Contester l’Europe agricole

La Confédération paysanne à l’épreuve de la PAC

Élise Roullaud

DOI : 10.4000/books.pul.21552

Éditeur : Presses universitaires de Lyon

Année d'édition : 2017

Date de mise en ligne : 28 septembre 2020

Collection : Actions collectives

ISBN électronique : 9782729711665

http://books.openedition.org

Édition imprimée

ISBN : 9782729709150

Nombre de pages : 232

Référence électronique

ROULLAUD, Élise. Contester l’Europe agricole : La Confédération paysanne à l’épreuve de la PAC. Nouvelle édition [en ligne]. Lyon : Presses universitaires de Lyon, 2017 (généré le 09 octobre 2020). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/pul/21552>. ISBN : 9782729711665. DOI : https://doi.org/10.4000/books.pul.21552.

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L’Europe est-elle un espace de représentation et d’action politique incontournable ? En prenant pour objet la Confédération paysanne et ses représentants nationaux, cet ouvrage analyse la manière dont un syndicat se saisit (ou non) de l’Europe pour en contester la politique. Grâce à une enquête qui mêle archives, entretiens approfondis, observations sur le terrain et traitement d’un questionnaire, l’auteure invite à une plongée dans le travail de production et de représentation des positionnements syndicaux face à un défi majeur : la politique agricole commune (PAC).
En questionnant les conditions sociales du passage à l’Europe, l’étude déploie aussi une sociologie de l’européanisation et bat en brèche la fausse évidence d’une scène ouverte à la défense de tous les intérêts et s’imposant comme nouvelle opportunité politique. L’Europe n’est toutefois pas sans effet sur l’organisation syndicale : les débats internes sur la PAC révèlent les tensions relatives aux modalités d’action ainsi qu’un processus de spécialisation du travail militant.

Élise Roullaud

Élise Roullaud est docteure en science politique, rattachée au laboratoire Triangle (UMR 5206, Lyon). Ses recherches portent sur les pratiques de représentation syndicale ainsi que sur les transformations des formes d’action collective sous l’effet de l’intégration européenne. Elle travaille actuellement sur le processus de politisation du droit et par le droit auprès de professionnels indépendants en situation d’endettement.

Sommaire

Dédicace

Introduction

La PAC et ses réformes : évolution des instruments d’action agricole

Approche sociologique du processus d’européanisation des groupes d’intérêt

Situer la Confédération paysanne et ses militants au sein de l’espace de la représentation agricole

Saisir empiriquement le processus d’européanisation : multiplicité des sources et combinaison des méthodes

Chapitre 1

Construction et conditions sociales d’une représentation agricole européenne

Structuration et enjeux d’un espace dual

Les pratiques de la représentation européenne

Ressorts sociaux d’une socialisation au jeu européen

Chapitre 2

Contester une politique européenne : quelles scènes d’intervention pertinentes ?

L’Europe, nouvel horizon syndical ?

Analyser les stratégies de représentation des intérêts : pour une approche attentive aux logiques d’action

Chapitre 3

La PAC dans l’économie des rapports de force syndicaux

Une politique au cœur des antagonismes syndicaux

Conditions de production des positionnements syndicaux sur la PAC : enjeux pratiques et autonomisation de la sphère nationale

Chapitre 4

S’opposer aux réformes de la PAC : le répertoire d’action de la Confédération paysanne

Saisir la dynamique des mobilisations : imbrication des logiques institutionnelles, configurationnelles et dispositionnelles

La contestation saisie par les registres de l’action syndicale

Conclusion

Annexe 1

Sigles utilisés

Annexe 2

Entretiens cités

Bibliographie

Remerciements

Dédicace

À mes parents, Alfred et Françoise

Introduction

Depuis son émergence sur la scène médiatique au début des années 2000, la Confédération paysanne (CP1) – un des quatre syndicats agricoles français2 – est connue pour ses prises de position particulièrement critiques sur la politique agricole commune (PAC) qu’elle juge libérale et favorisant une agriculture productiviste. Bien qu’ils en contestent les orientations, les militants de la Confédération paysanne défendent le principe d’une politique commune à l’ensemble des États membres de l’Union européenne (UE) et réclament une réorientation de la PAC3. Comment ce syndicat national s’organise-t-il afin de défendre des revendications relatives à une politique européenne ? Cette question est au fondement de l’analyse des transformations des pratiques de représentation politique sous l’effet de l’intégration européenne menée dans cet ouvrage4.

