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Veto players et groupes d’intérêt, (f)acteurs structurants des réformes au niveau national

Introduction

Pour une étude conjointe des veto players et des groupes d’intérêt dans l’analyse de la fabrique des lois

Comment expliquer le changement ou le maintien du statu quo en matière de politique publique, la capacité ou non d’un gouvernement à mettre en œuvre une législation nouvelle ? Cette question constitue le fil directeur de la première partie.

Le cadre d’analyse établi par G. Tsebelis (2002) montre la pertinence des veto players pour comprendre la fabrique des lois. Selon cet auteur, le changement législatif dépend principalement du nombre de veto players, de leur cohérence interne, de la distance idéologique entre eux, et de l’identité des acteurs qui contribuent à la mise à l’agenda d’un problème. Les règles relatives à la prise de décision au sein des partis augmentent ou réduisent le nombre effectif de veto players. Cette théorie conduit à l’hypothèse suivante : « plus le nombre des veto players et la distance entre eux sont importants, plus il est difficile de changer le statu quo » (Tsebelis, 2002, p. 19)1. Cela implique par exemple que le grand nombre de veto players en Italie devrait expliquer la plus grande stabilité des politiques publiques et le plus grand rôle du judiciaire et de la bureaucratie (p. 5). Or, de nombreuses réformes y sont introduites.

Dans cette partie, je montrerai que si cette analyse en termes de veto players atteste l’importance du rôle des institutions et acteurs politiques, elle ne suffit pas toujours à expliquer la fabrique des lois. En effet, cette approche s’intéresse au fait qu’un projet ou une proposition de loi est ou non voté, sans prendre en compte la phase de mise à l’agenda qui intervient dans un contexte d’attention politique limitée, comme l’ont montré R. Cobb et C. Elder (1972), F. Baumgartner et B. Jones (1993) et B. Jones et F. Baumgartner (2005). Afin d’étudier finement les logiques à l’œuvre dans la fabrique des lois, le rôle des entrepreneurs de politiques et des groupes d’intérêt doit être pris en compte, même quand ils ne constituent pas des veto players au sens de G. Tsebelis2.

Cette partie repose sur l’hypothèse que la capacité des groupes d’intérêt à initier le processus de production des lois et à promouvoir ou à s’opposer à des réformes varie selon leur mode et degré d’organisation, leurs capacités de mobilisation, leurs relations avec les acteurs politiques et administratifs, et la légitimité et le degré d’institutionnalisation de leur implication dans la fabrique des politiques publiques3. Un groupe d’intérêt puissant et uni peut parvenir à un consensus interne sur une réforme, et convaincre de sa pertinence les élites politiques et les veto players potentiels. Son influence est d’autant plus grande que le groupe d’intérêt est perçu comme légitime, quelle que soit sa source de légitimité : une institution reconnue par la loi ou la Constitution, une large audience dans l’opinion publique, etc. Seul ou en s’alliant avec d’autres acteurs, un groupe d’intérêt cohérent et légitime peut plus facilement contrer une loi qui va à l’encontre de ses intérêts, en mobilisant ses membres ou partisans dans l’espoir d’inciter des veto players à bloquer le processus réformateur. Avoir un répertoire de stratégies large et diversifié – depuis la négociation et la participation directe à la fabrique des lois jusqu’à l’élaboration et la diffusion de l’expertise, en passant par la protestation – renforce son influence (Baumgartner et Leech, 1998, p. 148)4.

Au contraire, des groupes d’intérêt faibles, peu organisés et divisés laissent plus de places aux veto players pour exercer leur veto. Comme le souligne J. Kingdon (1995), les communautés fragmentées tendent à être moins efficientes. Il leur est plus difficile de s’entendre sur les réformes jugées nécessaires et leur contenu. Les élites politiques et administratives peuvent utiliser leurs désaccords pour imposer leurs points de vue ou ne pas agir. Les configurations de veto players deviennent alors la principale variable explicative dans le processus de production des lois. Mes hypothèses peuvent donc se formuler comme suit. Conformément à l’hypothèse de Tsebelis (2002), la probabilité d’un changement législatif décroît avec le nombre de veto players et la distance idéologique entre eux. Cependant, la portée de la configuration des veto players peut être modérée, voire neutralisée par les groupes d’intérêt : elle décroît avec le degré de cohérence et d’organisation de ces derniers. En d’autres termes, toutes choses égales par ailleurs, quelle que soit la configuration des veto players, des groupes d’intérêt plus cohérents et légitimes ont plus de chances d’influencer la production des lois.

Je vais maintenant mettre en évidence le rôle incontestable des veto players dans la fabrique des lois (chapitre 1), avant de montrer au chapitre suivant que, sous certaines conditions, des groupes d’intérêts peuvent avoir une influence plus décisive encore.

Chapitre 1

Des configurations de veto players influentes, mais pas déterminantes

L’organisation du système politique national définit le cadre global des réformes à travers les règles du jeu politique qui le caractérisent. Ces normes institutionnelles n’influencent pas seulement la capacité ou non à réformer, mais surtout le choix des procédures pour y parvenir. Par « règles du jeu », j’entends toutes les dispositions constitutionnelles – inscrites ou dérivées de la jurisprudence et des pratiques qui se sont imposées au cours du temps ; électorales et politiques (organisation de la vie politique et partisane), et les pratiques observables qui structurent le processus de décision politique et façonnent les comportements des acteurs politiques. Comme le souligne P. Lascoumes (2009, p. 456), « les normes institutionnelles offrent autant d’opportunité de compétition qu’elles cadrent les conflits. Elles permettent l’affirmation de positions distinctives aussi bien qu’elles limitent les possibilités de veto. Dans ces instances, les contraintes de coopération régulent les confrontations et incitent aux ajustements. »

Je m’appuie sur une analyse en termes de veto players qui met l’accent sur les acteurs institutionnels et partisans dont l’accord est nécessaire pour changer une politique, et sur les règles qui attribuent des pouvoirs de vetos et la maîtrise des délais à certains acteurs, tout en considérant l’institutionnalisation des pratiques qui permettent de surmonter les blocages. Je m’intéresse aux stratégies et négociations des acteurs à l’intérieur de ce cadre institutionnel et sur celui-ci. L’aptitude à introduire des changements de politique dépend de la maîtrise ou non de l’agenda par le gouvernement (selon que ce pouvoir est concentré dans les mains de l’exécutif ou dispersé), de la composition du gouvernement (nombre de partis et distance idéologique entre eux), du degré de discipline partisane dans la majorité et l’opposition, de l’intensité de la concurrence politique, et des dispositifs formels et informels conçus pour parvenir à un accord politique.

I Des veto players structurants

Cinq types de veto players partisans et institutionnels d’inégale importance selon les pays peuvent être identifiés : les partis de la coalition gouvernementale ou le chef de la majorité en France, selon leur cohérence interne et la distance idéologique entre eux ; les chambres du parlement selon la discipline partisane et leur composition politique ; le chef de l’État qui signe ou promulgue les lois ; le Conseil constitutionnel à travers le contrôle de constitutionnalité ; et l’arène électorale, via les élections ou les référendums abrogatifs.

Le changement du statu quo législatif requiert soit une décision unanime de certains veto players (dans les négociations entre partis de la coalition en Belgique et en Italie) ; soit une majorité simple, dans le cas ordinaire au parlement ; soit une majorité qualifiée pour modifier la Constitution. L’influence effective des veto players dépend des caractéristiques du régime et des règles du jeu politiques. De plus, les mobilisations passées et présentes des acteurs judiciaires et politiques donnent de la force à ces vetos potentiels. L’anticipation d’un veto peut avoir autant d’influence que sa manifestation, parce que les acteurs s’efforcent de les éviter ou de les activer.

1 Des configurations façonnées par le type de régime politique

Les configurations de veto players sont largement structurées par les caractéristiques du régime politique.

1.1 Les clivages idéologiques dans la société et le système politique

Alors que la société est pensée comme unitaire en France, les divisions des sociétés belges et italiennes affectent le système politique. La fédération belge rassemble trois communautés linguistiques (néerlandophone, francophone et germanophone) et régions : la Flandre, la Wallonie et Bruxelles. L’Italie se caractérise par des disparités entre le Nord, le Centre et le Sud, sans compter les régions à statut spécial. Jusqu’à la fin des années 1980, l’Italie est partagée entre deux principaux modèles de société antagonistes, démocrate-chrétien et communiste (Lijphart et Hottinger, 1997). Leur déstructuration contribue à la fragmentation politique et à un éparpillement des voix lors des élections, rendant difficile le contrôle du processus législatif.

