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Des Communautés européennes à l’Union européenne

Le droit institutionnel et les principes essentiels du système juridique de l’Union européenne sont le fruit d’une évolution qui, en soixante ans, a conduit des Communautés européennes à vocation initialement économique, rassemblant six États de l’Ouest européen, à un groupement d’États aux compétences et au champ géographique beaucoup plus vaste, dont l’identité politique et juridique est à présent fixée par le traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009.

1. L'Europe communautaire (1952-1992)

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, le discours de Winston Churchill à l’université de Zurich, le 19 décembre 1946, appelle à la création d’une Europe unie, impliquant la réconciliation de la France et de l’Allemagne.

Après le coup de Prague (février 1948) et le Congrès des mouvements fédéralistes européens à La Haye en mai 1948, les organisations de coopération internationale se multiplient en Europe : OECE dans le domaine économique (16 avril 1948), devenue OCDE en 1962, OTAN dans le domaine de la défense (4 août 1949), Conseil de l’Europe, à vocation générale (5 mai 1949), qui servira de cadre à l’adoption de la Convention européenne des droits de l’homme le 4 mai 1950. Toute ces organisations reposent sur le principe, classique en droit international, de la coopération : des États se rassemblent pour coordonner leur action, chacun conservant le droit d’opposer son veto à une décision commune (vote unanime ou consensus).

Les Communautés européennes vont apporter un élément nouveau : une perspective d’intégration.

A. Les étapes

LA DÉCLARATION SCHUMAN (1950)

Cette déclaration est l’œuvre de Jean Monnet, alors commissaire général au Plan, mais Robert Schuman en assumera la responsabilité politique lors d’une conférence de presse du 9 mars 1950, dans le salon de l’Horloge, au ministère des Affaires étrangères à Paris. La France offre à la RFA, et à tous les autres pays d’Europe occidentale, d’amorcer la mise en commun de leurs moyens économiques dans le cadre d’un « marché commun » afin de conjuguer leurs forces pour réaliser leur propre reconstruction et faire face à la concurrence des blocs (États-Unis, URSS).

Trois points essentiels sont à retenir :

1°) Un objectif immédiat : la réconciliation franco-allemande. « Le rassemblement des nations européennes exige que l’opposition séculaire de la France et de l’Allemagne soit éliminée; l’action entreprise doit toucher en premier lieu la France et l’Allemagne. » Le gouvernement français propose de placer l’ensemble de la production charbon-acier de la France et de l’Allemagne sous une Haute Autorité commune. L'ouverture réciproque et l’intégration des marchés des deux pays dans ces deux secteurs économiques, à l’époque essentiels, rendrait à l’avenir une guerre conventionnelle impossible entre eux.

2°) Un objectif à long terme : « faire l'Europe ». Il s’agit de réaliser par étapes une forme d’union politique qui rende effectivement impossible tout affrontement armé entre peuples européens et renforce le poids international du sous-continent ouest-européen.

3°) Une méthode : la progressivité. « L'Europe ne se fera pas d’un seul coup, ni dans une construction d’ensemble; elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. » Plutôt que d’annoncer un projet institutionnel, les auteurs de la Déclaration Schuman mettent en avant la progressivité et l’empirisme, afin de rassurer ceux que pouvait effrayer l’idée d’une organisation supranationale impliquant des transferts immédiats de souveraineté.

L'ADOPTION DU TRAITÉ C.E.C.A. (1951)

Les travaux vont se dérouler entre les experts des six gouvernements qui ont accepté la Déclaration Schuman : Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas,République fédérale d’Allemagne (RFA). Le 18 avril 1951 est signé le traité de Paris créant la Communauté européenne du charbon et de l’acier, qui entrera en vigueur le 15 juillet 1952, pour une durée limitée à cinquante ans (expiration en 2002).

