CNRS Éditions

L'impossible Présidence impériale

Le contrôle législatif aux États-Unis

François Vergniolle de Chantal

DOI : 10.4000/books.editionscnrs.13459

Éditeur : CNRS Éditions

Lieu d’édition : Paris

Année d’édition : 2016

Date de mise en ligne : 20 août 2019

Collection : CNRS Alpha

EAN électronique : 9782271122254

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782271075932

Nombre de pages : 450

Référence électronique

VERGNIOLLE DE CHANTAL, François. L'impossible Présidence impériale : Le contrôle législatif aux États-Unis. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : CNRS Éditions, 2016 (généré le 07 mars 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/editionscnrs/13459>. ISBN : 9782271122254. DOI : https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.13459.

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© CNRS Éditions, 2016

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Résumés

Le président des États-Unis serait l'homme – ou la femme – le plus puissant de la planète. Cette perception commune, sans cesse alimentée par les productions d'Hollywood, n'en est pas moins fausse. Contraint par les multiples obstacles des checks and balances constitutionnels, le président doit notamment faire face au Législatif le plus puissant et le plus autonome du monde. La séparation des pouvoirs a en effet permis au Congrès de se construire comme un partenaire indomptable, et souvent capricieux, de la Présidence sans que celle-ci ne puisse intervenir. Le contrôle législatif ainsi créé et protégé repose en particulier – c'est là l'argument central de cet ouvrage – sur la chambre haute, le Sénat, qui dispose en son sein de multiples ressources procédurales lui permettant de bloquer les initiatives présidentielles. Le filibuster, la possibilité laissée à un seul sénateur de s'exprimer sans interruption et sans autre limite que celle de sa résistance physique, en est l'exemple le plus célèbre.

Au pays de la séparation des pouvoirs, il existe ainsi un contrôle politique direct, souvent brutal, qui s'exerce en permanence sur l'Exécutif, reléguant le président, dans le meilleur des cas, à un statut d'habile négociateur, bien loin de l'image de héraut du monde libre. En mobilisant le droit constitutionnel, l'histoire et la science politique, cet essai se propose de mettre en relief les modalités d'action du Congrès, et notamment du Sénat, pour souligner que la Présidence impériale est au contraire, pour reprendre le mot de Gerald Ford, bien souvent en péril.

François Vergniolle de Chantal

Professeur des universités à l'université Paris-Diderot où il enseigne la civilisation américaine. Il est co-directeur de la revue Politique Américaine.

Sommaire

Remerciements

Introduction

Le déclin du Législatif : mythe et réalité

Première partie. À la recherche d'un équilibre républicain : comparaisons franco-américaines

À la recherche d’un équilibre républicain : comparaisons franco-américaines

Des républiques sœurs ?

Le temps révolutionnaire : imitations et fascinations

Les deux universalismes

Le vortex législatif aux États-Unis et en France

Les débordements révolutionnaires

Variations thermidoriennes

Républicanisme et pouvoir législatif : le temps de l’apprentissage

Les ambiguïtés du présidentialisme

La préservation d’un Exécutif républicain

L’affirmation de la Présidence américaine et ses limites

La consécration de la Présidence

Le Congrès, premier des pouvoirs ?

Deuxième partie. La reformulation du bicamérisme aux États-Unis

La reformulation du bicamérisme aux États-Unis

Quel modèle américain de bicamérisme ?

La genèse du bicamérisme aux États-Unis

La seconde naissance de l’institution sénatoriale

Du bicamérisme américain

La chambre basse est-elle rationalisée ?

La montée de la discipline partisane

Le paradoxe électoral de la chambre basse

La discipline partisane et ses limites

La chambre haute est-elle gouvernable ?

Le Sénat : chambre du peuple ?

Quelle polarisation au sein de la chambre haute ?

Qui contrôle le débat ?

L’internalisation des checks and balances

Troisième partie. La permanence du syndrome wilsonien

La permanence du syndrome wilsonien

La plus grande assemblée délibérative au monde ?