Parmi les premières politiques instaurées au sein de l’Union européenne, la PAC est mise en œuvre dès 1962. Représentant plus de 45 % du budget communautaire5 et constituant le plus vaste ensemble de normes et de procédures applicables à l’ensemble des États membres (Smith, 2008), elle est souvent présentée comme un « pilier de la construction européenne.6 » Avec son système d’aides financières à la production agricole, cette politique constitue également une ressource économique centrale pour les agriculteurs. Contribuant fortement à la constitution du revenu d’une grande partie des exploitations agricoles, elle représente une condition de la pérennisation de leur activité. En outre, par le biais des instruments d’action publique qui la composent, tels que les subsides alloués à la production et les directives sanitaires ou environnementales, cette politique communautaire contraint l’exercice du métier et participe à la définition du rôle dévolu à l’activité agricole au sein de la société (Muller, 1982 ; Delorme, 2004 ; Garzon, 2006).

Cette politique européenne et ses réformes successives constituent donc des enjeux essentiels pour les syndicats agricoles. En tant qu’organisations représentant les intérêts des agriculteurs, ces structures produisent et se font les porte-parole des positionnements de ces derniers sur les orientations prises par les pouvoirs publics européens et nationaux. Ces diverses dimensions soulèvent plusieurs questions : comment la PAC et ses réformes successives sont-elles reçues par les représentants agricoles ? Quelles formes d’action les syndicats empruntent-ils pour s’y opposer et défendre les intérêts de « la » profession agricole ? Les perceptions les plus communément partagées des mobilisations agricoles sont celles de défilés de tracteurs lors de manifestations dans les rues parisiennes ou bruxelloises, parfois émaillées de débordements. Pourtant, les organisations professionnelles n’empruntent-elles pas d’autres registres d’action pour porter leurs revendications ? Qu’en est-il des modalités de mobilisation qui sont plus discrètes, telles que l’expertise ? Par ailleurs, la nature européenne de cette politique agricole appelle à interroger non seulement les modes, mais également le niveau d’action des organisations nationales : ces dernières modifient-elles l’échelle de la représentation syndicale en s’organisant sur la scène communautaire ?

C’est à ces questions, qui participent activement à la réflexion sur l’européanisation7 de la représentation politique, que ce livre se propose de répondre en prenant pour objet la Confédération paysanne, ainsi que l’organisation agricole européenne dont elle est membre : la Coordination paysanne européenne – devenue la Coordination européenne-Vía campesina (CE-VC) en 2008. La période couverte par cette recherche va de la naissance de la Confédération paysanne, en 1987, à la tenue de son congrès au Mans en 2007 et est ponctuée par trois réformes de la PAC en 1992, 1999 et 2003 . L’adoption d’une certaine profondeur historique rend possible l’observation des évolutions des positionnements et des stratégies mises en œuvre par ce syndicat pour s’opposer aux orientations de cette politique européenne. Par le truchement d’une analyse dynamique, je rendrai compte des ressorts institutionnels et sociaux du processus d’européanisation de la représentation syndicale.

La PAC et ses réformes : évolution des instruments d’action agricole

La politique agricole communautaire et ses réformes ne sont pas examinées ici per se. S’il est indispensable de prendre en considération les changements des instruments d’action et des objectifs assignés à cette politique afin d’analyser finement l’évolution des positions prises par la Confédération paysanne, je n’étudierai ni les ressorts des transformations de cette politique, ni les modalités d’application et d’ajustement des directives agricoles européennes au cadre national.

