La Diète japonaise

Pour un Parlement qui débatte

Reiko Ōyama

Traducteur : Arnaud Grivaud

DOI : 10.4000/books.pressesinalco.42665

Éditeur : Presses de l’Inalco

Lieu d’édition : Paris

Année d’édition : 2021

Date de mise en ligne : 20 octobre 2021

Collection : AsieS

EAN électronique : 9782858313952

http://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782858313945

Nombre de pages : 208

Référence électronique

ŌYAMA, Reiko. La Diète japonaise : Pour un Parlement qui débatte. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : Presses de l’Inalco, 2021 (généré le 21 octobre 2021). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pressesinalco/42665>. ISBN : 9782858313952. DOI : https://doi.org/10.4000/books.pressesinalco.42665.

Ce document a été généré automatiquement le 21 octobre 2021.

© Presses de l’Inalco, 2021

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La Diète, lieu de débat pour les représentants des citoyens, symbole de la démocratie parlementaire, sert-elle convenablement ces fonctions au Japon ? Cet ouvrage destiné à tout citoyen intéressé par la mécanique sous‑jacente et la fabrique du débat public, emmène le lecteur à la rencontre d’une démocratie peu étudiée par la science politique générale : le Japon. Il l’explore sous l’angle hautement symbolique du parlement pour « dé‑couvrir » les arcanes de son système politique. Et ses insuffisances… qui donnent relief aux nôtres.

Reiko Ōyama

Ōyama Reiko est professeure des universités à l’université de Komazawa, Tōkyō. Ses recherches sont principalement liées aux institutions politiques. Elle a également travaillé à la Bibliothèque de la Diète japonaise.

Sommaire

Préface à l’édition française de l’ouvrage

Préface de la version originale

Avant-propos

Guibourg Delamotte

Introduction – L’alternance politique a-t-elle changé la Diète ?

Chapitre 1. Le fonctionnement de la Diète dans l’immédiat après‑guerre. Le cadre défini par la Constitution du Japon et la loi organique relative à la Diète

De la Constitution de l’Empire du Japon à la nouvelle Constitution

1. Les débuts de la Diète en tant qu’« organe suprême de l’État »

2. D’une Diète organisée autour de la séance plénière à une Diète organisée autour des commissions

3. L’amélioration de la rémunération des parlementaires et le renforcement des services d’assistance au travail parlementaire

4. La conduite des débats à la Diète immédiatement après l’entrée en vigueur de la Constitution

5. Les limites du modèle américain et sa révision

Chapitre 2. Des débats parlementaires vidés de leur substance : la Diète sous le système de 1955

Les procédures relatives aux débats parlementaires à la Diète

1. Les particularités du processus législatif japonais

2. L’examen partisan en amont de la procédure parlementaire, un mal nécessaire

3. Les débats à la Diète vidées de leur substance

4. Ce que les réformes de Koizumi ne sont pas parvenues à accomplir

Chapitre 3. Les projets de réforme des organes législatifs. Débats au Japon et tendance mondiale

Qu’est-ce que l’« unification du gouvernement et du parti majoritaire » ?

1. État des relations entre le gouvernement et le parti majoritaire

2. La tendance mondiale d’un renforcement de l’autonomie des parlements

3. Ce qu’il faut changer pour concilier une « Diète forte » et un « Cabinet fort »

Chapitre 4. Repenser le bicamérisme. Au-delà de la vision dysfonctionnelle de la « Diète divisée »

La naissance de la Chambre des conseillers et ses fonctions

1. Une Chambre des conseillers en réalité puissante

2. Quel est l’intérêt du bicamérisme ?

3. Que faire de la Chambre des conseillers ? Comment révéler son originalité ?

Chapitre 5. Comment changer la Diète ?

1. Les principes et la méthode des réformes

2. Des mesures concrètes pour réformer

b. Contrôler le gouvernement

Postface de la version originale de l’ouvrage

Bibliographie actualisée pour l’édition française

Préface à l’édition française de l’ouvrage

C’est pour moi une immense joie que d’assister à la publication de l’édition française de mon ouvrage intitulé La Diète japonaise, dans le cadre d’un projet financé par la Fondation du Japon et conduit conjointement par l’Institut national des langues et civilisations orientales (Inalco) et l’université Paris Diderot1. Je tiens également à remercier du fond du cœur Arnaud Grivaud, qui s’est chargé de la traduction, en collaboration avec Brice Fauconnier, ainsi que Guibourg Delamotte, initiatrice de ce projet de traduction et dont elle a réalisé la relecture scientifique. 

