U Sociologie

Ouvrage sous la direction d’Anne-Marie Arborio et Olivier Martin

Mise en page : Belle Page
Illustration de couverture : © Fotolia
© Armand Colin, 2019
Armand Colin est une marque de
Dunod Éditeur 11 rue Paul Bert 92240 Malakoff
ISBN : 978-2-200-62665-5
www.armand-colin.com

Illustration

Introduction générale

Vifs et incessants, les débats politiques sur la fonction publique et les fonctionnaires se résument le plus souvent à une opposition entre deux positions : pour ou contre la diminution du nombre de fonctionnaires et la réforme de leur statut. Dans un contexte de crise des déficits publics, la fonction publique n’a pas vraiment eu bonne presse durant les quinze dernières années. Les majorités politiques successives ont, presque sans exception, poursuivi la diminution du nombre de fonctionnaires d’État amorcée en 2002, mais aussi la diversification et la transformation des relations d’emploi entre les agents publics et leurs employeurs. En quelques années, d’importantes mutations du système d’emploi public ont ainsi profondément transformé ce marché du travail, qui fait souvent l’objet de stéréotypes grossiers et de représentations erronées. La majorité des agents de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers ne sont par exemple plus recrutés avec le statut de fonctionnaire, mais en contrat à durée déterminée de droit public ; l’accès au statut de fonctionnaire se fait à un âge de plus en plus tardif, les contrats jouant de plus en plus souvent le rôle de période d’essai avant titularisation dans la fonction publique territoriale ; les effectifs des ministères et des collectivités publiques décroissent depuis des années au profit de ceux des établissements publics, qui offrent plus d’autonomie et de souplesse aux employeurs publics, et leur permettent notamment de s’affranchir des règles statutaires de la fonction publique. Loin de la caricature de l’emploi à vie, la fonction publique n’est pas un îlot préservé de la précarité.

Une approche sociologique de l’emploi public et des agents publics en France

Cet ouvrage propose d’éclairer l’ensemble de ces mutations en constituant l’emploi public comme objet sociologique. En France, la majeure partie des missions de service public sont prises en charge par des agents relevant du droit public et non du droit commun du travail. Parmi ces agents publics, environ les deux tiers sont des agents titulaires des trois fonctions publiques, qui bénéficient d’un régime d’emploi spécifique, dérogatoire au droit commun : le statut général de la fonction publique. D’autres salariés chargés de la mise en œuvre des services publics dans les administrations publiques au sens large (agents des caisses de sécurité sociale), ou contribuant au service public dans des entreprises comme EDF ou la SNCF, bénéficient également de statuts particuliers. À l’inverse, on trouve aussi dans la fonction publique des agents de droit privé (en contrats aidés) et des agents relevant d’un régime d’emploi ad hoc (les contractuels de droit public). L’organisation du système d’emploi public et la répartition entre emplois statutaires et non statutaires, héritage d’une histoire et d’une culture administrative propres à la France, évoluent en permanence avec la conception du rôle de l’État et l’état des finances publiques (Bach et Bordogna, 2013 ; Gottschall et al., 2015).

Nous avons choisi de centrer cet ouvrage sur l’emploi public au sens d’emploi dans la fonction publique pour plusieurs raisons. D’abord parce que les publications académiques comme celles de la statistique publique portent principalement sur ce champ, et qu’il est ainsi plus commode de raisonner sur une base commune, sans s’interdire d’élargir la focale lorsque c’est nécessaire. Ensuite parce que la fonction publique et les fonctionnaires constituent un pôle bien identifié de l’espace socioprofessionnel, un pôle au cœur des représentations profanes du monde social en France (Hugrée et De Verdalle, 2015). Enfin, choisir une définition juridique de l’emploi public se justifie par l’attention portée, en sociologie de l’emploi, aux conditions d’emploi, c’est-à-dire aux façons d’être employé : c’est en effet parce que le régime statutaire déroge au droit commun du travail que l’emploi public est défini dans la littérature comme un continent isolé du marché du travail, et on verra que cette spécificité s’accompagne d’autres particularités des travailleurs, qu’il s’agisse de métiers, de conditions de travail ou de caractéristiques sociodémographiques.

Ce vaste continent isolé du marché du travail n’est pas inconnu des sciences sociales. D’une part, la profusion de monographies sur les groupes professionnels en charge du service public permet de dresser une cartographie sans cesse plus précise de cette nébuleuse aux identités et aux cultures professionnelles diverses, qu’on peut saisir par institutions (école, justice, police, hôpitaux…), par métiers (enseignants, magistrats, policiers, infirmières…) ou encore par groupes sociaux (hauts fonctionnaires, fonctionnaires intermédiaires, petits fonctionnaires)¹. Cette approche fragmentaire masque néanmoins la vue d’ensemble : par-delà toutes leurs différences, les agents publics partagent des conditions d’emploi spécifiques (Cartier et al., 2010). D’autre part, un ensemble fécond de travaux français de sociologues, politistes ou historiens explore les recompositions de l’État, les transformations de l’organisation administrative et l’évolution des contours des services publics². Les enquêtes sur les effets des réformes des services publics et la diffusion de nouvelles normes et procédures inspirées par le nouveau management public s’intéressent toutefois au travail plus souvent qu’à l’emploi, et les réformes portant sur les conditions d’emploi ou les affectant indirectement sont généralement laissées dans l’ombre.