La genèse du sénat traditionnel

Les aléas de la production législative

Peut-on domestiquer le Sénat ?

Le Sénat, pivot des institutions

Quel contrôle de l’Exécutif ?

Un conseil de l’Exécutif ? Les nominations

Un conseil de l’Exécutif ? La ratification des traités internationaux

Les checks and balances à l’épreuve

Créer de nouveaux pouvoirs : l’Exécutif

Faire vivre un contre-pouvoir : le Législatif

Quels « freins & contrepoids » ?

Le principe sénatorial de réalité

Conclusion

Du pouvoir d’empêcher

Bibliographie

Index des noms et des notions

Remerciements

Cet ouvrage est le résultat d’un travail de longue haleine. Il s’inscrit dans le cadre d’un travail universitaire d’Habilitation à Diriger des Recherches qui fut soutenu à l’Université Lyon 2 en novembre 2012 grâce au soutien de Vincent Michelot, professeur des universités à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon, garant de la HDR, et devant un jury composé d’Agnès Alexandre-Collier (Université de Bourgogne), Paul Bacot (IEP de Lyon), James Ceaser (Université de Virginie), Pascal Jan (IEP de Bordeaux) et Denis Lacorne (CERI/Sciences-Po).

Mais les recherches nécessaires à sa réalisation furent entamées bien avant, notamment par un séjour au Miller Center de l’Université de Virginie (Charlottesville) en 2010, rendu possible par un congé sabbatique accordé par l’Université de Bourgogne (Dijon). Ce séjour fut suivi de plusieurs autres, dont le dernier, au printemps 2014, fut financé par le LARCA (LAboratoire de Recherches sur les Cultures Anglophones, UMR 8225) de l’Université Paris Diderot, auquel je suis rattaché depuis 2013. L’Université de Dijon et le CREDA (Centre de Recherche et de Documentation des Amériques, UMR 7227) m’ont aussi permis de bénéficier d’une année de délégation CNRS en 2011-2012. Last but not least, ce livre n’aurait jamais vu le jour sans l’aide du bureau parisien du German Marshall Fund of the United States, dont la directrice, Alexandra de Hopp Scheffer, a soutenu le projet avec constance. Sans ces multiples soutiens institutionnels, cet ouvrage serait resté une idée.

Les institutions ne sont pas séparables des individus qui les animent et s’y consacrent. Dans mon cas, ce fut une chance et un plaisir que d’être accueilli à UVA par le professeur Sidney Milkis. Grâce à son aide, j’ai multiplié les rencontres dans cette prestigieuse université : James Ceaser, Herman Schwartz, Melvyn Leffler, David O’Brien, Larry Sabato ont tous accepté de discuter de mon projet, de répondre à mes questions et de m’aider à préciser l’argument au fur et à mesure de mes recherches. Qu’ils en soient tous ici remerciés. Par ailleurs, mes séjours réguliers à Washington DC m’ont permis de rencontrer staffers du Congrès, journalistes, fonctionnaires et plusieurs chercheurs dans les très nombreux think tanks du District. En m’excusant par avance auprès de ceux que je ne peux citer ici faute de place, je voudrais remercier très vivement pour leur temps et leurs conseils : Richard Baker (Senate Historical Office), Dan Balz (Washington Post), Richard Beth (Congressional Research Service – CRS), Sarah Binder (Brookings), Karlyn Bowman (American Enterprise Institute), Charlie Cook (Cook Political Report), E.J. Dionne (Washington Post), Robert Dove (ancien Parliamentarian du Sénat), Jennifer Duffy (Cook Political Report), Alan Frumin (ancien Parliamentarian du Sénat), Paul Herrnson (à l’époque à l’Université du Maryland), Frances Lee (Université du Maryland), Thomas Mann, (Brookings) Walter Oleszek (CRS), Norman Ornstein (American Enterprise Institute), Donald Ritchie (Senate Historical Office) et Jonathan Weisman (alors au Washington Post).

