LE MÉTIER DE DIPLOMATE

Raoul Delcorde

Le métier de diplomate

Préface de Michel Dumoulin

Académie royale de Belgique

rue Ducale, 1 - 1000 Bruxelles, Belgique

www.academieroyale.be

Informations concernant la version numérique

ISBN : 978-2-8031-0635-6

© 20187, Académie royale de Belgique

Collection L’Académie en poche

Sous la responsabilité académique de Véronique Dehant

Volume 108

Diffusion

Académie royale de Belgique

www.academie-editions.be

Crédits

Conception et réalisation : Laurent Hansen, Académie royale de Belgique

Couverture : Loredana Buscemi, Académie royale de Belgique

Publié en collaboration avec/avec le soutien de

À la mémoire d’André Adam, diplomate
et ami, qui perdit la vie lors des attentats de Bruxelles du 22 mars 2016.

Préface

Voici longtemps qu’un livre qui n’est pas un pavé est consacré à la diplomatie, plus particulièrement à celles et ceux qui en font leur métier, exercé le plus souvent avec passion. Il faut en effet remonter à 1962, date de la publication de l’ouvrage intitulé La diplomatie du futur ambassadeur de France Jacques Chazelle (1921-1985) pour trouver, en français, un livre exposant simplement et efficacement les multiples voies empruntées dans la conduite des relations d’un État avec d’autres États, et la représentation de ses intérêts auprès d’eux.

Plus d’un demi-siècle plus tard, dans un monde à la fois global et multipolaire où les sensibilités nationales restent vives, voire exacerbées dans le chef de certains, la diplomatie n’a pas changé d’âme. En revanche, ses fonctions se sont considérablement diversifiées, aussi bien au point de vue bilatéral que multilatéral. Il en va de même de ses formes et de ses outils.

La diplomatie n’est pas incarnée par des robots, mais par des hommes et des femmes. Ils sont à la fois les héritiers d’une tradition, les représentants et promoteurs de leur pays et de ses intérêts, en même temps qu’ils se font informateurs, négociateurs directs ou coordonnateurs de négociations rendues de plus en plus ardues du fait de la convocation sans cesse grandissante d’experts intervenant dans des dossiers aux multiples facettes.

« Science des rapports, des intérêts de puissance à puissance » comme l’a défini le Dictionnaire de l’Académie en 1798, le mot « diplomatie » est alors un néologisme. Comme le rappelle Guillaume de Garden, il apparaît pendant le long « règne » de Charles de Vergennes à la tête du Secrétariat d’État aux Affaires étrangères de Louis XVI entre 1774 et 17871. Dans la foulée, le substantif et l’adjectif « diplomate » entrent dans la langue française autour de 1790. La nouveauté n’est pas uniquement linguistique. Elle correspond à l’amorce d’un lent et grand changement qui est le passage, du fait de la Révolution française, du « bon ambassadeur », serviteur du Roi et modèle social de l’« honnête homme », au technicien de la diplomatie, interprète de la Nation.

Depuis l’amorce de cette évolution, beaucoup de temps a passé et le métier de diplomate, comme déjà souligné, a changé. À l’heure de la montée en puissance de la diplomatie publique, de l’usage parfois inconsidéré des réseaux sociaux par certains responsables de grands comme de petits États, des interventions tous azimuts d’acteurs non étatiques, qu’est devenu le métier de diplomate ?

Nourri par l’expérience professionnelle à la fois longue et variée et par la brillante formation pluridisciplinaire de son auteur, l’ouvrage de l’ambassadeur Delcorde répond à la question. Fourmillant d’observations illustrées par de nombreux exemples, ce livre expose sobrement et efficacement l’évolution de la pratique d’un métier marqué par la diversité des fonctions à remplir. S’appuyant sur une bonne connaissance de la littérature consacrée aux différentes facettes de la question, il constitue un bel outil de sensibilisation, d’information et de réflexion à propos d’un métier encore trop souvent marqué par des stéréotypes d’un autre âge, quand ce n’est pas par cette forme de mépris dont témoigne trop souvent notre temps pour ce qui est complexe et donc non réductible à l’immédiateté et au simplisme.

