Illustration de couverture : Centre commercial Two Rivers à Nairobi,
Kenya © Samuel Phillips/Unsplash.

Graphisme de couverture : Élisabeth Hébert

Cartographie : Carl Voyer

© Armand Colin, 2020
Armand Colin est une marque de Dunod Éditeur
11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff

www.armand-colin.com

ISBN : 978-2-200-62950-2

Ce document numérique a été réalisé par PCA

introduction

La planification urbaine en France se porte bien si l’on en juge par son importance dans la vie quotidienne de nombreux Français. Le nombre de documents de planification territoriale en vigueur en France n’a jamais été aussi élevé. Les près de 500 000 élus municipaux en entendent nécessairement parler au cours de leur mandat. Plus de 15 000 communes françaises sont dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) qui, en 2017, était en révision pour près de 7 000 d’entre elles. 6 000 communes sont en train d’élaborer leur premier plan local d’urbanisme, tandis que les villages ont souvent des documents d’urbanisme plus souples, appelés cartes communales. En 2019, selon les données du ministère de la Cohésion des territoires, 329 schémas de cohérence territoriale (SCoT), documents intercommunaux qui encadrent les plans locaux d’urbanisme, ont été approuvés et 470 périmètres ont été définis pour leur élaboration (ce qui signifie que nombre de périmètres établis n’ont pas encore élaboré de documents). Ces périmètres comprennent 95 % de la population nationale et 85 % des communes. Les régions elles-mêmes se sont lancées dans leurs propres schémas régionaux d’aménagement. Beaucoup de Français sont confrontés à ces documents à différentes étapes de leur vie. Certes, ils ne les consultent pas frénétiquement, mais ils s’informent de leur contenu à des moments importants, pour construire une maison, évaluer la valeur d’un terrain dont ils héritent ou quand un projet de construction vient troubler la quiétude de leur voisinage. De nombreuses associations veillent à leur élaboration pour, selon les cas, dénoncer ou promouvoir un projet d’infrastructure, s’inquiéter du nombre insuffisant de logements pour les plus démunis ou encore préserver le patrimoine.

Cette planification urbaine est pourtant très souvent critiquée. Dans les revues professionnelles, l’accent est davantage mis sur ses faiblesses que sur ses qualités. La revue Urbanisme, l’une des principales revues de débat de ce secteur, publie régulièrement des numéros à son sujet. Ainsi, en 2017, elle titrait : « La planification à bout de souffle ? » En 2003, elle proposait un numéro intitulé « Planification(s) » dans lequel Francis Beaucire notait déjà, pour le déplorer, que celle-ci était jugée par beaucoup comme « ringarde ». En effet, bien souvent, de manière caricaturale, la planification est associée à un urbanisme autoritaire, technocratique, oublieux des aspirations des habitants et producteur d’une ville « zonée » en grands secteurs spécialisés pour l’habitat, les activités économiques ou, encore, les loisirs.

Parmi les multiples critiques adressées à la planification urbaine, l’une est plus forte que les autres : l’insignifiance. « Ces événements nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs » : tel était le sous-titre choisi par l’urbaniste François Ascher pour son ouvrage La société hypermoderne en 20051. Les urbanistes de plan n’étaient-ils pas également visés par cette mise en garde de l’auteur ? Bien sûr, parce que ce titre vise à critiquer, de manière humoristique, la prétention des modernes de guider le devenir de la société par la science et la connaissance. En effet, que valent les plans face à la transformation du monde ? Que peuvent bien faire les maires des grandes villes touristiques pour conforter leur fonction résidentielle quand Airbnb ou d’autres plateformes numériques peuvent soustraire brutalement un très grand nombre de logements du marché immobilier ? Que peut un document d’urbanisme lorsque le rythme du marché immobilier est d’abord guidé par la dynamique économique générale, notamment celle des taux d’intérêt ? Comment organiser la ville par la réglementation de l’usage des sols quand les réseaux de transport ou de communication influent si manifestement sur nos vies et leur inscription territoriale ? Bref, est-il possible d’imaginer une maîtrise collective du devenir de la ville ?

Dans le même temps, un nouvel âge de la planification semble se dessiner depuis une décennie. Ce renouveau ne vient pas seulement du monde de l’urbanisme. Il provient aussi de la prise en considération de grands enjeux environnementaux et sanitaires, qui appellent la prise en compte du temps long et une coordination de l’action collective. Comment adapter nos sociétés pour atténuer le changement climatique ? Des accords internationaux fixent des objectifs chiffrés à 2050, voire au-delà. Ils se déclinent ensuite par pays, puis par régions et villes.

De manière inédite à l’échelle mondiale, une action collective se dessine avec un horizon défini, même si nous savons la fragilité et les ambiguïtés de ces accords. Face à l’épidémie de la Covid-19, Emmanuel Macron en appelle le 13 avril dans son adresse aux Français à « une stratégie où nous retrouverons le temps long, la possibilité de planifier2 ». Le mot de planification fait ainsi un retour remarqué.

Depuis leur origine, les régimes démocratiques se sont construits avec une préférence pour le présent, en raison du rythme des élections, mais aussi et surtout en raison de l’ampleur des besoins immédiats non satisfaits [Rosanvallon, 2010]. Comment organiser le développement des sociétés urbaines sans être prisonniers des urgences de l’immédiateté ? Comment agencer nos espaces de vie pour mieux préserver les ressources et contribuer à la justice sociale ? Comment construire démocratiquement les accords nécessaires et les rendre pérennes ? Comment construire une vision partagée du futur alors que les incertitudes scientifiques, sociales, technologiques ou encore géopolitiques sont si nombreuses ? C’est à ces réflexions que le présent ouvrage veut ouvrir, en s’intéressant à la planification urbaine.

La ville ne se pilote pas seulement avec un plan. Nous en sommes convaincus. Mais nous sommes également convaincus que la planification urbaine est l’un des instruments mis à disposition des citoyens pour mieux maîtriser le devenir des villes.

Éclairer, critiquer, proposer

Dans cet ouvrage, nous ne souhaitons pas « défendre » la planification urbaine. D’une certaine manière, elle n’en a pas besoin : nous le verrons, les forces économiques, politiques et sociales qui la font perdurer depuis près d’un siècle sont massives et lui assurent, si ce n’est un heureux destin, du moins une certaine permanence.

Cet ouvrage vise d’abord à éclairer sur la nature de cette pratique et à présenter un point de vue critique sur les principaux débats sur les usages de la planification. Aucun ouvrage universitaire n’a encore été réalisé autour de cette seule question, même si elle est bien sûr abordée dans de nombreux livres qui traitent des politiques urbaines ou de l’urbanisme. Les ouvrages « pratiques » sur la planification urbaine à destination des élus, des professionnels et acteurs divers de la ville passent souvent extrêmement rapidement sur les enjeux politiques, sociaux ou encore environnementaux de la planification.