Si toutes ces personnes ont nourri ce manuscrit de leurs expériences, c’est grâce à l’aide de Laure de Chantal, ma sœur, qu’il est devenu bien plus lisible qu’auparavant. Ses conseils avisés ont grandement contribué à améliorer le produit final. Par ailleurs, Ata Ayati, membre de l’équipe de la revue Politique Américaine, a bénévolement travaillé sur la mise en forme et ses remarques furent décisives à plusieurs étapes de la conception. Qu’il en soit très vivement remercié. J’aimerais aussi exprimer ma gratitude à deux collègues nord-américains : Frédérick Gagnon, de l’Université du Québec à Montréal, et David Karol, de l’Université du Maryland ont relu certaines portions de ce travail et leur retour a permis d’éviter un grand nombre de maladresses ou de simplifications abusives.

Dans quelques années, mon neveu Aksel, pourra enfin lire ces lignes et comprendre pourquoi son oncle ne pouvait pas jouer avec lui autant qu’il l’aurait voulu. Je lui fais volontiers grâce de lire la suite qui, on l’aura compris, n’est pas faite pour les moins de six ans.

Introduction

Le déclin du Législatif : mythe et réalité

Le « malaise démocratique » contemporain affecte tous les régimes politiques occidentaux sans exception. La vie démocratique actuelle est marquée, comme le remarquait Pierre Rosanvallon, par la déception. Ses idéaux semblent trahis et défigurés1. Si ce discours du déclin et ce constat de crise n’ont rien de bien neuf en eux-mêmes car ils sont inhérents à la démocratie, ses formes contemporaines sont en revanche plus spécifiques, notamment au niveau institutionnel. Actuellement, les appels récurrents à un leadership politique plus affirmé dans un contexte de profonde instabilité internationale et économique renouvellent les craintes quant au contrôle des pouvoirs exécutifs. Si la plupart des observateurs reconnaissent que les Législatifs ont été encadrés dans leur capacité « décisionnelle » – la compétence générale de faire la loi – depuis la Seconde Guerre mondiale, la suspension – au moins temporaire – de leur capacité de contrôle est, elle, un phénomène relativement plus récent2.

Ce livre porte sur la crise du Législatif en prenant appui sur l’exemple du Congrès américain, plus précisément de la chambre haute, le Sénat, pour montrer que ladite crise est très largement le produit d’une erreur de perspective, une focalisation exclusive sur l’Exécutif. Certes le contrôle politique avec sanction, le vote de défiance, s’est raréfié en Europe ; mais l’exemple américain est là pour montrer que des formes alternatives de contrôle sont tout aussi efficaces, sans pour autant risquer de fragiliser l’Exécutif.

En France, la dénonciation des excès du présidentialisme est latente depuis les débuts de la Ve République. François Mitterrand l’a formalisée une première fois avec Le coup d’État permanent dès 1964 ; et, quelques années plus tard, en 1967, André Chandernagor, un élu socialiste, écrivit même un petit ouvrage au titre tout aussi explicite, Un parlement pour quoi faire ? Depuis quelques années, la même interrogation connaît un retour en force, notamment dans le cadre d’une éventuelle VIe République où le Parlement reprendrait toute la place qui lui est due. La dénonciation de « l’hyper-président » fut particulièrement forte durant le mandat de Nicolas Sarkozy. Après sa victoire en 2007, lui-même avait d’ailleurs déclaré « je serai un président qui gouverne. Les Français élisent le président de la République pour qu’il agisse et qu’il décide »3. Les dernières modifications de la Constitution – en particulier celles du Titre 2, relatif aux pouvoirs et à la fonction du président – le placent au cœur de l’activité gouvernementale sans rien lui retirer de ses capacités de chef d’État. Le quinquennat, adopté en 2000, et la réforme constitutionnelle de 2008 (dont un des changements est la limitation à deux du nombre de mandats présidentiels) alignent les rythmes électoraux de la Présidence et de l’Assemblée nationale mais ne limitent en rien la capacité d’action de l’Exécutif. Au contraire, l’inversion du calendrier électoral décidée en 2002 illustre la permanence de la dynamique présidentielle dans nos institutions. La prééminence du président demeure incontestable, même sous la forme « normalisée » voulue par François Hollande depuis 2012.

