Presses universitaires de Rennes

Pôle emploi

Gérer le chômage de masse

Jean-Marie Pillon

Éditeur : Presses universitaires de Rennes

Lieu d’édition : Rennes

Année d’édition : 2017

Date de mise en ligne : 2 mars 2022

Collection : Res publica

EAN électronique : 9782753585102

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782753552098

Nombre de pages : 274

Référence électronique

PILLON, Jean-Marie. Pôle emploi : Gérer le chômage de masse. Nouvelle édition [en ligne]. Rennes : Presses universitaires de Rennes, 2017 (généré le 03 mars 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pur/144430>.

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© Presses universitaires de Rennes, 2017

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Résumés

Depuis la crise de 1973, le chômage de masse est une donnée constitutive de la situation économique française et une épine dans le pied des gouvernements successifs. Pour combattre ce phénomène, les politiques de l’emploi se sont appuyées sur une agence publique de placement, l’ANPE, aujourd’hui devenue Pôle emploi. Pourtant, l’inefficacité de cet établissement a toujours fait consensus, que ce soit du côté des usagers, des observateurs ou de ses concurrents. Les gouvernements eux-mêmes partagent ce jugement. Depuis 1978, de multiples plans managériaux ont cherché à améliorer l’efficacité de l’établissement, sous-entendant par-là la faiblesse de ses résultats.

Cet ouvrage apporte une explication à l’inefficacité chronique attribuée à Pôle emploi en montrant comment les dispositifs de la politique de l’emploi et leur pilotage sont confrontés, d’une part, à un nombre de chômeurs qui excède de loin ses capacités d’accueil et, d’autre part, à une politique du rationnement des offres d’emploi, des contrats aidés, des formations et des budgets, qui réduit l’impact global de l’action de l’organisme auprès de chacun des demandeurs d’emploi. En étudiant les articulations entre les objectifs confiés par l’État à Pôle emploi tout d’abord, le travail des cadres gestionnaires qui pilotent ces missions ensuite et l’activité quotidienne des agents de l’établissement enfin, cet ouvrage révèle un paradoxe : Pôle emploi ne permet pas de lutter contre le chômage, quelle que soit la qualité de ses agents. Tiré d’une thèse de sociologie du travail, ce livre propose de saisir la politique de l’emploi au concret en précisant la place, les modalités et les transformations du rôle de Pôle emploi sur le marché du travail, depuis sa naissance en 2009.

Jean-Marie Pillon

Docteur en sociologie de l’université de Nanterre depuis 2014, Jean-Marie Pillon est maître de conférences en sociologie à l’université Paris 9 Dauphine, membre de l’Irisso et chercheur associé au Centre d’études de l’emploi et du travail. Il participe à l’animation du réseau « sociologie de la gestion » de l’association française de sociologie (RT30). La thèse dont cet ouvrage est issu a reçu le prix Alain Desrosières 2016 de la Société française de statistique.

Sommaire

Dédicace

Remerciements

Introduction

Un terrain de recherche : Pôle emploi

Un objet : la mesure de l’efficacité de Pôle emploi

Une problématique : les effets de la mesure de l’efficacité sur les travailleurs

Une ambition théorique : Proposer une sociologie économique de la mesure de l’efficacité de Pôle emploi

La méthode de l’enquête

Plan de l’ouvrage

1re partie. Enﬁn efficace contre le chômage ? Les destins croisés de l’ANPE et de Pôle emploi

Introduction à la première partie

1. L’ANPE. De la bourse nationale d’emploi au laboratoire de la nouvelle gestion publique

L’invention de l’ANPE : de la bourse aux emplois à la gestion du chômage

Un laboratoire de la nouvelle gestion publique ? L’ANPE face au chômage de masse

Une grammaire gestionnaire  pour tous : la généralisation du contrôle de gestion

Conclusion du premier chapitre

2. Pôle emploi, une fusion contre les gestionnaires

1990-2008 : Pôle emploi fils des « politiques d’activation » ?