Ce que nous souhaitons ici, c’est tenir deux objectifs : présenter concrètement les outils de la planification urbaine et assurer leur mise en perspective théorique et scientifique, afin de discuter de leur capacité à organiser le devenir des villes. Cet ouvrage veut également proposer. Il ne s’agit pas d’une froide synthèse, mais de l’expression d’un point de vue sur les questions théoriques jugées pertinentes ou non, sur les méthodes à retenir ou, au contraire, celles à écarter. Disons-le tout net : la planification territoriale telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui ne nous satisfait pas. Cet ouvrage en fait état et pose des pistes, dont nous souhaitons justement qu’elles fassent débat.

Sa rédaction est le fruit de diverses expériences. Tout d’abord, comme tout ouvrage de synthèse, il doit beaucoup et peut-être surtout aux collègues dont les travaux sont cités ! Le tour d’horizon proposé est centré sur la France. Toutefois, il nous a semblé utile de donner à voir des expériences étrangères, afin de mieux comprendre la nature de l’exercice de plan. Au-delà des auteurs cités, les réflexions ici rassemblées se nourrissent de nombreux échanges lors de colloques, de journées ou de débats tenus avec des praticiens et des universitaires. Il se base également sur une triple expérience d’enseignement, de recherche et de pratique3.

Qu’est-ce que la planification urbaine ?

Définissons sans attendre la planification urbaine. En effet, beaucoup de malentendus naissent d’une mauvaise interprétation de termes aux usages changeants. Dans le champ de l’urbanisme, les mots « stratégie », « plan » ou « projet » sont utilisés de manières très diverses. Nous proposons de définir la planification urbaine par la combinaison de trois dimensions : c’est une institution du marché foncier, un instrument de prospective pour construire une vision territoriale et, enfin, un instrument de coordination de l’action collective.

Une institution du marché foncier

Cette dimension est la plus connue des plans d’urbanisme. Les plans d’urbanisme comprennent un zonage et des règles qui s’appliquent pour définir les utilisations possibles des sols. Cette pratique des plans d’urbanisme dotés de zonage est relativement récente : elle naît à la toute fin du xixe siècle.

Pourquoi de telles règles ? Tout simplement parce que l’échange « libre » sur le marché foncier conduit à de très nombreuses aberrations sociales ou économiques. Prenons un exemple. Quelles sont les zones les plus attractives pour les développements immobiliers ? Là où la demande est la plus forte, c’est-à-dire notamment le cœur des plus grandes villes ou les lieux très accessibles par les transports. Pour valoriser le plus efficacement des terrains fort demandés, les propriétaires ont tout intérêt à avoir le droit de construire de manière très dense. Or, une densité excessive peut conduire à de nombreux désagréments, notamment le manque d’ensoleillement ou la saturation des transports et des équipements publics. Par ailleurs, cette forte densité peut aller à l’encontre de la préservation du patrimoine ou encore de la gestion des risques technologiques ou naturels. Les règles d’urbanisme sont là pour poser des limites au droit de propriété puisque la maximisation des intérêts de chaque propriétaire foncier est très loin d’aboutir à un optimum collectif. Cette poursuite peut même in fine se révéler contre-productive pour les propriétaires eux-mêmes, si cela même qui conférait une valeur à leur terrain (par exemple une vue ou une ambiance urbaine) est détruit par l’intérêt immédiat d’un autre propriétaire.

Bref, le plan d’urbanisme apparaît comme un outil pour réguler les marchés fonciers. Avant leur apparition, de nombreuses règles limitaient déjà le droit de propriété, pour écarter les usines dangereuses ou malodorantes du reste de la ville, pour préserver le patrimoine ancien ou encore exiger un minimum de décence pour les logements. Toutefois, en Europe de l’Ouest à partir du xxe siècle, le besoin d’avoir un document cadre plus global pour le marché foncier est apparu comme une nécessité. Cela n’a pas été une évidence : ce fut aussi un combat, notamment de la part des défenseurs des conditions de vie ouvrière, que d’imposer une telle limitation du droit de propriété. Mais, nous le verrons, cet instrument se révèle aujourd’hui insuffisant pour répondre efficacement aux revendications de justice sociale.

Un exercice de prospective et de prise en charge du temps long

Un plan d’urbanisme n’est pas uniquement là pour gérer le temps court des projets immobiliers. Il doit également organiser le développement urbain dans le temps long. Un plan d’aménagement local a souvent un horizon temporel d’une dizaine d’années, un projet à l’échelle d’une agglomération projette à vingt ou trente ans. Un tel horizon temporel est souvent indispensable si l’on veut prévoir les infrastructures nécessaires. Autoroutes, voies ferrées et grands parcs urbains sont des équipements qui s’anticipent des décennies à l’avance.

Cette prise en charge du temps long n’a rien d’évident. Tout d’abord, il faut construire une vision partagée du devenir du territoire. Mais sur quelles bases ? Ce serait se condamner au conservatisme que de simplement « poursuivre les courbes » économiques ou démographiques : les comportements changent, tout comme les valeurs. La prospective est moins un discours sur le futur qu’une méthode pour discuter aujourd’hui des choix à entreprendre sur la base d’énoncé de futurs possibles, moins un exercice de dessin d’une ville idéale à atteindre qu’un processus d’identification des chemins à poursuivre. Renoncer à la planification au profit d’une production de la ville par succession de petits projets ponctuels, ce serait renoncer à une dimension prospective, que l’on sait nécessaire pour répondre à des enjeux tels que le changement climatique.

Coordonner l’action collective

Un plan sert à coordonner les différents investissements. Les politiques publiques obéissent souvent à des logiques sectorielles : agriculture, transport, énergie, éducation, etc. Mais il faut aussi veiller à leur « cohérence » dans l’espace et dans le temps. À quel moment faut-il construire une nouvelle école ? Faut-il étendre le réseau d’autobus ? Faut-il créer une rocade routière ? Toutes ces décisions, très banales, de la gestion locale ne peuvent être prises indépendamment les unes des autres. Cette coordination entre les différents secteurs de l’action publique se complique souvent parce que les « décideurs » de ces investissements sont de niveau et d’échelle différents. En France, la région s’occupe des lycées, le département des collèges et de la gestion des espaces naturels sensibles, l’État du réseau routier principal, les communes du réseau routier local : un plan d’urbanisme ne peut que s’efforcer de les coordonner, ce qui n’a rien d’évident.

La planification ne s’intéresse pas qu’à l’action publique, elle vise plus largement à organiser l’action collective. Le promoteur cherche à savoir où investir, les ménages choisissent (dans une certaine mesure) où habiter en fonction de leur mode de vie et de leur budget, des projets d’infrastructure ou d’équipement. Bref, c’est une coordination de l’action collective qui est visée à travers les documents d’urbanisme.