En Belgique, trois clivages structurent la société comme le système politique et partisan : confessionnel entre laïcs et catholiques, socio-économique entre progressistes et conservateurs, et communautaire (Delwit, 2012). Le clivage communautaire entre Flamands et Wallons est à partir des années 1960 le plus structurant. La création de partis régionalistes, qui disposent d’une forte audience en Flandre, marginale en Wallonie, et les transformations du système institutionnel entraînent une scission des partis traditionnels en deux ailes linguistiques à partir de 1968. Dans le même temps, la société belge s’est organisée en deux, puis trois « piliers » : catholique, socialiste et communautaire. Les piliers rendent compte de la constitution, autour de partis, d’organisations syndicales, mutuelles, associatives, hôpitaux, écoles, universités, médias qui « encadrent » les individus tout au long de leur vie. Établis à partir de la fin du XIXe siècle, les piliers socialiste et social-chrétien sont très prégnants jusque dans les années 1960. Ces clivages s’observent dans certains débats sur la justice, à propos d’une école de formation de la magistrature et du Conseil supérieur de la justice. De même, l’hostilité du Vlaams Blok (devenu en 2004 le Vlaams Belang) au « lotissement » de la magistrature5 ne s’explique pas seulement par le fait qu’il n’en bénéficie pas ou peu, mais par la contestation de la « pilarisation » perçue comme un facteur de division entre Flamands. L’ampleur des clivages et les efforts de l’élite politique pour les surmonter renforcent le caractère consociatif de ce pays. Une démocratie consociative se définit par « des clivages d’ordre culturels profonds et de portée politique », surmontés grâce « à l’étanchéité des clivages existant entre les différents groupes et au comportement des élites placées à la tête de chacun des segments. L’hostilité entre les parties, qui caractérise les clivages, reste vive. Mais les antagonistes s’entendent pour négocier au sommet un modus vivendi qui consiste à changer les règles du jeu […] à organiser la coexistence de deux systèmes différents » (Lijphart et Hottinger, 1997, p. 530).

En Belgique et en Italie, la régulation institutionnelle des tensions revient aux partis. Ces partitocraties se caractérisent par l’intervention des partis à tous les niveaux de la prise de décision, des coalitions gouvernementales comprenant au moins quatre partis, un haut degré de fragmentation dans le système politique ; le rôle prépondérant des présidents de partis qui négocient entre eux, avant tout débat parlementaire, la solution des grands problèmes politiques ; et par le clientélisme au travers du « partage des biens publics par les partis qui exercent le pouvoir à tous les échelons de l’État (emplois, logement, information,…) » (Delwit, 1997, p. 159). La nécessité de former des coalitions, leur hétérogénéité – qui complique la possibilité de s’accorder sur un projet de réforme – et l’instabilité gouvernementale qui réduit la période d’examens des lois, rendent malaisée la tâche des réformateurs.

En Belgique, la fragmentation politique contraint à construire des coalitions gouvernementales larges, idéologiquement ou numériquement parlant, d’autant que plusieurs règles tacites contraignent leur formation (Dumont et De Winter, 1999 ; Faniel et Tréfois, 2011). Conséquence des clivages et du nivellement des forces politiques à la Chambre6, le nombre de partis dans les coalitions augmente. De plus, une coalition comprend les deux ailes linguistiques d’un parti – flamand et wallon, excepté entre 2007 et 2010, et depuis 2014. Or, les configurations partisanes diffèrent en Flandre7 et en Wallonie, où le Parti socialiste est majoritaire, sauf entre 2007 et 2010. Toute coalition comporte donc au moins quatre partis, sauf entre 2010 et 2014. Le refus d’inclure les partis d’extrême droite dans les gouvernements fédéraux limite l’éventail des coalitions.

En Italie, le scrutin à la proportionnelle favorise l’existence de nombreux partis. Des alliances sont nécessaires pour former un gouvernement et voter les projets de loi. De plus, la facilité avec laquelle un gouvernement peut être renversé entraîne une forte instabilité gouvernementale (la durée de vie moyenne des gouvernements italiens entre 1949 et 1994 est de moins d’un an). En outre, un bipartisme imparfait (Galli, 1981) caractérise l’Italie de l’après-guerre à la fin des années 1970 : la démocratie chrétienne et le parti communiste rassemblent plus de 65 % des voix à chaque élection ; mais le refus du Parti communiste, qui recueille entre un quart et un tiers des voix, de participer au gouvernement ou de ses partenaires d’accepter sa participation limite les possibilités de former une coalition. À partir de la fin des années 1970, le nombre de voix remportées par les trois premiers partis diminue. Jusqu’à la fin des années 1980, l’instabilité politique va de pair avec un faible renouvellement de la classe politique. Multiplicité des crises gouvernementales, chute anticipée des gouvernements et vacances du pouvoir obligent à reprendre l’iter parlementaire depuis le début. Ainsi seize gouvernements se succèdent entre 1975, où le ministre Reale mentionne une réforme restreinte du conciliatore, et 1991, où la première loi sur le juge de paix est votée.

1.2 Les régimes majoritaires

Dans un système majoritaire, le(s) parti(s) au pouvoir est/sont en mesure de préparer une réforme de manière solitaire et de faire quelques concessions au cours du processus législatif selon les réactions des parlementaires, des groupes d’intérêt et de l’opinion publique.

En France, depuis 1958, l’exécutif domine le processus législatif avec deux scénarii (Thiébault, 2006). Quand le président de la République et la majorité à l’Assemblée nationale sont de la même couleur politique, le chef de l’État supervise le travail gouvernemental, il définit l’orientation et le contenu des politiques. Le système s’apparente à un régime majoritaire semi-présidentiel (Duverger, 1986). Ainsi, le président de la République, et non le garde des Sceaux, a annoncé, le 20 janvier 1997, lors d’une allocution télévisée, une commission de « réflexion sur la Justice ». En période de cohabitation, le Premier ministre dirige le gouvernement et impulse les politiques, même si le président conserve d’importants pouvoirs. Ces configurations, dominées par quelques grands partis où la discipline de vote est assez forte, sont tempérées par la nécessaire construction d’un accord dans la majorité, et par la faible alternance au Sénat, à droite entre 1968 et 2011, et depuis 2014.

À partir de 1994, un système multipartite, plus bipolarisé de type majoritaire émerge en Italie, caractérisé par une structuration gauche-droite plus nette dans les débats politiques, avec la possibilité d’une alternance à chaque législature autour d’un programme, dans un environnement politique plus concurrentiel. En 1994, la démocratie chrétienne recueille moins de 15 % des voix, tandis qu’un nouveau parti, Forza Italia, est créé par S. Berlusconi. Plus de deux tiers des parlementaires sont mis en examen dans l’enquête Mani pulite (Vauchez, 2004 et chapitre 2). 71 % des députés élus en 1994 n’ont jamais siégé au parlement, 45 % en 1996 (Verzichelli, 1996). En outre, les réformes de la loi électorale d’août 1993, puis de 2005 limitent partiellement les effets du scrutin proportionnel.

Précisons quels acteurs et institutions constituent des veto players dans chaque pays.

2 Des veto players majeurs au niveau de l’exécutif

Les divergences au sein de l’exécutif sont la principale cause de veto dans les trois pays. Les principaux veto players se situent au niveau des partis composant la coalition gouvernementale, auxquels s’ajoute en France le chef de l’État ou le Premier ministre en cas de cohabitation.

Plus les clivages idéologiques et la fragmentation politique sont importants, plus la recherche d’un consensus est menée en amont du processus parlementaire (Belgique) ou au parlement. En Belgique, les partis de la coalition contrôlent la mise à l’agenda. De plus, en raison de la discipline partisane et du rôle prédominant des présidents de parti, les compromis sont rarement contestés au parlement. En Italie, à cause de la menace crédible de retrait du gouvernement, si les dissensions internes à la coalition sont trop fortes, le gouvernement et des députés de la majorité présentent plusieurs projets conjointement ou successivement au parlement.

En France, jusqu’en 2008, le chef de la majorité contrôle l’agenda gouvernemental et parlementaire. C’est le principal veto. Une majorité structurée autour d’un parti principal, plus forte à droite qu’à gauche, facilite les réformes.

3 Le parlement : rare veto player, excepté en Italie

Le parlement est un veto player fréquent en Italie, occasionnel dans les autres pays.