Parce que l’emploi public est au cœur des recompositions de l’action publique, des redéfinitions des frontières de l’État et de l’ensemble des systèmes professionnels en charge des services publics (Biland, 2012), son analyse doit se situer au carrefour de plusieurs champs des sciences sociales. Dans cet ouvrage, les apports de la sociologie du travail, des groupes professionnels, de l’action publique et des relations professionnelles, dialoguent de manière heuristique avec ceux du droit, de l’économie, de l’histoire et de la gestion. Pour autant, nous revendiquons ici un ancrage théorique principal : celui de la sociologie de l’emploi, qui s’intéresse précisément à la régulation des conditions d’emploi des travailleurs et aux rapports sociaux qu’elles ordonnent. L’emploi est un fait social, car le salaire et l’emploi sont régulés par des acteurs sociaux soumis à des contraintes économiques dans un cadre juridique (Decouflé et Maruani, 1987 ; Maruani et Reynaud, 2010). Ceci est d’autant plus vrai dans la fonction publique que les prises de décision n’y sont pas conditionnées par les seuls mécanismes du marché, mais aussi par l’environnement politique (Parent et al., 2003). Étudier l’emploi public dans cette perspective consiste à reconstituer les contours institutionnels et structurels de l’activité de production des services publics, en décrivant l’évolution du modèle des relations salariales et des formes d’organisation du travail dans la fonction publique. Précisément, étudier l’emploi public d’un point de vue sociologique nous invite à enquêter sur l’ensemble des modalités juridiques dans lesquelles s’exerce l’activité laborieuse, modalités qui recouvrent la totalité des droits, des protections et des obligations attachés au travail et inscrits dans les contrats, conventions collectives et statuts, mais aussi leurs conditions de mise en œuvre, usages et perceptions (Avril et al., 2010). L’emploi est par ailleurs au cœur des rapports sociaux, car, outre le revenu qu’il apporte aux travailleurs, il leur confère une place dans la société. L’emploi est la traduction de l’activité laborieuse en termes de statuts sociaux et les formes d’emploi segmentent et hiérarchisent les statuts au travail (Maruani et Reynaud, 2010).

L’emploi public dans la structure sociale

Dans cet ouvrage, l’emploi public est défini comme un vaste ensemble rassemblant environ 5,48 millions de travailleurs dont les conditions d’emploi relèvent du droit public : fonctionnaires statutaires et agents publics contractuels employés par l’État et les collectivités publiques, ainsi que tous les établissements relevant du statut de la fonction publique d’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Ensemble, ils représentent environ un cinquième de l’emploi total en France. En échange de garanties en matière de sécurité d’emploi et de déroulement de carrière, les fonctionnaires statutaires sont soumis à des obligations de service public, comme par exemple des astreintes et horaires décalés pour en assurer la continuité, mais aussi des droits d’expression réduits. Leurs conditions d’emploi et de rémunération sont fixées de manière centralisée et non négociables ; les salaires dépendent en particulier essentiellement de l’ancienneté dans le corps d’appartenance. La structure des salaires est en outre plus « plate » dans la fonction publique que dans le privé, c’est-à-dire qu’on y observe moins d’écart entre le bas et le haut de la hiérarchie des grades, le phénomène s’étant accru au fil des années. Le statut de la fonction publique se divise néanmoins en trois régimes d’emploi statutaires distincts, correspondant à trois textes de loi votés à des moments différents, et dont les modalités d’organisation et de déroulement des carrières diffèrent sur certains points. Chaque fonction publique présente aussi une structure et une morphologie sociale spécifiques. Les missions particulières de chacune d’entre elles se déclinent en autant de corps et cadres d’emploi, qui rassemblent de nombreux métiers correspondant à des cultures professionnelles différentes. Au sein même de chaque fonction publique, les profils et les missions des agents diffèrent par ailleurs selon leur position dans la hiérarchie des qualifications.

On peut classer les 5,48 millions agents de la fonction publique en cinq familles correspondant aux missions emblématiques du service public : santé et soin (949 000), enseignement (857 000) et sécurité (497 300), mais aussi technique (949 000) et administration (832 300). Chacune de ces familles est, dans l’ensemble, plus particulièrement associée à l’une des trois fonctions publiques³. La majorité des 2 426 692 agents de la fonction publique d’État est ainsi composée d’enseignants (en majorité des femmes, en catégorie A, catégorie statutaire la plus élevée), auxquels s’ajoutent des administratifs, mais aussi des policiers, gendarmes et militaires (en majorité des hommes, plus jeunes que la moyenne, en catégories B et C). La plupart des 1 885 820 agents de la fonction publique territoriale sont quant à eux des agents de catégorie C, occupant des fonctions techniques (en majorité des hommes) ou administratives (en majorité des femmes). Dans la fonction publique hospitalière, la majorité des 1 167 690 agents sont des femmes, exerçant des fonctions de soignantes.

Entrer dans la fonction publique, c’est ainsi entrer dans un univers de règles propre à chaque ministère ou chaque collectivité, et propre à chaque corps à l’intérieur des ministères ou à chaque cadre d’emploi dans les collectivités territoriales. Cet univers est un cadre propice à des identités professionnelles fortes, associées à des valeurs et opinions sociopolitiques caractéristiques, ainsi qu’à une transmission statutaire entre parents et enfants plus élevée que dans le secteur privé. Être enfant de fonctionnaire augmente considérablement les chances de réussir les concours, tout comme le fait de posséder les mêmes caractéristiques que les fonctionnaires déjà en poste : être diplômé de l’enseignement supérieur plutôt que non-bachelier, être français descendant de parents eux-mêmes français plutôt que descendant d’immigrés, être une femme plutôt qu’un homme. La fonction publique statutaire constitue un monde clos sur lui-même, affichant une forte reproduction d’une génération à l’autre, et n’accueillant pas toute la diversité de la société française. Posée frontalement dans d’autres pays, la question d’une fonction publique représentative de la population est encore timidement abordée en France, où le principe du concours est censé garantir l’égal accès de tous les citoyens aux fonctions publiques. Or, un ensemble de travaux récents montre que ce mode de recrutement ne garantit pas contre le risque discriminatoire – d’autant que le recrutement par concours ne concerne qu’une minorité des recrutements chaque année, et dans une proportion en baisse constante.

Quels enjeux pour l’emploi public au XXIe siècle ?

Dans un contexte de contrainte budgétaire croissante et un climat de remise en cause de la fonction publique communs aux autres pays européens, l’emploi public français a connu de nombreux bouleversements en moins de deux décennies, que ce soit en termes d’évolutions démographiques ou de changements du système d’emploi. Alors que la croissance de l’emploi public était très forte depuis la Deuxième Guerre mondiale, les recrutements et les effectifs ont très fortement diminué à partir de 2002 dans la fonction publique d’État (la tendance s’est inversée depuis 2014, mais on ignore si ce retournement sera durable), et les effectifs territoriaux et hospitaliers n’augmentent plus depuis quelques années. Les effectifs de l’État ont particulièrement baissé entre 2002 et 2013 alors que se succédaient des réformes variées, visant parfois explicitement à diminuer les effectifs pour faire baisser le coût de fonctionnement de l’État, mais cherchant dans l’ensemble surtout à transformer les modalités de délivrance des services publics. L’idée directrice est simple : l’État stratège pilote les politiques publiques dont il confie l’exécution à des opérateurs de nature variée : collectivités publiques (décentralisation territoriale), opérateurs (décentralisation fonctionnelle et « agencification »), associations et entreprises privées (délégation de service public et sous-traitance)… Des réformes d’inspiration gestionnaire ont par ailleurs transformé les dispositifs de contrôle du travail pour mettre en place une gestion par les objectifs (normalisation, programmation, référentiels). Le travail des agents publics est de plus en plus contrôlé au moyen d’indicateurs de productivité, d’efficacité, de qualité (Dubar et al., 2015).