La teneur de ces trois composantes (régulation foncière, coordination de l’action collective et vision stratégique) est évidemment très différente selon l’échelle du plan d’urbanisme. Intuitivement, on le devine aisément : plus le schéma se situe à une grande échelle (c’est-à-dire couvrir une petite portion d’espace), plus la dimension foncière va être importante et précise : un schéma à l’échelle d’une agglomération ne va pas déterminer les règles relatives à la proportion d’espaces verts selon les caractéristiques des divers quartiers de maison individuelle… A contrario, la dimension prospective prend une importance déterminante à l’échelle d’une agglomération ou d’une région. La coordination des investissements se retrouve à toutes les échelles, mais pour des objets relativement différents.

Cet ouvrage se compose de quatre parties. La première présente les instruments de la planification territoriale française : le plan local d’urbanisme tout d’abord, puis une sélection de schémas et de plans d’échelle intercommunale. Une deuxième partie se propose de mettre la planification en perspective, dans le temps et dans l’espace. Le système de planification territoriale est très formaté par des héritages. Pour mieux comprendre les singularités du système français, une comparaison avec différents systèmes européens est proposée. Une troisième partie propose une réflexion sur les acteurs de la planification urbaine. Quels sont les rôles respectifs des urbanistes, des élus, des habitants et des forces économiques dans la production de ces plans, et donc, de la ville ? Une quatrième partie ouvre sur les débats qui agitent les milieux scientifiques et professionnels de l’urbanisme en matière de planification.

1. Ascher F., 2005, La société hypermoderne. Ces événements nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube. Son sous-titre est inspiré par cette phrase de Jean Cocteau « Ces mystères nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs ».

2. Macron E., 2020, « Adresse aux Français du 13 avril 2020 ».

3. L’enseignement est réalisé dans des licences et masters, à Paris 1-Panthéon-Sorbonne d’abord, puis depuis 2015 à Sorbonne Université. Cet enseignement est complété par de nombreuses interventions dans des formations continues. Les recherches (aujourd’hui au sein de l’équipe Médiations, sciences des lieux, sciences des liens) ont porté sur la planification dans différents pays d’Europe de l’Ouest. La pratique, menée depuis une thèse en convention CIFRE dans un bureau d’études (SCURE), se poursuit aujourd’hui avec la coopérative Acadie. Cela m’a conduit à participer à l’élaboration de documents d’urbanisme et stratégies territoriales, depuis le plan local d’urbanisme jusqu’aux schémas de cohérence territoriale et aux schémas régionaux aujourd’hui, ainsi qu’à la participation à différents groupes de travail sur leurs usages.

PREMIÈRE PARTIE

LES INSTRUMENTS DE LA PLANIFICATION URBAINE

Qu’est-ce qui formate l’action publique ? Si l’on évoque souvent le rôle des idées, des émotions ou des rapports de force, le rôle des instruments est moins souvent mentionné. Ils sont pourtant très importants. En effet, les instruments (que peuvent être la cartographie, le recensement, la taxation, la réglementation, etc.) sont autant de dispositifs qui organisent des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et les destinataires de ces actions. Les sociologues et politistes Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès définissent ainsi un instrument comme un « un dispositif technique à vocation générique porteur d’une conception concrète du rapport politique/société et soutenu par une conception de la régulation » [Lascoumes et Le Galès, 2005, p 14]. C’est ainsi que nous souhaitons observer les instruments de planification urbaine en France, en s’interrogeant sur les conceptions de la régulation qu’ils expriment et en observant la manière dont ils organisent les relations entre la puissance publique et les acteurs de l’urbanisation.

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Le plan local d’urbanisme : socle de la planification française

Le choix de commencer cet ouvrage par le plan local d’urbanisme (PLU) pourra surprendre. En effet, ce document ne fait que rarement l’objet de publications ou d’intérêts scientifiques. D’aspect assez austère, il comporte de longs règlements et des annexes fort volumineuses. Pourtant, c’est bien lui qui est au cœur de la planification urbaine française.

Le plan local d’urbanisme est le document le plus connu des habitants. Tout projet de construction doit se faire en conformité avec celui-ci afin d’obtenir un permis de construire. C’est aussi le document débattu par le plus grand nombre. Son élaboration, sous la responsabilité des communes, ou ses remaniements ponctuels sont souvent d’importants sujets de débats au sein des conseils municipaux. C’est enfin le document qui a un effet le plus immédiat sur la valeur des terrains tout d’abord, puis sur le rythme d’urbanisation. Il nous semble donc utile de commencer par en dresser ici les contours.

En effet, le plan local d’urbanisme est une institution rarement placée sous le feu des projecteurs, mais qui a des incidences majeures sur l’urbanisation, le marché immobilier et la redistribution des patrimoines. Rappelons quelques chiffres pour s’en convaincre. Près de 80 % des permis de construire sont délivrés en France sur le fondement du seul plan local d’urbanisme, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas comprises dans une opération d’aménagement d’ensemble. La valeur d’un terrain peut être multipliée par plus de dix en passant de terrain agricole à terrain juridiquement urbanisable. Les changements de zonage concernent chaque année des milliers d’hectares.

Réguler l’usage des sols

De l’émiettement communal à la tardive intercommunalité

Le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité du territoire d’une commune ou du groupement de communes compétent. Il peut être communal ou intercommunal. En 1983, lors du premier acte de la décentralisation initié par le ministre de l’Intérieur, Gaston Deferre, le choix a été fait de transférer l’élaboration du plan d’occupation des sols de l’État aux communes. Alors que la France comptait plus de 36 000 communes, ce choix avait été anticipé comme peu judicieux : ne risque-t-on pas de créer bien des absurdités, quand les agglomérations françaises sont constituées de nombreuses communes ? Les communes ne seront-elles pas tentées d’entrer en concurrence pour attirer les entreprises ? Ne risque-t-on pas d’accroître la spécialisation sociale de certaines communes, en laissant aux élus locaux le soin, par le document d’urbanisme, d’orienter la nature des logements produits ? Ce choix a néanmoins été fait, pour des raisons politiques. En 2000, la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) substitue le plan local d’urbanisme au plan d’occupation des sols, notamment, nous le verrons, pour faciliter l’expression d’un projet d’aménagement. La compétence reste aux communes ou à leur groupement.

Depuis les années 1980, le législateur s’épuise à corriger ce choix du transfert aux communes, par un encadrement intercommunal renforcé de ce plan, ou, depuis 2010, par l’incitation au transfert de son élaboration aux groupements de communes. La loi dite Grenelle 2 de 2010 laisse entendre que le PLU devrait être réalisé par les intercommunalités, sans toutefois l’imposer. Pour le faciliter, le plan local d’urbanisme peut comporter des plans de secteur qui couvrent l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et qui répondent à des orientations d’aménagement spécifiques. Ainsi, même au sein d’un plan local d’urbanisme intercommunal, les communes peuvent faire valoir leurs singularités.

Un document réglementaire

La loi pour l’Accès au logement et un urbanisme rénové (dite ALUR) de 2014 a procédé à une importante réécriture du contenu des plans locaux d’urbanisme, notamment de son règlement. Sans entrer dans une analyse juridique1, regardons-en le contenu en détail.

Un plan local d’urbanisme comprend cinq documents : un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), un règlement et des annexes.