Le parlement italien exerce un rôle important dans la fabrique des lois. Puisque le gouvernement ne maîtrise pas le calendrier parlementaire, négocié avec tous les groupes, ces derniers peuvent agir comme veto player. De plus, la Constitution attribue un rôle prééminent aux commissions parlementaires dans l’élaboration et l’approbation des lois, et un pouvoir d’initiative législative à chaque parlementaire. Le parlement est donc une cible et un canal d’influence privilégiés pour les groupes d’intérêt (Della Sala, 1999, p. 67-71). Depuis 1993, le veto parlementaire est amoindri, même s’il n’a pas disparu en raison d’une forte fragmentation partisane, de la facilité avec laquelle un gouvernement peut être renversé, de l’autonomie des parlementaires vis-à-vis du parti, du groupe et du gouvernement, et des différences dans la représentation des partis au sein des deux chambres qui augmentent le nombre de veto players parlementaires (Zucchini, 2001, 2008a). C’est pourquoi il n’y a pas de parallélisme entre les changements qui affectent le système partisan, les règles électorales et l’évolution du processus législatif (Zucchini, 2008b, p. 112). De plus, « il s’agit davantage d’un conflit inter-institutionnel et de négociation (entre le parlement et le gouvernement) que d’une confrontation politique (entre une majorité parlementaire et une opposition) » (Capano et Vignati, 2008, p. 54 ; cf. ci-dessous).

En France, la Cinquième République a été conçue pour éviter la subordination du gouvernement au parlement. Le veto parlementaire est quasiment supprimé. Le gouvernement peut légiférer par ordonnance sans débat parlementaire grâce à l’article 49.3. Les réformes de la justice de 1958 ont été adoptées ainsi – choix qu’a refusé L. Jospin entre 1997 et 2002. Le gouvernement peut légiférer par décret, comme lors de la réforme de la carte judiciaire de 2008 décidée par N. Sarkozy, même si les contestations se déplacent alors devant le Conseil d’État qui peut être un veto player (Commaille, 2015). En outre, il peut contraindre à un vote final sur un projet de loi incluant les amendements qu’il a acceptés ; la procédure dite de « vote bloqué » est mobilisée pour les sujets controversés (article 44.3). De plus, la solidarité gouvernementale et la discipline de partis sont assez fortes, sauf si la majorité est très divisée sur certains projets idéologiques, comme les rapports entre justice et politique. Quand une législation est trop controversée, elle tend à être abandonnée, comme en matière d’éducation. Le Sénat, à droite entre 1968 et 2011, et depuis 2014, est souvent un veto player lors d’un gouvernement de gauche et parfois de droite, vu le poids des centristes. Toutefois, l’Assemblée nationale peut contourner ce veto à la demande du gouvernement par un simple vote à la majorité. Suite à la réforme constitutionnelle de 2008, l’ordre du jour des chambres est arrêté par la conférence des présidents de groupe, et le texte discuté en séance plénière est issu des travaux de la commission, sauf pour les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale et de révision de la Constitution. Sous la présidence de F. Hollande, le Sénat a ainsi refusé de programmer l’examen de la réforme du Csm et du statut de la magistrature. De plus, le parlement dispose de davantage de temps pour examiner les projets de loi, sauf en cas de procédure accélérée, qui implique une seule lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat ; la commission mixte paritaire examine et arbitre alors les sujets non examinés dans l’une des chambres. La loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, a été adoptée à l’issue d’une procédure accélérée.

En Belgique, le parlement n’est pas d’ordinaire un veto player. Lorsqu’un accord est intervenu au gouvernement, la discipline de partis limite les dissensions. Certains élus dénoncent le rôle de « presse-bouton » auquel ils seraient cantonnés. La fin du bicaméralisme parfait réduit encore le risque de veto, puisque le Sénat n’a plus de compétence en matière de justice depuis avril 2014, alors qu’il avait joué un rôle moteur dans les réformes menées jusqu’à la fin des années 1990.

Dans les trois pays, le parlement et les partis d’opposition sont d’importants veto players si le projet implique une modification de la Constitution, s’il concerne un problème régional ou s’il est examiné en fin de législature quand les enjeux électoraux incitent les partis à réaffirmer leurs différences. En cas de révision constitutionnelle, les réformes doivent recueillir une majorité beaucoup plus large que la majorité qualifiée et faire l’objet de compromis avec des partis n’appartenant pas à la coalition. De plus, l’accord du chef de l’État est requis. Tel était le cas pour le Conseil Supérieur de la Justice en Belgique adopté en 1998, la réforme du Conseil Supérieur de la Magistrature française abandonnée en 2000, ou plusieurs projets des gouvernements Berlusconi. Ces contraintes constitutionnelles, plus rares dans d’autres domaines d’action publique, expliquent que réformer la justice puisse être plus difficile. En outre, les réformes ne doivent pas empiéter sur les prérogatives des régions – point d’achoppement en Belgique à l’institut de formation de la magistrature prévu en mai 1998 et institué en 2007 seulement, car la justice est une compétence fédérale, la formation du ressort des régions. Les parlementaires belges disposent d’un droit de veto constitutionnel – procédure dite de « conflit d’intérêt », à l’encontre d’un projet de loi qui mettrait en danger une des communautés (article 54 de la Constitution). Cette procédure, évitée en amont, est rarement utilisée8. En Italie, la Cour constitutionnelle a annulé certaines dispositions de la loi instituant la justice de paix, pour cause de non-respect des dispositions spécifiques concernant les régions autonomes à statut particulier.

4 Après le parlement, trois vetos potentiels

Une fois le texte de loi adopté par le parlement, trois veto players peuvent influencer le processus législatif : le chef de l’État, le Conseil constitutionnel et les citoyens à travers un référendum d’initiative populaire.

4.1 Le chef de l’État, un veto player exceptionnel

Le chef de l’État est un veto player dans des circonstances particulières. Si ce risque est très crédible en Italie et dans une moindre mesure en France, ce n’est pas le cas en Belgique.

Le roi des Belges intervient de manière marginale dans la production des lois. Chargé de nommer le gouvernement après l’avoir accepté, il contresigne toutes les lois. Les très rares fois où il s’y est opposé, le processus législatif n’a pas été entravé9. Le chef de l’État belge n’est donc pas un veto player vraisemblable.

Par contraste, le président de la République italien en est un crédible en raison du recours croissant, depuis les années 1990, à son pouvoir de veto suspensif sur une loi adoptée par le parlement, obligeant ce dernier à rediscuter son contenu. Ce veto est efficace par les effets d’anticipation qu’il provoque. Dès la discussion d’un projet, certains opposants sollicitent le chef de l’État. Ce dernier peut relayer les oppositions exprimées au sein et en dehors du parlement. « Garant de l’unité nationale » (article 87 de la Constitution), le président est à l’interface des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Ce veto a été utilisé concernant la loi du 22 décembre 1975 réformant l’élection des magistrats au CSM contesté par les conservateurs (Pizzorusso, 1990, p. 40) ; la loi de 1991 instituant le juge de paix, amendée ensuite conformément aux revendications des avocats. Ceci explique que S. Berlusconi ait fait des concessions à l’opposition entre 2001 et 2006, alors qu’il pouvait faire adopter les lois sans son accord. Cependant, le président Ciampi a refusé de promulguer la loi-cadre adoptée par le parlement le 1er décembre 2004, trois articles lui paraissant contestables sur le plan constitutionnel – notamment l’introduction d’une politique judiciaire définie par le ministre de la Justice. Le parlement en a adopté une nouvelle version le 20 juillet 2005, dite réforme Castelli dans laquelle les parlementaires avaient renoncé à introduire la séparation des carrières (cf. chapitres 3 et 5).

En France, le président de la République peut, « dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée […] demander au parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles » (article 10 de la Constitution) ; il peut refuser de signer des ordonnances (Gaxie, 1989). Mais, en l’absence de cohabitation, son contrôle s’exerce en amont sur le gouvernement. En cohabitation, la légitimité de cette procédure serait contestée. De plus, le chef de l’État convoque le Congrès ou organise un référendum dans le cas d’une réforme modifiant la Constitution. Entre 1997 et 2001, les projets de réforme du Conseil supérieur de la magistrature et de redéfinition des liens entre le garde des Sceaux et les magistrats du parquet se sont heurtés à ce veto.