Cette évolution n’est pas l’apanage de la France. Tous les régimes européens connaissent une montée en puissance de l’Exécutif. En Grande-Bretagne, berceau du parlementarisme, le Premier ministre jouit d’une large marge d’action pourvu qu’il bénéficie d’une majorité solide au Parlement. Comme l’indiquent Y. Mény et Y. Surel, en moyenne, plus de 95 % des projets de loi déposés par l’Exécutif britannique sont adoptés et 82 % des lois sont d’origine gouvernementale4. En Italie et en Espagne, les Exécutifs se sont aussi constamment renforcés tandis qu’en Allemagne, la stabilité du Chancelier est proverbiale au pays du parlementarisme rationalisé où 70 % des lois sont en moyenne d’origine gouvernementale. En Europe de l’Est, certains pays connaissent même des dérapages inquiétants. La fonction de contrôle semble elle aussi bien amoindrie. Ainsi la limite temporelle de six mois imposée aux commissions d’enquête sous la Ve République française est d’autant plus préoccupante que le contexte partisan tend à vider de leur substance les dispositifs d’investigation et d’alerte. Il en va de même pour l’élaboration des budgets nationaux où l’activité législative est encadrée, notamment en France. En théorie, les Législatifs en Europe bénéficient d’un droit de « vie ou de mort » sur les Exécutifs mais force est de constater que l’usage de cette prérogative est exceptionnel partout.

Il existe ainsi une littérature abondante sur la nécessité de revaloriser le pouvoir législatif. Dans cette quête, le cas américain est le plus souvent laissé de côté alors que les États-Unis possèdent le Législatif le plus puissant au monde. Comme le notent Frances Lee et Eric Schickler en introduction au Oxford Handbook of the American Congress, l’originalité de « l’expérience politique » américaine réside précisément dans la préservation d’un Législatif indépendant que l’Exécutif ne peut ni encadrer, ni, a fortiori, subordonner5. Le « parlementarisme rationalisé » qui est le référent en Europe ne permet pas de rendre compte de ce qui se passe aux États-Unis. À l’inverse du parlementarisme européen, les États-Unis pratiquent depuis 1787, date de la rédaction de leur Constitution, une séparation des pouvoirs stricte qui disjoint politiquement l’Exécutif du Législatif. Non seulement la responsabilité politique du premier ne peut jamais être engagée devant le second, mais les rythmes électoraux étant différents, les élus du Congrès ne sont pas incités à faire preuve de solidarité envers le titulaire de la Présidence. L’absence de tout droit de dissolution est loin d’être compensée par le lourd veto présidentiel, de sorte que l’indépendance des élus au Congrès est proverbiale. Cette configuration est directement liée à la naissance des États-Unis. Rejetant le pouvoir d’un Roi, les Américains se dotèrent d’institutions dont le but était justement d’encadrer les abus de l’Exécutif, sous-entendu, d’éviter les dérives si caractéristiques de l’Europe monarchique. C’est pourquoi la Constitution fédérale fait du Congrès une institution puissante. Le tout premier article d’une Constitution très brève – 7 articles – attribue au Congrès une liste de 17 pouvoirs fondamentaux (budget, déclaration de guerre) qu’il peut exercer pleinement, en toute autonomie. Comme le disait Nelson Polsby, un des meilleurs experts américains du Congrès, celui-ci est bien une institution « transformatrice »6, qui peut agir et définir des politiques, en concurrence avec l’Exécutif.