Le rapport de présentation est une forme d’exposé des motifs qui expliquent les choix retenus pour l’élaboration du PADD, des OAP et du règlement. Il s’appuie sur un diagnostic économique, social, démographique, etc. Il présente une étude de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et doit analyser les capacités de densification. Le rapport de présentation n’entraîne pas lui-même d’effets juridiques. Toutefois la jurisprudence se montre extrêmement sourcilleuse à l’égard de ses insuffisances éventuelles. Pour s’en prémunir, les auteurs soignent leur présentation et, souvent, les documents deviennent très longs, parfois rébarbatifs. Beaucoup ne sont faits que pour être lus par un éventuel juge de tribunal administratif…

Le deuxième document est le projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Il est considéré comme la clé de voûte de l’ensemble, car il exprime les projets et les enjeux du territoire. Les orientations générales du PADD concernent les politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisation, de protection des espaces naturels, agricoles, forestiers, d’habitat, des transports et déplacements, du développement des communications numériques, d’équipement commercial, de développement économique et des loisirs, et depuis la loi Grenelle 2, les objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. Cet inventaire à la Prévert est répété inlassablement dans le Code de l’urbanisme. Pour les auteurs, cela conduit à une véritable inflation du nombre de pages. On l’aura compris, deux objectifs potentiellement contradictoires sont assignés par la loi au document : le premier est d’exprimer succinctement et clairement le projet communal ; le second est de faire la démonstration que l’ensemble des « tiroirs » d’un projet territorial ont bien été ouverts. Le résultat ne peut être qu’un compromis boiteux et, souvent, fort volumineux.

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) constituent la troisième pièce de l’ensemble. Elles ont été créées en 2000 et dissociées du projet d’aménagement et de développement durable pour former une pièce à part en 2003. Ces documents de programmation peuvent être assez précis. Ils peuvent définir les actions nécessaires à la mise en œuvre du PADD, notamment quant à la mise en valeur de l’environnement, aux paysages, aux entrées de ville ou au patrimoine. Ils peuvent comporter un échéancier de l’ouverture à l’urbanisation et prendre la forme de schéma d’aménagement. Pour l’habitat, ils fixent des objectifs pour favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale. Ils tiennent alors lieu de programme local de l’habitat, document qui sert à programmer les investissements publics dans ce champ. En matière de mobilité, ils peuvent définir des actions en matière d’offres de transports de personnes et de marchandises, de circulation et de stationnement. Ainsi, en certaines circonstances, le plan local d’urbanisme peut tenir lieu de programme local de l’habitat et de plan de déplacements urbains. Ces orientations d’aménagement et de programmation sont une innovation intéressante, utilisée très différemment selon les communes. Elles permettent de mieux relier les investissements et le règlement, qui constitue la pièce suivante à examiner.

Le quatrième document est composé d’un règlement et d’un zonage qui doivent être établis en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durable. Il est opposable à toute personne publique ou privée pour les travaux de construction, plantations, affouillements ou encore exhaussements de sols. Au titre de son contenu obligatoire, conçu a minima, il fixe le fameux « zonage » et définit en fonction des circonstances locales, les règles d’implantation des constructions par rapport aux voies, emprises publiques et limites séparatives. Ces règles ne doivent pas être systématiquement exprimées en termes quantitatifs, si elles sont suffisamment précises pour pouvoir être appréciées sur la carte. Les autres règles sont facultatives. Le zonage délimite les zones urbaines ou à urbaniser, et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger.

– Les zones urbaines, dites zones « U », sont celles déjà urbanisées ou les secteurs dotés d’équipements publics suffisants pour desservir les constructions à venir. Pour définir les zones à urbaniser, dites zones « AU », l’engagement d’aménager une desserte en voies et réseaux divers suffisante est pris en compte. Le classement peut intervenir avant leur réalisation complète.

– Les zones agricoles sont les zones à protéger en fonction de leur potentiel agronomique, biologique ou économique de terres agricoles. Peuvent seules être autorisées les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou à des équipements collectifs qui ne sont pas incompatibles avec cette activité. L’extension des constructions existantes est également possible, tout comme la définition de secteurs constructibles de taille limitée. Le législateur a cherché à réduire les possibilités de dérogation à ces règles qui permettent un développement du « mitage » dans les espaces agricoles, bien difficile à limiter tout à fait, quand un agriculteur se fait construire une maison indispensable à son activité… à quelques mois de sa retraite ! Les zones naturelles et forestières sont, elles, délimitées afin d’en assurer la préservation.

Enfin, cinquième document du plan local d’urbanisme : les annexes. Dans ces annexes, les auteurs du plan doivent lister un ensemble de règles, normes et documents qui ont un impact sur l’urbanisation. Il s’agit notamment des servitudes d’utilité publique qui affectent l’occupation et l’utilisation du sol. Elles sont nombreuses, il s’agit des mesures de protection des captages d’eau, des monuments historiques, des oléoducs, du bruit des aéroports et aérodromes, des mines et carrières, etc. Dans certaines communes, les marges de manœuvre réelles des élus peuvent être ainsi extrêmement étroites, au regard des effets combinés de ces différentes servitudes. Dans les annexes, on trouve également les éléments relatifs à la protection face aux risques technologiques et naturels.

Pour les petites communes, le plan local d’urbanisme est souvent trop complexe et lourd à réaliser. Les communes rurales, encouragées initialement par le ministère en charge de l’Urbanisme, optent souvent pour des documents simplifiés : les cartes communales. Ces cartes sont nées de la pratique. Elles sont devenues des documents d’urbanisme à part entière avec la loi Solidarité et renouvellement urbains de 2000. Les cartes peuvent être communales ou intercommunales. Ce sont des documents d’application des règles générales d’urbanisme qui délimitent les secteurs constructibles et les secteurs non constructibles, et doivent être compatibles avec les Schémas de cohérence territoriale. Formellement, elles comportent des documents graphiques et un rapport de présentation. Elles ne comportent pas de règlement. Seuls les documents graphiques sont opposables aux tiers.

Une réglementation de détail ?

Le décret du 28 décembre 2015 donne une large place aux règles facultatives puisque seul le zonage reste obligatoire. Il laisse donc aux auteurs du plan local d’urbanisme une très grande liberté. Les auteurs des plans locaux d’urbanisme peuvent aller dans de nombreux détails.

Ces règles facultatives concernent la destination des constructions, les usages des sols et la nature des activités. Elles peuvent ainsi préciser l’affectation des sols selon les usages principaux ou la nature des activités qui y seront exercées, définir, en fonction des situations locales, la destination et la nature des constructions autorisées. Ces règles permettent d’affecter à un quartier une destination dominante (commerces ou bureaux, par exemple). Elles peuvent également imposer une mixité dans les immeubles, en identifiant des rez-de-chaussée commerciaux.

Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier :

– dans les zones naturelles et agricoles, il peut s’agir des acteurs de taille et de capacité d’accueil limité dans lesquels les constructions peuvent être autorisées, si elles ne portent pas atteinte à ces zones ;

– dans les zones urbaines et à urbaniser, il peut s’agir des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proposition de logements d’une taille minimale ainsi que des secteurs dans lesquels un pourcentage est réservé à certaines catégories de logements dans un souci de mixité sociale.

Le règlement peut comprendre des normes sur le stationnement. Des ratios de places à créer peuvent être fixés selon les destinations des constructions afin de garantir un nombre de places suffisant pour ne pas créer d’engorgement de stationnement automobile dans l’espace public. Toutefois, ces règles se sont souvent révélées pernicieuses, en ce qu’elles incitent à l’usage de l’automobile. La possibilité de disposer d’un stationnement aisé et gratuit à son travail n’incite pas à utiliser les transports en commun, le vélo ou la marche à pied. Aussi, depuis quelques années, en matière de stationnement, le plan local d’urbanisme peut fixer, lorsque les conditions de desserte par les transports collectifs le permettent, un nombre maximal d’aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments d’un usage autre que l’habitation. Il s’agit ici pour les locaux d’activités (commerces, bureaux…) de dissuader les déplacements en voiture.

Le règlement peut également fixer des emplacements dits « réservés », ce qui consiste à geler l’utilisation de certains terrains destinés à recevoir des équipements collectifs. L’emplacement réservé représente une contrainte très lourde pour le propriétaire, qui peut se retrouver exproprié. Il bénéficie alors en retour d’un droit de délaissement, c’est-à-dire qu’il peut également mettre en demeure la commune d’acquérir ces terrains, ce qu’elle est ensuite tenue de faire dans un délai d’un an.

Le plan local d’urbanisme peut également réserver des emplacements dans un périmètre précis pour une durée maximale de cinq ans, dans l’attente de la réalisation d’un projet d’aménagement global, ou encore en vue de la réalisation de programmes de logements sociaux dans un objectif de mixité sociale

L’épineuse gestion de la densité :
règles numériques ou règles qualitatives ?

Plusieurs outils sont à la disposition du règlement pour limiter ou accroître la densité d’occupation du sol. Jusqu’en 2014, l’un des plus significatifs était le coefficient d’occupation des sols (COS), c’est-à-dire « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de surface de plancher ou de mètres cubes susceptibles d’être construits par mètre carré au sol ». Pourquoi avait-on créé un tel dispositif ? Pour les extensions urbaines importantes, il permettait au cours des années 1970 d’estimer les équipements publics nécessaires. Des grilles avaient été construites pour calculer, par une règle de trois, depuis le nombre de mètres carrés autorisés, le nombre d’habitants potentiels, donc le nombre d’écoles, d’espaces verts ou encore de centres de loisir nécessaires à terme.

Toutefois ce coefficient d’occupation des sols était jugé trop brutal et mal adapté aux finalités nouvelles de renouvellement urbain et de lutte contre l’étalement urbain. En effet, des coefficients d’occupation des sols fixés étaient souvent faibles, notamment pour les quartiers pavillonnaires ou les zones commerciales. Ainsi, ils limitaient fortement toute possibilité de mutation par la densification. Par ailleurs, au fur et à mesure du temps, l’outil du coefficient d’occupation des sols a été progressivement détourné de son objectif initial par le législateur, qui a autorisé des dépassements de celui-ci pour inciter à l’efficacité énergétique des bâtiments ou à la construction de logements sociaux. D’instruments de gestion de densité, il était devenu un instrument de « carotte financière » pour répondre à des objectifs environnementaux ou sociaux.

La suppression du coefficient d’occupation des sols est une des réformes les plus emblématiques de la loi ALUR de 2014. Désormais, ce sont les règles de gabarit, de hauteur et d’emprise au sol qui permettent de fixer la densité. Certaines de ces règles peuvent être dépassées, notamment :

– pour la réalisation de logements locatifs sociaux : ils peuvent bénéficier d’une majoration du volume de construction tel qu’il résulte des règles de gabarit, de hauteur ou d’emprise au sol dans une limite de 50 % ;

– pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique.

Inversement, le règlement peut imposer une densité minimale de construction dans les secteurs situés à proximité de transports collectifs existants ou programmés. Il s’agit, à travers cette règle, de garantir une « clientèle » minimale pour les arrêts de transports collectifs.

Ces nouvelles règles sont-elles plus qualitatives ? Les règles de formes demandent aux rédacteurs du document d’urbanisme une très grande finesse d’analyse du tissu urbain. Or, cela n’est pas toujours le cas, et elles peuvent également tendre à engendrer un urbanisme répétitif. On peut par exemple observer certaines rues-corridors dans lesquelles tous les immeubles ont la même hauteur et une façade strictement rectangulaire qui ne laisse pas d’échappée visuelle vers l’intérieur des îlots. L’utilisation maximale de toutes les possibilités offertes par les règles de gabarit peut ainsi produire un paysage urbain massif et peu intéressant.

Plan local d’urbanisme,
prix du sol et urbanisation

Pourquoi le plan local d’urbanisme intéresse-t-il autant ? Parmi les nombreuses raisons, disons-le nettement : parce qu’il a un impact direct sur la valeur des terrains. En effet, un terrain n’a pas de valeur « en soi » : un terrain a d’abord une valeur par ce qu’il permet de construire. Par ailleurs, la valeur d’un terrain est également liée à son environnement : une même maison n’aura pas le même prix avec une vue dégagée ou à côté d’une usine bruyante… Pour beaucoup d’habitants, le plan local d’urbanisme a ainsi une valeur « d’assurance » sur la valeur de leur bien. Pour les quartiers résidentiels, le plus souvent, les habitants ne demandent pas au plan local d’urbanisme de pouvoir réaliser une belle plus-value immobilière, mais d’assurer le maintien des caractéristiques qui en assurent la qualité [Charmes, 2011]. Pour mieux le comprendre, présentons quelques éléments de la mécanique foncière.

Le mécanisme du compte à rebours

Quelle est la valeur d’un terrain ? On désigne habituellement comme « mécanisme du compte à rebours » le calcul auquel se livre un promoteur pour déterminer, à partir du niveau de la demande sur le marché immobilier et des coûts supposés connus de l’opération (coût de la construction, des voiries et réseaux divers, impôts et taxes, frais financiers, marges), le niveau admissible qui peut être payé pour acquérir le terrain [Vilmin, 2015]. Ce schéma suppose que soient parfaitement connues les données du programme lors de l’acquisition du terrain ; le prix foncier se déduirait alors simplement. C’est rarement tout à fait le cas en raison de l’instabilité du droit des sols, des taxes, parfois du marché immobilier et de la concurrence entre opérateurs. Néanmoins, c’est par une estimation de ces données que le promoteur déduit la somme qu’il peut consacrer au terrain.

Ce mécanisme explique que le coût du foncier est lié… à la demande. C’est la hausse de la demande qui déclenche l’offre. Un terrain déjà utilisé ne sera mis en vente que si sa valeur dépasse celle de son ancienne utilisation. C’est l’augmentation du prix qui libère le terrain. C’est ainsi la demande, par le biais du compte à rebours du promoteur, qui détermine le prix du terrain, et la structure de l’offre qui détermine les surfaces vendues.