4.2 La Cour constitutionnelle, « un législateur négatif » ?

Avec la montée en puissance du contrôle de constitutionnalité en Europe (Stone Sweet, 2000), l’institution qui en est chargée est un veto player d’importance inégale selon l’ouverture des modalités de saisine et les modes de nomination de ses membres. « Selon qu’on le réserve au monde politique (comme en France [jusqu’en 2008]), qu’on l’élargit aux juges (en Belgique, en Espagne, au Portugal, en République fédérale ou en Italie) par le jeu de la question préjudicielle, qu’on y admet les citoyens, notamment les associations (comme en Allemagne, en Belgique ou en Espagne à travers le recurso de amparo), on gêne ou on facilite l’établissement du juge constitutionnel au centre de la vie publique » (Robert et Cottino, 2001b, p. 252).

Créé en 1958, le Conseil constitutionnel français est surtout composé de personnalités politiques, rarement de juges : il s’agit plus d’une forme de contrôle politique que judiciaire sur la constitutionnalité des lois (Pizzorusso, 1990, p. 32). Son action est restreinte jusqu’en 2008 : seuls le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou sénateurs (depuis 1974) pouvaient déposer un recours devant le Conseil constitutionnel, qui ne peut intervenir qu’entre le vote d’une loi et sa promulgation ; le Conseil constitutionnel doit statuer dans un délai d’un mois, sauf urgences. Presque exclusivement saisi par l’opposition parlementaire (Brouard, 2009, p. 388)10, « malgré un recrutement très politisé […], il s’est forgé une image d’arbitre impartial » (Bussy et Poirmeur, 2010, p. 76-77). Depuis 2010, les justiciables peuvent contester la constitutionnalité d’une loi lors d’un procès devant un juge administratif ou judiciaire, qui peut saisir le Conseil d’État ou la Cour de cassation, qui peut saisir le Conseil constitutionnel. Certains le qualifient de « troisième chambre législative » (Stone Sweet, 1992 ; François, 1997) : davantage de lois ordinaires lui sont soumises, et sont censurées par le Conseil, obligeant le gouvernement à adopter une nouvelle législation. Ainsi, en 2010, lorsque le Conseil déclare la garde à vue contraire à la Constitution en raison de sa banalisation, il remet cette question à l’agenda législatif et gouvernemental, et oblige l’exécutif à adopter une nouvelle législation dans un délai d’un an, permettant l’aboutissement d’un projet envisagé par le rapport Léger de 2009. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel peut par ses décisions (dé)légitimer un projet de réforme, comme en juillet 2011, où ce dernier a estimé que le cumul des fonctions d’instruction et de jugement par le juge des enfants n’était pas compatible avec le principe d’impartialité des juridictions, et validé l’essentiel de la réforme de l’organisation de la justice des mineurs modifiant l’ordonnance du 2 février 1945.

En Belgique et en Italie, une même institution est chargée de contrôler la constitutionnalité des lois et d’arbitrer les conflits de compétences entre institutions législatives. Les décisions de la Cour constitutionnelle italienne, composée de professionnels du droit, prennent effet dès le lendemain de leur publication ; aucun recours n’est possible. En 2007, la Cour constitutionnelle a déclaré anticonstitutionnelle la loi dite Pecorella de 2006, selon laquelle le procureur ne pouvait plus faire appel d’un acquittement en première instance. En Belgique, le contrôle de constitutionnalité des lois est difficilement mobilisable par les partis dans les conflits entre majorité et opposition au niveau fédéral, sauf si la loi renvoie à des enjeux communautaires. Sa montée en puissance est liée à sa saisine par les juges lors d’affaires qui leur sont soumises. La Cour constitutionnelle11 peut annuler tout ou partie de la loi, comme cela a été le cas pour le snel recht en 2002 ou concernant le projet d’élargissement du champ d’application de la mini-instruction aux perquisitions en 2016 : elle est parfois qualifiée de « législateur négatif » (Martens, 2001, p. 94).

Ce veto peut être anticipé par sollicitation ex ante de constitutionnalistes et du Conseil d’État, qui donne des avis non contraignants sur les avant-projets de lois et d’arrêtés.

4.3 Le référendum constitutionnel d’initiative populaire : exception italienne, nouveauté en France

Enfin, en Italie, le référendum d’initiative populaire, introduit en 1970, est très utilisé depuis les années 1990. 500 000 citoyens peuvent solliciter un référendum abrogatif : « souhaitez-vous que la loi X soit abrogée ? ». Pour qu’elle soit abrogée, au moins 50 % des électeurs doivent participer au vote et une majorité des votants approuver la question. Par l’alliance entre certains partis et groupes sociaux, le référendum abrogatif met un problème à l’agenda politique et permet aux groupes de pression de contourner le parlement. Cette procédure a influencé certains domaines : législation sur le divorce, l’avortement. En mars 1986, lors des enquêtes pour corruption et collusions avec la mafia menées contre de hauts responsables politiques, le Parti radical, le Parti socialiste et les libéraux ont présenté trois propositions de référendum concernant le CSM, la responsabilité civile des magistrats et l’abolition de la commission parlementaire qui « filtre » les procédures judiciaires à l’encontre des ministres (Bruti Liberati et Pepino, 2000). En 1995, cinq propositions de référendums sur douze ont abouti (Verzichelli, 2006, p. 467-468). En 2000, trois référendums sont organisés sur la réforme des modalités d’élection des magistrats au Conseil supérieur de la magistrature (suppression des listes), la séparation des carrières entre magistrats du siège et du parquet, et les charges extra-judiciaires des magistrats.

Tableau 1. Veto players et contrôle de l’agenda dans la production des lois

Belgique

Italie

France

Principaux veto players et contrôle de l’agenda

Partis de la coalition

Chef de la majorité

(chef de l’État hors cohabitation, Premier ministre sinon)

+ parlement

Certains partis de la coalition gouvernementale

Discipline partisane

Forte

Faible

Forte

Distance idéologique dans la coalition

Parfois significative

Souvent réduite

Autres veto players

Conseil constitutionnel

Président

Référendum abrogatif

Conséquences selon la théorie des veto players

Forte stabilité des politiques

Statu quo ou majorité cas par cas

Forte inertie ou changement incrémental

Capacité de changement

Dans la justice

Forte stabilité jusqu’en 1996.

Réformes décisives en 1998-2000.

Depuis, changements graduels ou brusques (2013-17).

Changements nombreux et importants dans les lois judiciaires.

→ Paradoxe italien

Lois judiciaires nombreuses (notamment en matière pénale)

→ Conforme à la théorie de Tsebelis

Source : Réalisation de l’auteur.

Le seuil des 50 % d’électeurs n’est pas atteint, montrant la difficulté à mobiliser les citoyens sur des projets relatifs à la justice, sauf à propos de la responsabilité des magistrats et de la loi de 2011 autorisant le Président du Conseil et les ministres à ne pas se présenter devant les tribunaux pendant leur mandat. Le référendum peut donc être un veto crédible.

En France, la réforme constitutionnelle de 2008 prévoit un référendum d’initiative populaire dans des conditions restrictives. Ce veto paraît peu crédible. À l’initiative d’un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, les parlementaires peuvent soumettre au référendum tout projet ou proposition de loi sur l’organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale et environnementale, et aux services publics qui y concourent, ou autorisant la ratification d’un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. Le référendum ne pourra pas porter sur l’abrogation d’une disposition législative datant de moins d’un an. Le parlement examinera la proposition dans un délai de six mois à compter de la décision de conformité du Conseil constitutionnel ou le chef de l’État la soumettra à référendum. Si la proposition n’est pas adoptée, il ne sera pas possible d’en présenter une sur le même sujet moins de deux ans après la date du scrutin.

La comparaison entre pays met en évidence les effets des règles du jeu politique et notamment des configurations des veto players sur le processus de réformes de la justice. Le tableau 1 synthétise les principaux résultats pour chaque pays : nombre de veto players après application de la règle d’absorption, mode de décision et degré de cohérence idéologique et partisane.