Comment expliquer cet oubli apparent dans le débat actuel sur la subordination des Législatifs ? La configuration institutionnelle est ici cruciale. Le cadre constitutionnel américain est en effet si différent de celui qui prévaut en Europe que toute tentative de comparaison semble vouée à l’échec. Dotés d’une séparation stricte des pouvoirs au statut constitutionnel, les États-Unis fonctionnent à l’inverse du parlementarisme européen. Si les démocraties du Vieux Continent reposent sur des pouvoirs distincts, c’est bien leur collaboration qui est la règle, dans la mesure où l’Exécutif procède du Législatif, soit entièrement (Grande-Bretagne, Allemagne, Italie, Espagne), soit partiellement (France) ; la démocratie américaine fonctionne, elle, sans possibilité de sanction équivalente du Congrès sur le président sauf en cas de crise majeure. La sanction politique y est donc par définition atrophiée. Les seules approximations au contrôle politique à l’européenne sont les nominations exécutives et Judiciaires par le président – qui doivent être confirmées par le Sénat – et la procédure de mise en accusation (suivie éventuellement d’une destitution), l’impeachment, qui ne fut utilisée qu’à trois reprises dans l’histoire du pays, en 1868, en 1974, et en 1999, et qui a échoué chaque fois7. Ceci explique sans doute la relative invisibilité de l’expérience américaine en Europe. Mais il faudrait également rajouter un autre élément explicatif : bien loin d’être présenté comme le pays au Législatif le plus puissant du monde, les États-Unis sont au contraire perçus comme possédant l’Exécutif le plus fort de toutes les démocraties occidentales. Le statut international du pays, son rôle fondamental de superpuissance, ont doté le président américain d’une aura d’invincibilité au point qu’Hollywood n’a pas hésité à s’emparer du personnage pour en faire un de ses héros, une évolution que l’on aurait du mal à concevoir en France. Le président est la figure de la puissance américaine non seulement à l’international, mais pour les Américains eux-mêmes. Et le fait est que l’implication grandissante des États-Unis à l’extérieur a eu des répercussions spectaculaires en interne. Comme l’a expliqué le grand historien progressiste Arthur Schlesinger Jr. (1917-2007) dans un livre de référence8, la croissance des pouvoirs présidentiels s’est nourrie des crises, et notamment celles de politique étrangère. Initialement modeste et soumise, pure exécutrice des volontés du Congrès, la Présidence est maintenant « impériale ». L’unité d’action et l’énergie dans l’exécution, pour reprendre les catégories chères à Alexander Hamilton lors du débat de ratification de la Constitution, ont joué en faveur de l’Exécutif, surtout à partir du moment où les États-Unis devinrent le pilier de l’ordre international. Les quinze dernières années, depuis les attentats du 11 septembre 2001 et la « guerre contre le terrorisme » lancée par le président Bush, ne sont que la dernière confirmation de l’intuition d’Arthur Schlesinger. Les États-Unis sont ainsi dotés d’un système « présidentiel » où le titulaire de l’Exécutif est la force motrice de l’ensemble du gouvernement. Mais ce présidentialisme est loin de susciter l’admiration générale. Il implique en effet une tension le plus souvent rédhibitoire pour la stabilité du système : ni le Législatif ni l’Exécutif n’ayant le monopole de la représentation nationale, il existe une concurrence permanente des légitimités entre l’assemblée et la Présidence. Cette articulation double de la souveraineté populaire fut à peu près partout et à toutes les époques résolue par un coup d’État. Juan Linz en a ainsi démontré tous les risques, notamment dans le contexte sud-américain9. En Europe, le précédent de la République de Weimar n’a rien fait pour en conforter l’image. L’histoire française elle-même incite à la prudence : la IIe République fut sans doute la tentative française la plus proche des conceptions institutionnelles américaines – car elle reprenait l’idée d’une séparation stricte entre le Législatif et l’Exécutif – et le résultat ne s’est pas fait attendre. Confronté à l’opposition de la Chambre, le futur Napoléon III, ce « Gulliver ligoté par des Lilliputiens », comme l’écrivit Victor Hugo, n’a pas hésité à mener son coup d’État : le décret qui dissout l’Assemblée nationale et le Conseil d’État expliquait qu’il s’agissait par là de rendre au peuple sa souveraineté…