L’impact du plan sur la valeur des terrains

Quelle est la place du plan local d’urbanisme dans ce mécanisme du compte à rebours ? Selon la densité qu’il autorise, la valeur des terrains change grandement. Si un plan d’urbanisme autorise un doublement de la densité, alors sur un mètre carré de sol il est possible de doubler la surface de plancher, et, par conséquent, de doubler les recettes. Les dépenses pour la construction sont elles aussi doublées, et notamment la somme disponible pour le foncier. Le doublement de la densité a donc pour effet théorique un doublement du prix du foncier. Cette fonction linéaire connaît toutefois quelques accrocs. Le passage du logement individuel au logement collectif provoque un effet de seuil, car le coût de la construction au mètre carré est plus élevé en collectif, en raison des ascenseurs, mais aussi des parkings en souterrain ou encore de règles plus drastiques, par exemple en matière de protection sismique. Ainsi, à proximité d’un effet de seuil, une densité un peu plus faible peut se traduire par une meilleure rentabilité de l’opération.

Dans les cas où la demande immobilière est peu vive (zone rurale ou zone urbaine en déprise), l’optimum de densité est une densité faible : il est toujours moins coûteux de produire des bâtiments peu denses [Castel, 2007]. Dans ces contextes, exiger dans les plans locaux d’urbanisme une densité minimale peut se comprendre (par exemple pour rentabiliser, à terme, une offre de transport public ou renforcer l’animation d’une centralité). Toutefois, cette densité minimale exigée implique de produire à un coût un peu plus élevé les mètres carrés de plancher.

Les propriétaires fonciers sont-ils des agents économiques rationnels ?

Pour autant, suffit-il d’accroître la densité autorisée pour stimuler la densification résidentielle ? Dans les zones où la demande est faible, nous avons vu que non. Même dans les zones où la demande est forte, cela n’est pas toujours le cas. Ceci est lié aux comportements de certains propriétaires des plus de 90 millions de parcelles du territoire. Les attitudes des propriétaires sont relativement mal connues et parfois imprévisibles.

On remarque que le propriétaire privé est très rarement un acteur économique « rationnel » qui cherche à maximiser son profit. Ce comportement, pourtant à la base de nombreuses modélisations d’économistes, est très rarement observé chez les propriétaires [Comby et Renard, 1996] ! Un notaire le confirmera certainement : les ventes, mais surtout les opérations de densification ou de division foncières ont plus souvent lieu après des événements familiaux (décès, divorce, etc.) ou professionnels (faillite, chômage, etc.). Elles sont rarement le fait d’un examen attentif par les propriétaires de la valorisation potentielle de leur bien. La fiscalité foncière n’incite d’ailleurs pas du tout les propriétaires à avoir un tel type de comportement : la taxation n’est pas opérée à la valeur vénale réelle des terrains, mais selon des « bases » estimées par les services des impôts qui sont assez largement déconnectés des valeurs réelles. Cela n’incite pas le propriétaire à avoir une gestion « financière » de son terrain.

Il y a quelques années, afin d’encourager la densification de quartiers pavillonnaires, de nombreux travaux avaient été menés afin de voir selon quelles modalités les propriétaires pourraient être tentés de « construire une maison au fond du jardin », si la taille du jardin et le règlement d’urbanisme le permettaient [Charmes, 2014]. Dans un tel contexte, une densification s’opère bien, mais en fonction des événements de la vie familiale et professionnelle des propriétaires, comme décrit plus haut, et très rarement par la volonté du propriétaire en place de faire une intéressante opération financière. Beaucoup de propriétaires n’y pensent même pas, ou, quand ils y pensent, ne le souhaitent pas, pour conserver l’agrément d’un vaste jardin ou par absence de volonté de se lancer dans un projet complexe. Ce type de comportements des propriétaires expliquent la très grande difficulté pour les plans locaux d’urbanisme à susciter une densification « coordonnée » : il ne peut qu’engendrer une multiplicité de petites opérations ponctuelles, qui mettront plusieurs décennies à se mettre en œuvre.

La rétention foncière dans le Pas-de-Calais

Une étude du CEREMA [Bocquet, 2017] de 2016 a permis de quantifier le phénomène dans le département du Pas-de-Calais. L’étude considère comme étant en rétention foncière toute parcelle libre dont la dernière mutation a eu lieu avant le 1er janvier 2002. L’étude dénombre 20 632 parcelles non construites de moins de trois hectares, représentant un total de 2 226 hectares. Beaucoup d’entre elles sont petites, les deux tiers font moins de 1 000 m². Certaines toutefois ont une superficie relativement importante et pourraient justifier une petite opération d’aménagement. 646 parcelles ont une surface comprise entre 5 000 m² et 3 hectares. Elles sont situées dans des zones à vocation d’habitat. L’étude fait ensuite un zoom particulier sur des quartiers d’habitat : les parcelles libres y couvrent 1 541 hectares. Dans ce volume, 327 hectares sont considérés comme des parcelles de « protection » car elles appartiennent au même propriétaire que les parcelles d’habitation voisines, mais qui ont été achetées après l’habitation principale. Il s’agit de protection face à l’installation possible d’un voisin. Toujours est-il que plus d’un millier d’hectares est ainsi potentiellement urbanisable, principalement localisé dans les petites communes, alors qu’entre 2001 et 2009, 433 hectares ont été consommés pour l’habitat en moyenne chaque année dans le département du Pas-de-Calais. Pour l’habitat, la rétention foncière représente donc un peu plus de deux ans de stock d’urbanisation disponible.

Pour les propriétaires de terrains non bâtis urbanisables, on observe également ce type de comportements apparemment non économiquement rationnels. Ce mécanisme est souvent désigné par l’expression de « rétention foncière ». Il s’agit de la conservation par les propriétaires de terrains potentiellement urbanisables alors qu’ils pourraient être mis en vente sur le marché foncier. Dit autrement, la rétention foncière se définit par l’absence de mutation d’un terrain potentiellement constructible.

Afin de limiter cette rétention foncière, des dispositifs fiscaux ont été institués pour inciter les propriétaires à vendre leurs terrains urbanisables [Guelton, 2015]. Depuis la loi SRU, les communes peuvent voter une majoration de l’assiette de la taxe pour les terrains devenus constructibles par application d’une carte communale, d’un PLU ou plan de sauvegarde ou de mise en valeur. Toutefois, cette majoration était plafonnée à un niveau très bas (0,76 euro/m² au moment de la loi SRU en 2000) et seul un faible nombre de communes l’a utilisée : 267 en 2012. À partir du 1er janvier 2016, elle devient obligatoire et s’ajoute à une revalorisation de 25 % de la valeur locative pour les 1 151 communes situées sur un marché tendu dont la liste est fixée par l’État, principalement en Île-de-France, autour des grandes villes et quelques zones touristiques. Elle est portée dans ces communes à 5 euros/m² au titre de 2016, puis à 10 euros/m² à partir de 2017. Ce mécanisme fiscal réduit la rétention foncière dans les zones attractives.