5 Une validation partielle de la théorie des veto players

L’analyse comparée et le contraste entre l’Italie et la Belgique concernant le nombre et l’ampleur des réformes judiciaires soulignent à quel point la théorie de G. Tsebelis est stimulante pour expliquer la fabrique des lois : la caractérisation des régimes politiques ne suffit pas. En effet, l’Italie et la Belgique sont deux partitocraties dont le système politique est fragmenté. Mais leurs configurations de veto players et leur impact sur le processus réformateur diffèrent. En Belgique, l’exécutif et le parlement disposent d’une autonomie décisionnelle réduite par rapport aux partis qui définissent l’agenda législatif dès la formation du gouvernement, puis négocient les compromis sur les principaux dossiers. Un veto parlementaire est rare après qu’un accord gouvernemental a été conclu, à l’exception des lois nécessitant de modifier la Constitution. Les négociations internes à la coalition sont primordiales. Ainsi s’explique le « décalage chronologique entre les “idées” de réforme et leur traduction dans des lois produit par la lourdeur de l’appareil politico-législatif qui fonctionne essentiellement sur le mode du compromis » (Devillé et al., 1993, p. 21). En Italie, il existe de nombreux veto players, car le pouvoir de mise à l’agenda, dispersé entre une pluralité d’acteurs, facilite l’accès de groupes d’intérêt insiders régulièrement consultés par les pouvoirs publics, auprès des partis et parlementaires. Le processus de réformes du juge de paix entre 1975 et 1994 s’est ainsi heurté à trois vetos : parlementaire jusqu’en 1991, présidentiel en 1991 et constitutionnel en 1994.

Cependant, en matière de justice, il n’y a pas de corrélation stricte entre le nombre de veto players et le risque de blocage du processus de production des lois. C’est en Italie, où les veto players sont très nombreux que des réformes très importantes de la justice ont été mises en œuvre depuis la Seconde Guerre mondiale – situation qui ne correspond pas aux prédictions de la théorie de G. Tsebelis. Pour ce dernier (2002, p. 184), de nombreux veto players et un contrôle limité de l’agenda gouvernemental conduiraient à un changement incrémental, tandis qu’un petit nombre de veto players et un fort contrôle de l’agenda déboucheraient sur des changements radicaux – prédiction pertinente pour les principales réformes belges. Pourtant en Italie, l’institution du Conseil supérieur de la magistrature en 1958 et d’un système pénal plus accusatoire ne sont ni des réformes mineures, ni pour la deuxième incrémentale.

Deux facteurs expliquent ce paradoxe. D’une part, je montrerai dans le chapitre suivant que le rôle, les modalités et capacités de mobilisation des groupes d’intérêt tempère le poids des configurations de veto players. D’autre part, la structuration des veto players n’influence pas seulement la capacité à réformer, mais les modalités de réforme et leur contenu, puisque les vetos les plus crédibles (dissensions internes à la coalition en Belgique, désaccords entre les partis gouvernementaux et autonomie des parlementaires en Italie) peuvent être anticipés. Ceci explique l’importance d’institutions, pas toujours prévues par les textes, qui, favorisant l’obtention d’un compromis, limitent le risque d’un veto de l’exécutif et du législatif.

II Des arrangements institutionnels favorisant la concertation

Alors que de nombreux auteurs insistent sur les acteurs et lieux où le processus réformateur peut être bloqué (Immergut, 1992a, b ; Tsebelis, 2002), il importe de s’intéresser aussi aux institutions qui facilitent l’élaboration d’un compromis. Ces dispositifs institutionnels, ancrés dans des pratiques et routines progressivement formalisées, sont essentiels à la compréhension de la manière dont les luttes politiques s’organisent et parviennent ou non à être canalisées. Les efforts portent sur la conclusion d’accords entre partis de la majorité en Belgique, sur les moyens de contourner l’opposition des parlementaires en Italie. En France, la coordination de l’action gouvernementale et des activités parlementaires repose sur la forte implication de l’Élysée et de l’équipe du Premier ministre.

1 L’institutionnalisation des pratiques de compromis en régime minoritaire

Dans les régimes minoritaires, le passage « des clivages à la politique du compromis » (Devillé et al., 1993) est une condition sine qua non d’une réforme.

1.1 Des accords entre partis formalisés en amont du parlement

En Belgique, parvenir à un accord en amont du parlement est important, car un projet de loi ne peut être adopté qu’après avoir été voté article par article, sauf exception12. Les accords se concluent entre les responsables des partis de la coalition ; pour les dossiers les plus épineux, entre ceux de la majorité et de l’opposition. En contrepartie, « les partis gouvernementaux minimisent l’interférence des autres acteurs politiques : les électeurs, les militants, les parlementaires, les ministres, les fonctionnaires et même le pouvoir judiciaire. » (De Winter et Dumont, 2006, p. 256 et p. 277)

Deux dispositifs de régulation internes à la coalition sont mobilisés. D’une part, un projet de gouvernement, rendu public, encadre l’activité gouvernementale – accord précis conclu entre les partis de la coalition sur le programme d’action, approuvé par les instances dirigeantes de chaque parti (Timmermans, 2006). Les partis négocient l’intégration d’une partie de leur programme. Un calendrier de réalisation est parfois précisé, ainsi que les procédures de résolution de conflits et de négociations des thématiques non abordées. Cette feuille de route restreint le droit d’initiative des ministres, présidents de partis et groupes parlementaires de la majorité. Mais, compromis global et sectoriel, il évite l’instabilité gouvernementale et la recherche de majorité au cas par cas. En revanche, la formation d’un gouvernement est parfois laborieuse.

D’autre part, l’intercabinet a un rôle central dans l’obtention d’un accord entre partis de la coalition. Le cabinet du ministre concerné prépare un avant-projet qui y est discuté, avant l’approbation du projet de loi en Conseil des ministres. L’intercabinet, ou « kern cabinet », est le lieu de représentation des partis au gouvernement. Outre les ministres concernés et certains conseillers, il comprend un représentant de chaque parti, le plus souvent, les vice-premiers ministres13. Les partis participent ainsi aux principales décisions de l’exécutif. L’intercabinet reflète aussi des rapports de force liés à leur poids électoral et à l’influence de chaque ministre. Les grands arbitrages y sont réalisés sous la présidence du Premier ministre qui est la cible privilégiée des groupes d’intérêt. La moindre décision de l’exécutif doit être approuvée par tous. Les partis de la coalition ont un pouvoir effectif de veto, puisque l’objection d’un parti à l’encontre d’une politique conduit à une rediscussion du texte au gouvernement. L’intercabinet est une soupape de sécurité, comme le souligne un conseiller ministériel :

« Le travail en intercabinet, c’est un élagage, afin de permettre un accord total au sein du gouvernement… L’objectif, c’est de vider un maximum de problèmes pour qu’il n’y ait plus que des détails à régler en Conseil des ministres […] Même si on pouvait encore parfois avoir certains problèmes politiques, car il n’y avait pas toujours de discipline de parti. » (ancien conseiller ministériel francophone à l’Intérieur et auprès du Premier ministre, magistrat)

L’intercabinet est donc à la fois caractérisé par un haut degré de conflictualité et un lieu de régulation des conflits et d’élaboration d’accords politiques. Le principe de solidarité gouvernementale garantit la durabilité du compromis et l’absence de veto parlementaire. Celui-ci repose sur la loyauté et le respect de la parole, critère majeur d’appréciation du personnel gouvernemental selon A. Éraly (2002, p. 117-118).

Lorsque le gouvernement doit agir sur un thème controversé non inclus dans l’accord gouvernemental, les ministres se retrouvent en « conclave » pour élaborer une note de politique générale définissant les grandes orientations, parfois un accord plus précis. Ainsi tous les partis de la coalition sont impliqués dans la définition de la politique gouvernementale.

Pour les sujets les plus délicats, des négociations de type multipartite réunissent à huis clos les plus hauts responsables des partis de la coalition et certains partis de l’opposition. Ce mode de formalisation d’un accord – par des « réunions au sommet » rassemblant opposition et majorité qui négocient un accord sur de grandes questions politiques et dans un temps ramassé – est souvent mobilisé pour les questions communautaires, qui nécessitent de modifier la Constitution et donc de réunir deux tiers des voix à la Chambre et au Sénat, et au moins la moitié de chaque groupe linguistique. Les réformes institutionnelles, les « pactes » scolaires et linguistiques, mais aussi le programme de réformes gestionnaires de la justice adopté à partir de 2013 (cf. chapitre 4) ont été conclus ainsi. L’objectif est de parvenir à un plan de réformes résolvant le conflit et supprimant le veto parlementaire, tous les partis impliqués s’engageant à voter le texte adopté. Ensuite, le parlement avalise les décisions prises par les responsables des partis.