Ces transformations ne sont ni forcément nouvelles ni spécifiques à la France : le périmètre des services publics et les modalités de sa mise en œuvre résultent de choix politiques qui évoluent selon le contexte sociohistorique. La demande sociale de services publics dépend d’abord de l’évolution démographique de la population et de ses besoins en éducation, en santé, etc., mais aussi de la répartition de cette population sur le territoire, qui engendre des besoins en termes d’infrastructures et de services locaux. À chaque époque reviennent ainsi un choix en matière de périmètre des services publics (schématiquement, des missions plus ou moins étendues pour les collectivités publiques), mais aussi un choix en matière de modes de financement (direct ou indirect, par les usagers ou l’impôt) et de formes de gestion (régie directe par la puissance publique, concession à une entreprise publique, ou toute forme d’hybridation possible…). D’un pays à l’autre, et d’une époque à l’autre au sein d’un même pays, l’internalisation des emplois au sein d’une fonction publique au statut particulier est ainsi un choix parmi d’autres, dans un véritable continuum allant de prise en charge directe par les services de l’État ou des collectivités publiques (ministère de l’Éducation nationale, hôpitaux publics) à des formes d’externalisation associées à des modalités de financement et de contrôle plus ou moins étroites (délégation de service public ou marchés publics), en passant par des formes variées d’hybridation et de partenariat entre public et privé.

Les frontières de l’emploi public sont ainsi mouvantes et parfois poreuses. Quelques critères permettent néanmoins de les cerner : le périmètre de l’emploi public renvoie généralement à l’ensemble des missions de l’État (au-delà du caractère régalien au fil de l’extension de l’État providence), remplies par des travailleurs soumis à l’autorité de la loi, dont les salaires sont financés par l’impôt, dont certains sont protégés par un statut garantissant la pérennité de leur emploi et la possibilité d’une carrière (Guillemot et Peyrin, 2011). La part des agents de l’État et des collectivités publiques disposant d’un statut spécifique, dérogatoire au droit commun, est éminemment variable d’un pays à l’autre, mais elle tend globalement à décliner dans le temps. Si les agents statutaires sont toujours majoritaires dans la fonction publique en France, ils sont désormais minoritaires parmi les recrutements : chaque année, environ la moitié des agents sont recrutés en contrat de droit public (presque tous à durée déterminée), et un quart en contrat aidé. Ce renversement statistique illustre une véritable remise en cause de la norme d’emploi statutaire (Peyrin, 2019b), dont le lecteur comprendra les tenants et aboutissants à l’issue de cet ouvrage.

Objectifs et organisation du manuel

Ce manuel rassemble et ordonne un vaste ensemble de données et de résultats d’enquêtes. D’abord pour décrire les caractéristiques de la relation d’emploi entre les fonctionnaires et les employeurs publics, puis les spécificités du travail et les particularités de la morphologie sociale des agents publics. Ensuite pour mettre ce schéma d’ensemble en mouvement, en exposant la manière dont quinze années de réformes ont transformé les conditions d’emploi dans la fonction publique et bouleversé les modalités de mise en œuvre des services publics. Le plan du manuel suit ces deux grandes étapes, décomposées en six chapitres.

Avant toute chose, le premier chapitre dresse un état des lieux des sources statistiques disponibles, en précisant comment leurs conditions de production et de diffusion contribuent à façonner nos représentations de l’emploi public. L’exposé porte ensuite sur les éléments d’unité et de particularité qui font de la fonction publique un monde à part. Le deuxième chapitre décrit la genèse du système d’emploi statutaire et ses principes généraux de fonctionnement : organisation des carrières, système de rémunération et de relations professionnelles. Le troisième chapitre présente les caractéristiques spécifiques des agents publics au regard des salariés du privé : plus de femmes, plus de diplômés du supérieur, et surtout plus d’enfants d’agents publics. Parce que ces caractéristiques tendent à se renforcer dans le temps, la fonction publique peut apparaître comme un monde clos sur lui-même. Dans un deuxième temps, les mutations de la fonction publique sont abordées sous l’angle des réformes de l’État survenues en Europe depuis une trentaine d’années. Le quatrième chapitre aborde les rôles respectifs du nouveau management public et de la crise des déficits publics sur les transformations de l’organisation administrative en France. Le cinquième chapitre détaille les réformes portant spécifiquement sur les conditions d’emploi des agents publics, en distinguant les agents statutaires et les agents contractuels. La conclusion ouvre une discussion sur les outils d’analyse théorique de l’emploi public dans la littérature académique française, et défend un renversement de paradigme : à trop considérer les spécificités du régime statutaire, la dualisation de l’emploi public est longtemps restée un impensé théorique. Pour mieux décrire les changements dans la fonction publique, les chercheurs en sciences sociales ont tout à gagner à s’approprier, discuter et enrichir les outils conceptuels initialement forgés pour l’analyse des secteurs marchands.

Certains lecteurs relèveront et regretteront sans doute les angles morts de cet ouvrage. Il a notamment fallu renoncer à citer la totalité des monographies consacrées aux institutions, métiers et groupes professionnels contribuant de près ou de loin au service public, tant les références sont abondantes. La question des identités spécifiques de ces agents du secteur public, et la manière dont celles-ci se transforment au fil des générations, nécessiteraient en soi un colloque ou un ouvrage collectif. La littérature sur l’emploi public présente par ailleurs de nombreux points aveugles, qui constituent autant d’avenues de recherche pour l’avenir. Rares sont encore les travaux statistiques qui décrivent les caractéristiques des employeurs publics, qu’ils soient nationaux, territoriaux ou hospitaliers. Exception faite des professions de la fonction publique d’État, des entreprises publiques et des établissements publics hospitaliers, bien connues des sociologues, peu d’enquêtes portent sur les pratiques de recrutement et de promotion des agents non statutaires, et on connaît également peu les carrières des agents titulaires et contractuels des collectivités territoriales. Alors qu’un projet de loi sur la réforme de la fonction publique est annoncé pour 2019, la sociologie de l’emploi public offre un champ d’investigation vaste et stimulant.