Lors de sa création, la PAC prévoit la régulation des marchés agricoles et un soutien à la production par un système de prix garantis. Pour assurer aux producteurs un débouché au prix fixé annuellement par le Conseil des ministres, la PAC comprend divers instruments d’action. Premièrement, elle prévoit un prix plancher (ou prix d’intervention) : lorsque le prix du marché tend à devenir plus faible que ce prix d’intervention, les pouvoirs publics peuvent acheter les volumes de production et les stocker dans le but de raréfier l’offre et de faire augmenter le prix du marché jusqu’au niveau du prix d’intervention. Ces produits peuvent être ensuite vendus sur le marché intérieur à la Communauté européenne ou bien exportés vers des pays tiers. Dans ce second cas, des restitutions à l’exportation viennent combler l’écart entre le prix domestique et le prix sur le marché mondial. Deuxièmement, les pouvoirs publics européens prévoient des mesures de protection douanière. Ce système de soutien à la production agricole est rapidement confronté à ses limites. En effet, l’Europe fait face à des excédents de production qui accroissent le coût budgétaire de la PAC. En outre, dans le cadre des négociations commerciales internationales, les subventions à l’exportation sont critiquées dans la mesure où elles constituent une distorsion de concurrence. La Commission européenne tente d’apporter des réponses à ces difficultés en prenant des mesures d’aménagement au cours de la fin des années 1970 et du début des années 1980, sans qu’elles soient suffisantes : instauration d’une taxe de coresponsabilité sur le lait (1977) servant à faire participer les producteurs au financement du coût des excédents, quotas laitiers (1984), etc.

La réforme de la PAC adoptée en mai 1992 a pour objectif de remédier aux difficultés budgétaires et de préparer un accord lors du cycle des négociations internationales dites « Uruguay round ». Une diminution des prix de soutien pour les céréales (-30 %) et la viande bovine (-15 %) est décidée. Pour compenser ces baisses de prix, un système de paiement direct est mis en place. Cette réforme a pour conséquence une diminution des soutiens directs par le marché et un rapprochement entre les prix européens et les cours mondiaux.

La réforme de la PAC adoptée en mars 1999 s’inscrit dans la continuité des mesures établies en 1992. En effet, elle prévoit de nouvelles baisses des prix garantis et une compensation partielle des pertes de revenus par des aides directes calculées à l’hectare ou par tête de bétail. Néanmoins, elle introduit une nouveauté avec la création du second pilier de la PAC : à côté du premier pilier – qui comprend les mesures de soutien des marchés et des prix agricoles –, il englobe les dispositions liées au développement rural.

La révision à mi-parcours de cette réforme aboutit en réalité à une véritable réforme de la PAC en juin 2003. Si elle poursuit la baisse des prix garantis et sa compensation par des aides directes, cette réforme va plus loin que les précédentes en proposant un découplage partiel ou complet (selon le choix des États membres) de la plupart des aides. Cette mesure correspond au versement d’un « paiement unique » par exploitation, et ce, indépendamment de la production agricole exercée par celle-ci. Il remplace ainsi les divers paiements directs rattachés à des productions précises. En contrepartie de ces aides, les agriculteurs s’engagent à respecter certaines normes environnementales.

Approche sociologique du processus d’européanisation des groupes d’intérêt

L’analyse des effets de l’intégration communautaire sur les formes et les pratiques de représentation des groupes d’intérêt nationaux est au cœur de nombreux travaux relevant des études européennes (Mazey & Richardson, 1993 ; Greenwood, 2011 ; Eising, 2007 a ; 2007 b ; 2009). Ceux-ci tentent notamment de déterminer dans quelle mesure l’émergence d’un niveau politique communautaire induit la reconfiguration de leur action à cet échelon (Grossman, 2002 ; Saurugger, 2004 ; Grossman & Saurugger, 2006). La littérature consacrée à ce sujet considère en effet que le processus d’intégration transforme les opportunités politiques : les acteurs étant désormais confrontés à une gouvernance « multiniveaux » (Hooghe & Marks, 2001 ; Kohler-Koch & Larat, 2009), l’Union européenne constituerait un nouvel espace politique, offrant aussi bien de nouvelles contraintes que des ressources, au sein duquel les groupes d’intérêt pourraient développer leur travail de représentation. La plupart de ces études adoptent une compréhension étroite des groupes d’intérêt définis comme des « organisation[s] constituée[s] qui souhaite[nt] influencer les pouvoirs politiques dans un sens favorable à [leurs] intérêts » (Grossman & Saurugger, 2006, p. 9). Saisis au travers de leur activité et de leur objectif d’influence, les groupes d’intérêt sont réduits à la question de leur accès aux institutions. De plus, ces recherches tendent à envisager l’intégration européenne comme une réalité extérieure et univoque s’imposant à ces groupements et qui induirait irrémédiablement leur investissement de la scène communautaire. À partir du début des années 2000, le tournant sociologique adopté par les études européennes (Guiraudon, 2000 ; Georgakakis, 2008 ; Rowell & Mangenot, 2010) a invité à se détacher de cette approche quelque peu surplombante en franchissant la porte des groupes d’intérêt et en examinant leur activité en pratique. Dans cette perspective, l’attention est portée aux acteurs de ces organisations, à leurs trajectoires sociales et professionnelles, aux registres d’action qu’ils mobilisent pour intervenir auprès des institutions européennes, ainsi qu’aux relations qu’ils nouent avec les responsables politiques et administratifs de ces dernières (Michel, 2005 ; 2013 a ; Wagner, 2005 a ; Laurens, 2015).