Marché commun sectoriel, dans un domaine économique précédemment très concentré, la nouvelle Communauté est dotée d’un appareil institutionnel sans précédent : une Haute Autorité, organe formé de personnalités indépendantes, ayant un pouvoir important de décision ; une Assemblée commune, formée de représentants des peuples ; une Cour de justice ; un Conseil spécial de ministres (le « Conseil »), composé de représentants des gouvernements des États membres, partageant avec la Haute Autorité le pouvoir de décision. La CECA a le pouvoir de percevoir directement des contributions des entreprises relevant de son domaine de compétence, d’orienter leur politique d’investissement…

Cette communauté est la première expérience d’organisation régionale d’intégration dans laquelle des institutions supranationales disposent d’un véritable pouvoir normatif avec effet dans l’ordre interne des États membres.

L'ÉCHEC DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DE DÉFENSE (1954)

La réalisation de l’Europe par degrés supposait l’adoption d’autres traités, créant d’autres organisations sectorielles entre les mêmes six États, de façon à constituer progressivement un ensemble homogène. La guerre de Corée, déclarée le 25 juin 1950, imposa aux États européens un terrain d’action commun qui n’était pas prévu de sitôt, celui de la défense.

Le traité de Communauté européenne de défense (CED) fut signé à Paris le 27 mai 1952. Il fut ratifié par la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, la RFA ; mais, le 30 août 1954, l’Assemblée nationale française, qui six mois plus tôt avait approuvé les orientations générales du traité, refusa par un vote de procédure d’aborder la question de la ratification. Le projet, qui prévoyait d’importants transferts de souveraineté dans un domaine particulièrement sensible, fut abandonné, entraînant avec lui l’abandon d’un projet de communauté politique dont la création était prévue par un article du traité CED. Par la suite et pendant de longues années, tout projet clairement supranational et, plus particulièrement, tout projet envisageant une action européenne commune dans le domaine de la défense allait être frappé de suspicion.

L'ADOPTION DES TRAITÉS DE ROME (1957)

Après l’échec de la CED, la méthode de la construction « par degrés » a été préférée.

■ La conférence de Messine (1er-3 juin 1955)

Les six États membres de la CECA se réunirent à Messine pour désigner un successeur à J. Monnet, président de la Haute Autorité, qui avait démissionné à la suite de l’échec de la CED, échec qui signifiait selon lui que le réarmement allemand, qui de toute façon aurait lieu, se ferait hors du contrôle communautaire. À cette occasion, le Benelux suggéra que l’on examine un mémorandum inspiré par les mouvements fédéralistes européens, qui proposait un marché commun général incluant l’énergie et les transports. L'accord se réalisa pour élargir le système CECA à d’autres domaines économiques, afin de tendre, entre les Six, vers un marché commun généralisé.

La préparation des nouveaux traités fut confiée à un comité de délégués gouvernementaux assistés d’experts, comité placé sous la présidence du Belge Paul-Henri Spaak. Un représentant du Royaume-Uni participa aux travaux jusqu’à la veille du dépôt du rapport final.

■ L'adoption des traités

Deux projets de traités furent finalement élaborés. Signés à Rome le 25 mars 1957, ils établissaient, l’un la Communauté économique européenne (CEE), marché commun généralisé, l’autre, la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom), autre communauté sectorielle à côté de la CECA. Le même jour ou un peu plus tard furent signés des protocoles portant notamment sur certaines institutions communes, sur le statut de la Banque européenne d’investissement (BEI), le commerce interallemand, ainsi que sur le statut de la Cour de justice (17 avril 1957).

Les deux traités de Rome sont entrés en vigueur le 14 janvier 1958. L'affaire de Suez ayant montré, l’année précédente (1956), la fragilité de la situation énergétique de l’Europe occidentale, la ratification est intervenue rapidement dans les six États, les nouvelles Communautés apparaissant comme un facteur de renforcement économique pour les pays concernés.