Revenons quelques années en arrière. Lorsque j’ai écrit ce livre aux alentours de l’année 2010, les Japonais portaient, je crois, de grandes attentes concernant la transformation de leur démocratie parlementaire.

Comme je l’évoque dans cet ouvrage, en comparaison avec les parlements étrangers, la plus grande faiblesse de la Diète japonaise réside dans le fait qu’il ne s’y déroule que très peu de débats substantiels qui pourraient mener à l’amendement des projets de loi. Cela s’explique par le fait que les parlementaires de la majorité réalisent un examen détaillé des projets de loi ordinaires et projets de loi de finances, avant même leur soumission à la Diète, et qu’ils font ensuite bloc pour que ces textes y soient adoptés sans amendement.

Le Parti démocrate du Japon (PDJ), qui avait donné lieu en août 2009 à la première véritable alternance de l’histoire politique japonaise contemporaine, tenta justement d’abolir ce système d’examen en amont par la Diète, tout en promouvant un recentrage du pouvoir décisionnel vers le Cabinet. Par l’abolition de ce système, l’on s’attendait à ce que les élus de la majorité en viennent eux-aussi à proposer des amendements aux projets de loi du gouvernement, dans l’enceinte de la Diète, contribuant ainsi au dynamisme des débats parlementaires. Cependant, le PDJ perdit les élections à la Chambre des conseillers (Chambre haute) en juillet 2010, ce qui eut pour conséquence de faire ressurgir une situation de divergence des majorités entre les deux chambres de la Diète, obligeant le gouvernement à composer sans arrêt avec les partis d’opposition. Par ailleurs, le 11 mars 2011, la région du Tōhoku de l’archipel japonais fut touchée par un grand tremblement de terre suivi d’un gigantesque tsunami. Cela eut notamment pour effet de remettre la réforme de la Diète aux calendes grecques.

En décembre 2012, le PDJ perdit cette fois-ci les élections générales à la Chambre basse, résultant en une alternance qui porta à nouveau la coalition du Parti libéral démocrate (PLD) et du Kōmeitō au pouvoir. Aujourd’hui encore, Abe Shinzō se trouve à la tête de ce gouvernement, sous lequel les débats parlementaires se trouvent être, encore plus qu’auparavant, vidés de toute substance. L’on a ainsi pu voir des débats être écourtés davantage à l’aide de méthodes qui n’avaient jusqu’ici jamais été employées de cette manière, à l’image de l’utilisation de la procédure du rapport intermédiaire à la Chambre des conseillers en juin 2017 (article 56‑3 de la loi organique relative à la Diète), qui a permis d’envoyer directement le projet de réforme du droit pénal sur le crime organisé2 en séance plénière pour son adoption finale, sans attendre que la commission parlementaire en charge de son examen ne se soit prononcée sur le texte, comme c’est habituellement le cas3.

Outre l’évidement des débats officiels à la Diète, ce système de « l’examen en amont » des textes vidait certes les débats parlementaires de leur substance, mais il pouvait passer pour un canal officieux de la représentation de la volonté populaire. Or, il a cessé de jouer ce rôle. En effet, le Premier ministre domine aujourd’hui ce processus d’examen en amont, du fait de l’affaiblissement des factions du PLD, qui résulte en premier lieu de l’introduction en 1994 d’un système de circonscriptions à scrutin uninominal majoritaire pour les élections à la Chambre des représentants (Chambre basse). Cette domination se traduit également par une plus grande soumission des élus de la majorité au chef du parti, qui fait notamment suite aux défections des parlementaires expérimentés du PLD. Par conséquent, à l’instar de la loi sur la protection du secret défense ou encore des lois relatives à la sécurité de 2015, des projets de loi qui auraient été auparavant abondamment amendés par les parlementaires de la majorité lors de l’examen en amont de la Diète sont, à l’heure actuelle, soumis à cette dernière quasiment sans aucun débat préalable, puis adoptés tels quels dans la version rédigée par le gouvernement.