Par exemple, les négociations relatives aux réformes de la police et de la justice consécutives à l’affaire Dutroux qui débouchent en l’espace d’un mois sur l’accord Octopus signé le 23 mai 1998, rassemblent les dirigeants de huit des douze partis de la majorité et de l’opposition (libéraux, démocrates-chrétiens, socialistes, la Volksunie et le Front démocratique des francophones), accompagnés de deux ou trois négociateurs : parlementaires, membres du gouvernement ou conseillers ministériels, parmi lesquels les personnalités politiques les plus influentes et des spécialistes des questions de droit (Vigour, 2004). Les réunions se déroulent sous la présidence du Premier ministre Jean-Luc Dehaene, en présence des ministres de la Justice et de l’Intérieur, de certains conseillers et de plusieurs experts sur la police. L’administration est marginalisée ; aucune place n’est laissée pour les consultations avec les professionnels du droit qui ne participent pas à l’arène politique. Les décisions sont prises sans vote du bureau politique, ni débats (à propos du contexte, cf. chapitre 3). Certains analystes et acteurs politiques parlent d’une « méthode Dehaene », qui « privilégiait les négociations secrètes et la présentation d’accords entièrement finalisés » (Delwit et Van Haute, 2004).

Ces négociations illustrent la fabrication concrète d’un compromis politique dans un domaine non couvert par l’accord gouvernemental. Une discussion générale s’appuie sur les revendications des partis, comme le raconte un membre de la délégation du parti social-chrétien :

« Le Premier ministre demandait aux socialistes : “qu’est-ce que vous voulez ?”, aux libéraux, “et vous, qu’est-ce que vous voulez ?”. Le PS [Parti Socialiste] disait : “je veux la suppression des tribunaux militaires” […] C’était un peu un marché. Chacun venait avec de grandes idées. Par exemple, le Conseil supérieur de la justice, qu’est-ce qu’on met dedans ? Chacun avait sa vision de l’indépendance de la justice […] On discutait. On définissait ensemble les grands principes. » (sénatrice social-chrétien francophone)

Les discussions soulignent les tractations fondées sur le principe du donnant-donnant et la nécessité de faire des concessions :

« Le Conseil supérieur de la justice, c’était plutôt une idée latine, tandis que le parquet et la réforme des polices étaient plutôt une idée flamande… [Le parquet] c’est une vision qui ne correspondait pas à celle de mon parti, mais chacun y a mis du sien. » (sénatrice social-chrétien francophone)

« L’École de la magistrature est venue de la Volksunie. » (sénateur socialiste néerlandophone)

Après deux-trois réunions, une liste de solutions acceptables par les parties prenantes est établie selon la « technique de l’entonnoir » d’après l’un des négociateurs socialistes. Plusieurs thématiques – d’une idée à un texte déjà discuté au sein du gouvernement et des commissions Justice au parlement – se dégagent, qui s’apparentent à une note de politique générale. Trois groupes de travail sont constitués sous la présidence du Premier ministre.

Le cabinet du ministre de la Justice est force de proposition et stabilisateur de compromis. Quand un accord s’esquisse, il rédige une première version correspondant à l’exposé des motifs ou à des fragments d’avant-projet de loi, discutée lors de la réunion suivante, comme le rapporte l’ancien directeur de cabinet :

« Une fois que la discussion était terminée, je repartais avec mon ministre et un groupe de travail qu’on avait constitué au cabinet… On a donc mis en musique, mis sur papier… les points sur lesquels il y avait un réel consensus et déjà élaboré des bouts de textes qu’on a soumis lors de la réunion suivante aux autres participants pour affiner les textes et arriver à un document prêt à être introduit au parlement. » (magistrat néerlandophone, ancien directeur de cabinet à la Justice)

Pour le Conseil supérieur de la justice (Csj), les délégations se mettent d’accord sur la structure de l’institution (objectifs et organisation en commissions) et le nombre de membres. Le compromis concilie quatre attentes : la dépolitisation des nominations des magistrats (voulue par le parti socialiste flamand, la Volksunie, le Vlaams Blok, et deux associations réformatrices de magistrats), un contrôle sur leur activité (souhaité par le parti socialiste francophone et, dans une autre perspective, par les deux associations), la limitation de l’influence de la haute magistrature et un organe de représentation des magistrats demandé par une partie de ces derniers avec le soutien du gouvernement.

L’accord gouvernemental ou multi-partite est une ressource et une contrainte pour les acteurs politiques. L’iter parlementaire est réduit si le document définit précisément les objectifs et modalités de la réforme. Ceci a facilité ensuite l’adoption de la loi créant le Csj :

« On a eu une accélération assez… sensationnelle, probablement parce qu’on ne travaillait pas dans une structure limitée à la majorité et à l’encontre d’une opposition. Cela a permis de vite sentir ce qui était acceptable pour tous […] Il y a eu très peu d’amendements après. » (sénateur néerlandophone socialiste, alors président de la commission Justice)

En même temps, cet accord est une contrainte. D’une part, les négociations multipartites, réalisées dans l’urgence, ne réunissent généralement que les hauts responsables des partis. Ceux à qui la réforme s’applique ne sont pas toujours consultés. Or, il est délicat de modifier un texte, sans remettre en cause l’accord global, subtil équilibre entre les attentes des partis :

« Il y a eu évidemment moins de débats au parlement, puisque tout était négocié, ficelé, pesé… Parce que, si on touchait à quelque chose, on remettait en cause l’équilibre. » (député socialiste francophone)

Cela explique la place marginale laissée à la consultation des groupes d’intérêt, souvent formelle devant les commissions du parlement, quand un accord politique a été conclu. D’autre part, le compromis peut encore être flou. Les jeux ne sont donc pas entièrement faits à l’issue des réunions inter-cabinets ou négociations multipartites. Tout dépend du cadrage politique.

La relative faiblesse du parlement vis-à-vis de l’exécutif et des partis est une conséquence et condition de cette formalisation du compromis entre partis. En raison de la difficulté à former une coalition, de la solidarité gouvernementale et de la discipline de partis, les parlementaires confirment souvent les choix faits par leurs dirigeants, auxquels les députés et sénateurs influents ont contribué en faisant valoir leur point de vue dans les instances dirigeantes de leur parti. L’essentiel des décisions se prend au gouvernement, mais où les partis jouent un rôle majeur. C’est pourquoi les parlementaires de l’opposition s’expriment parfois plus au sein des commissions des Chambres et en assemblée, afin de peser sur le contenu d’un projet à la négociation duquel ils n’ont pas pris part. Ces mécanismes de pacification suppriment en amont la plupart des vetos. Ils soulignent le caractère essentiel des compromis mis en œuvre pour les éviter.

1.2 Les dispositifs facilitant un consensus

Compte tenu de la fragmentation de l’échiquier politique italien, la difficulté est d’obtenir l’accord des partis et d’un maximum de parlementaires sur un projet. Même si les règles relatives à la production des lois ont relativement peu changé depuis les années 1950, à partir de la fin des années 1980, des procédures différentes renforcent le pouvoir législatif du gouvernement (Zucchini, 2011).

Différentes institutions au ministère et auprès du Président du Conseil désamorcent les désaccords avant l’examen des projets de loi en Conseil des ministres. En cas de différends entre ministères, un département de la présidence du Conseil assure la coordination entre les projets. Un pré-projet est discuté en « pré-conseil » qui régule les tensions internes à la coalition, même si les différends sont en général résolus en amont. Cet organe rassemble les représentants des ministères concernés, des partis de la coalition et le Président du Conseil qui arbitre.

