduire un salaire au rendement ouvrant des perspectives de gains supplémentaires aux opérateurs, pour voir s’accroître leur satisfaction et leur productivité. Pour ce courant, l’individu au travail est avant tout un être social. En tant que tel, il réagit comme membre de son groupe réel de travail. Or ce groupe a une vie que ne prévoit pas la structure formelle de l’organisation. Il a, en effet, une structuration informelle, avec des leaders et des normes « secondaires » qui orientent la production des membres du groupe, leurs relations avec l’encadrement officiel et leurs jugements sur la situation de travail. Le sentiment d’appartenance au groupe est donc capital si l’on veut comprendre le fonctionnement des acteurs d’une organisation. Pour M. Crozier, les interactionnistes ont, de ce point de vue, fait évoluer la compréhension des organisations en découvrant l’importance du « facteur humain »43.

Alors que M. Weber voyait dans la bureaucratie une organisation idéale en termes d’efficacité et de régularité, des auteurs comme P. Selznick ont montré que la rationalité mise en œuvre dans une bureaucratie n’induisait pas nécessairement un résultat rationnel. À partir de l’étude de la Tennessee Valley Authority, cet auteur a notamment mis en évidence que les structures informelles des organisations étaient susceptibles d’en faire évoluer et d’en modifier les buts. Par exemple, si les agents interprètent trop les règles, les pratiques réelles peuvent se révéler en décalage par rapport aux finalités de l’organisation. L’interprétation des règles peut donc donner lieu à un décalage entre les objectifs fixés et les objectifs réalisés44.

Dans une perspective relativement proche, R. Merton insiste, quant à lui, sur l’existence d’une « personnalité bureaucratique » qui conduirait les fonctionnaires, pour se protéger, à considérer la règle comme « sacrée » au point que son respect devienne un objectif en soi, susceptible d’être différent des objectifs initiaux de l’action publique. Suivant cette approche, la mise en œuvre de règles strictes et formalisées encadrant le comportement des individus et des groupes dans une organisation aurait pour conséquences de :

provoquer une intériorisation des règles au point qu’elles apparaissent comme des fins en soi et non plus des moyens d’atteindre des fins ;

diminuer les relations interindividuelles ;

faire renoncer à rechercher des alternatives face à un problème complexe non prévu par le cadre normatif45.

Si le respect de la règle peut engendrer des effets pervers, P. Blau rappelle que, dans le même temps, les agents des administrations peuvent aussi s’affranchir de certaines règles, confirmant ainsi que les normes formelles ne sont pas toujours aussi fonctionnelles que la conception rationaliste de la bureaucratie l’affirmait jusqu’alors. Contrairement à ce que laissait penser le modèle wébérien, l’impersonnalité des relations n’est pas, pour P. Blau, une garantie d’efficacité au sein d’une bureaucratie. À l’inverse, les relations interpersonnelles favoriseraient, selon lui, la cohésion sociale et permettraient d’accroître l’efficacité de l’organisation en diminuant l’anxiété des individus. De surcroît, les agents créent souvent leur propre système informel d’ajustement au sein de l’organisation, système qui peut devenir un complément de l’organisation formelle, voire, dans certains cas, se substituer à elle46.

À partir des travaux de R. Merton et de ceux de T. Parsons montrant que les relations de pouvoir constituent le point central de toute théorie de l’organisation47, certains auteurs ont donc entrepris de reformuler la théorie de M. Weber. Avec une étude de cas menée à la Gypsum Company, A. Gouldner montre, notamment, que les groupes au sein d’une organisation n’ont pas toujours les mêmes buts et le même pouvoir48. En outre, il est nécessaire de contextualiser les comportements de ces groupes en fonction de changements pouvant intervenir dans les dispositifs réglementaires de l’organisation, dispositifs qui découlent, pour une large part, d’éléments culturels. Ainsi, en raison de l’influence de l’environnement, mais également de la structure de l’organisation, les individus vivent dans des systèmes sociaux et culturels différents. Les divers rôles qu’ils sont amenés à endosser ne sont pas tous compatibles entre eux et des déséquilibres peuvent survenir. Pour éviter ce conflit interne entre rôle et personnalité, l’organisation instaure donc de nouvelles règles. Par conséquent, la croissance de la bureaucratie n’est pas liée, comme chez M. Weber, à la recherche d’efficacité, mais à la réduction des tensions qu’elle engendre elle-même.