Dans la continuité de ces travaux, l’enquête empirique menée au sein de la Confédération paysanne se base sur l’observation des pratiques syndicales et adopte une démarche « ouverte à ce qui émerge du terrain » (Hamidi, 2012). Cette approche est la source d’un étonnement qui incite à rompre avec les schémas d’analyse établis. Lorsqu’on étudie les comptes rendus de réunions et autres documents de travail tout en observant l’activité quotidienne des responsables syndicaux, un paradoxe apparaît : bien que la Confédération paysanne soit membre d’une organisation européenne (la Coordination paysanne européenne [CPE]), laissant à penser qu’il y a bien un changement d’échelle de son action, et bien que la nécessité d’un investissement de l’espace communautaire soit réaffirmée régulièrement, ses intentions restent le plus souvent sans suite. Force est de constater en effet que les responsables du syndicat français investissent peu cette scène politique. Cette observation, à rebours des présupposés exposés plus haut, appelle alors à étudier les logiques d’investissement différencié de l’Union européenne comme espace de représentation des intérêts en développant plusieurs axes d’analyse étroitement entremêlés.

Comment expliquer que, face à la politique publique européenne, cette organisation professionnelle investisse principalement l’espace national pour porter ses revendications ? Répondre à cette question suppose, premièrement, de prendre en considération les conditions sociales de possibilité du « passage à l’Europe » (Michel, 2013 b, p. 15). Les travaux consacrés aux « professionnels de l’Europe » (Georgakakis, 2002 ; 2012) démontrent que l’intégration de la scène politique européenne requiert l’apprentissage de savoir-faire et de savoir-être idoines, permettant de se conformer aux normes de l’espace politique communautaire8. Ces compétences et ces ressources, dont l’acquisition est socialement conditionnée, constituent un registre de légitimation sur la scène européenne (Wagner, 2004 ; 2005 a). Ainsi, être reconnu comme légitime dans cet espace passe non seulement par la mise en œuvre de pratiques spécifiques mais également par l’adoption de formes organisationnelles jugées adéquates. Dans cette perspective, l’européanisation est saisie comme un processus de socialisation (Baisnée & Pasquier, 2007). L’analyse doit alors être attentive non seulement aux trajectoires et aux dispositions sociales des acteurs, à la manière dont elles s’ajustent ou non aux pratiques de représentation jugées légitimes à l’échelle communautaire, mais également au travail de production d’attributs – inscrits dans des conceptions historiquement situées de l’Europe – devant témoigner de l’« européanité » des organisations (Laurens & Michel, 2012 ; Michel, 2013 a).