Contrairement à la Belgique, un accord gouvernemental ne garantit pas la coopération des parlementaires. Le cabinet évalue donc les points de litige susceptibles de remettre en cause la cohésion gouvernementale, en évaluant la réception des projets au parlement. La conférence des présidents de groupe, qui définit le calendrier, suit souvent les priorités du gouvernement, sauf si celles-ci sont trop nombreuses. L’absence de crédit et de ressources politiques, la non-cooptation par les parlementaires et principaux responsables des partis des ministres dits « techniques », peuvent rendre le processus réformateur plus complexe. Par exemple, les difficultés de G. Flick (1996-1998) à promouvoir ses projets relatifs au giudice unico (qui confie au tribunale les missions exercées par le pretore, autre juridiction de premier degré qui disparaît), au giudice monocratico (élargissement des matières examinées par un seul juge) et modifiant la carte judiciaire ont été imputées à son absence de relais au parlement. Au contraire, le fait que les ministres suivants O. Diliberto et P. Fassino soient des parlementaires reconnus semble avoir facilité l’adoption des projets initiés par leur prédécesseur. Les secrétaires d’État à la justice, souvent des parlementaires aguerris d’autres partis de la coalition, assurent l’interface avec les partis et le parlement, rôle crucial si le ministre est un novice en politique et si les secrétaires d’État restent en exercice plus longtemps. Le ministre peut décider de suivre certains projets confiés initialement à leur secrétaire d’État lorsque leurs conceptions divergent – comme en 2003-2005, où les désaccords à propos de la réforme de l’organisation judiciaire étaient notoires entre le ministre R. Castelli (Ligue du Nord) et son sous-secrétaire d’État, M. Vietti, parlementaire centriste reconnu. En cas de fortes dissensions dans la majorité, le ministre engage des « médiations parlementaires et politiques » avec les responsables des partis de la majorité et certains représentants des groupes parlementaires, mais pas nécessairement avec des membres de la commission Justice. Ces discussions ne s’engagent que si un problème se pose au parlement, à la différence de la Belgique où la plupart des points litigieux sont réglés en amont.

La procédure législative ordinaire est peu utilisée. Le gouvernement peut contraindre le parlement à adopter une loi par la procédure décentralisée, les maxi-amendements remplaçant toute une loi (très utilisés entre 1996 et 2006 – en 2003 pour la justice), un décret-loi ou une loi-cadre. La capacité d’action renouvelée du gouvernement depuis la fin des années 1990 s’est appuyée sur cette dernière procédure.

L’adoption d’une loi en procédure décentralisée (commissione in sede legislativa, sans retour en séance plénière) est privilégiée jusqu’à la fin des années 1980 : 75 % des lois y sont adoptées jusque dans les années 1970, plus de la moitié dans la décennie 1980, 20 % entre 1996 et 2006 (Kreppel, 1997 ; Giuliani, 2008, p. 65). Cette procédure implique l’accord du gouvernement, de l’assemblée et des parlementaires de la commission concernée – donc un niveau élevé de consensus (Zucchini, 2001, p. 118)14. Le nombre réduit de membres facilite la prise de décision. De plus, le gouvernement en contrôle l’issue, puisqu’il peut menacer de contraindre à une adoption en plénière. Les accords avec l’opposition s’effectuaient souvent dans ce cadre (Capano et Vignati, 2008, p. 52), qui permettait au Parti communiste de participer au processus réformateur sans appartenir au gouvernement (Newell, 2006, p. 394). Son soutien compensait l’absence de discipline partisane. Ainsi pendant longtemps, le parlement est dominé par les « commissions [qui] exercent un contrôle et un rôle de filtre en matière de législation » (Verzichelli, 2006). Cette procédure est moins utilisée en raison de l’accroissement de la fragmentation politique, des longues tractations nécessaires et du fait que chaque force politique peut s’y opposer au profit de l’assignation en assemblée.

Entre 1996 et 2006, moins d’un tiers des lois est approuvé de manière non consensuelle, c’est-à-dire en l’absence d’au moins 95 % de votes favorables (Giuliani, 2008, p. 66). « Chacun des principaux partis dispose de facto d’un pouvoir de veto législatif. Ainsi la production des lois est limitée aux projets qui bénéficient d’une super-majorité. » (Capano et Giuliani, 2001, p. 14). Selon M. Giuliani (2008), la persistance de ces procédures consensuelles tient au fait que les pouvoirs législatifs du gouvernement sont plus restreints qu’en France, à l’élaboration depuis les années 1950 d’une culture parlementaire consensuelle qui a conduit à favoriser les compromis au parlement, tandis que la conflictualité peut rester vive dans l’espace public, et à de nombreux veto players qui obligent le gouvernement à la concertation.

À partir de la fin des années 1970, le gouvernement a largement recours aux décrets-lois (decreto legge), qui entrent en vigueur immédiatement et qu’il peut promulguer dans « des cas extraordinaires de nécessité et d’urgence » (article 7 de la Constitution ; Zucchini, 2008a, p. 20). Assignés en commission parlementaire in sede referente, ils doivent être approuvés par l’Assemblée à la majorité. Le parlement doit décider sous 60 jours s’il maintient la situation créée par le décret-loi, préfère revenir au statu quo antérieur ou en créer un nouveau en amendant le projet de loi de conversion du décret-loi. Le dernier mot revient aux parlementaires. Si le parlement ne convertit pas le décret en loi dans ce délai, le statu quo antérieur est restauré. Le gouvernement est contraint d’accepter de nombreux amendements. Mais cette procédure, prioritaire, reste beaucoup plus rapide que l’examen ordinaire.

À partir de la législature 1988-1992, puis des gouvernements Amato et Ciampi, et surtout de 1996, les lois-cadres (legge-delega) sont mobilisées pour introduire des réformes structurelles. Le gouvernement soumet un projet de loi-cadre très court qui formule les principes d’une loi, en fixe les modalités et le délai dans lequel il s’engage à rédiger et mettre en vigueur la loi. Chaque chambre discute le projet de manière ordinaire. Le parlement délègue son pouvoir de rédaction des lois au gouvernement qui soumet le décret législatif rédigé (decreto delegato legislativo) à une commission parlementaire mixte qui contrôle l’adéquation de la loi avec les critères fixés par le parlement et approuve le décret, le cas échéant après modifications. Les lois-cadres donnent le dernier mot au gouvernement et réduisent la capacité dilatoire des chambres. Elles limitent les incohérences, conséquences de compromis politiques au parlement, et l’influence des groupes d’intérêt :

« Avec la cuisine parlementaire, le projet sort toujours différent ! Alors la délégation est fréquente quand il s’agit d’une réforme complexe. » (magistrat italien du parquet, cabinet de la Justice, Magistratura Democratica, gauche)

Le gouvernement acquiert ainsi un pouvoir et une autonomie croissants dans la production des lois. Il peut changer le statu quo lors d’une alternance, même si les lois-cadres sont très souvent amendées (Capano et Vignati, 2008, p. 53).

Pour L. Verzichelli (2006, p. 460), « le nouveau dualisme entre le gouvernement et le parlement signifie un rôle plus important du gouvernement dans le processus ordinaire de décision et une claire domination du parlement en matière de réformes institutionnelles ». Entre 1996 et 2001, 10 % des lois ordinaires concernent les dimensions organisationnelles, institutionnelles ou procédurales du système judiciaire (Capano et Giuliani, 2001, p. 26). Le Code de procédure pénale a été adopté ainsi, tandis que les lois-cadres ont été utilisées pour les réformes relatives au giudice unico, l’attribution de compétences pénales au juge de paix, la « loi Carotti » entre 1996 et 2001 ; la modification de la carte judiciaire de 2012 et 2015 ; les réformes Castelli-Mastella de l’évaluation et de la formation des magistrats entre 2005 et 2007 (la loi-cadre du 25 juillet 2005 initiant la réforme de l’ordinamento giudiziario et préparée par R. Castelli lors d’un gouvernement de centre droit a été actualisée par plusieurs décrets législatifs en 2006, amendés après l’alternance politique par la loi du 30 juillet 2007).

1.3 Le poids contrasté des acteurs autres que les partis

Les procédures qui facilitent l’obtention d’un compromis en Belgique et en Italie diffèrent par leur publicité ou non (les lois-cadres et décrets-loi italiens impliquent un débat) et la place accordée aux acteurs autres que les partis.

En Belgique, le système de décision est beaucoup plus fermé. Impliquant surtout les hauts responsables des partis, il laisse peu de place aux acteurs concernés une fois un accord politique conclu. Pour cette raison, certaines associations professionnelles sensibilisent les partis et leurs centres d’études dès les campagnes législatives, et interviennent auprès des membres du gouvernement, de leur cabinet, des directions des partis, voire des médias avant la conclusion d’un accord, dans l’espoir qu’un ou plusieurs partis, si possible la coalition gouvernementale, reprenne certaines idées à leur compte. Plus en amont, l’organisation en pilier permettait aux partis d’intégrer certaines demandes. L’influence des acteurs judiciaires s’exerce ainsi parfois plus efficacement de manière diffuse plutôt qu’à travers les espaces de consultation prévus par la Constitution ou la loi : avis du Conseil d’État, du Csj (2000) et du Conseil consultatif de la magistrature (2007) ; auditions parlementaires.

En Italie, le jeu est plus ouvert, car les parlementaires conservent une grande autonomie. Les professionnels du droit, à l’instar d’autres groupes d’intérêt, savent qu’ils peuvent influencer la production des lois dans l’enceinte parlementaire.