S’appuyant sur l’ensemble des travaux précités ainsi que sur les recherches de J. March et H. Simon49 consacrées à la « rationalité limitée » (cf. encadré no 2), M. Crozier s’est efforcé d’opérer une synthèse. Ce travail l’a amené à conclure qu’une administration était tout à la fois le produit des règles formelles qui la définissaient, mais aussi – et surtout – du système d’interactions entre ses membres, système défini par des règles propres, informelles et par les « zones d’incertitude » inhérentes à toute organisation.

Encadré 2

La rationalité limitée selon Herbert Simon

« Lors de sa réflexion sur la rationalité […] Simon ne cesse de croiser la théorie néoclassique du choix rationnel. En 1945, à l’occasion de l’étude de la prise de décision au sein d’une administration dans Administrative Behavior50, il rencontre la question des limites de la rationalité. […] Il propose alors une conception duale de la rationalité. Elle articule à une rationalité parfaite ou objective (celle que décrit le modèle économique des choix en situation d’information complète et parfaite) une rationalité limitée ou subjective. La rationalité limitée est celle en œuvre dans les comportements réels. Elle tient compte des limites informationnelles du décideur. En 1957, il formule le principe de la rationalité bornée (ou limitée), en contrepoint du modèle économique du choix rationnel, qui postule l’omniscience du décideur. Ce principe énonce la complexité des situations de choix relativement aux capacités de traitement de l’information du décideur. […] Mais, c’est seulement en 1976 que Simon va préciser le point exact de son désaccord avec la théorie néoclassique de la rationalité. […] La distinction que Simon introduit entre la rationalité substantielle postulée par les économistes et la rationalité procédurale qu’il décèle en psychologie met en exergue le rôle de la délibération dans l’exercice de la rationalité. La ligne de fracture entre Simon et la théorie économique néoclassique est maintenant bien dessinée : elle passe par l’optimisation qui réduit la phase délibérative à un calcul. Enfin en 1983, Simon introduit une nouvelle qualification : la rationalité limitée est maintenant dite intuitive. Il s’agit alors de mettre en lumière le rôle des processus intuitifs dans la prise de décision rationnelle »51.

Une administration doit alors être comprise comme le résultat de stratégies et de liens informels que ne saisissent pas nécessairement les cadres normatifs et les organigrammes52. Elle prend la forme d’un résultat d’alliances, toujours renégociables, entre groupes et individus aux stratégies changeantes. Elle n’est, en conséquence, jamais homogène et vit au gré des tensions et des concurrences entre acteurs ou entre services qui la composent. W. Niskanen a par exemple montré que les agents administratifs pouvaient être principalement mus par l’accroissement de leurs salaires et par leurs perspectives de carrière. Ces perspectives dépendant du prestige de leur service, les agents chercheraient à développer en conséquence les activités et le budget de leur département ou de leur structure, parfois au détriment des champs d’intervention et des budgets d’autres unités53.

Cette hétérogénéité et la fragmentation de l’appareil bureaucratique expliquent en partie que la césure entre le pouvoir politique et la sphère administrative se révèle poreuse. En effet, les administrations sont traversées en permanence par des jeux d’acteurs. Ces jeux se recomposent, s’adaptent et font émerger de nouvelles stratégies, ainsi que des zones d’incertitude au sein desquelles l’information est plus ou moins maîtrisée et où interagissent de façon plus ou moins formelle acteurs politiques et administratifs. On comprend dès lors que l’analyse de l’administration suppose de porter une attention spécifique aux acteurs qui la composent.

2.  LES ACTEURS DE L’ADMINISTRATION

Les agents et les groupes présents au sein des administrations sont divers tant du point de vue de leurs caractéristiques sociales que de leurs fonctions, de leurs statuts et des secteurs dans lesquels ils interviennent. La notion d’administration recouvre, en effet, une diversité de réalités institutionnelles, culturelles et sociales. C’est pourquoi on ne saurait ici présenter de manière exhaustive l’ensemble des « mondes de l’administration »54. On reviendra cependant sur deux groupes d’acteurs essentiels pour qui s’intéresse au fonctionnement concret des administrations : les hauts fonctionnaires (2.1.) et les agents de terrain (2.2.).