Autrefois, bien que les débats débouchant sur des amendements aient été rares, la Diète était malgré tout, dans une certaine mesure, le lieu où le gouvernement et l’opposition confrontaient leurs arguments. Sous le gouvernement Abe, ils ont de plus en plus tendance à éviter cette confrontation. En 2017, après la clôture de la session ordinaire de la Diète le 18 juin, les parlementaires de l’opposition ont demandé au gouvernement d’ouvrir une session extraordinaire4. Selon une disposition de la Constitution, lorsque le quart de l’ensemble des parlementaires de l’une des deux chambres demande au gouvernement la convocation d’une session extraordinaire, celui-ci doit s’exécuter. Or, le gouvernement Abe a continué de repousser l’ouverture de cette session jusqu’au 28 septembre, jour où il a directement dissout la Chambre basse, sans débat préalable.. De même, alors que les commissions budgétaires des deux chambres jouaient traditionnellement le rôle des séances plénières, où gouvernement et opposition s’affrontaient sur des questions de politique générale, lors de la session ordinaire de 2019, la majorité a refusé d’ouvrir ces commissions une fois le budget adopté, résultant en une diminution du nombre de séances par rapport aux années précédentes.

Le problème de la trop grande homogénéité du profil des parlementaires, qui est l’un des autres points faibles de la Diète, ne laisse également entrevoir aucune amélioration. La présence notable – en particulier dans le PLD – de « parlementaires héritiers » (seshū giin), dont un parent avait été lui-même élu à la Diète, apparaît comme le symbole de ce manque de diversité. La majorité des membres du gouvernement Abe, en 2019, sont ainsi des parlementaires héritiers, à commencer par Abe Shinzō, dont le grand-père avait lui-même été Premier ministre et dont le père était également élu à la Diète. Cette importante homogénéité se constate aussi au niveau de l’âge des parlementaires, puisqu’au lendemain des élections à la Chambre basse en 2017, la moyenne d’âge des élus était de 54,7 ans ; il n’y avait aucun parlementaire dans sa vingtaine et seulement 7,1 % de trentenaires.

Une autre différence particulièrement frappante avec les parlements étrangers est la faiblesse du nombre de femmes sur les bancs de la Diète. Le 1er janvier 2019, celles-ci ne représentaient que 10,2% des élus à la Chambre des représentants, plaçant le Japon 165e sur 193 pays, tandis que la France était 16e avec 39,7 % de femmes à l’Assemblée nationale5. Cependant, l’important écart entre nos deux pays s’est creusé relativement récemment. Fin 2005, tandis que le ratio de femme dans la Chambre basse de la Diète était de 9 %, il n’était que de 12,2 % à l’Assemblée nationale. L’écart s’est en fait creusé parce que d’un côté la France s’est attelée à assurer l’égalité des sexes dans l’accès aux mandats électoraux et positions électives, notamment en introduisant des dispositifs juridiques contraignant depuis la révision constitutionnelle du 8 juillet 19996, alors que de l’autre, le Japon n’a pas du tout réfléchi aux moyens d’augmenter le nombre de femmes parlementaires.

En mai 2018, le Japon a enfin adopté une « loi pour la promotion de la participation conjointe des hommes et des femmes dans le domaine politique » afin d’augmenter le nombre d’élues. Certains qualifient cette loi de version japonaise de la « loi parité7 ». Néanmoins, contrairement à la loi française sur la parité en politique, celle-ci n’introduit aucun dispositif juridique contraignant. Elle encourage les partis politiques à fixer un objectif chiffré à atteindre s’agissant du nombre de candidates qu’ils présentent aux élections, mais ce n’est là qu’une obligation de moyen et non une obligation de résultat. Lors des élections de 2019 à la Chambre des conseillers, certains partis ont bel et bien fixé un objectif chiffré, le Parti démocrate constitutionnel – premier parti d’opposition – visant par exemple 40 % de candidates, mais le PLD – principal parti de la majorité – s’est quant à lui refusé à définir un tel objectif, réduisant les espoirs d’assister sur le court terme à une augmentation significative du nombre d’élues.