Élaborer un plan

Depuis les lois de décentralisation, ce sont les communes qui ont la responsabilité et l’initiative d’élaborer le plan local d’urbanisme. Chose étonnante – et fort critiquable – les communes sont également celles qui délivrent les permis de construire. Bref, au pays de Montesquieu, c’est une forte confusion entre fonctions législatives et exécutives qui prévaut au niveau local. Cela n’est pas sans danger. Lorsque l’autorité qui délivre les permis de construire est aussi celle qui peut modifier la règle de délivrance de ces mêmes permis, comment, en présence d’un projet non conforme à l’état actuel de la règle, ne serait-elle pas – contexte local aidant – tentée de provoquer la modification de la règle ? Pour limiter, sans toutefois annuler ce risque, il est prévu que l’exercice des compétences communales d’urbanisme soit encadré par l’association obligatoire de nombreux autres acteurs publics.

Les communes et les autres acteurs publics

Sans rentrer dans tous les détails juridiques de l’élaboration du PLU, notons que celle-ci permet une assez large association des autres niveaux de collectivité locale :

– l’État produit un « porter à connaissance ». Élaboré par les directions départementales des territoires, celui-ci précise le cadre législatif et réglementaire à respecter ainsi que les projets des collectivités et de l’État en cours et existants ;

– le principe de l’élaboration associée est observé. Le plan local d’urbanisme est conçu par un groupe de travail, mais il doit associer de nombreuses personnes publiques : État, région, département, intercommunalités voisines, chambres consulaires et de nombreux autres organismes ;

– un débat doit porter sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable, au moins deux mois avant l’approbation du pan local d’urbanisme.

Quelles sont les modalités d’investissement des divers acteurs ? L’État reste un acteur très important dans l’élaboration des documents d’urbanisme, même dans le contexte de la décentralisation. En amont de l’élaboration du document, l’État produit le « porter à connaissance ». En aval, avant l’approbation du document, il exerce un contrôle de légalité pour vérifier que les différentes législations sont respectées, notamment celles relatives aux risques ou à la consommation foncière. Toutefois, son rôle est souvent ambigu. Quelquefois, les représentants de l’État se cantonnent à ce rôle de « gardien des règles ». Dans d’autres, l’État local, à travers les agents des Directions départementales des territoires, cherche à faire passer des idées ou propositions. L’État local nourrit cette fonction, à travers différentes études qu’il mène lui-même ou en partenariat avec les élus locaux. Toutefois, cette position est souvent délicate à tenir, entre posture de vigilance pour assurer le respect des lois et position de conseil. De plus, avec la réduction massive des personnels de l’État déconcentré depuis une vingtaine d’années, son ingénierie s’affaiblit fortement. Il la recentre principalement vers les espaces ruraux ou périurbains qui en sont moins dotés. Enfin, le rôle de l’État est également complexe en ce qu’il est loin d’être uniforme et homogène. Bien souvent, ces services peuvent avoir des avis divergents, les services en charge de l’agriculture n’ont pas le même point de vue que ceux en charge de la protection de l’environnement ou encore des transports, que ce soit en matière de rythme d’urbanisation ou d’effets du développement sur la biodiversité… L’État local rejoue, à son échelle, la polyphonie de l’État central.

L’association des autres collectivités locales est extrêmement variable. Parfois, elles sont centrées uniquement sur leur étroit champ de compétences pour s’assurer, par exemple pour les conseils régionaux, que le foncier nécessaire pour les lycées est présent ou encore que le développement autour des gares permet une bonne utilisation des lignes ferroviaires régionales. Dans d’autres cas, régions et départements ont la volonté d’avoir un discours plus général sur l’aménagement des communes, au titre de leur vision du développement local. Les régions, et plus souvent les départements, peuvent avoir, en lieu et place des Directions départementales des territoires, une fonction de conseil et d’appui auprès des communes et de leurs groupements.

Stabilité ou adaptabilité du document d’urbanisme ?

Faut-il un document d’urbanisme stable ? La question est souvent débattue et la fixation du curseur entre stabilité et adaptabilité n’est pas simple. La stabilité des documents d’urbanisme est souvent recherchée par les acteurs de l’urbanisation, du simple citoyen aux grands opérateurs, car tous ont besoin de connaître le devenir de la ville, afin d’étayer leur choix de vie et leurs stratégies patrimoniales ou d’investissement. Les agriculteurs dans les zones périurbaines ont besoin d’avoir une vision stable : si le terrain qu’ils exploitent peut être urbanisé à court terme, quel intérêt d’acheter du nouveau matériel agricole ou encore de planter des vergers ou des haies ? En pratique, la stabilité d’un document d’urbanisme est fonction de son degré d’opposabilité. Un document indicatif peut être plus stable qu’un document directement opposable, comme l’est un plan local d’urbanisme. Le document peut comporter un socle assez constant, les évolutions se faisant à la marge pour l’adapter aux projets.

Les règles du PLU doivent pouvoir évoluer de manière simple. L’existence de plans évolutifs est une nécessité pratique. Les mises à jour pour corriger des erreurs matérielles ou actualiser les servitudes d’utilité publique sont bien sûr possibles. Pour modifier les règles d’urbanisme de la commune, deux procédures sont prévues : la révision et la modification, procédure plus légère. Les lois récentes se sont efforcées de simplifier la procédure de révision et d’élargir le champ d’application de la modification. La révision totale ou partielle est obligatoire si les changements viennent à remettre en cause ou modifier les orientations du PADD ou si ces changements viennent réduire un espace boisé classé ou une zone agricole, naturelle ou forestière. Une modification avec enquête publique intervient quand elle porte sur les règlements et les orientations d’aménagement et de programmation.

Peut-on résister à la pression immobilière ?
Étude de cas à Villiers-sur-Marne et Montreuil-sous-Bois

Suivons un guide, Dominique Lorrain, qui a récemment publié un ouvrage centré sur le cas de Villiers-sur-Marne [Lorrain, 2018]. La ville, située à 15 km à l’est de Paris, fait l’objet d’une très forte pression foncière, du fait des investissements en cours pour améliorer sa desserte par les transports collectifs. La ville va être desservie par la future ligne 15 du métro. Cela crée un emballement du marché immobilier dans une commune déjà bien desservie aujourd’hui par les deux lignes A et E du RER.