L’année 2008 : Le travail de fusion passe à côté du travail des agents

Après 2009 : La fusion n’aura pas lieu

Conclusion du deuxième chapitre

2e partie. Gérer la pénurie, le pouvoir ambigu des contrôleurs de gestion de Pôle emploi

Introduction à la deuxième partie

3. Le management scientifique à Pôle emploi

La division officielle du travail entre managers et contrôleurs de gestion

Une division du travail : contrôler la gestion n’est pas manager

Contrôler la gestion consiste à mesurer la productivité de Pôle emploi

Pour orienter les décisions, les contrôleurs de gestion usent de procédés rhétoriques visant à convaincre les managers

Conclusion du troisième chapitre

4. Le bricolage gestionnaire et ses dérives

Le dilemme du contrôleur entre description et prescription

Pourquoi les tableaux de bords restent-ils imprécis ?

Les contrôleurs mènent des enquêtes qualitatives pour mieux comprendre leurs chiffres

Comment améliorer la productivité sans pouvoir hiérarchique officiel ?

Faire en sorte que le travail paie : l’infusion de la gestion auprès des conseillers de Pôle emploi

De la négociation à la manipulation : comment penser les « faux » chiffres

Conclusion du quatrième chapitre

3e partie. Mais que fait Pôle emploi ? Les agents face à la politique du chiﬀre

Introduction à la troisième partie

5. Le travail quotidien au risque de l’éviction des moins employables

Évaluer les chômeurs : attribuer une qualité

Valoriser les chômeurs dans trois registres de valeur

Enregistrer chômeurs et employeurs

Conclusion du cinquième chapitre

6. Aux marges de Pôle emploi, la concurrence…

À distance du guichet et du flux de demandeurs d’emploi, les plateformes

En concurrence avec les autres acteurs du service public de l’emploi

« Conquérir des parts de marché » : Quel gâteau à partager ?

Conclusion du sixième chapitre

Conclusion

L’étude des indicateurs de productivité au moyen d’une approche historique

La distribution du pouvoir au sein des organisations publiques

Les dérives de la politique du chiffre : l’éviction des moins employables

Bibliographie

Dédicace

Pour Maud, Elias et son petit frère.

Remerciements

Je tiens tout d’abord à remercier chaleureusement les agents de Pôle emploi qui m’ont permis de réaliser cette enquête dans les meilleures conditions. Malgré la surcharge de travail, ils m’ont accueilli avec la plus grande bienveillance et m’ont accompagné vers la compréhension des enjeux de leur métier. Cet ouvrage leur est dédié.

La conduite de l’enquête et l’analyse des matériaux présentés dans ce livre n’auraient pas été possibles sans la chaleur de l’IDHE Nanterre, le laboratoire dans lequel j’ai effectué ma thèse. Merci aux chercheurs, jeunes et moins jeunes, qui ont partagé un bout du chemin.

Travail solitaire, la rédaction de cet ouvrage s’est révélée plus qu’épanouissante grâce aux collectifs de travail au sein desquels elle s’est inscrite, au Centre d’études de l’emploi de Noisy-le-Grand et au laboratoire Triangle de Lyon.

Le texte ici présenté a très largement bénéficié des relectures exigeantes de Marie-Christine Pillon, Mathilde Pillon, Jean-Baptiste Devaux et Xavier de Larminat.

Au moment de clore la rédaction de ce livre, j’adresse enfin une pensée toute particulière à Claire Vivés et Olivier Quéré, les piliers sur lesquels je me suis appuyé pour construire ma réflexion et clarifier mon propos. Merci.