Il y a fort à parier que cette situation contribue à la diminution progressive de la confiance que le peuple prête à son organe législatif. Dans un sondage d’opinion réalisé par l’organisation privée Nippon Foundation en février 2019 auprès de 800 jeunes âgés de 17 à 19 ans, l’on a pu constater une augmentation de la défiance à l’égard de la Diète chez les jeunes générations. À la question de savoir s’ils considéraient la Diète comme un « lieu utile (yūigi) pour débattre des politiques publiques », 54,8 % des interrogés ont répondu par la négative et 40,3 % ont répondu ne pas savoir ; seulement 5 % ont répondu positivement. Lorsqu’on leur a demandé de se prononcer sur ce qu’ils estimaient « nécessaire à un meilleur fonctionnement de la Diète » (plusieurs réponses possibles), l’item arrivé en tête, avec 31,3 % des interrogés l’ayant sélectionné (45,3 % chez les femmes), était la promotion des femmes au Parlement, suivi de la réforme du fonctionnement de la Diète (28,5 %) et du rajeunissement de ses élus (27 %).

Malheureusement, la situation actuelle de la Diète laisse peu de place à l’optimisme. Aussi, nous, chercheurs japonais, serions comblés si cet ouvrage parvenait à capter de nombreux lecteurs francophones qui pourraient, par leurs regards extérieurs, nous fournir une analyse plus objective de la Diète.

Juin 2019,

Ōyama Reiko

Notes

1Note du traducteur (NdT) : Université de Paris depuis le 1er janvier 2020.

2NdT : Cette réforme a introduit dans le droit pénal japonais le délit d’association de malfaiteurs, permettant d’incriminer toute personne participant à une entreprise collective de planification et de préparation matérielle d’un acte terroriste. La définition très floue de ce délit, destiné selon le gouvernement à lutter contre les groupes terroristes uniquement, a suscité une vive résistance de la part d’une opposition qui redoutait de potentielles dérives liberticides, d’autant qu’un délit similaire existait déjà pour les cas de préparation de détournement d’aéronefs ou d’utilisation d’armes chimiques par exemple…

3NdT : Cette procédure du rapport intermédiaire n’avait jusqu’alors été activée que dans des cas où le président de la commission parlementaire concernée était un membre de l’opposition qui refusait de procéder à l’examen du texte. Cette fois-ci, le président était un membre de la majorité, donnant véritablement le sentiment que la procédure visait simplement à écourter les débats.

4NdT : C’est le cas presque chaque année de septembre à décembre.

5 Enquête de l’Union interparlementaire (consultée le 4 juillet 2019) : https://www.ipu.org/fr/ressources/publications/infographies/2019-03/les-femmes-en-politique-2019.

6NdT : En prévision de la loi sur la parité en politique de juin 2000.

7NdT : Le terme français de « parité » est utilisé tel quel au Japon.

Préface de la version originale

La Diète japonaise se trouve actuellement à un tournant historique.

Durant la longue période, de 1955 à 19931, pendant laquelle le Parti libéral démocrate (PLD) se maintint au pouvoir, la Diète fut critiquée par bon nombre de citoyens qui considéraient qu’elle se bornait à valider les projets de loi que lui présentait le Cabinet. Il est vrai en effet que rares furent les politiques publiques à émerger lors de débats parlementaires où la majorité et l’opposition s’étaient concertées, et que la plupart des projets de loi furent adoptés à la Diète sans qu’aucun amendement ne leur fussent apportés.

Les membres de la Diète, plutôt que de mesurer la force de leurs arguments, s’employaient à de simples luttes partisanes. De même, on ne peut guère considérer que les partis d’opposition relevaient suffisamment les points problématiques des projets de loi émis par le Cabinet, dans la mesure où leur principal objectif était en réalité de pousser ces projets à l’abandon en retardant les débats parlementaires2. Il arrivait certes que les opinions de l’opposition soient intégrées dans les projets de loi et que ceux-ci soient amendés, mais dans ces cas, la négociation entre la majorité et l’opposition s’opérait en dehors de la Diète, si bien que cela n’avait pas pour effet de redynamiser les débats parlementaires.