Chapitre 1

Comment compter et caractériser les agents publics ?

De combien de travailleurs parle-t-on quand on parle d’emploi public ? Tout dépend si l’on considère l’ensemble des travailleurs qui contribuent aux services publics, quel que soit leur régime d’emploi, ou si l’on s’intéresse aux seuls agents des trois fonctions publiques. Entre l’emploi du secteur public étendu, celui des administrations publiques et le périmètre restreint au droit public, le nombre de travailleurs concernés varie de plus d’un million en 2018. Dans le premier cas, on met en avant le rôle de l’État dans la gouvernance et le pilotage, dans le deuxième sur l’origine du financement des salaires, et dans le troisième sur le régime d’emploi, qui place certains salariés en dehors du champ d’application du droit commun du travail. Tracer les frontières statistiques de l’emploi public relève ainsi de l’accent mis sur le critère politique, économique ou juridique. Mais quelles sont les données statistiques disponibles pour mesurer l’emploi public ? Ce chapitre présente l’ensemble des sources de données, administratives et d’enquête, qui permettent aujourd’hui de compter et de caractériser les agents publics, avant d’aborder la manière dont la définition du champ de l’emploi public influe sur la mesure du phénomène étudié, en s’intéressant en particulier aux publications de la statistique publique. Il se termine par une mise en perceptive des évolutions d’effectifs dans les trois fonctions publiques depuis les années 1980.

Grâce aux efforts combinés de l’INSEE et de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) depuis plus d’un demi-siècle, les données administratives couvrent de manière de plus en plus exhaustive le champ (juridique) des agents des trois fonctions publiques. Retracer sur une longue période l’évolution de leur nombre et de leurs caractéristiques, en particulier statutaires, reste en revanche un exercice périlleux, tant les ruptures de série ont été nombreuses au cours des années : changement de mode de production, changement de sources, de champ et de périmètre de décompte, changement de nomenclature statistique – sans compter les transformations de l’organisation administrative et les transferts d’emplois d’une entité publique à une autre. Pour les chercheurs, ces données administratives présentent en outre deux types de contraintes : d’une part les variables décrivant les individus sont assez pauvres, et d’autre part leur exploitation est en pratique réservée aux services producteurs de la statistique publique. Une solution alternative consiste à exploiter les données d’enquêtes en population générale produites par la statistique publique, de plus en plus nombreuses à couvrir le champ des trois fonctions publiques. Inconvénient principal : elles ne sont pas exhaustives, et donnent donc lieu à des redressements statistiques parfois importants (35 000 logements interrogés pour l’enquête Conditions de travail par exemple, contre 294 000 pour l’enquête Emploi en continu). Elles contiennent en revanche un nombre de variables bien plus important et bien plus riche que les données administratives (notamment sur les diplômes ou l’origine sociale et ethno-raciale par exemple), et sont surtout beaucoup plus facilement accessibles aux chercheurs.

1. Les sources administratives : des informations exhaustives et fiables en nombre limité et en accès restreint

Nous résumons ici cinquante ans d’histoire de la production des données administratives sur les agents publics, allant des premiers recensements au fichier de paie des agents de l’État, jusqu’au système d’information sur les agents du service public. Cette source administrative sur les agents des trois fonctions publiques est intégrée dans le fichier de l’INSEE qui rassemble l’information relative à tous les salariés. Elle est aujourd’hui la principale source des publications statistiques de l’INSEE et de la DGAFP.

Brève histoire des sources administratives en trois temps

Premier temps : des nombres à profusion sur les agents de l’État

Dès la fin du XIX e siècle, des recensements et enquêtes sur les effectifs de l’État et sur le montant de leurs traitements et pensions furent produits par des économistes libéraux et des députés dans une perspective militante. Entre 1890 et 1930, s’y ajoutèrent les travaux de statisticiens en quête de légitimité institutionnelle – notamment ceux de la Statistique générale de la France (Ruiz, 2010 ; Ruiz, 2013). Que comptaient tous ces curieux ? Dans les années 1910, étaient recensés les fonctionnaires répondant à quatre critères : nomination par le pouvoir exécutif, émoluments payés sur le budget de l’État, au mois ou à l’année, et permanence de l’emploi occupé. Dans la décennie suivante furent ajoutés au recensement des agents ne répondant pas à l’ensemble de ces critères : rémunérés par l’État à la journée, les auxiliaires, employés et autres commis étaient recrutés et licenciés sans conditions selon les besoins du service (Siwek-Pouydesseau, 1976).

La concurrence des expertises sur le nombre de fonctionnaires s’invita au cœur de l’État après la Deuxième Guerre mondiale : deux nouvelles directions, la DGAFP et l’INSEE, y développèrent alors une statistique des fonctionnaires, leur alliance visant à présenter un front uni face à la direction du Budget (Ruiz, 2010, et cf. encadré 1). Avec l’aide des services coordonnés par la DGAFP, l’INSEE produisait un fichier issu de l’agrégation de formulaires remplis par tous les services ordonnateurs de traitements imputables au budget de l’État. À partir de 1956, ces fichiers de paie furent complétés par des bulletins individuels contenant des informations plus détaillées, mais seulement pour un échantillon d’agents. La mise en place de nouvelles procédures de paie à la fin des années 1960 compliqua cependant l’organisation des recensements, poussant l’INSEE et la Direction de la fonction publique à construire un nouveau système d’information statistique sur les effectifs de l’État, avec la direction du Budget. La mise en œuvre de ce projet s’appuie sur la structuration d’un service statistique au sein de la Direction de la fonction publique, placée sous tutelle du secrétariat d’État à la fonction publique : entre 1973 et 1978, l’effectif de ce service croît de deux à quinze agents – dont une partie fournie par l’INSEE 4 .