Introduction

Pôle emploi est un établissement public à caractère administratif qui a ouvert ses portes le 1er janvier 2009. Il a pour fonction d’enregistrer les personnes privées d’emploi, de calculer leurs droits à percevoir une allocation-chômage et de la leur verser, de les suivre tout au long de leur période de chômage et de leur fournir des aides matérielles ou immatérielles susceptibles de leur permettre de retrouver un emploi. Pôle emploi collecte également des offres d’emploi auprès des employeurs et leur propose des candidats potentiels. Dirigé depuis un siège national situé Porte-des-Lilas à Paris, l’établissement compte 912 agences locales réparties sur tout le territoire français, de métropole et d’outre-mer, et emploie entre 45000 et 50000 salariés selon les conventions de décompte, dont près des neuf dixièmes relèvent du droit privé. Les personnes inscrites à Pôle emploi sont désignées par le terme de « demandeurs d’emploi ». La loi confie en effet à Pôle emploi la responsabilité de la gestion de la liste des demandeurs d’emploi, qui fait office de décompte administratif des personnes privées d’emploi1. Chaque mois, ils sont dénombrés par les ordinateurs des conseillers de Pôle emploi pour permettre à la Direction adjointe de la recherche et des études statistiques (DARES) de calculer la Demande d’emploi en fin de mois (DEFM). Cette donnée est souvent présentée comme le « chiffre du chômage » par le personnel politique et les médias qui les relaient. Les chiffres du chômage discutés mensuellement constituent ainsi un produit des indicateurs de gestion internes à Pôle emploi. Il est d’ailleurs régulièrement fait état de pression sur les conseillers pour améliorer ces chiffres et donner à voir une baisse du nombre de chômeurs. Mais la DEFM ne constitue pas le seul indicateur de gestion utilisé à Pôle emploi. D’autres données existent, à commencer par celles qui mesurent le nombre de chômeurs qui entrent en formation, le nombre de chômeurs qui ont été orientés vers un employeur, le nombre de chômeurs qui ont été reçus en entretien par un conseiller, etc. Moins médiatiques, ces différents indicateurs font pourtant l’objet d’un suivi très régulier, dans la mesure où ils sont utilisés par le ministère du Travail pour évaluer l’efficacité de Pôle emploi. De ce fait, les « chiffres du chômage » sont beaucoup plus divers que la configuration médiatique ne le laisse percevoir. Cet ouvrage ambitionne d’ouvrir la boîte noire de Pôle emploi pour mettre en évidence l’activité quotidienne de cet établissement. Je souhaite par là montrer que l’activité de cette institution consiste en un travail social de définition de l’employabilité qui découle lui-même d’un travail politique de gestion des flux.

Un terrain de recherche : Pôle emploi

Une première manière d’entrer dans la boîte noire de Pôle emploi consiste à montrer que cette activité sociale a une histoire. L’apparition d’un opérateur public de placement, en France, est le fruit d’une « longue marche », faite de nombreuses bifurcations et de multiples obstacles. En effet, l’idée d’une administration publique dédiée aux chômeurs ne va pas de soi. Bien au contraire, cette simple phrase – « intervenir auprès des chômeurs » – n’a de sens que si l’on prend en compte tout un ensemble de processus sociaux-historiques qui mettent en jeu l’économie et l’État.

Le personnage du chômeur n’est pas une figure éternelle de la société occidentale. La notion de « chômeur » naît à la fin du xixe siècle à mesure que se constitue le marché du travail et plus exactement le marché du travail salarié. Dès les années 1820, des économistes imaginent des bourses du travail, afin de régler les problèmes de vagabondage et de paupérisation en faisant se rencontrer offres et demandes de travail2. Mais ces projets précurseurs achoppent sur deux réalités bien typiques de cette époque : d’une part la répartition des travailleurs qualifiés est déjà organisée par des corps issus des corporations selon des mécanismes hiérarchiques professionnels bien réglés ; ensuite la répartition des travailleurs non qualifiés s’effectue sur des bases locales, dans un contexte d’interconnaissance qui ne justifie pas l’émergence d’un dispositif aussi lourd qu’une bourse d’échange de travail3. La place de grève des journaliers suffit. C’est par le bas que le marché va émerger et avec lui la figure du chômeur. À la suite du développement du secteur industriel, une part toujours plus importante de la population se trouve coupée de ses attaches locales sans pour autant appartenir à une corporation qui la protège. Nombre d’ouvriers ne peuvent plus compter sur la double activité (agriculture/industrie) pour subsister au cours de la morte-saison4. Lorsqu’il n’y a plus de travail, ils chôment. Dans le langage courant, le terme de chômeur apparaît alors pour bien distinguer les travailleurs involontairement et momentanément privés de travail – ne pouvant pas travailler – des pauvres oisifs – ne voulant pas travailler. Le chômeur incarne la figure du pauvre méritant dans un contexte de reconfiguration du système productif :

« [La catégorie de chômeur] est née de la volonté de réformateurs sociaux de rationaliser le fonctionnement du marché du travail, dans un souci à la convergence des préoccupations sociales (le problème de la pauvreté) et productivistes (assurer une main-d’œuvre stable et performante à une industrie en plein essor) 5 . »

Pour parler de chômeurs, il faut donc attendre qu’une frange importante des travailleurs sans travail ne soit plus rattachée ni à une corporation, ni à un pays. Une telle configuration se met progressivement en place autour de 1900.