Cependant, à partir du xxie siècle, l’environnement entourant la Diète s’est trouvé profondément transformé.

On voit ainsi la lutte pour le pouvoir entre les deux grands partis devenir centrale dans la politique japonaise. L’époque où les projets et propositions de loi étaient adoptés au cours de négociations informelles menées entre un éternel parti majoritaire et un éternel parti d’opposition semble s’éloigner. La situation dite de « Diète divisée3 », dans laquelle l’opposition détient la majorité des sièges à la Chambre des conseillers – la Chambre haute –, se banalise, rendant plus compliquée la coordination des positions des deux chambres. Le processus décisionnel selon lequel il suffisait d’obtenir, au sein de la majorité, un compromis antérieur à l’examen parlementaire des projets de loi, ne fonctionne plus. Désormais, il est rare que l’examen d’un projet de loi important ne débute sans la recherche active d’un compromis entre la majorité et l’opposition.

Pourtant, il est frappant de voir que les membres de la Diète, de même que les médias de masse, sont encore captifs d’une conception surannée de l’examen parlementaire des projets et propositions de loi. L’opposition continue d’avoir recours à sa stratégie habituelle du refus de l’examen des projets de loi, tandis que le gouvernement et la majorité persistent à vouloir circonvenir l’opposition au cours d’une négociation menée hors de la Diète. Les médias de masse appellent certes la majorité et l’opposition à dialoguer afin de sortir de l’impasse, mais eux aussi envisagent une concertation antérieure et hors de la Diète ; rares sont les voix qui réclament la conclusion d’un accord au cours de l’examen parlementaire des textes.

La Diète ne devrait-elle pas constituer à l’origine le lieu où les partis et les parlementaires peuvent exprimer librement leurs opinions et faire émerger des compromis au terme de débats ? Pourquoi ne peut-on pas, ou ne cherche-t-on pas, à mener un examen substantiel de projets et propositions de loi à la Diète ? Comment doit-on procéder pour redynamiser les débats parlementaires et les réformer de sorte qu’ils fassent effectivement sens ?

Il existe de nombreux points à discuter en ce qui concerne la réforme de la Diète. Lors des élections à la Chambre des conseillers en juillet 2010, plusieurs partis politiques, à commencer par le PLD et le Parti démocrate du Japon (PDJ), avaient inclus dans leurs programmes la réduction du nombre de parlementaires à la Diète. La question du rapport de la politique à l’argent n’est toujours pas résolue, notamment pour ce qui a trait au financement de la vie politique ou encore aux indemnités parlementaires. Ces questions ne manqueront d’ailleurs pas de revenir au cœur des débats si l’occasion se présente. Ceci dit, la tâche la plus urgente à l’heure actuelle n’est-elle pas de faire en sorte que la volonté du Peuple soit reflétée dans la prise de décision, par le biais de la refonte du système d’examen des textes à la Diète ?

Dans cet ouvrage, parmi les diverses questions relatives à la Diète, nous nous focaliserons sur celle des débats parlementaires et, tout en nous attachant aux institutions, nous tâcherons de chercher une voie possible pour redonner de la substance à ces débats. Nous pensons en effet que, outre les qualités intrinsèques des membres de la Diète et le contexte socio-culturel, les raisons principales pour lesquelles les débats à la Diète ont été vidés de leur substance sont à chercher dans les institutions parlementaires.

Nous devons tout d’abord faire un rappel concernant la façon dont les institutions parlementaires actuelles ont été mises en place. Dans le premier chapitre, nous reviendrons sur la façon dont la Diète fut conçue lors des réformes de l’après-guerre en remontant au moment de l’instauration de la Constitution du Japon. Dans le chapitre deux, nous verrons comment ces institutions se sont transformées avec les applications qui en ont été faites postérieurement.