1. Pourquoi privilégier les effectifs réels aux emplois budgétaires ?

Dans la lutte d’influence opposant la direction du Budget à l’INSEE et à la Direction de la fonction publique au cours de l’histoire, la première a souvent pu faire valoir des atouts de taille, en particulier sa rapidité à produire des chiffres dans une nomenclature significative pour les comptes de l’État. Les deux autres acteurs ont donc dû peaufiner leurs arguments pour défendre les chiffres qu’ils produisaient, beaucoup plus lentement, en s’appuyant sur les données administratives de gestion des personnels. Une partie de ces arguments reposent sur la moindre pertinence des effectifs budgétaires : ceux-ci ne reflètent pas les dépenses réelles de l’État, car il existe un écart important entre les emplois budgétaires votés par le Parlement et les effectifs réellement payés.

Un premier ensemble de raisons provient de la gestion des personnels : un emploi budgétaire peut correspondre à plusieurs emplois à temps partiel, ou il peut rester vacant. Un autre ensemble de raisons tient à la souplesse d’exécution budgétaire. Le contrôleur financier peut en effet autoriser un surnombre d’emplois en cours d’année ; un emploi peut être « gagé », c’est-à-dire utilisé à la place d’un autre ; la gestion d’un emploi peut être transférée à un autre ministère. Les personnels peuvent également être payés sur des crédits, en particulier dans les établissements publics : ils n’apparaissent alors pas dans la catégorie budgétaire réservée aux emplois.

Deuxième temps : des sources hétérogènes pour chaque fonction publique

Disposer plus rapidement et plus régulièrement de données plus complètes et plus fiables, dans des formats harmonisés : tels étaient les objectifs du projet de système d’information statistique qui vit le jour au début des années 1970 (Lhuillier, 2008). Rompant avec la tradition du recensement, ce nouveau système était alimenté par les administrations civiles de l’État, qui transmettaient à l’INSEE des fichiers issus du système informatique de paie. Le Centre informatique de l’INSEE contrôlait ces fichiers, les codifiait selon les normes communes et les fusionnait. Une dernière phase d’apurement et de contrôle était enfin destinée à supprimer les doublons, mais aussi les emplois considérés comme secondaires et accessoires. Les tableaux issus de ces premiers traitements permettaient trois types d’exploitation : au niveau des emplois, des salaires et de la masse salariale à partir de 1977 5 . Le champ couvert par ce système n’était pas exhaustif, en raison de l’inégale informatisation des systèmes de paie des administrations publiques. Il revenait au service statistique de la fonction publique, sous couvert de sa tutelle associée à la direction de la comptabilité publique, de diffuser des questionnaires aux administrations exclues du dispositif. Ces questionnaires visaient aussi à recenser les agents rémunérés sur ressources propres par les établissements publics nationaux, ainsi que ceux rémunérés à l’étranger ou Outre-Mer. En raison du secret militaire, le ministère de la Défense produisait par ailleurs ses propres tableaux en s’inspirant des formats de l’INSEE, qui les juxtaposait aux autres dans les publications (Quarré et al., 1977).

L’INSEE réalisa parallèlement une enquête spécifique sur les effectifs des collectivités locales entre 1980 et 2008, qui était complétée par des éléments statistiques recueillis par le Centre supérieur de la fonction publique territoriale (Biland, 2017). La mise en place d’un recensement des effectifs dans les hôpitaux publics fut plus tardive, et nécessita l’implication d’une autre branche de la statistique publique, le service statistique du ministère de la Santé (direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques). L’enquête statistique annuelle des établissements de santé, mise en place en 2004 et toujours en vigueur, est une enquête administrative exhaustive et obligatoire auprès des établissements de santé installés en France. Pour certains aspects, elle était complétée par les remontées d’informations des bilans sociaux et par l’exploitation des fichiers de paie d’un échantillon d’hôpitaux publics suivis par la Direction de l’hospitalisation et de l’offre de soins. Cette agrégation de sources hétérogènes pour les trois fonctions publiques n’était pas jugée satisfaisante par le Conseil national de l’information statistique, qui favorisait le recours aux données administratives sur les données d’enquête (Neyret, Ponsot, 1997 ; Desrosières, 2005).

Troisième temps : un nouveau système d’information statistique pour les agents des trois fonctions publiques

Entre 2004 et 2009, l’INSEE a mis en place un nouveau système d’information sur les effectifs et les salaires des agents du service public (SIASP). Destiné à remplacer le système antérieur issu de l’agrégation de données disparates pour les trois fonctions publiques, SIASP alimente par ailleurs le fichier de l’INSEE dit « DADS grand format », qui rassemble dans une unique base de données les informations sur les effectifs et les salaires dans tous les secteurs d’activité en France 6 . La nouvelle approche s’appuyant sur la catégorie juridique de l’employeur, le champ des trois fonctions publiques est considérablement modifié. Le champ de l’État inclut par exemple 213 000 agents de plus après ce changement de source, ce qui représente 8 % du total estimé par l’INSEE en 2010 7 . Dans le détail, ces agents se décomposent en 58 000 bénéficiaires de contrats aidés, payés par l’État mais employés en contrat de droit privé, 140 000 enseignants et documentalistes de l’enseignement privé sous contrat (inclus dans une nouvelle catégorie de la nomenclature intitulée « autres catégories et statuts »), mais aussi 2 100 agents des autorités constitutionnelles et des autorités administratives indépendantes, y compris les personnels des assemblées parlementaires. Le champ de la fonction publique de l’État comprend par ailleurs désormais seulement la France métropolitaine et les départements d’Outre-Mer, sans les collectivités d’Outre-Mer et l’étranger, ce qui représente une baisse d’environ 55 000 agents en 2009, principalement des agents du ministère des Affaires étrangères relevant de contrats de droit local.

Ce nouveau système d’information statistique est devenu la principale source des publications de la statistique publique (cf. encadré infra) à partir de 2011, le temps de production et d’exploitation demeurant incompressible – autour de deux ans.

2. Deux acteurs institutionnels et deux formats de publication pour les données statistiques sur l’emploi dans la fonction publique

Entre 1976 et 1989, l’INSEE et la Direction de la fonction publique diffusaient, ensemble, des tableaux détaillés dans la collection Archives et Documents, puis dans la collection INSEE résultats entre 1990 et 2001. Le plan est resté immuable pendant vingt-cinq ans : une première partie d’une quinzaine de pages était consacrée aux « notes techniques fondamentales » (champs, définitions, sources, catégories et nomenclatures), suivie de centaines de pages rassemblant d’innombrables tableaux très détaillés, sans aucun commentaire.