L’analyse doit également s’attacher aux logiques d’action des acteurs (Smith, 2010) et identifier les espaces de mobilisation pertinents. Il s’agit de réinscrire leurs choix stratégiques dans leur contexte d’action spécifique, en rendant compte de la perception qu’ils en ont. Il n’est pas question ici d’adopter une lecture purement juridique de la répartition des prérogatives entre espace européen et espace national, en ce qu’elle inciterait à postuler une prédominance des institutions communautaires et à considérer ces dernières comme les interlocuteurs essentiels et logiques des groupes d’intérêt. A contrario, il convient de prendre en considération aussi bien l’organisation de la médiation des intérêts agricoles auprès des institutions européennes que celle prévalant au niveau national. Dans le cas étudié ici, l’analyse ne peut ignorer la manière dont les relations entre les pouvoirs publics français et les organisations professionnelles ont été historiquement construites. De nombreux travaux ont pris pour objet la mise en place d’une politique dite « de modernisation agricole » durant la seconde moitié du xxe siècle à travers la loi d’orientation de 1960, la loi complémentaire de 1962 et l’établissement d’une forme de « cogestion » avec l’État (Bruneteau, 1992 ; 1994 ; Coulomb & Nallet, 1980 ; Gervais, Jollivet & Tavernier, 1976 ; Keeler, 1987 ; Muller, 1984). Ces travaux révèlent l’institutionnalisation d’une concertation entre les pouvoirs publics et les représentants des organisations professionnelles agricoles qui, si elle connaît des changements – notamment en fonction des gouvernements en place (Coulomb, 1990 b ; Cordelier, 1990) –, doit être prise en considération dans l’analyse des évolutions des échelles d’action des syndicats. En outre, de manière relationnelle, il est essentiel de rendre compte des choix stratégiques des groupes d’intérêt en regard des liens de concurrence ou de coopération noués entre eux.

Par l’adoption d’une approche configurationnelle et dispositionnelle, attentive aux relations d’interdépendance qui lient les acteurs, au contexte institutionnel ainsi qu’à la manière dont les acteurs le perçoivent et se l’approprient, on se donne les moyens de dénaturaliser l’investissement de la scène communautaire et d’en explorer les logiques sociales. L’européanisation n’est plus considérée comme un résultat mais plutôt comme un processus à analyser et à expliquer. La conformation aux normes européennes de représentation et le passage à l’Europe demeurent des effets possibles et non des objectifs. Phénomène erratique et non linéaire, l’européanisation donne lieu à des évolutions variées car intimement liées aux dispositions des acteurs et au contexte institutionnel dans lequel leurs actions s’inscrivent. En ce sens, l’étude du cas de la Confédération paysanne invite à emprunter de nouvelles pistes de recherche.

L’observation de l’activité syndicale ainsi que l’étude des archives de la Confédération paysanne incitent à considérer d’autres effets possibles de l’intégration européenne que la seule modification de l’échelle d’action, en plaçant la focale d’analyse sur le travail de représentation. À la suite des travaux sociologiques sur les groupes d’intérêt menés par Luc Boltanski (1982) et Michel Offerlé (1998), cette activité ne sera pas considérée ici uniquement sous l’angle de la mise en relation avec les pouvoirs publics. Dans une perspective constructiviste, on s’efforcera plutôt de saisir la manière dont un groupement produit et donne corps au groupe social et aux intérêts qu’il défend. Il s’agira de déterminer dans quelle mesure et de quelle manière un enjeu européen tel que la PAC influe sur ce processus. Ce travail de construction des intérêts n’est pas sans soulever des débats au sein des organisations. Loin d’être unanimes, les positionnements à propos de la PAC sont l’enjeu d’âpres débats au sein de la Confédération paysanne qui s’articulent aussi bien autour des divergences d’intérêts entre productions agricoles que sur des antagonismes liés à la définition des stratégies à adopter, notamment face aux pouvoirs publics. De fait, les militants de la Confédération paysanne se saisissent de la PAC non seulement pour se situer vis-à-vis des organisations professionnelles adverses, mais également pour délimiter les pratiques de représentation légitimes et les modèles agricoles à défendre pour le syndicat. Ces constats amènent à envisager, d’une part, la façon dont l’Europe s’inscrit au sein des rapports de force internes aux organisations ainsi que les ressorts de l’appropriation différenciée de cet enjeu européen par les militants. D’autre part, ils interrogent les conditions de production d’un discours commun et, plus généralement, celles de la cohésion syndicale ainsi que le processus de délégation syndicale. Corrélativement, on peut se demander si l’activité militante consacrée au dossier PAC affecte les équilibres de pouvoir et la division du travail au sein de l’organisation. Qui sont les militants reconnus comme compétents et légitimes à produire les positionnements syndicaux sur ce sujet ? Peut-on observer une spécialisation de l’activité militante ?