Afin de présenter des arguments objectifs, on ne peut se passer d’une comparaison avec d’autres régimes parlementaires étrangers. Au cours de l’élaboration des réformes de la Diète menées jusqu’ici, les propositions inspirées de l’étranger n’ont pas été rares, mais elles ont eu tendance à n’opérer que des emprunts institutionnels partiels et sélectifs. En particulier, une connaissance plus approfondie du modèle britannique de Westminster, sur lequel se fondent de nombreuses analyses relatives aux récentes réformes politiques et réformes de la Diète, sera nécessaire. Dans le chapitre trois, en sus du système britannique, nous présenterons certains régimes parlementaires des pays d’Europe continentale qui diffèrent de ce dernier, ce qui nous permettra de repenser la Diète japonaise.

Dans le chapitre quatre, nous évoquerons la question du bicamérisme et tâcherons de réfléchir aux moyens de surmonter cette difficulté que constitue, le cas échéant, la divergence des majorités entre les deux chambres de la Diète. Dans le dernier chapitre, nous discuterons à nouveau de l’esprit des réformes de la Diète et les moyens de leur mise en œuvre, puis nous soumettrons au lecteur un projet qui nous semble réalisable.

Ōyama Reiko

Notes

1NdT : Période dite du « Système de 1955 », caractérisée par la coexistence du Parti libéral démocrate et du Parti socialiste, le premier étant perpétuellement majoritaire et le second, dans l’opposition.

2NdT : Au Japon les sessions parlementaires sont discontinues avec, en général, une session ordinaire de janvier à juin et une session extraordinaire de septembre à décembre. Une proposition ou un projet de loi n’ayant pas été adopté dans la session parlementaire de son dépôt à la Diète devient caduc (haian), sauf lorsque l’examen est reconduit expressément à la session suivante, après décision en commission ou en séance plénière dans la chambre concernée (on parle de keizoku shingi ou keizoku shinsa).

3NdT : La Diète divisée, littéralement « Diète tordue », est l’appellation donnée à la situation de divergence des majorités entre les deux chambres parlementaires. Concrètement, ce sont les cas où le parti au pouvoir (ou les partis de la coalition au pouvoir) n’a pas la majorité à la Chambre des conseillers. C’est une sorte de situation de cohabitation au sein de la Diète qui s’est produite en 1989, 1998, 2007 et 2010. Delamotte, 2008, p. 37-51. Depuis 2012, le PLD détient la majorité des deux chambres.

Avant-propos

Guibourg Delamotte

Les institutions japonaises actuelles datent de la Constitution de 1947 adoptée sous occupation américaine. Fonctionnent-elles pour autant comme les institutions américaines ? Aucunement. Il s’agit d’un système parlementaire. Fonctionne-t-il comme le régime parlementaire anglais ? Pas davantage. Le mode de scrutin, mixte, n’y produit pas les mêmes effets. Est-il plus proche d’un système tel que celui d’Israël ? La majorité y est beaucoup plus stable, de même que les coalitions : depuis 1955, le même parti a régné presque sans interruption.

Les influences étrangères sont pourtant présentes dans ce système politique. Mais une culture originale s’est aussi développée à partir de l’histoire institutionnelle japonaise du xixe siècle, puis sous l’effet du cadre constitutionnel et législatif créé en 1947. L’ouvrage d’Ōyama proposé ici aborde le système parlementaire japonais dans le temps long, retraçant ses origines en 1890, origines qui ont encore influencé les pratiques après-guerre. Dans une approche comparatiste, elle se penche sur certains systèmes parlementaires étrangers et permet au lecteur de mesurer les convergences du système politique japonais avec d’autres, et ses spécificités. Professeure des universités à l’université de Komazawa de Tokyo, elle connaît en effet le système parlementaire de l’intérieur pour l’avoir observé depuis la Bibliothèque nationale de la Diète dont les équipes assistent les membres de la Diète dans leurs travaux.

À bien des égards, ce système parlementaire est très démocratique. Ainsi, par contraste avec le nôtre, toutes les élections, quel que soit l’échelon de la collectivité locale, quel que soit le pouvoir (exécutif ou législatif) local, quelle que soit la chambre au niveau national, ont lieu au suffrage universel direct, à l’exception de la désignation du Premier ministre qui résulte du vote de la majorité (de ses représentants et élus locaux et, en principe, de ses militants). De plus, la nomination des juges de la Cour suprême peut être rejetée, non pas, comme aux États‑Unis par le Sénat, mais par les citoyens, aux élections qui la suivent.