La liste des tableaux détaillés resta longtemps globalement identique, quoi que dans un ordre variable : tableaux de synthèse avec établissements publics nationaux ; par budget, ministère, service ; par emploi ; par région, département ; par catégories sociales ; sur les situations administratives et familiales (Minczelès et Quarré, 1980 ; Quarré, 2001). L’INSEE publiait aussi des analyses plus synthétiques de ces résultats dans la collection Économie et statistique entre 1977 et 1993, puis dans la collection INSEE Première à partir de 1994. Jusqu’en 2003, les statistiques relatives aux agents de l’État et à celles relatives aux agents des collectivités locales firent l’objet de publications séparées. C’est seulement depuis 2013, et grâce à la mise en œuvre de SIASP, que les statistiques publiées chaque année dans la collection INSEE Première portent sur le champ des trois fonctions publiques.

Le service statistique de la Direction de la fonction publique diffusait de son côté des tableaux issus de ces mêmes données dans le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, présenté devant le Conseil supérieur de la fonction publique à partir de 1977, et parallèlement publié par La Documentation française depuis l’édition 1981. Le Rapport annuel se divisait en deux parties, dont l’ordre et le volume ont varié au fil des décennies mais dont la composition est globalement restée stable : la première rend compte de l’action du gouvernement concernant la fonction publique (mesures salariales, retraites, politique sociale, formation…) ; la seconde comporte une série de tableaux sur les effectifs de l’État, ventilés par statut, ministère, sexe, temps de travail, localisation géographique… Les données mobilisées ont toujours été celles qui sont coproduites avec l’INSEE, mais les chiffres pouvaient légèrement diverger pour une année donnée si les données publiées étaient arrêtées à une date différente. Pour renseigner les rubriques relatives aux concours, aux accidents du travail, ou encore aux dépenses liées à la politique sociale, le service statistique de la Direction de la fonction publique compile également, depuis des décennies, d’autres sources d’information : documents budgétaires, pièces administratives, enquêtes périodiques ou récurrentes auprès des ministères (Lhuillier, 2008).

La partie chiffrée du Rapport annuel fut dans les premiers temps constituée de quelques tableaux organisés par thèmes, dont la répétition (ou non) d’une année sur l’autre permet (ou ne permet pas) de recomposer des séries statistiques sur longue durée. Dans les éditions successives de la fin des années 1970, cette partie qualifiée de « statistique » (l’adjectif est accolé à des mots comme approche, connaissance, analyse) occupait vingt à cinquante pages en moyenne. Entre 1984 et 2000, elle portait le nom de « bilan social » de l’État employeur 8 , et son volume atteignait généralement une centaine de pages. Les tableaux furent progressivement accompagnés d’éléments de définition et de méthode, mais aussi de textes, d’abord courts et sommaires, sans auteur identifié, et seulement repris à la marge d’une année à l’autre. On y trouvait néanmoins quelques informations relatives au contexte pour comprendre les évolutions d’effectifs (transferts d’agents entre administrations ou requalifications catégorielles par exemple). La partie chiffrée devint le tome 2 du Rapport annuel à partir de 2005, sous le titre « Faits et chiffres », atteignant un volume d’environ 300 pages. Des « Vues d’ensemble », présentant de manière récurrente des analyses détaillées sur l’emploi public, les flux de personnel ou les rémunérations, ont été ajoutées dans l’édition 2006-2007, portant le volume total du Rapport annuel à 500 pages. Pour la première fois, ces textes étaient signés par leurs auteurs, membres du service statistique de la DGAFP ou de l’INSEE. Des « dossiers thématiques » explorant ponctuellement d’autres sujets (l’insertion dans la fonction publique, les conditions de travail…) ont été ajoutés au sommaire l’année suivante, signalant l’ouverture à d’autres contributeurs du système statistique public, et ponctuellement à des chercheurs. Après avoir atteint un volume record de plus de 700 pages, dans l’édition 2008-2009, l’édition 2009-2010 s’est allégée des fiches thématiques : les tableaux en format Excel sont désormais téléchargeables sur le site de la DGAFP. La structure du Rapport annuel était inchangée en 2018.

Les tableaux détaillés diffusés par l’INSEE et la direction générale de l’administration et de la fonction publique sont le produit de contraintes techniques liées à l’origine et à la disponibilité des données, mais aussi de choix concernant le champ, les définitions et les nomenclatures mobilisées.

À propos des conventions de décompte et de leur effet sur le dénombrement des agents publics

La mise en œuvre de SIASP nécessitait la définition de conventions de mesure harmonisées. Certaines ont perpétué des usages anciens, tandis que d’autres ont conduit à modifier le périmètre de décompte, introduisant des ruptures de série. Dans les années 1970, le périmètre des données était par exemple celui des seuls fichiers informatisés de paie, pour lesquels le décompte des effectifs était arrêté au 31 décembre. Les enquêtes complémentaires auprès des administrations non informatisées étaient quant à elles issues de recensements des effectifs à des dates de référence souvent divergentes. Dans les années 1980, les différentes enquêtes et recensements des agents des trois fonctions publiques avaient elles aussi des temporalités spécifiques, et c’est seulement depuis la mise en place de SIASP que tous les effectifs sont recensés en fin d’année civile. Cette normalisation de la date du décompte, également usuelle dans la statistique des entreprises, conduit cependant à occulter de nombreux agents présents uniquement sur une courte période de l’année – dans 90 %, il s’agit de contractuels. En moyenne entre 2014 et 2016, ce sont environ 220 000 agents contractuels qui ne sont pas comptés dans les effectifs des trois fonctions publiques chaque année : le nombre d’agents publics contractuels est donc sous-estimé d’environ 25 %.

D’autres conventions ont été remises en cause à un moment ou un autre de l’histoire de la statistique des agents publics : les premières publications sur les effectifs de l’État portaient seulement sur les agents à temps plein ou supérieur ou égal au mi-temps, les autres cas étant considérés comme n’étant pas de « vrais » emplois (Minczelès et Quarré, 1980 ; Quarré et al., 1977). Or tous les agents qui travaillaient moins d’un mi-temps étaient non titulaires ; en 1980, 60 000 agents étaient ainsi exclus du décompte (Brenot-Ouldali et Quarré, 1984). Seuls les emplois exercés à titre principal, repérés par le temps de travail et le montant de la rémunération, étaient inclus dans les effectifs, faisant disparaître des miettes d’emploi.