Dans le plan local d’urbanisme publié en décembre 2016, la municipalité affirme un objectif de 160 logements par an, pour porter la population communale à 31 500 habitants en 2025. Or, au 31 mai 2017, 57 opérations immobilières sont enregistrées, réparties entre 38 opérations en cours, 13 retardées ou à l’étude et 6 contestées. Elles se trouvent à des stades d’avancement différents. Il y a également 68 projets de maison individuelle, ainsi qu’un projet de reconstruction, celui d’une résidence sociale ADOMA, pour le logement de travailleurs immigrés. Dominique Lorrain estime donc à 2 700 le nombre de logements mis sur le marché entre 2017 et 2020. Cela fait une population nouvelle d’environ 5 900 habitants, avec une hypothèse de 2,2 personnes par logement. À partir de 2021, un nouveau quartier prendra le relais, une opération « Marne-Europe », dont l’objectif global est d’accueillir 1 000 nouveaux logements. Dominique Lorrain estime donc, au regard des différents projets possibles, que la population municipale devra passer à 35 000 habitants d’ici à 2025, soit 7 000 de plus qu’en 2015. La parole politique est donc bien peu claire, au regard de l’écart entre les projections du plan local d’urbanisme et la population réellement prévisible.

Pourquoi la ville se densifie-t-elle à si vive allure ? Dans les réunions publiques, l’élaboration des règles n’est pas vraiment discutée. Les discussions portent sur les objectifs généraux qui visent à redonner une vigueur démographique dans la commune. Les règles d’urbanisme elles-mêmes sont peu débattues. Or, elles sont décisives pour permettre cette rapide densification.

Dominique Lorrain donne un exemple éclairant. Dans un quartier pavillonnaire, un coefficient d’occupation des sols de 0,3 permet de construire 300 m² de surface hors œuvre nette sur un terrain de 1 000 m², soit 2 pavillons. Cette règle a été remplacée en 2016 par celle de l’emprise au sol, qui ne doit pas dépasser 40 % du terrain. Sur le terrain de 1 000 mètres, on peut donc construire sur 400 m². La hauteur maximale autorisée est de 10 mètres, ce qui correspond à trois niveaux. Il devient donc possible de construire 1 200 m² de surfaces de plancher, sans compter les sous-sols. De plus, l’emprise se calcule dans un sens qui augmente la densité car l’épaisseur des isolations, les balcons et les rampes d’accès au sous-sol ne sont pas pris en compte. Avec ce changement de règle, le quartier peut muter d’un quartier pavillonnaire à un quartier de petits immeubles collectifs, avec une densité quatre fois plus importante.

Le plan local d’urbanisme prévoit en complément la règle de ratio d’espaces verts. « Les parcelles doivent comprendre au moins 40 % d’espaces verts, dont la moitié doit être en pleine terre. » Lorsque les travaux commencent, les promoteurs font une excavation sur tout le terrain, sauf à l’avant de la parcelle, qui reçoit les équipements et les matériaux de chantier. L’espace vert du PLU signifie en fait « couche de terre recouvrant un parking ». La moitié en pleine terre correspond aux bandes qui séparent la construction des parcelles voisines. Ces terrains sont parfois détériorés par les travaux, les arbres sont plantés près des façades, ce qui conduit à des demandes d’abattage par les riverains. Le PLU de 2013 exige un arbre pour 100 m² de terrain. Une modification du PLU de 2017 assouplit cette règle et établit un ratio d’un arbre pour 500 m².

Qui construit ? 38 % de logements sont construits par des grands groupes de promotion, tels que Kaufmann et Broad, Bouygues Immobilier, Nexity ou les Nouveaux constructeurs. Les petits et moyens promoteurs sont beaucoup plus présents. Ces acteurs regardent très attentivement l’évolution des règles du plan local d’urbanisme. Après d’adoption du PLU en 2013, trois promoteurs sont intervenus, sur trois parcelles en contiguïté. Les trois demandes de permis de construire furent déposées en 2014. Les trois immeubles ont des volumes assez proches. Sur ces trois parcelles, on passe de trois maisons à 79 appartements. Les arbres ont été coupés, les aires de stationnement sont comptées parmi les 40 % d’espaces verts. Ces promoteurs sont de Toulouse, Paris et Orléans. « Comment ont-ils détecté ces parcelles ? Et comment sont-ils parvenus à travailler de manière synchrone, ce qui leur a permis de bénéficier d’une fenêtre d’opportunité de dix-huit mois (après les règles ont été moins favorables) ? » feint de s’interroger Dominique Lorrain.

Figure 1.1 Plan local d’urbanisme de Villiers-sur-Marne

Source : plan de zonage, échelle 1/3000e, commune de Villiers-sur-Marne.

Le zonage définit très précisément les règles applicables à chaque parcelle du territoire communal. Chaque zone a un règlement propre. Des figurés précisent par ailleurs des règles, notamment pour la préservation des espaces boisés ou des cœurs verts des îlots.

Peut-on résister à la pression du marché immobilier ?

Une autre étude de cas nous montre que c’est possible. Philippe Genestier [Genestier, 2018] s’est penché sur le cas de Montreuil-sous-Bois, une commune de la banlieue est de Paris également, mais immédiatement limitrophe de la capitale. La densité de Montreuil est plus faible que d’autres communes limitrophes de Paris : 11 700 habitants par km², contre 14 000 à Bagnolet comme Aubervilliers, 24 000 à Saint-Mandé ou au Pré-Saint-Gervais et même 28 500 à Vincennes. Montreuil vise dans son PLU à freiner le développement immobilier. Pour le réaliser, le PLU identifie de très nombreux ensembles patrimoniaux à préserver. La patrimonialisation du bâti de la commune proposée dans la révision du PLU affirme avoir pour but de « limiter la spéculation foncière et le changement de population ». Toutefois, Philippe Genestier s’interroge sur cette limitation de la densité. En ne développant pas de nouveaux projets immobiliers, ne risque-t-on pas également de bloquer la construction de logements sociaux ? Par ailleurs, du point de vue du paysage urbain, est-ce un choix pertinent ? Pour Philippe Genestier, la protection du patrimoine proposée dans le PLU ne fait qu’entériner l’aspect éclaté et hétéroclite du tissu urbain montreuillois, lié à l’enchevêtrement des strates d’urbanisation. Enfin, le plan local d’urbanisme de Montreuil prend le parti de limiter la densification près du métro.

Le plan local d’urbanisme apparaît donc comme un instrument particulièrement efficace de gestion fine de l’évolution du parc bâti pour stimuler ou freiner la pression immobilière. À surveiller de près !

Une assurance foncière

Le plan local d’urbanisme est un instrument puissant pour organiser le développement urbain. Et la présentation qui précède permet de comprendre pourquoi les habitants, et les élus, sont souvent très attachés à ce document : s’il guide plus ou moins efficacement l’urbanisation, il est extrêmement efficace pour figer les caractéristiques essentielles de nombreuses composantes de la ville. Près de 99 % des surfaces de zonages ont un règlement conservateur. Les règles permettent quelques modifications de détail dans les zones d’habitat (pour quelques extensions des logements, construire des garages, etc.), mais souvent, elles visent, sous le regard parfois sourcilleux des habitants, à préserver le quartier de changements jugés indésirables… Ce faisant le document constitue aussi une forme d’assurance sur la valeur des biens [Fischel, 2004].

1. Cf. Morand-Deviller J. et Ferrari S., 2018, Droit de l’urbanisme, Paris, Dalloz.