Cette démocratie présente par ailleurs des caractéristiques communes avec celles que nous connaissons mieux : elle repose, institutionnellement, sur un système parlementaire qui se rapproche du modèle de Westminster classique. Le Premier ministre est issu de la majorité et gouverne avec son appui. Pour consolider son pouvoir, la majorité gouverne habituellement en coalition.

Elle présente également des différences et c’est relativement à ces dernières que l’ouvrage d’Ōyama Reiko nous éclaire plus encore. Les auteurs de la Constitution japonaise, en 1946, ont en effet entendu créer un exécutif faible. La Diète a été dotée d’une autonomie presque totale une fois le processus législatif entamé. Le gouvernement est en effet dépourvu du droit d’amender les projets de loi une fois qu’ils ont été déposés sur le bureau de l’une des deux chambres.

De là est né un travers du système que met en lumière Ōyama : le gouvernement s’est mis à négocier avec sa majorité en amont de la procédure législative pour que, les dispositions de son projet de loi validées par sa majorité, celle-ci vote le texte lors de son examen au Parlement. En amont toujours, il s’est mis à consulter l’opposition pour qu’elle ne se montre pas trop hostile. L’enceinte parlementaire devint ainsi une coquille vide : le compromis obtenu, la discussion ne présentait plus d’enjeux, les questions au gouvernement n’étaient plus que formelles. Le jeu parlementaire entre majorité et opposition dépend bien entendu du rapport de forces de chacun. Mais la forte hostilité de l’opposition peut s’accompagner d’une mise en scène théâtrale dans l’hémicycle qui place le gouvernement en difficulté politiquement et affecte sa cote de popularité.

Le rapport entre majorité et opposition et les prérogatives du Premier ministre ont évolué avec le temps, au gré d’importantes réformes que l’auteure expose : en 1994 pour introduire un mode de scrutin mixte plus susceptible d’amener une alternance et assainir la vie publique en instituant un financement public ; en 1998 et 1999 pour décloisonner les administrations et renforcer celle du Premier ministre ; en 2014 pour lui confier le contrôle de la promotion des hauts fonctionnaires dont les carrières étaient jusqu’alors gérées par eux-mêmes. La coopération entre majorité et opposition est devenue rare car l’opposition vise depuis 1989 et surtout la fin des années 1990 la conquête du pouvoir. Toujours très friable, elle s’efforce dans ce but de s’unir à l’approche des élections (Abe Shinzō, en 2017, ne lui en a pas laissé le temps). Le renforcement relatif de l’opposition lui a permis d’emporter le pouvoir en 2009‑2012.

Ces réformes, menées dans le but de favoriser l’alternance, de lutter contre la corruption, contre la verticalité des administrations, pour que s’imposent dans les campagnes électorales des discours et ambitions nationaux, pour que les administrations défendent l’intérêt général et perdent leur esprit de clocher. Mais Ōyama met en garde : renforcer les pouvoirs du Premier ministre appelle un réel contrôle parlementaire, et la réintroduction du débat dans l’enceinte parlementaire. Elle propose pour ce faire des pistes de réflexion innovantes.

Peu d’ouvrages de science politique japonais sont traduits en français. Cet ouvrage a été retenu par un comité d’universitaires constitué pour gérer une généreuse subvention de la Fondation du Japon qui visait la promotion dans le monde, auprès d’institutions sélectionnées, des études sur le Japon contemporain. Son caractère didactique et accessible en fait un instrument idéal dans un premier accès à une connaissance fondamentale de l’histoire politique et de la sociologie politique japonaises.

Il met en lumière les débats qui animent une démocratie non occidentale, traversée des mêmes interrogations et de la même quête jamais satisfaite1. Il confirme ainsi l’universalisme de la démocratie.