La configuration des veto players et les règles du jeu politique donnent ainsi, selon les pays, plus ou moins de marge de manœuvre aux associations de magistrats, d’avocats et autres professionnels du droit, afin d’activer un veto au parlement ou à travers les référendums.

2 Directives de l’exécutif et concertations interministérielles en régime majoritaire

En France, le programme des élections et les directives du président de la République fixent le cadre général. Le discours de politique générale du Premier ministre définit les orientations du gouvernement. Les ministres disposent d’autonomie dans le respect des consignes fixées par les têtes de l’exécutif. Les périodes de cohabitation et les projets de révision constitutionnelle nécessitent des négociations avec l’Élysée et l’accord du président.

Trois dispositifs de concertation internes au gouvernement permettent de résoudre des désaccords. Pour les enjeux de moindre importance, les réunions interministérielles au niveau des cabinets et des administrations rassemblent à Matignon les hauts fonctionnaires représentant les ministères de la Justice, de l’Intérieur et du Budget si besoin, en présence de membre des cabinets du Premier ministre et de l’Élysée, sauf cohabitation. Les concertations ont ensuite directement lieu entre le ministre de la Justice et le Premier ministre ou le chef de l’État, qui rend les arbitrages finaux. Enfin, les comités interministériels rassemblent les ministres et secrétaires d’État concernés, tandis que, lors des conseils interministériels, un petit nombre de ministres se réunissent à l’Élysée, hors périodes de cohabitation (Thiébault, 2006). Le Secrétariat général du gouvernement formalise le compromis et rédige le procès-verbal. Les cabinets ministériels finalisent la rédaction. Hors cohabitation, le dernier mot revient au président de la République. Le Conseil des ministres entérine les décisions prises. À la différence de l’Italie et de la Belgique, des réunions de travail, à nombre et statut d’acteurs variables, sont organisées en fonction des besoins, et sans représentation systématique de chaque parti du gouvernement.

Dans la majorité, des négociations politiques ont lieu pour les projets contestés entre les groupes parlementaires, le président et le gouvernement. Les dispositions d’un texte résultent de longues discussions entre le président de la commission des lois, le rapporteur, les parlementaires intéressés et le cabinet du ministre. Elles visent à réduire tout veto ultérieur.

Conclusion – Le caractère structurant des veto players et dispositifs de concertation

Les règles du jeu politique formelles et informelles, et les caractéristiques du système politique façonnent la capacité à changer une politique à travers la configuration de veto players potentiels et les arrangements institutionnels qui facilitent les compromis. Ces configurations influencent les stratégies des acteurs qui anticipent et cherchent à activer ou désamorcer les vetos. Au-delà des intentions de G. Tsebelis, cette approche conduit à analyser les mécanismes favorisant l’obtention d’un compromis. Par comparaison avec d’autres secteurs d’action publique, l’analyse des règles du jeu politique montre aussi que les contraintes institutionnelles sont plus fortes en matière de justice (des révisions de la Constitution sont plus souvent un préalable), ce qui rend plus difficile un accord. Ces obstacles sont d’autant plus sérieux que les enjeux forts de nature politique que soulèvent les réformes de la justice incitent les acteurs hostiles à s’en saisir (cf. chapitre 4).

L’étude des règles du jeu politique et le paradoxe italien soulignent, en creux, l’importance variable des groupes d’intérêt dans la mise à l’agenda et la définition d’une politique. En effet, il n’est pas possible de déduire de la seule étude des configurations de veto players la plus ou moins grande probabilité de réformer un secteur. Si on s’en tenait à cet aspect, on s’attendrait à ce qu’il y ait très peu de réformes judiciaires en Italie où les veto players sont nombreux et presque systématiquement actifs jusqu’en 1994, et où les dispositifs favorisant la conciliation sont longtemps insuffisants pour certains sujets controversés. Or, c’est dans ce pays que le plus de lois et de réformes majeures ont été mises en œuvre depuis 1945 et qu’elles ont modifié en profondeur les rapports entre magistrature et politique en l’absence de changements de régime.

D’autres facteurs doivent être pris en compte pour expliquer la capacité à réformer la justice. D’abord, le contexte dans lequel les réformes prennent place peut désarmer momentanément certains veto players (Kingdon, 1995 ; cf. chapitre 3). De plus, les mobilisations de certains groupes d’intérêt peuvent modérer, voire neutraliser les veto players. C’est l’objet du deuxième chapitre.

1. Pour G. Tsebelis (2002, p. 23), la stabilité du statu quo dépend aussi de la position initiale.

2. G. Tsebelis (2002, p. 35-36) reconnaît la nécessité d’inclure dans l’analyse l’armée, l’administration, certains groupes d’intérêt et des institutions étrangères ou supranationales (telles le Fonds Monétaire International), si ces derniers constituent un veto player.

3. Les ressources des groupes d’intérêt incluent aussi les savoirs et l’expertise que ces derniers développent, et leurs liens avec les médias (cf. partie II).

4. J. Baumgartner et Leech (1998) insistent aussi sur l’importance de facteurs qu’ils qualifient de « contextuels » tels que la saillance d’un problème, le degré de conflictualité ou de consensus au sein des groupes d’intérêt – abordé ici dans la partie II.

5. Le « lotissement » désigne la répartition des postes publics entre partis en fonction de leur poids électoral et de leur participation au pouvoir. Parmi les candidats à la magistrature qui remplissent les critères légaux et ont reçu un avis positif des chefs de corps, jusqu’à la fin des années 1990, les autorités locales ou régionales attribuent les postes selon une « clé de répartition » avantageant les postulants affiliés aux partis de la coalition ou proches de ceux-ci selon des quotas définis dans un protocole secret lors de la formation du gouvernement.

6. En 2014, les trois premiers rassemblent 43,6 % des voix contre plus de 90 % en 1965.

7. En Flandre, les sociaux-chrétiens jusqu’en 1999, et entre fin 2007 et 2010, le parti libéral entre deux, la droite nationaliste depuis juin 2010 dominent en sièges et en voix.

8. En novembre 2007, les quatre principaux partis francophones l’ont mobilisée lorsque les députés flamands ont voté la scission de l’arrondissement de Bruxelles-Hal-Vilvorde en commission de l’Intérieur.

9. Quand le roi Baudouin a refusé de contresigner la loi sur l’avortement, avec l’accord de ce dernier et en s’appuyant sur l’article 82 (actuel article 93) de la Constitution, le Conseil des ministres a déclaré le roi dans l’impossibilité de régner et a exercé ses prérogatives constitutionnelles. Il a promulgué la loi le 3 avril 1990. Le 5 avril, les chambres réunies ont constaté la fin de l’impossibilité de régner du roi.

10. Le pourcentage de lois censurées par le Conseil constitutionnel est plus élevé quand l’opposition le contrôle. Mais la politisation des nominations ne se fait pas sentir de manière systématique afin de préserver la légitimité du Conseil (Brouard, 2009, p. 393-394 ; 397-399). De plus, les vetos sont plus nombreux à l’approche des élections et sur les thématiques qui sont un enjeu électoral. Cela signifie que dans ce contexte, les projets de loi sont davantage conçus comme un signal pour l’électorat, y compris quand une censure est anticipée.

11. Créée en 1983, la Cour d’arbitrage est composée de douze juges nommés à vie : six Flamands et six francophones, dont six anciens parlementaires et six juges recrutés parmi la Cour de cassation, le Conseil d’État ou des professeurs de droit. Depuis 2007, elle est dénommée Cour constitutionnelle.

12. Même si les lois-cadres et l’attribution de « pouvoirs spéciaux » dans un domaine et pour une période déterminés (comme en 1965, 1967, 1978, 1982, 1986, 1993 et 1996 en matière institutionnelle) réduisent les discussions parlementaires (De Winter et Dumont, 2006, p. 254).

13. Chaque parti de la coalition a un vice-premier, sauf, parfois, celui du Premier ministre.

14. Le poids de la procédure décentralisée invalide l’un des présupposés de G. Tsebelis sur le rôle exclusif des acteurs gouvernementaux, car les parlementaires de l’opposition y jouent un rôle crucial (Zucchini, 2001, p. 122).

Ouvrage publié avec le soutien de Sciences Po Bordeaux et du Centre Émile Durkheim (CNRS / Sciences Po Bordeaux / Université de Bordeaux).
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