De longue date, il existait une intervention charitable auprès des pauvres. Mais c’est avant tout à leurs communes de naissance qu’était attribuée la charge de les connaître et de les assister6. De plus, le critère principal de sélection entre pauvres légitimes et pauvres illégitimes était justement la question du travail. Il était impensable de verser des secours à des personnes en capacité de travailler. Au xixe siècle, la position de l’État vis-à-vis de l’économie en général et de la main-d’œuvre en particulier se caractérisait par un « laisser-faire » radical. Conformément à la loi de Say, très influente parmi la classe dirigeante française, il fallait se garder d’une intervention publique trop marquée dans l’économie afin d’éviter de fausser les comportements individuels. L’émergence de la figure du chômeur modifie cette perspective. En effet, c’est parce qu’ils participent à l’économie, au « doux commerce » cher à Montesquieu, et non par oisiveté que les chômeurs se retrouvent en difficulté entre deux emplois. Il devient donc légitime – pour garantir la qualité de la main-d’œuvre et du marché – que la puissance publique garantisse le niveau de vie des chômeurs entre deux emplois. Deux lois votées successivement en 1904 et 1905 suggèrent ainsi qu’à l’État central incombe dorénavant la responsabilité des travailleurs actifs inoccupés. Une première loi, datée de 1904, institue des dispositifs de reclassement dans toutes les villes de plus de 10000 habitants qui sont alors contraints d’ouvrir des bureaux de placement publics7. Une seconde, votée en 1905, fonde la subvention du secours de ces personnes, une ligne du budget étant affectée au soutien des fédérations syndicales indemnisant leurs membres privés d’emploi8. Mais ces deux lois ont la particularité d’être très en retrait par rapport aux réflexions de l’époque sur la responsabilité de l’État vis-à-vis des chômeurs9. Les textes confient le traitement des chômeurs à des institutions non-étatiques, les communes d’une part, les syndicats de l’autre. Ainsi, l’existence d’une institution nationale dédiée au chômeur ne trouve pas sa place au plus fort de la période libérale. L’État central ne se juge pas directement responsable de leur sort. Il en sera de même au cours de la période suivante – de 1930 à 1960 – mais pour des raisons diamétralement inverses. En effet, dans le cadre keynésien qui s’impose alors et selon lequel l’État doit par un effort d’intervention rationnel organiser et structurer l’économie, il n’est pas besoin d’une intervention publique directe auprès des chômeurs pour faire baisser le chômage. L’atteinte d’un haut niveau de production est censée assurer d’elle-même le pourvoi d’emplois aux chômeurs. Le marché des biens devient le lieu où se joue l’équilibre entre l’offre et la demande de travail. Mais la parenthèse keynésienne ne dure qu’un temps et au cours des années 1960, un grand nombre de principes libéraux ressurgissent, en réponse notamment à l’intégration économique européenne. La contrainte de plein-emploi est alors levée : à partir de 1966 les politiques économiques ne se donnent plus pour objectif d’équilibrer la population active et le niveau de production par l’investissement public. Les prévisionnistes du commissariat général du Plan s’attendent dès lors à ce que le chômage augmente et cherchent un moyen de prévenir ce risque. Ils élaborent alors une idée ingénieuse – mais déjà centenaire – une bourse d’échange de travail. Une administration nouvelle donne corps à ce projet : l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), créée le 13 juillet 1967. L’intervention de l’État auprès de tous les chômeurs se concrétise enfin.