Michel Dumoulin

Membre de l’Académie

1 Guillaume de Garden, Traité complet de diplomatie, Paris, 1833, p. 1, note 1.

Chapitre 1

Évolution historique du métier de diplomate

Longtemps les ambassades furent itinérantes. Les termes d’ambassadeur et d’ambassade (de l’italien ambasciata, l’ambactus des Romains) sont utilisés dès la fin du Moyen Âge (les premiers exemples d’utilisation du terme « ambassadeur » dans la langue française remontent à la fin du XIIIe siècle). Ils sont les représentants des souverains de ces États qui se constituent à l’époque et commercent entre eux. Le développement des cités et principautés multiplie les relations et intensifie le négoce international. C’est l’époque de la Hanse dans le nord de l’Europe, qui développe ses comptoirs commerciaux de Gdansk (Dantzig) à Bruges en passant par Visby. Dans la Méditerranée, c’est Venise qui envoie des ambassades pour nouer des relations commerciales. L’ambassadeur est un messager, un envoyé. Ce n’est pas sans conséquence. Puisqu’il est l’envoyé du Prince, il doit être de noble extraction, et il doit être protégé dans l’exercice de ses fonctions1. D’emblée, on lui attribue des immunités, un cérémonial préside à son entrée en fonction. Pour voyager sans être craint d’être arrêté, l’ambassadeur dispose d’un laissez-passer, l’ancêtre du passeport diplomatique. Pour négocier, l’ambassadeur doit être doté des « pleins pouvoirs », d’où le terme de plénipotentiaire qui accompagne son titre. Ces ambassadeurs sont souvent versés dans la science du droit et d’excellents orateurs : ils doivent convaincre leurs éminents interlocuteurs. Les tâches de ces ambassadeurs itinérants sont variées : mettre fin immédiatement à un conflit, sonder les intentions du Prince étranger, préparer un possible futur mariage entre les héritiers de deux maisons royales ou princières, proposer une entente commerciale. Mais ces ambassadeurs suscitent aussi de la méfiance et les Princes étrangers ne souhaitent pas les voir s’installer dans leur Cour. D’emblée, on perçoit qu’une ambassade étrangère est aussi un moyen de recueillir de l’information, et d’espionner.

Pourtant, à partir du XVe siècle, les premières ambassades permanentes vont être installées, dans les nombreux petits États qui constituaient l’Italie de l’époque. Il semble que ce soit l’envoyé du duc de Milan auprès des Médicis à Florence qui ait été le premier ambassadeur permanent de l’Histoire2. Les ambassadeurs résidents n’existent qu’en Europe ; hors d’Europe — en Chine, au Japon — on n’accepte pas d’ambassades permanentes (pas avant le XIXe siècle) et on se limite à accueillir pour un bref moment les envoyés étrangers. L’exception est Constantinople, où les grands États européens installent des ambassades dès le XVIe siècle (mais les sultans ottomans attendront jusqu’au XVIIIe siècle pour en faire de même). En France, François Ier constitue le premier réseau diplomatique permanent : on dénombre dix ambassadeurs ; à Rome, à Madrid, à Londres, mais aussi à Constantinople. Un ambassadeur qui s’installe dans un pays étranger y vient souvent avec pour intention d’y impressionner ses interlocuteurs par des fêtes somptueuses et un train de vie éblouissant. C’est donc quasi toujours un personnage fortuné, même si cela n’est pas le seul critère pour le nommer. C’est aussi quelqu’un de bonne famille, voire d’illustre lignage3. Le célèbre tableau Les Ambassadeurs de Hans Holbein le Jeune, peint en 1533, est très intéressant à cet égard. Il représente Jean de Dinteville (à gauche), ambassadeur de France en Angleterre en 1533 et commanditaire du tableau. À ses côtés, se trouve son ami Georges de Selve, qui a été ambassadeur à Venise, au Saint-Siège et auprès de l’Empereur romain germanique. Richement habillés, les deux hommes sont entourés d’objets se rapportant aux arts dits libéraux. On voit aussi une sphère céleste, des objets de mesure du temps. Cette œuvre se veut une célébration de la gloire de jeunes Français fortunés, érudits et influents, et parvenus, malgré leur jeune âge, à une des plus hautes fonctions de l’État. À leurs pieds, comme pour leur rappeler que tout est vanité, un crâne, une sorte de point d’orgue moral à cet étalage de puissance4. Jean de Dinteville incarne l’ambassadeur de la Renaissance : homme à la belle prestance, habillé richement, doté d’une vaste culture (les arts libéraux : géométrie, astronomie, musique, grammaire, etc.). Et il devait évidemment maîtriser le latin, langue diplomatique de l’époque.

Dès la Renaissance, une grande attention est accordée au protocole. La charge d’introducteur d’ambassadeurs apparaît en France en 1585. Ce haut-fonctionnaire de la Cour veille sur les ambassadeurs et organise les audiences que le souverain accorde aux représentants étrangers. Un des points les plus sensibles est celui de la préséance. Il s’agit de règles qui président à l’ordre dans lequel les ambassadeurs sont reçus par le souverain (qui est reçu en premier ?). On donnait préséance, à l’époque, aux légats du Pape puis aux ambassadeurs mandatés par le Roi (car il y a aussi ceux mandatés par un Prince). Les règles de préséance ont été codifiées au Congrès de Vienne en 1815 et prévoient que la date de notification officielle d’arrivée dans la capitale d’un pays est le critère déterminant. La place d’un ambassadeur dans la liste diplomatique allait dorénavant dépendre de ce critère temporel (aujourd’hui, c’est la date de remise des lettres de créance qui est prise en compte).