N’ayant pas rejoint la CEE, le Royaume-Uni forma en 1960 avec la Suède, la Norvège, le Danemark, l’Autriche, le Portugal, puis la Finlande, l'Association européenne de libre-échange (AELE, convention de Stockholm), qui allait entretenir avec la Communauté européenne des rapports économiques très étroits.

Par rapport à la CECA, la CEE et l’Euratom appartiennent à une nouvelle génération. Moins ouvertement supranationales, ces organisations sont ressenties comme moins menaçantes pour les souverainetés nationales des États membres, même si le champ des compétences est élargi. Symboliquement, la Haute Autorité est remplacée par une Commission, et le pouvoir de décision plus clairement confié au Conseil des ministres, organe intergouvernemental statuant tantôt à l’unanimité, tantôt à la majorité qualifiée. Dans les faits, le marché commun généralisé a conduit à la mise en commun entre les États membres dedomaines de compétence de plus en plus déterminants. À l’insu ou presque de l’opinion, peu attentive à ce qui n’est pas spectaculaire, l’engrenage communautaire s’est mis en place, aboutissant à un degré significatif d’intégration économique qui, dans les premières décennies, ne s’est que très imparfaitement prolongé au plan plus général de la coopération en matière de politique étrangère.

B. L'expérience communautaire

Dans la période qui va de 1957 (signature des traités de Rome) à 1987 (entrée en vigueur de l’Acte unique européen, première modification substantielle des textes communautaires), les États membres ont expérimenté un nouveau type de collaboration internationale. Sur le plan des réalisations matérielles, beaucoup a été fait même si certains des objectifs définis par les traités n’ont pas été atteints. Au fil des années, une identité communautaire pas seulement économique s’est affirmée.

RÉALISATIONS MATÉRIELLES

La mise en œuvre du traité CECA a souffert du déclin du charbon comme source d’énergie et de la crise sidérurgique dans les pays industriels développés. L'Euratom est tombée en sommeil : la pénurie attendue de matière première nucléaire ne s’étant pas produite, la politique commune d’approvisionnement n’a jamais vraiment pris forme. C'est donc dans le cadre de la CEE, aux objectifs beaucoup plus vastes, que s’est effectué l’essentiel de l’expérience communautaire.

■ Le marché commun

Dans le but d’atteindre la plus grande prospérité pour le plus grand nombre, les auteurs du traité, s’inspirant du modèle américain, ont cherché à mettre en place un marché unique concurrentiel. Le traité CEE prévoyait l’établissement d’un marché commun avec libre circulation des marchandises à l’intérieur d’une union douanière, espace sans frontières intérieures, protégé par un tarif douanier extérieur commun. Cette libération, opérée comme prévu par étapes (au nombre de trois), a été réalisée plus vite que prévu : en douze ans au lieu de quinze (réalisation achevée au 1er janvier 1970), la Communauté à ses débuts ayant bénéficié d’une période de prospérité économique remarquable.

Pour éviter les distorsions de concurrence et réaliser un véritable marché commun, la libre circulation des marchandises devait être accompagnée de la libération des autres facteurs de production : libre circulation des travailleurs,liberté d’établissement et libre prestation des services, libre circulation des capitaux. On note que la libre circulation des personnes est à cette époque abordée sous l’angle strictement économique. La mise en place de ces libertés s’est heurtée à d’importantes résistances nationales qui ont rendu nécessaire, trente ans après la signature du traité de Rome, la relance du mouvement en vue de la réalisation effective d’un marché unique (Acte unique européen).

■ Politiques d’accompagnement

• La réalisation d’un marché commun concurrentiel supposait la mise en place d’une politique commune de la concurrence (contrôle communautaire des ententes, des abus de position dominante, des concentrations) et de mécanismes de rapprochement des législations dont les divergences pouvaient constituer des entraves au marché. C'est sous cet angle que les entreprises des États membres se sont trouvées le plus directement concernées.