Mais que demande-t-on précisément à l’ANPE ? Avant toute chose, celle-ci reçoit pour mission de compter les chômeurs. Les discussions autour du projet de bourse d’emploi ont conduit à s’interroger sur le nombre exact de personnes effectivement sans emploi et les outils statistiques disponibles à l’époque sont jugés imparfaits. Ensuite, l’ANPE doit compter les offres d’emploi, qui ne sont pas non plus connues. Enfin, elle doit mettre en œuvre le rapprochement des offres et des demandes, c’est ce que l’on nomme l’activité de placement. L’ANPE est constituée comme un bureau national de placement public, placé sous l’autorité du ministre du Travail et des Affaires Sociales.

Au fil du temps, les missions de l’Agence évoluent. À partir des années 1980, l’OCDE et l’Union européenne promeuvent une conception « incitative » des allocations-chômage, conçues comme une contrepartie des démarches de recherche d’emploi10. Ces politiques, dites « d’activation des dépenses de chômage », consistent à articuler l’indemnisation et le placement des chômeurs. La transcription de ce programme dans les politiques de l’emploi françaises suppose de rapprocher deux institutions distinctes depuis leur naissance – l’assurance chômage et l’ANPE. Née en 1958, l’assurance chômage obligatoire émane de la confédération nationale des organismes subventionnés par la loi de 1905 évoquée plus haut. Inspirés par les principes de l’activation des dépenses de chômage, le Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) de 2001 et la loi de cohésion sociale de 2005 renforcent les liens entre indemnisation et placement. Dans les approches en termes « d’activation », l’orientation, la formation, et le suivi des chômeurs constituent des obligations, contreparties du revenu de remplacement. Le rôle de l’Assurance chômage s’en trouve modifié puisqu’elle acquiert la légitimité de financer elle aussi des prestations d’aide au retour à l’emploi pour les chômeurs indemnisés. Ainsi, de 2001 à 2008, l’ANPE et les Assedic – le réseau opérationnel de l’assurance chômage – interviennent au titre du placement et du contrôle, ce qui contribue à gommer les frontières institutionnelles en matière d’encadrement des demandeurs d’emploi. Promesse de campagne du candidat N. Sarkozy, la fusion de l’ANPE et des Assedic survient le 1er janvier 2009. Les 50000 salariés des Assedic et de l’ANPE sont alors réunis au sein de Pôle emploi pour articuler in situ deux façons d’intervenir auprès des chômeurs :

À l’ANPE, depuis 1967, des « conseillers à l’emploi » recevaient les demandeurs d’emploi pour encadrer leurs démarches. Depuis 2005, la fréquence de ces rendez-vous est devenue mensuelle. Les conseillers collectaient également les offres d’emploi dans le but de les transmettre aux chômeurs. Ils avaient donc une activité de réception d’usagers et une activité de relation clientèle avec des employeurs.

Dans les Assedic et depuis 1958, des liquidateurs calculaient les droits des demandeurs d’emploi à une allocation-chômage. Depuis 1996, ils s’acquittaient également de l’inscription des demandeurs d’emploi sur les listes. Depuis 2001, ils avaient été chargés de vérifier le caractère positif de leurs démarches de recherche d’emploi lors d’entretiens semestriels de contrôle. Ils avaient donc deux activités, l’une de traitement des dossiers, en back-office, l’autre de réception des usagers, pour inscrire et contrôler.

Grâce à la fusion des institutions, le législateur met dans les mains du même travailleur l’aide à la recherche d’emploi et la sanction des comportements opportunistes. Ainsi, la naissance de Pôle emploi est fortement inscrite dans son époque dans la mesure où il faut attendre qu’émergent des politiques incitatives du traitement du chômage pour que se pose la question de l’articulation entre indemnités et recherche d’emploi.

Ce petit détour par l’histoire suggère que Pôle emploi est d’abord un instrument statistique avant d’être une bourse aux emplois. Cette institution entend aussi accompagner les chômeurs en difficulté et, en retour, les contrôler. Il ne s’agit pourtant là que des missions qui lui sont confiées. Parvient-il à les réaliser pour autant ? Pour le savoir, il faut s’intéresser aux rouages quotidiens qui façonnent son activité.