Par une étude située et empirique du processus d’européanisation des formes et des modes de représentation des intérêts agricoles qui s’attache à réinscrire ce phénomène dans l’épaisseur du social (Sawicki, 2000 ; Pasquier & Weisbein, 2004), on saisit l’enchevêtrement des contraintes structurelles, des logiques institutionnelles et dispositionnelles qui sous-tendent ce phénomène. Cette perspective analytique suppose de positionner dans un premier temps l’objet d’étude, la Confédération paysanne, au sein de son espace d’action.

Situer la Confédération paysanne et ses militants au sein de l’espace de la représentation agricole

Avant d’en venir à la présentation du terrain d’enquête en tant que tel, revenons dans un premier temps sur l’histoire de la Confédération paysanne et sur les profils de ses militants afin de les situer au sein de l’espace de la représentation agricole9. La Confédération paysanne est créée en 1987 à la suite de la réunion de deux organisations, la Confédération nationale des syndicats de travailleurs paysans (CNSTP) et la Fédération nationale des syndicats paysans (FNSP). L’histoire de ces structures s’inscrit dans celle de l’émergence d’un courant contestataire, à partir de la fin des années 1960, au sein de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) et du Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA), face aux politiques de modernisation qui ont impulsé de profonds changements dans le milieu agricole, caractérisés notamment par une spécialisation des exploitations, une augmentation de leur taille10, ainsi que par une baisse de la population active agricole11. La contestation interne à la FNSEA se structure peu à peu et prend, en 1971, la dénomination de Paysans travailleurs12. Un an auparavant, Bernard Lambert13, figure de proue de ce mouvement, publie l’ouvrage Les Paysans dans la lutte des classes (1970). Il y théorise l’« exploitation » des paysans ainsi que la scission du monde agricole en deux classes opposées : les « entrepreneurs capitalistes » et les agriculteurs « prolétarisés » qui doivent faire alliance avec la classe ouvrière pour abattre le système capitaliste. En 1974, les Paysans travailleurs s’autonomisent du CNJA en fondant l’Association nationale des paysans travailleurs (ANPT). Les divergences de position sur la question des alliances politiques, notamment avec le Parti socialiste, provoquent une scission au sein de cette dernière en 1977. Les équipes départementales de Charente-Maritime et des Deux-Sèvres en particulier – qui préconisent une stratégie d’alliance, y compris avec des courants socialistes – créent le Mouvement syndical des travailleurs paysans (MSTP), qui devient le Mouvement syndical des travailleurs de la terre (MSTT) en 1978. Néanmoins, la perspective de l’arrivée du Parti socialiste au pouvoir favorise des changements de positionnement au sein de l’ANPT. La promesse du Parti socialiste de reconnaître le pluralisme syndical facilite le rapprochement de l’ANPT et du MSTT qui, en s’unissant, créent la CNSTP en 1981. Deuxième organisation à l’origine de la Confédération paysanne, la FNSP, quant à elle, est issue d’une tendance oppositionnelle constituée à l’intérieur de la FNSEA à la fin des années 1970 : l’Interpaysanne. Ce mouvement est fondé le 9 juin 1981 à l’initiative d’une dizaine de fédérations départementales de la FNSEA et d’une vingtaine de structures départementales du CNJA désapprouvant la ligne syndicale nationale, estimant notamment que la direction de la FNSEA ne défend pas suffisamment le revenu des éleveurs. Après le congrès du Touquet de la FNSEA en février 1982, les responsables des FDSEA de Loire-Atlantique, Puy-de-Dôme, Haute-Garonne, Loire et Mayenne, membres de l’Interpaysanne, appellent à la création d’un nouveau syndicat : la FNSP.

Alors qu’Édith Cresson est ministre de l’Agriculture, le gouvernement socialiste répond aux attentes de la FNSP et de la CNSTP en recevant leurs représentants et en leur accordant une subvention publique. De surcroît, les modalités d’élection aux chambres d’agriculture sont modifiées avec l’instauration d’un mode de scrutin proportionnel en janvier 1983...