• Le fonctionnement effectif du marché commun supposait en outre la mise en œuvre de politiques actives d'accompagnement. Dans le contexte de l’époque de l’adoption du traité CEE, certaines politiques ont été explicitement prévues et organisées, avec plus ou moins de détail : politique agricole commune – la fameuse PAC –, politique commerciale extérieure, politique des transports. L'action de la Communauté a été considérable dans le secteur de la PAC, beaucoup plus limitée dans d’autres (transports).

• Certaines actions communes étaient simplement ébauchées dans le traité ; c’est le cas du rapprochement des politiques économiques, domaine essentiel d’intervention des États (art. 102, 103 et 104 CEE). Dans les premières années (1960-1970), l’existence de la CEE n’a pas empêché les États membres de diverger sérieusement quant à la conduite à mener en matière de croissance, d’inflation, de politique monétaire et budgétaire. À partir des années 1980, à l’exemple de l’Allemagne, les États membres se sont convaincus du danger inflationniste des politiques de relance par le pouvoir d’achat, des risques encourus de ce fait par leurs balances commerciales respectives. Un rapprochement des politiques économiques s’est ainsi opéré dans les faits.

Simultanément, la coopération monétaire s’est développée, hors de toute base juridique dans le traité, avec l’adoption du Système monétaire européen, SME (Conseil européen de Bruxelles, 4-5 décembre 1978, et règlement du Conseil du 18 décembre 1978, JOCE L. 399 du 31 décembre 1978 ; pour l’essentiel, le SME reposait sur des accords administratifs entre gouvernements et non des actes communautaires).

Ainsi, de façon progressive, les étapes permettant aux agents économiques de s’adapter, le paysage du droit économique s’est trouvé profondément modifié dans l’Europe communautaire.

ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE ET JURIDIQUE

■ Spécificités du système communautaire

Régie par un traité qui n’est accompagné d’aucune réserve ni déclaration, la Communauté apparaît à l’époque comme une organisation régionale très particulière, fondée sur le principe d’intégration. La Commission, organe indépendant expression de l’intérêt général communautaire, exerce le pouvoir de proposition. Le Conseil, organe de décision, fonctionne selon un système de pondération des voix qui rompt avec le principe traditionnel de l’égalité entre États membres. L'Assemblée parlementaire exerce un contrôle politique moins ferme que le contrôle juridictionnel vigilant de la Cour de justice. De fait, la Communauté apparaît comme une construction juridique dont la force essentielle est de produire des règles directement applicables dans l’ordre juridique interne des États membres ; c’est à l’effectivité de l’application de ces règles que la Cour de justice a essentiellement veillé en développant au fil du temps les concepts de primauté du droit communautaire et d'effet direct.

• Les quelques modifications apportées aux traités jusqu’au milieu des années 1980 n’ont pas bouleversé l’équilibre institutionnel.

- La fusion des exécutifs (Conseil unique et Commission unique) réalisée par le traité de Bruxelles du 8 août 1965, et effective en 1968, vint refléter l’effacement relatif de la CECA et de l’Euratom par rapport à la CEE.

- Les pouvoirs budgétaires de l’Assemblée furent élargis par les traités de Luxembourg du 22 avril 1970 et Bruxelles du 22 juillet 1975, et des ressources propres furent attribuées au budget communautaire (décision du 21 avril 1971).

• Les évolutions les plus significatives n’ont pas pris la forme d’une révision des traités.

- Le compromis de Luxembourg (1966) a permis de satisfaire les États membres soucieux de ne pas laisser un vote à la majorité qualifiée au Conseil – prévu par le traité – intervenir sur des questions touchant à leurs intérêts fondamentaux (cf. infra, p. 59).

- L'événement le plus déterminant pour l’avenir fut la décision d’introduire à partir de 1979 l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct (acte du 20 septembre 1976), dont le principe figurait déjà dans les traités.

Les Communautés reposent sur des mécanismes institutionnels complexes, peu analysés à l’époque par les milieux politiques et les médias, et souvent ignorés par l’opinion dans les différents États membres. Cet équilibre a pu d’autant mieux fonctionner que le cercle des États concernés était restreint.