Les deux principaux inconvénients des données administratives sur les agents des trois fonctions publiques sont donc de nature très différente : pauvreté des variables individuelles et restrictions d’accès pour les chercheurs. Le premier inconvénient concerne les variables disponibles : si le fichier constitué par l’INSEE est exploité à des fins statistiques, ces données administratives sont d’abord destinées à la gestion de la paie des agents. Les variables décrivant les emplois (corps, grades, indice) et les éléments de rémunération sont fiables et détaillées, mais les variables décrivant les agents le sont beaucoup moins : le diplôme n’est généralement pas disponible, tout comme la situation conjugale et familiale ou encore l’origine sociale. Il est donc par exemple difficile d’étudier les inégalités de salaire ou de carrière entre hommes et femmes avec ces données, faute d’y trouver les variables explicatives usuelles dans la littérature économique et sociologique 9 . Le deuxième inconvénient de ces données administratives tient à leur nature individuelle et confidentielle : leur utilisation est donc soumise à l’accord du Comité du secret statistique et des services producteurs et à l’utilisation d’un dispositif d’accès sécurisé payant. Peu connues, difficiles d’accès et mal documentées, ces données sont presque exclusivement exploitées par les chargés d’études de la statistique publique en poste à l’INSEE ou au service statistique de la fonction publique.

2. Des données d’enquêtes de plus en plus nombreuses et facilement accessibles

Que ce soit pour analyser les transformations de la structure sociale et de la morphologie des groupes sociaux, pour étudier les conditions de travail, les risques professionnels et les changements organisationnels ou encore pour explorer les parcours professionnels des agents, les données d’enquête produites par la statistique publique, sont gratuitement accessibles aux chercheurs par l’intermédiaire du département de diffusion des données françaises en sciences humaines et sociales (Quételet PROGEDO Diffusion). La diversité de sources disponibles tient beaucoup à la politique menée par le service statistique de la DGAFP, sous la forme du financement d’extensions d’échantillon, pour mieux représenter les agents des trois fonctions publiques. Plusieurs enquêtes en ont bénéficié en quelques années : Changements organisationnels et informatisation 2008, Surveillance médicale des expositions des salariés aux risques professionnels (SUMER) 2009, Enquête sur les Salaires auprès des salariés (SALSA) 2011, Génération 2013 et Conditions de travail 2013. Suite aux nombreuses erreurs de déclaration par les enquêtés et de codage par les enquêteurs, l’INSEE et la DGAFP ont par ailleurs travaillé à l’amélioration de l’identification des employeurs publics. Ils ont d’abord développé un programme informatique permettant de recoder la nature des employeurs et des relations d’emploi (en recoupant plusieurs variables), puis intégré dans le dictionnaire d’enquête de l’enquête Emploi en continu de l’INSEE, de l’enquête Conditions de travail de la DARES et dans celui de l’enquête Génération du CEREQ une nouvelle variable identifiant précisément le champ des trois fonctions publiques 10 . Utiliser cette variable permet de retrouver les volumes d’emploi correspondant aux effectifs publiés dans le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique et dans les publications de l’INSEE.

L’enquête Emploi est le plus souvent mobilisée pour détailler les caractéristiques sociodémographiques des agents publics et les comparer à celles des salariés du privé ou des salariés associatifs. Réalisée depuis 1950, cette enquête utilisée pour mesurer le chômage au sens du Bureau International du Travail contient de nombreuses informations sur l’activité professionnelle et le chômage, la nature des emplois occupés ou recherchés, la durée du travail, mais elle recueille aussi – et c’est souvent ces éléments qui sont les plus précieux – tout un ensemble d’informations relatives aux caractéristiques individuelles des enquêtés : sexe, âge, nationalité, lieu de naissance, diplôme, situation familiale, profession et origine des parents, etc. Elle présente l’avantage d’un échantillon de grande taille, représentatif de l’ensemble de la population âgée d’au moins 15 ans (environ 59 200 ménages par trimestre en 2016 par exemple). On peut par exemple explorer la question des origines et de la diversité, en mobilisant les variables relatives à la nationalité et au pays de naissance des parents (Pouget et Fougère, 2005 ; Sénigout et al., 2014). Que ce soit en construisant des tables détaillées de mobilité sociale ou en comparant les emplois occupés par les trentenaires en 1982 et 2002, l’exploitation de l’enquête Emploi permet aussi de révéler le rôle particulier que joue l’emploi public dans la promotion sociale des enfants des classes populaires (Gollac et Hugrée, 2015 ; Hugrée, 2016). Moins fréquente et portant sur un échantillon plus réduit (40 000 répondants âgés de 18 à 65 ans), l’enquête Formation et qualification professionnelle a contribué à montrer l’élévation du niveau de diplôme et la féminisation des professions intermédiaires administratives de la fonction publique, relativement à celles du secteur privé, par comparaison des vagues 1993 et 2003 (Hugrée, 2011).

La place de l’emploi public dans les trajectoires d’insertion des jeunes a par ailleurs donné lieu à un ensemble de publications issues d’exploitations des enquêtes Génération, dont les différentes éditions ont interrogé les jeunes sortis de formation initiale en 1998, puis en 2004, 2007 et 2010. Les jeunes interrogés sont invités à retracer, à l’échelle du mois, l’ensemble de leur parcours professionnel sur les trois ans qui ont suivi leur entrée sur le marché du travail. Les questionnaires comportent également des éléments sur leur vie personnelle (décohabitation, mise en couple, parentalité) ainsi que des questions subjectives relatives à l’emploi occupé à la date de l’enquête (satisfaction vis-à-vis de l’emploi, du salaire, etc.). Très riches, ces enquêtes représentent une véritable mine d’or pour des travaux sur l’emploi public. À ce jour, seule l’édition 1998 à trois ans (Di Paola et Moullet, 2003) et dix ans (Di Paola et Moullet, 2012) et l’édition 2004 à trois ans (Recotillet et Joseph, 2012) ont été exploitées dans cette perspective. Cette enquête porte cependant uniquement sur les jeunes et les débuts de parcours professionnels, et il faut mobiliser d’autres sources pour étudier les parcours professionnels à plus long terme.