Les débats américains sont eux-mêmes marqués par une méfiance vis-à-vis du président. Le discours dominant outre-Atlantique est orienté au pessimisme avec une interrogation lancinante : le système politique américain est-il malade ? Certes, depuis les débuts de la république en 1789, la « jérémiade » nationale ne s’est jamais démentie10. Elle est présente dans tous les domaines, y compris bien sûr la vie politique, totalement imprégnée par une logique commémorative tournée vers la fondation et les Pères de la nation. C’est ainsi que les différentes dimensions de la « crise » institutionnelle des États-Unis occupent non seulement les médias, mais des rayons entiers de publications, universitaires ou pas. Bruce Ackerman, un des plus grands constitutionnalistes américains actuels titrait ainsi un de ses derniers ouvrages La chute de la république américaine11. Pour lui comme pour beaucoup d’autres, le principal symptôme d’une dégénérescence du système politique est le renforcement constant de l’Exécutif au détriment du Législatif. Le président, revendiquant sa légitimité issue du suffrage universel, bouscule l’équilibre délicat de la séparation des pouvoirs pour imposer son programme. Au moins depuis le New Deal des années trente, c’est bien la thématique de la Présidence « impériale » (A. Schlesinger) ou « plébiscitaire » (T. Lowi) qui nourrit les analyses critiques des institutions du pays12. Le Législatif est réduit à un rôle mineur. Le Congrès est devenu une institution réactive, dont la place au sein de la dynamique des pouvoirs est de résister aux initiatives présidentielles sans pour autant formuler une alternative tenable au programme de l’Exécutif. Depuis les années trente, tous les présidents sont forts, même ceux qui sont politiquement affaiblis – Truman en 1948, Nixon dès 1968, Reagan entre 1986 et 1988, Clinton en 1994, G.W. Bush entre 2006 et 2008, et Obama de 2010 à 2016. À l’inverse, tous les Congrès connaissent la même évolution, c’est-à-dire une passivité grandissante face aux desiderata présidentiels. Le combat institutionnel entre le Législatif et l’Exécutif est donc inégal. La démocratie américaine souffrirait de maux similaires à ceux qui caractérisent les régimes européens, de sorte que le détour par les États-Unis ne se justifie pas, sauf pour ajouter un exemple supplémentaire à une liste déjà longue.