2.1 Les hauts fonctionnaires : entre politisation et dépolitisation

Si leur place peut varier en fonction des pays et des contextes considérés, les hauts fonctionnaires demeurent des acteurs essentiels de l’administration dans la mesure où ils en exercent les fonctions dirigeantes et se situent au sommet de la hiérarchie administrative. À cette échelle, ils opèrent notamment un double travail de traduction qui les situe à l’interface avec le pouvoir politique : d’un côté, ils doivent rendre politiquement compréhensibles des dossiers caractérisés par leur forte technicité ; de l’autre, ils jouent un rôle de relais auprès du reste de l’administration en s’efforçant de redéfinir, en termes administrativement recevables, les demandes des acteurs politiques. Ce rôle spécifique peut contribuer à une politisation55 effective des hauts fonctionnaires, voire à une forme de dépendance à l’égard du pouvoir politique. La sociologie wébérienne parle ainsi de « fonctionnaires politiques » pour évoquer le lien de subordination des hauts fonctionnaires au pouvoir politique56.

P. Hassenteufel a cependant montré que les interactions entre acteurs politiques et hauts fonctionnaires se révélaient plus complexes. Pour ce dernier, on peut, en effet, distinguer deux modalités de politisation : la « politisation partisane », d’une part, et la « politisation fonctionnelle », d’autre part. La « politisation partisane » est liée à la proximité partisane, voire à l’appartenance du fonctionnaire à un parti politique. La « politisation fonctionnelle » relève, quant à elle, d’une logique pragmatique et stratégique par laquelle les hauts fonctionnaires intègrent dans leur raisonnement la portée politique de leurs activités. « Les hauts fonctionnaires participent ainsi à la légitimation politique des politiques publiques en contribuant à la production des compromis politiques, non seulement au sein du gouvernement, mais aussi avec les parlementaires, les partis et les groupes d’intérêt »57.

Du fait de leur compétence spécifique, de leurs parcours de formation commun (voire de leur habitus partagé58), les hauts fonctionnaires peuvent donc, de façon plus générale, exercer une influence sur le politique et se dégager ainsi d’importantes marges d’autonomie. W. Genieys, à propos de la politique de défense et des politiques sociales, a notamment montré comment, en France, les hauts fonctionnaires pouvaient parvenir à imposer leurs choix aux ministres sur des périodes recouvrant parfois une à deux décennies59. Les hauts fonctionnaires, par les positions supérieures qu’ils occupent au sein de l’appareil d’État, mais aussi les ressources dont ils disposent, leur expertise et leurs réseaux qui en font souvent des acteurs multipositionnels60, participent donc directement à la construction des choix politiques et à l’élaboration des politiques publiques. Ils peuvent ainsi être amenés à jouer un rôle clé comme l’atteste leur poids dans le « tournant néo-libéral » aux États-Unis et en Europe à partir du milieu des années 1970 et au début des années 198061. Plusieurs travaux ont, de surcroît, montré que les hauts fonctionnaires s’étaient progressivement construits comme des experts de gouvernement justifiant la prise de décision à l’aune de la seule rationalité technique62.

2.2 Les street-level bureaucrats : l’action publique au concret

Les agents de l’administration, dits « de terrain », apparaissent eux aussi essentiels au sein de l’organisation bureaucratique dans la mesure où ce sont eux qui, généralement, appliquent les décisions « au bas de l’échelle » et mettent en œuvre les programmes d’action publique. M. Lipsky a, de ce point de vue, montré combien l’étude du rôle joué par les street-level bureaucrats (les « bureaucrates au niveau de la rue ») se révélait essentielle pour comprendre l’administration et pour analyser l’action publique63.