■ Élargissement de l’assise géographique

L'assise géographique des Communautés, qui comptaient initialement six États membres, s’est progressivement élargie à des États voisins partageant les mêmes conceptions et des expériences proches de démocratie politique et de libéralisme économique. Avec dans chaque cas une période d’adaptation, les Communautés ont recueilli l'adhésion :

- du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark par le traité du 22 janvier 1972, entré en vigueur le 1er janvier 1973 (la Norvège, qui avait signé le traité d’adhésion, n’a pas ratifié ; elle est demeurée dans l'AELE dont les membres ont, à partir de 1973, signé avec la CEE des accords de libre-échange) ;

- de la Grèce par le traité d’Athènes du 28 mai 1979, entré en vigueur le 1er janvier 1981 ;

- de l'Espagne et du Portugal par le traité du 12 juin 1985, entré en vigueur le 1er janvier 1986.

L'incorporation du territoire et de la population de l'Allemagne de l’Est s’est opérée sans procédure d’adhésion, au jour de la réunification de l’Allemagne (3 octobre 1990), réunification déjà envisagée par le traité de Rome.

En outre, la CEE a entretenu dès l’origine des rapports privilégiés avec les anciennes possessions coloniales des États membres, rapports qui ont ensuite pris la forme de conventions d’association avec les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) : successivement conventions de Lomé I, II, III, IV, puis Cotonou 2000, entré en vigueur en 2003 faisant suite aux premières conventions de Yaoundé avec dix-huit États africains et malgache.

C. Le cheminement parallèle de la coopération politique

Pendant cette période de réalisation progressive d’un marché commun, l’ambition de « faire l’Europe » politique qu’exprimait la Déclaration Schuman n’a pas été perdue de vue. Si les projets formels d’union politique ont régulièrement échoué, la coopération politique a été pratiquée hors traité.

ÉCHEC DES PROJETS FORMELS D'UNION POLITIQUE

Les deux projets Fouchet successifs (novembre 1961 et janvier 1962) d’Union politique européenne, suscités par l’entente franco-allemande, ont échoué en raison d’une divergence fondamentale de conception entre la France – qui, sous la présidence du général de Gaulle, se montre hostile à toute évolution fédérale – et ses partenaires. Plus tard, au sommet de Paris d’octobre 1972, les chefs d’État et de gouvernement envisagent de relancer la réalisation de l’Union européenne. Le rapport Tindemans (1975), qui propose des réformes institutionnellesjudicieuses mais comportant certaines formes de différenciation entre États, et la formalisation d’un cadre pour la conduite d’une politique extérieure commune, ne sera suivi d’aucun effet.

En juin 1979 a lieu la première élection de l’Assemblée parlementaire au suffrage universel direct. La nouvelle Assemblée cherche à relancer l’idée d’Union politique européenne, y voyant une occasion d’accroître ses pouvoirs en devenant un véritable parlement, avec compétences normatives dans une structure plus fédérative. À l’instigation d’un euro-député italien, Altiero Spinelli, le Parlement, sur la base d’un projet élaboré par une commission rassemblant des députés européens de toutes tendances politiques, adopte en février 1984 un « traité sur l’Union européenne », clairement fédéraliste, mais qui n’a aucune chance d’être ratifié par les États membres.

Six mois plus tôt, les chefs d’État et de gouvernement, ne voulant pas laisser au Parlement le monopole de l’initiative, rendaient publique une Déclaration solennelle sur l’Union européenne (Conseil européen de Stuttgart, 19 juin 1983) qui faisait référence à la coopération dans le domaine de la politique étrangère (CPE), coopération pratiquée depuis plusieurs années entre États membres des Communautés.

PRATIQUE EFFECTIVE DE LA COOPÉRATION POLITIQUE HORS TRAITÉ