Mais ce constat en apparence sans appel demande pourtant à être nuancé pour une raison simple : il y a fort à parier qu’aucun président américain ne reprendrait jamais à son compte ces thèses alarmistes sur le déclin du Congrès. Au contraire, comme l’a écrit le président Truman, « [u] n président chevauche un tigre. S’il ne se maintient pas, il est dévoré »13. Le commentaire ne saurait être plus clair, d’autant qu’il vient d’un président qui avait hérité du pouvoir considérable accumulé par son prédécesseur, et qu’il renforça lui-même. Non seulement la confrontation avec le Congrès est difficile, mais elle est dangereuse. Il y aurait toujours le risque d’un retour en force du Congrès. Il ne saurait être domestiqué à coup sûr. Et le fait est que les présidents américains traitent le Congrès avec la plus grande déférence. B. Obama ne fait pas exception, bien au contraire. Dès les débuts de sa présidence, son attitude par rapport au Congrès, pourtant majoritairement démocrate entre 2008 et 2010, fut prudente, au point de déclencher chez ses partisans des critiques pour son manque de leadership, notamment au moment du débat sur la réforme de l’assurance maladie (healthcare). G.W. Bush lui-même, pourtant symbole par excellence d’une Présidence impériale, n’utilisa son veto que douze fois, et uniquement lors de son second mandat. Richard Neustadt avait très justement souligné dans son ouvrage majeur que le président américain reste d’abord un « négociateur », tout particulièrement avec le Législatif, et ce quelle que soit l’étendue de ses pouvoirs14. Comme l’écrit un des plus grands spécialistes de la dynamique des pouvoirs aux États-Unis, Charles O. Jones, « [c]e ne sont pas les présidents qui adoptent des lois ; ils travaillent avec le Sénat et la Chambre des Représentants et peuvent être tour à tour des associés, des concurrents ou des adversaires »15. L’Exécutif doit s’assurer la collaboration du Congrès, conformément à la volonté des Pères Fondateurs qui voulaient très clairement que le Législatif soit le premier des pouvoirs. Outre les 17 pouvoirs explicites de l’Article 1 section 8, le Congrès bénéficie aussi d’une clause « élastique », la 18e, lui accordant des pouvoirs « nécessaires et propres » (necessary and proper) à l’exécution de ceux décrits dans les 17 autres clauses. À lire la Constitution, le Congrès est bien le centre nerveux du système politique. Ce constat est confirmé par le pouvoir d’impeachment – que l’on peut traduire soit par « mise en accusation » ou « destitution » suivant le stade de la procédure – attribué au Législatif. Le Congrès est en effet la seule des institutions nationales à pouvoir renvoyer, dans les conditions données par la Constitution, les membres de l’Exécutif et du Judiciaire. Chacune des chambres a aussi des compétences qui lui sont propres. Ainsi, la Constitution fait de la chambre basse l’initiatrice du pouvoir budgétaire, tandis que la chambre haute est un partenaire essentiel de la Présidence et du Judiciaire, notamment par ses pouvoirs en politique étrangère et en matière de nominations. Enfin, le Congrès peut enquêter sur les actions de l’Exécutif (investigation) et surveille la mise en œuvre des politiques publiques (oversight). Depuis les années quarante, ces pouvoirs sont devenus les outils privilégiés du Législatif. En effet, à partir du moment où l’Exécutif devenait la principale force d’entraînement et que le Congrès se transformait en partenaire réactif, le mécanisme traditionnel de l’équilibre des pouvoirs se reformula : le Legislative Reorganization Act de 1946 redéfinit les moyens d’action du Congrès dans un contexte de Présidence forte. Suite à la relégation institutionnelle subie par le Congrès, ce sont les procédures routinières qui sont devenues les bases essentielles du contre-pouvoir législatif. Le pouvoir de « surveillance » (oversight) est dorénavant la principale arme du Congrès afin d’exercer, selon les termes de la loi de 1946, une « vigilance constante » (continuous watchfulness) sur l’Exécutif. Toutes ces dispositions ont un relief particulier quand on prend par ailleurs la mesure de l’impact de la séparation des pouvoirs sur le fonctionnement régulier du Congrès. Ainsi, l’Exécutif ne peut introduire lui-même de projet de loi – formellement, il doit passer par un (ou plusieurs) membre(s) du Congrès qui accepte(nt) de se faire le relais de la volonté présidentielle. Le Congrès est libre de définir son règlement interne et son ordre du jour sans intervention extérieure. Le vote du budget national s’apparente à un véritable drame national où l’Exécutif ne peut jamais rien considérer comme acquis. Le Congrès participe ainsi à la définition des politiques nationales, au même titre que la Présidence, de sorte que tous deux « gouvernent ensemble »16. Pour remplir cette mission, le Congrès s’est doté très tôt d’outils de gouvernement, une tendance qui s’est renforcée dans la période contemporaine, par exemple avec la création, en réaction aux excès de la présidence Nixon, du Congressional Budget Office (1974), mais aussi grâce à l’explosion du personnel (staff) travaillant pour les élus, l’institution (notamment les commissions) et les organisations partisanes17...