Les street-level bureaucrats, à l’instar des policiers ou des professeurs des écoles, disposent en effet d’une marge de manœuvre importante en matière d’application des règlements qui encadrent leurs actions. En premier lieu, parce que les situations humaines et sociales auxquelles ils sont confrontés sont parfois si complexes qu’elles ne sauraient être enfermées dans un format strictement technique et bureaucratique. En second lieu, parce qu’ils disposent d’une expérience « au concret » des problèmes et du terrain qui en fait des acteurs centraux du processus de mise en œuvre des politiques publiques et qui leur donne, du même coup, un pouvoir effectif. À propos de la « politique de l’eau », P. Lascoumes et J.-P. Le Bourhis ont par exemple montré comment le droit n’était pas tant fait pour être appliqué que pour orienter l’action des agents administratifs. Ces derniers, s’ils s’en saisissent, l’adaptent en fonction des réalités qu’ils rencontrent64. Ils produisent ainsi des « normes secondaires d’application » des textes législatifs et réglementaires structurant les politiques publiques. « Le travail de ceux qu’on appelle les agents d’exécution, écrit V. Dubois, se réduit rarement à une simple et stricte application de règles et d’instructions au demeurant jamais suffisamment univoques pour empêcher la possibilité de réinterprétations ni suffisamment complètes pour dispenser d’adaptations aux cas singuliers »65.

Si l’on prend, en effet, le cas des préfectures, la grande partie des procédures en matière de délivrance de titres de séjour relève d’une « relation au guichet »66 et d’un traitement individuel de la demande de l’étranger. Il en ressort que les pratiques des agents de l’État ne se réduisent pas aux directives qui les commandent et supposent une marge d’interprétation de la part de l’agent qui traite le dossier de l’étranger demandeur. En outre, comme le souligne A. Spire, la relation que l’agent entretient avec la personne étrangère n’est pas neutre et influe directement sur le traitement de la demande de celui-ci (cf. encadré no 3). Il constate notamment que, selon l’ancienneté dans le poste, l’appréciation du dossier des demandeurs tend à varier. « Selon son ancienneté dans le poste, écrit-il, chacun adopte un mode de relation à l’étranger qui peut aller de la compassion pour les plus récemment arrivés à la suspicion pour les plus anciens. L’interaction apparaît alors comme le produit d’un travail quotidien d’apprentissage visant à convertir les nouveaux venus à une représentation de l’étranger comme fraudeur »67. À cela s’ajoute enfin le fait que l’organisation spatiale des services en charge de l’immigration, qui répond à une parcellisation des tâches et crée une démultiplication des guichets, a, elle aussi, un impact sur la relation qu’entretient l’étranger demandeur à l’administration et aux agents traitant son dossier. Plus généralement, cette organisation spatiale, avec des guichets la plupart du temps ouverts les uns sur les autres, tend à engendrer une forme d’interdépendance entre guichets et une forme de solidarité entre agents68.

Encadré 3

L’observation ethnographique des guichets : le cas des agents du contrôle de l’immigration, par A. Spire.

« Le guichetier ne dispose d’aucun pouvoir de décision sur l’instruction du dossier, mais il peut intervenir sur le temps d’attente nécessaire pour accéder à son guichet. L’attention portée à la dimension temporelle des interactions révèle ainsi des différences de traitement qui sont le produit des catégories de perception de la morale bureaucratique. Certaines sont partagées par l’ensemble des agents : une priorité est par exemple accordée aux femmes enceintes, aux personnes âgées ou ayant du mal à se déplacer. D’autres dépendent de l’expérience personnelle de chaque guichetier et de la plus ou moins grande empathie qu’il ou elle éprouve à l’égard de l’étranger tel qu’il se présente : l’un peut préférer recevoir de jolies jeunes filles tandis qu’une autre se sentir plus à l’aise avec des personnes âgées ; le genre, l’âge, l’apparence physique ou la nationalité sont autant de caractéristiques qui peuvent influer sur la relation d’interaction. Les considérations liées à l’organisation bureaucratique du travail jouent également un rôle déterminant dans le système de préférences des agents. Dans le cas présent, l’organisation des tâches est entièrement assujettie à l’obligation pour chaque agent de traiter un nombre fixe de dossiers [27 dossiers par jour], selon une pondération qui peut varier en fonction de la complexité du dossier (une demande de renouvellement compte pour un dossier tandis qu’un réexamen compte pour trois]. Le temps bureaucratique est ainsi régulé par des indicateurs de production dont l’évocation revient en permanence dans les discussions quotidiennes entre agents. Dans cette perspective, certains choisissent de privilégier des dossiers “faciles” afin d’atteindre plus rapidement leur “chiffre” et de terminer plus tôt la journée de travail. Les dossiers de renouvellement sont donc systématiquement préférés à ceux des premières demandes qui sont eux-mêmes davantage prisés que les demandes d’asile territorial réputées plus longues à instruire.