L’INSEE a réalisé en 2010 et 2015 deux enquêtes interrogeant les agents de l’État (de manière rétrospective) sur leur parcours au sein de la fonction publique d’État. Par construction, ces données ne permettent pas d’explorer les mobilités sortantes et donc de savoir ce que deviennent les agents en contrat de droit public et en contrat aidés dont les contrats ne sont pas renouvelés, ni ceux qui démissionnent. Ces enquêtes, apparemment très riches, n’ont donné lieu qu’à une seule publication chacune, par l’INSEE dans les deux cas (Arnault et al., 2018 ; Kerjosse et Remila, 2013). Leur mise à disposition des chercheurs permettrait de favoriser d’autres explorations des carrières et des parcours. Le panel « tous salariés » de l’INSEE est enfin le seul fichier à permettre d’étudier les parcours professionnels sur longue période, en intégrant les mobilités intersectorielles. Issu de la fusion de plusieurs sources administratives (les déclarations annuelles de données sociales pour les secteurs marchands et non marchands, et le système d’information sur les agents des services publics), ce panel au 1/12e a été peu exploité à ce jour, car il nécessite l’accord du comité du secret statistique pour travailler sur une interface d’accès à distance sécurisée. Les variables disponibles sont par ailleurs assez pauvres, qu’il s’agisse de décrire les individus ou les établissements employeurs ; elles peuvent néanmoins être enrichies par appariement avec d’autres sources (l’échantillon démographique permanent pour les individus, mais aussi les fichiers entreprises et établissement pour les employeurs). À l’exception d’une analyse exploratoire des parcours professionnels d’agents contractuels et fonctionnaires sur longue période (Peyrin, 2019a), les rares exploitations de cette source portent sur les salaires, en comparaison public-privé dans une optique longitudinale (Daussin-Benichou et al., 2014).

Comment l’emploi public est-il défini et son champ délimité dans ces enquêtes ? D’une publication à l’autre, la définition et le champ varient, parfois en raison des limites des données, parfois en raison de choix spécifiques aux auteurs. La taille des échantillons des enquêtes Génération du CEREQ ne permet par exemple pas toujours de préciser clairement les frontières des trois fonctions publiques, ce qui peut conduire certains chercheurs à constituer le champ de l’emploi public en regroupant tous les jeunes ayant occupé au moins un emploi dans le secteur public (au sens large) pendant les trois premières années sur le marché du travail (Di Paola et Moullet, 2003). Autre exemple, certains auteurs choisissent d’inclure les entreprises publiques dans le secteur privé (Guillemot, 2011), tandis que d’autres les rattachent au secteur public (Gollac et Hugrée, 2015). Il faut garder en tête ces précisions relatives au champ considéré lorsque l’on compile l’ensemble de ces publications et que l’on cherche à en tirer des enseignements généraux sur les caractéristiques des travailleurs du public comparativement au privé, et en particulier sur leurs évolutions.

Les résultats d’exploitations de ces données seront mobilisés tout au long de l’ouvrage, pour décrire la morphologie sociale des agents publics et son évolution, ou encore leurs conditions de travail. Mais que nous apprennent déjà les sources administratives sur les périmètres de définition de l’emploi public, et que nous apprend leur mise en série sur l’évolution des effectifs des trois fonctions publiques sur longue période ?

1. Voir par exemple les numéros spéciaux parus dans Sociétés contemporaines en 2005 (« Classes populaires et services publics »), en 2008 (« Se distinguer dans les métiers d’ordre »). On trouvera au fil de l’ouvrage de nombreuses références à ces travaux sociologiques.

2. Voir notamment les numéros spéciaux de Sociétés contemporaines, « Modernisation des entreprises publiques » en 2008, de Sociologie du travail « Comment se font les administrations : analyser des activités administratives constituantes » en 2010 et de la Nouvelle revue du travail « Travail et organisation dans le secteur public : la fascination du privé ? » en 2013.

3. Ces cinq familles élaborées à partir des tableaux présentés dans le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2017 (effectifs au 31 décembre 2015) rassemblent 83 % de l’ensemble des agents des trois fonctions publiques, emplois aidés compris. Elles sont présentées plus en détail dans le chapitre 3, p. 65.

4. Ce service a perduré au fil des décennies : en 2018, le département des études, des statistiques et des systèmes d’information employait dix-neuf personnes, dont dix agents de l’INSEE.

5. Si les effectifs font l’objet d’un suivi attentif par les gouvernements successifs et le Parlement, les salaires et la masse salariale sont bien évidemment au cœur des débats budgétaires. Pour des éléments sur ce point, voir par exemple (Bezès, 2005b).

6. La déclaration annuelle de données sociales est un document destiné aux administrations fiscales et sociales que doit remplir toute entreprise employant des salariés. Elle comprend la masse des salaires versés, les effectifs employés et une liste nominative des salariés décrivant le montant des rémunérations salariales perçues, le nombre d’heures travaillées, la profession et la catégorie socioprofessionnelle. Le fichier « DADS grand format » désigne le produit de la fusion du fichier des DADS et de SIASP.

7. Cf. « Nouveaux compléments méthodologiques suite à l’introduction du système d’information SIASP (INSEE). Décompte des emplois et mesure des évolutions de salaires dans les trois versants de la fonction publique », Documents et méthodes, DGAFP, 2013, p. 3 et 4. Voir aussi le Rapport annuel 2011-2012, « Définitions et méthodes », p. 85.

8. La référence au Code du travail est explicite : le bilan est « inspiré de celui prévu par le code du travail pour les entreprises et organismes relevant du droit privé, sous réserve des nécessaires adaptations qui s’imposent d’elles-mêmes », Rapport annuel, 1984, p. 109.

9. Cette source a été exploitée par trois équipes d’économistes pour mesurer et analyser la source des écarts de rémunération entre hommes et femmes au sein de la fonction publique et en comparaison avec le secteur privé. Les résultats sont rassemblés dans le numéro 488-489 de la revue Économie et statistique, paru en 2016 (Chantreuil et al., 2016 ; Duvivier et al., 2016 ; Fremigacci, Meurs et al., 2016 ; L’Horty et Meurs, 2016).

10. Les deux numéros de la collection Documents méthodologiques de la DGAFP publiés en juin et novembre 2011 apportent plus de détails sur ces points. Voir aussi (Gonzalez-Demichel, 2008).