Enfin, par contraste, il donne relief aux manifestations de ce malaise démocratique chez nous, et à ses expressions spécifiques. Le principe représentatif ne fait pas au Japon l’objet de la même remise en question qu’en France où, face à la demande de démocratie directe et participative, face à une pratique consultative nouvelle de la part de la présidence de la république, la démocratie apparaît « fragmentée2 ». Se pose dès lors, pour nous, la question de l’articulation de ces différents registres, et d’une réinvention du lien entre gouvernants et gouvernés – peut-être par une « démocratie continue3 ». Ainsi, ce livre, par la mise en abîme qu’il permet, nous donne aussi à nous voir nous-mêmes.

Notes

1Rosanvallon Pierre, 1998, Le Peuple introuvable, Gallimard, Paris.

2Perrineau Pascal, 2019, Le grand écart : chroniques d’une démocratie fragmentée, Plon, Paris.

3Rousseau Dominique, 2021, « Promouvoir une démocratie qui permette un contrôle continu et effectif de l’action des gouvernants », tribune dans le journal Le Monde, 19 mars.

Auteur

Guibourg Delamotte

Maître de conférences en science politique habilitée à diriger les recherches à l’Inalco, chercheuse à l’Institut français de recherche sur l’Asie de l’Est (Inalco et UP, CNRS)

Introduction – L’alternance politique a-t-elle changé la Diète ?

Des débats vidés de leur substance

De tous les organes d’État, la Diète est le seul dont les membres soient désignés par le biais du vote populaire, faisant d’elle l’organe de représentation du Peuple. Le fait que la Constitution actuelle du Japon fasse de la Diète « l’organe suprême de l’État » tient d’ailleurs certainement au fait qu’elle incarne la représentation populaire. La Constitution fait également d’elle « l’unique organe légiférant1 » et ajoute, dans des dispositions plus détaillées, que les dépenses et les recettes de l’État doivent être gérées conformément aux décisions de la Diète.

Ainsi la Diète décide-t-elle des politiques nationales en tant que représentante du Peuple et contrôle-t-elle le budget nécessaire à financer leur mise en œuvre. L’organisation et les mécanismes actuels de la Diète, tels que le système des commissions parlementaires permanentes et le pouvoir d’enquête en matière de politiques nationales, sont élaborés de sorte que celle-ci puisse exercer ces prérogatives considérables (voir le chapitre 1).

Pourtant, au cours des soixante dernières années depuis l’entrée en vigueur de la Constitution, il est difficile de considérer que la Diète ait été appréciée à sa juste valeur. À l’exception des premières années suivant la fin de la Seconde Guerre mondiale, on a estimé que sous le système dit de 1955, avec la prédominance du PLD dans le paysage politique, les débats à la Diète étaient dépourvus de véritable sens. On a même raillé cette dernière en affirmant que son rôle consistait seulement à « tamponner » les projets de loi préparés par les hauts fonctionnaires.

Dans une enquête comparative réalisée dans différents pays au sujet du degré de confiance des citoyens envers leurs parlements nationaux, la Diète japonaise ne recueillait la confiance que de 23,2 % des sondés. Le Japon se retrouvait ainsi dans le groupe de queue des pays développés, en occupant la 41e place sur les 54 pays ayant fait l’objet de l’étude2.

Le fait que les débats parlementaires soient vidés de leur substance se vérifie également dans les statistiques. Dans la période faisant immédiatement suite à l’entrée en vigueur de la Constitution, la durée annuelle des débats en séances plénières de la Chambre des représentants dépassait les 100 heures, mais celle-ci a diminué ces dernières années pour n’atteindre que 60 heures. En comparant avec les séances plénières des Chambres basses ouvertes, en Grande‑Bretagne et en France, plus de 1000 heures par an, on peut dire que les séances plénières ne sont au Japon que des réunions cérémoniales.

En revanche, la durée totale des débats se déroulant dans les commissions parlementaires atteignaient respectivement 1300 et 1400 heures par an3, chiffre qui n’a rien à envier à ceux des parlements étrangers. Cependant, on constate également une tendance sur le long terme à la diminution de la durée des débats dans les commissions parlementaires puisqu’elle atteignait environ les 2000 heures annuelles dans les années 1980.

Une procédure d’amendement des projets de loi peu utilisée

Outre leur courte durée, le contenu même des débats à la Diète pose problème.

Dans les...