Ces savoir-faire pratiques peuvent s’articuler à d’autres critères comme celui de l’apparence physique ou de la nationalité. Les demandeurs d’asile chinois sont par exemple particulièrement appréciés par les guichetiers, car ils présentent dans leur très grande majorité des notices impeccablement remplies, sans doute parce qu’ils disposent de relais pour pallier leur méconnaissance de la langue. En revanche, les ressortissants d’Afrique noire sont connus pour perdre leurs documents et présenter des dossiers incomplets, de même que les Turcs sont réputés être “agressifs” et “de mauvaise volonté”. Dans une configuration où le travail bureaucratique est évalué à l’aune du nombre de dossiers instruits, les agents subalternes adoptent des préférences qui répondent en grande partie – mais pas seulement – aux contraintes professionnelles qui leur sont imposées »69.

3.  L’ADMINISTRATION COMME PROBLÈME DE GOUVERNEMENT

L’administration est elle-même un enjeu de politiques publiques dans la mesure où elle fait l’objet de critiques importantes et de nombreuses réformes. On pourrait même considérer qu’elle a, dès son origine, constitué un « problème de gouvernement » tant les réformes de l’administration semblent consubstantielles de l’administration elle-même.

Au-delà des seules critiques des administrés (3.1.), on constate, au cours de l’histoire, la récurrence des interrogations de l’administration sur elle-même. Cela renvoie à ce que l’on peut qualifier de « souci de soi de l’État »70 (3.2.).

3.1 Les critiques de l’administration

Depuis les années 1960, l’administration fait l’objet d’importantes critiques parmi lesquelles revient régulièrement le problème de la « maladministration ». Ce thème est ainsi devenu un point d’attention important de la science administrative. D’origine anglo-saxonne, il est d’ailleurs moins une notion juridique qu’un concept de science administrative71 qui, par opposition à la bonne administration, renvoie originellement à « l’addition d’une série de comportements fautifs : négligence, retard, incompétence, inaptitude, turpitude, arbitraire »72.

Depuis 2001, la Cour de cassation française définit, dans une perspective similaire, le dysfonctionnement qualifiable de faute lourde comme « toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l’inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi »73. Le concept de maladministration est donc étroitement lié au fait que l’administration puisse dysfonctionner.

La maladministration, parce qu’elle se révèle productrice de contentieux administratifs74 et tend à supposer une faute du service public à l’égard de l’usager – c’est-à-dire du citoyen –, explique en partie l’émergence de nouvelles approches de règlement des litiges administratifs, à l’instar de la médiation75, dont l’une des formes s’est incarnée dans la figure de l’Ombudsman, avec, par exemple, la création en France du Médiateur de la République par la loi du 3 janvier 197376. Plus globalement, le concept de maladministration renvoie à la problématique de la « démocratie administrative »77 et constitue une entrée essentielle pour comprendre que l’administration puisse constituer un objet d’action publique à part entière.78

Ombudsman : issu de la première institution créée en Suède en 1809, l’Ombudsman désigne une autorité chargée du règlement des litiges entre l’administration publique et les citoyens. Ce type d’institution s’est diffusé dans la deuxième moitié du XXe siècle dans les pays scandinaves, puis dans les pays du Commonwealth, pour finalement s’étendre aujourd’hui à 120 pays environ76. En France, c’est désormais le Défenseur des droits (ancien Médiateur de la République) qui, depuis 2012, assure cette fonction.