Un objet : la mesure de l’efficacité de Pôle emploi

Cet ouvrage s’intéresse aux modalités de mesure de l’efficacité de Pôle emploi. J’entends par là la capacité de cet établissement à réaliser ses missions. Une telle formulation invite d’abord à étudier la façon dont Pôle emploi se voit assigner ses missions et la façon dont la réalisation de ces missions est contrôlée. Pour cela, il faut desserrer la focale et revenir de manière plus large sur les modalités contemporaines de mesure de l’efficacité dans le secteur public. La mesure de l’efficacité de l’État occupe aujourd’hui un grand nombre d’acteurs publics et privés qui se sont progressivement constitués comme une solution aux critiques traditionnelles à l’encontre des administrations, notamment la supposée sclérose bureaucratique. Les modalités actuelles de mesure de l’efficacité de l’État sont ainsi le produit d’une histoire.

Traditionnellement la conformité de l’action de l’État avec ses missions était un enjeu verrouillé au préalable au moyen de règles et de procédures bureaucratiques fondées en droit. Les résultats de l’action de l’État pouvaient être contrôlés a posteriori par des instances spécifiques (Cour des comptes notamment et différents corps d’inspection) mais l’enjeu n’était pas tant celui de l’efficacité que celui de la légalité. La question de l’efficacité se posait autrement, notamment en fonction des moyens mis en œuvre en vertu d’une fin déterminée au préalable. Pour déterminer ces fins, des données statistiques de types probabilistes permettaient de décrire la société afin d’orienter l’action de l’État relativement à différents problèmes publiques. Ce n’est qu’à partir des années 1960 que des approches ex ante et ex post de l’efficacité se combinent pour organiser des dispositifs concrets de mesure de l’action de l’État, dans le cadre d’un programme nommé Rationalisation des choix budgétaire (RCB). Ex ante, des outils de calculs coûts/ bénéfices sont introduits au sein de l’administration pour contrôler la pertinence des investissements publics. Ex post, les données administratives et budgétaires (déjà existantes) sont mises à profit pour construire des indicateurs de réussite à différentes épreuves. D’où proviennent ces épreuves ? Elles sont reprises des objectifs du Plan en modifiant leur formulation : il ne s’agit plus de planification mais de performance. La différence réside là dans la contrainte budgétaire associée à ces objectifs. À l’âge d’or du Plan, l’intervention de l’État dans l’économie par l’investissement était un procédé légitime (qui n’était pas toujours mis en œuvre pour autant). À partir du milieu des années 1960, le risque de provoquer de l’inflation acquiert une plus large audience tandis que l’investissement public doit être contenu.

Dans le cas de Pôle emploi, c’est au cœur de cet interstice – entre les formes traditionnelles et contemporaines de la mesure de l’action publique – que l’évaluation de l’efficacité apparaît. Les décrets lançant la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) sont signés six mois après la naissance de l’ANPE. Dès 1971, celle-ci se voit fixée des objectifs annuels chiffrés. Le programme RCB se propose d’interroger les dépenses engagées par les politiques publiques au regard des gains qu’elles rapportent. Cette ambition de la RCB a peu d’effets à courts termes sur l’ANPE, mais le développement de ce projet conduit petit à petit la direction de l’Agence à s’intéresser à ses propres résultats. En 1990, l’ANPE signe avec l’État un contrat dont l’évaluation repose sur un système d’indicateurs statistiques de résultats, conçus comme contrepartie de la dotation budgétaire. La signature de ce contrat est une étape délimitée d’un processus plus étendu de reconfiguration de l’activité de mesure de l’efficacité de l’ANPE à l’issue duquel, en 1994, la fonction de contrôle de l’efficacité échoit à un collectif de travailleurs, les contrôleurs de gestion. Ils ont la charge de s’abreuver au robinet des données statistiques et administratives pour mesurer l’efficacité de l’Agence. Une telle situation institutionnelle est conçue pour que la « ligne de commandement11 » de l’ANPE puisse fonder ses décisions sur des faits objectifs incontestables. Y. Benarrosh analyse les corollaires de cette approche gestionnaire en ces termes : la mesure de l’efficacité repose sur une segmentation des publics et du temps de travail des agents. Le but est de disposer de groupes cibles et de types d’opérations circonscrites afin de constater plus facilement des résultats différenciés. Comme en médecine expérimentale, l’ambition est de disposer d’un échantillon homogène et d’un principe actif.

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