Au XVe siècle, le Roi de France dispose de secrétaires d’État pour l’assister dans la conduite de la politique étrangère. Le 1er janvier 1589, un « département » exclusivement en charge des affaires étrangères est créé, avec Louis de Revol à sa tête. C’est le premier ministre des Affaires étrangères en France. Il faudra, toutefois, attendre 1626 pour que soit érigé un Secrétariat d’État. Il est constitué de commis, de secrétaires, d’interprètes et de spécialistes du chiffre : en effet, il importe de traduire les documents ramenés de l’étranger et de communiquer de manière cryptée les informations que les ambassadeurs ont récoltées dans leurs missions en terres étrangères. Ces fonctionnaires ne sont pas des diplomates car ce métier est réservé à la noblesse de robe ou d’épée, plus tard aussi aux magistrats.

À côté de cette valorisation de l’exercice de la diplomatie — confié à des individus ayant un ensemble de qualités pour ce faire — il y a aussi une dévalorisation de ce métier, dès le XVIIe siècle.

Dès cette époque, on a assimilé l’exercice de la diplomatie à l’art de la ruse et de la dissimulation. Dans ses Caractères, La Bruyère compare le diplomate à un caméléon : « Toutes ses vues, (…), tous les raffinements de sa politique tendent à une seule fin, qui est de n’être point trompé, et de tromper les autres5 ». Quant à François de Callières, qui fut secrétaire de Louis XIV, il écrit, en 1716, qu’« on appelle un ambassadeur un honorable espion, parce que l’une de ses principales occupations est de découvrir les secrets des cours où il se trouve6 ». Pour Condillac, « c’est un espion autorisé par le droit des gens7 ». Et Kant lui-même évoquera « les perfides représentants des puissants de la terre8 ». Lucien Bély fait justement remarquer qu’au XVIIIe siècle, une diplomatie secrète a existé, à côté de la diplomatie officielle9. Le « secret du Roi » est ce que l’on pourrait appeler une diplomatie parallèle, avec ses représentants, qui se déploie à l’insu de celle conduite par le secrétaire d’État (ministre des Affaires étrangères) au temps de Louis XV. Cela permet de se doter de « politiques de rechange » (pour citer Bély), au cas où la diplomatie officielle ne donnerait pas les résultats escomptés.

Il est vrai cependant que ces missions secrètes étaient confiées à des agents, qui agissaient sous le couvert de professions éloignées de la diplomatie, que ce soit dans le domaine du commerce ou de la religion.

Au même moment, la nécessité se fait sentir de former les diplomates. On commence à dresser les contours de la fonction de secrétaire d’ambassade et ce dès le début du XVIIIe siècle. On doit au génie administratif français la création de la première école d’administration à l’époque de Louis XIV, l’Académie politique de Colbert de Torcy, qui fut d’une existence éphémère (1712-1719). Mais la première véritable école de diplomatie en France voit le jour dans le cadre de l’Université de Strasbourg. En 1752, l’historien Schoepflin donne une série de cours sur l’histoire diplomatique. Il attire des étudiants de familles aristocratiques européennes. On rapporte que « Metternich et peut-être Bonaparte y suivent des cours10 ». Il est à noter, toutefois, que la grande majorité des ambassadeurs de France au XVIIIe siècle furent d’abord des militaires, tous aristocrates. Ce qui ne fut pas toujours un choix heureux, les militaires étant peu familiarisés avec l’art de la négociation. C’est la raison pour laquelle s’imposa progressivement le critère de compétence. On ne peut être un diplomate efficace que si l’on a suivi une formation professionnelle et que l’on a démontré les aptitudes requises à la négociation. Tout au long du XVIIIe siècle va donc se développer l’idée que la diplomatie est un métier. La diplomatie se professionnalise car les différents États prennent conscience de l’importance d’organiser des relations diplomatiques entre eux. De ce point de vue, le Saint-Siège a fait œuvre de pionnier : dès 1701, le pape Clément XI fonde l’Académie diplomatique pontificale, qui forme les légats du Pape.

Toutefois jusqu’à la fin du XVIIIe siècle, la diplomatie est une fonction, non une institution. Il s’agit d’une charge confiée par le Roi (ou le Pape) et, comme on l’a vu, elle bénéficie quasi exclusivement à la noblesse d’épée et parfois de robe. S’il y a bien des secrétaires d’ambassade, ils ne sont que des commis, que l’on peut révoquer à tout moment. Tous ces ambassadeurs sont accompagnés d’un personnel important, qu’ils rétribuent de leurs propres deniers : personnel de maison (cuisiniers, écuyers) mais aussi secrétaires. Il faut mener grand train de vie pour impressionner les souverains étrangers.

L’ambassadeur est perçu de plus en plus comme un modérateur entre son prince et celui vers lequel il est envoyé. Il a pour rôle de promouvoir les intérêts de son prince et de l’informer de ce qu’entreprennent les autres souverains. Un souverain ne peut donc se permettre de sous-estimer l’importance de la négociation s’il a à cœur les intérêts et la grandeur de son pays. D’où la nécessité de se former au métier de diplomate car utiliser de mauvais négociateurs aboutirait à devoir accepter des traités désavantageux pour son pays.

C’est à la Révolution que sera créé le ministère des Relations extérieures. Il n’est pas encore installé au Quai d’Orsay (cela se fera sous Napoléon III en 1853) mais, dès la fin du Premier Empire, ce ministère est doté d’environ...