3.2 Réformer l’administration

L’administration s’est, on l’a dit, progressivement construite en « problème de gouvernement ». Bien que la question soit ancienne, on constate, depuis une cinquantaine d’années, que les politiques de réformes de l’administration ont connu un développement de plus en plus marqué dans la plupart des pays occidentaux79. L’administration, en lien avec la montée des théories néo-libérales dans les sociétés industrialisées, a notamment vu son efficience interrogée : « Le néo-libéralisme mène une critique radicale de l’intervention de l’État au sein de la société (qui serait à la fois inefficace et dangereuse pour les libertés individuelles) et prône une réduction drastique de la place de celui-ci »80. Sous l’influence de ces théories, l’administration a fait l’objet, dans la plupart des pays occidentaux, de nombreuses réformes très largement inspirées du New Public Management81.

New Public Management : « Sous une acception générique, le New Public Management (NPM) regroupe un ensemble de technologies de gouvernement (audit, évaluation, benchmarks, agences, appels à projets compétitifs…) qui vise, selon ses promoteurs, à accroître l’efficacité, le contrôle et la transparence de l’action publique tout en réduisant ses coûts. Imposé dans les pays anglo-saxons au tournant des années 1970-1980, relayé au niveau international par des organisations comme le Fonds monétaire international (FMI) ou l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), cet ensemble doctrinal se diffuse ensuite à l’Europe continentale et aux pays du Sud. Boîte à outils de la réforme de l’État, le NPM repose sur une juxtaposition de savoirs pour l’action qui se déclinent de manière différenciée dans les administrations publiques. Bien que les réformes entreprises en son nom visent à importer de nouvelles techniques de management issues du privé dans l’administration, l’introduction du NPM se traduit plutôt par une réinvention du contrôle bureaucratique que par son dépassement »82.

Trois enjeux principaux semblent ici se détacher en matière de réforme de l’administration :

les réformes cherchent à renforcer les contrôles politiques sur les administrations dans une perspective de transparence et de responsabilisation accrue des personnels administratifs ;

elles visent à adopter de nouveaux instruments de gestion (indicateurs de performance, etc.) et à promouvoir de nouvelles formes d’organisation hiérarchique (développement des agences, déconcentration, etc.) ;

dans un contexte de déficit des comptes publics, elles ont pour objectif la réduction des dépenses publiques par la rationalisation de l’action publique et l’introduction de mécanismes de marché et de concurrence, par le développement de programmes d’externalisation et la réduction du nombre de fonctionnaires83.

Les différentes réformes de l’administration engagées ces dernières années – à l’exemple de la Révision générale des politiques publiques (R.G.P.P.)84 en France en 2007, remplacée par la Modernisation de l’action publique (M.A.P.) en 201285 – ont ainsi contribué à accroître le poids de la raison statistique86 et financière87 au point que l’on observe des formes toujours plus prégnantes de mathématisation du monde social.

Résumé du chapitre

Il existe plusieurs conceptions de l’administration non exclusives les unes des autres, dont les approches dites « classiques », avec notamment le modèle bureaucratique théorisé par M. Weber. Ce modèle rencontre toutefois des limites, mises notamment en évidence par M. Crozier, liées, en particulier, à la fragmentation de l’administration. À cet égard, comprendre l’administration suppose de s’intéresser aux acteurs qui la composent. Sans prétendre à l’exhaustivité, le présent chapitre revient sur deux catégories d’acteurs : les hauts fonctionnaires, d’une part, que l’on peut aborder au prisme de la question de leur politisation ; les agents de terrain, d’autre part, dont l’étude permet de comprendre l’action publique « au concret ». Enfin, ce chapitre s’efforce de montrer que l’administration s’est très tôt construite comme un « problème de gouvernement » à part entière, ce qui s’est traduit par les nombreuses réformes dont elle a fait l’objet.

Orientations bibliographiques

Bezes P., Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009.

Crozier M., Le phénomène bureaucratique, Paris, Le Seuil, 1963.

Dreyfus F., L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France en Grande-Bretagne et aux États-Unis, Paris, La Découverte, 2000.

Eymeri-Douzans J.-M., Bouckaert G. (dir.), La France et ses administrations. Un état des savoirs, Bruxelles, Bruylant, 2013.

Genieys W., Les élites des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

Rouban L., La fonction publique, 3e éd., Paris, La Découverte, 2009.

Weber M., Économie et société [1922], Paris, Plon, 1971 ; rééd., Paris, Presses Pocket, « Agora », 1995.

Questions

L’administration est-elle rationnelle ?

Les agents de l’administration sont-ils dépolitisés ?

Notes

34. Weber M., Le savant et le politique [1919], Paris, La Découverte, 2003.

35. Bezès P., « Administration », in Boussaguet L., Jacquot S., Ravinet P. (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, op. cit., pp. 33-34.

36. Pélisse J., « Judiciarisation ou juridicisation ? Usages et réappropriations du droit dans les conflits du travail », Politix, 86, 2009, p. 76. Voir aussi sur la notion de juridicisation, Commaille J., Dumoulin L., Robert C. (dir.), La juridicisation du politique : leçons scientifiques, Paris, LGDJ, 2000.

37. Taylor F. W., La direction scientifique des entreprises, Paris, Dunod, 1971.

38. Fayol H., Administration industrielle et générale, Paris, Dunod, 1979.

39. Scheid J.-C., Les grands auteurs en organisation, 2nde éd., Paris, Dunod, 2005.

40. Dreyfus F., L’invention de la bureaucratie. Servir État en France en Grande-Bretagne et aux États-Unis, Paris, La Découverte, 2000.

41. Voir par exemple, Silberman B. S., Cages of Reason : The Rise of the Rational State in France, Japan, the United States and Great Britain, Chicago, University of Chicago Press, 1993.

42. Mayo E., The Social Problems of an Industrial Civilization, Boston, Harvard Business School, 1945.

43. Crozier M., Le phénomène bureaucratique, Paris, Le Seuil, 1963, p. 179.

44. Selznik P., T.V.A. and the Grass Roots, Berkeley, University of California Press, 1949.

45. Voir Merton R., « The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action », American Sociological Review, 1, 1936 ; et du même auteur, « Bureaucratie et personnalité » [1940], réédité in Merton R. K., Eléments de théorie et de méthode sociologique, trad. par H. Mendras, Paris, Plon, 1965.

46. Blau P., The Dynamics of Bureaucracy, Chicago, University of Chicago Press, 1955.

47. Parsons T., The Structure of Social Action, New York, MacGraw-Hill, 1937.

48. Gouldner A., Patterns of Industrial Bureaucracy. A Case Study of Modern Factory Administration, Glencoe, The Free Press, 1954.

49. March J., Simon H. A., Organizations, New York, Wiley, 1958.

50. Simon H. A., Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, New York, Macmillan, 1957.

51. Quinet C., « Herbert Simon et la rationalité », Revue française d’économie, 1, 1994, p. 133-135.

52. Crozier M., Le phénomène bureaucratique, op. cit. ; Crozier M., Friedberg E., L’acteur et le système, Paris, Le Seuil, 1977.

53. Niskanen W., Bureaucracy and Representative Government, Chicago and New York, Aladine-Atherton, 1949.

54. Bezès P., « Administration », art. cit., p. 35.

55. Sur cette notion voir notamment Lagroye J., « Les processus de politisation », in Lagroye J. (dir.), La politisation, Paris, Belin, 2003. Voir aussi dans le présent ouvrage le chapitre 3.

56. Weber M., La savant et le politique, op. cit. Ce lien de subordination, on le verra, ne va cependant pas de soi. On peut en effet mettre en évidence, à l’inverse, des logiques d’autonomisation des hauts fonctionnaires à l’égard du pouvoir politique. On renverra sur ce point à Dubois V., Dulong D. (dir.), La question technocratique. De l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 1999.

57. Hassenteufel P., Sociologie politique : l’action publique, op. cit., p. 370.

58. Bourdieu P., La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, Paris, Éditions de Minuit, 1989.

59. Genieys W, Les élites des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

60. Sur la notion de multipositionnalité, voir l’étude de Luc Boltanski sur les professeurs de l’Institut d’études politiques de Paris, « L’espace positionnel : multiplicité des positions institutionnelles et habitus de classe », Revue française de sociologie, 1, 1973.

61. Voir sur ce point Heclo H., Modern Social Politics in Britain and Sweden. From Relief to Income Maintenance, New Haven (Conn.), Yale University Press, 1974 ; voir aussi Jobert B. (dir.), Le tournant néolibéral en Europe, Paris, L’Harmattan, 1994.

62. Genieys W., Hassenteufel P., « Qui gouverne les politiques publiques ? Par-delà la sociologie des élites », Gouvernement et action publique, 2, 2012, p. 89.

63. Lipsky M., Street-Level Bureaucracy : Dilemmas of the Individual in Public Services, New York, Russell Sage Foundation, 1980.

64. Lascoumes P., Le Bourhis J.-P., « Des “passe-droits” aux passes du droit. La mise en œuvre socio-juridique de l’action publique », Droit et société, 32, 1996.

65. Dubois V., « Le rôle des street-level bureaucrats dans la conduite de l’action publique en France », in Eymeri-Douzans J.-M., Bouckaert G. (dir.), La France et ses administrations. Un état des savoirs, Bruxelles, Bruylant, 2013.

66. Dubois V., La vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misère, Paris, Economica, 1999.

67. Spire A., « Histoire et ethnographie d’un sens pratique : le travail bureaucratique des agents de contrôle de l’immigration », in Arborio A.-M. et al. (dir.), Observer le travail. Histoire, ethnographie, approches combinées, Paris, La Découverte, 2008, pp. 65-66.

68. Spire A., ibid. ; voir aussi du même auteur, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Paris, Raisons d’agir, 2008.

69. Spire A., « Histoire et ethnographie d’un sens pratique : le travail bureaucratique des agents de contrôle de l’immigration », art. cit., pp. 68-69.

70. Voir sur cette notion, Bezès P., Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009. Voir aussi du même auteur, « Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Ve République : la construction du “souci de soi de l’État” », Revue française d’administration publique, 102, 2002.

71. Deguergue M., « Les dysfonctionnements du service public de la justice », Revue française d’administration publique, 125, 2008.

72. Delaunay B., La faute de l’administration, Paris, LGDJ, 2007, p. 132.

73. Deguergue M., « Les dysfonctionnements du service public de la justice », art. cit., p. 154.

74. Ce n’est néanmoins pas mécanique. Quelques travaux ont montré que certains administrés renonçaient plus souvent qu’on ne le suppose à la possibilité d’exercer un recours. Voir par exemple, Warin P., « Le non-recours par désintérêt : la possibilité de vivre “hors droits” », Vie sociale, 1, 2008.

75. Faget J. (dir.), Médiation et action publique. La dynamique du fluide, Pessac, Presses universitaires de Bordeaux, 2005.

76. Gillet S., Le médiateur de la République : inventions et formalisations, Thèse de doctorat de science politique, Paris, Université Paris 1, 1994.

77. Voir sur ce point, Baudot P.-Y., Revillard A., « Le Médiateur de la République au prisme de la démocratie administrative », Revue française d’administration publique, 137-138, 2011.

78. Voir sur ce point Revillard A. (porteuse du projet), Baudot P.-Y., Chappe V.-A., Ribémont T., La fabrique d’une légalité administrative. Sociologie du Médiateur de la République, CERAL Université Paris 13, Mission de recherche Droit et Justice, novembre 2011.

79. Voir, pour une synthèse éclairante, Pollitt C., Bouckaert G., Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000.

80. Dormagen J.-Y., Mouchard D., Introduction à la sociologie politique, op. cit., p. 43.

81. Voir Hood C., The Art of the State. Culture, Rhetoric and Public Management, Oxford, Clarendon Press, 1998.

82. Aust J., « L’introduction du New Public Management », in Baudot P.-Y., Ribémont T. (dir.), Science politique, 2nde éd., Paris, Foucher, 2013, p. 119.

83. Bezès P., « Administration », art. cit., pp. 40-41.

84. Voir Lafarge F., « La révision générale des politiques publiques : objet, méthodes et redevabilité », Revue française d’administration publique, 136, 2010.

85. Voir Le Clainche M., « La modernisation de l’action publique (MAP) n’est pas la poursuite de la RGPP », Revue française d’administration publique, 145, 2013.

86. Desrosières A., La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte, 2010.

87. Voir Bezès P., Siné A. (dir.) Gouverner (par) les finances publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2011.

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