Directrice des éditions : Claire de Gramont

Directeur éditorial : Thierry Kremer

Éditrice : Élise Nicollet

Relecture : Jérémy Mercier

Édition et coordination des illustrations : Alain Bouteveille

Conception de la maquette : Image In Air

Mise en pages : STDI

Fabrication : Isabelle Fontaine

© Groupe Moniteur (Éditions du Moniteur), Antony, 2018

ISBN papier : 978-2-281-13311-0

ISBN numérique : 978-2-281-13332-5

Remerciements

L’ouvrage présente les grandes lignes du cours de finances locales dispensé dans le Master 2 « Ingénierie, management et évaluation des politiques publiques » de la faculté des sciences économiques de l’Université de Rennes I.

Nos remerciements vont tout particulièrement à Fabrice Gérard, chef de projet en modélisation du système d’équations du modèle Regards, et à Eric Julla, concepteur du séminaire de la Maison de la Chimie. Merci également à Michaël Lecomte pour sa contribution aux parties relatives aux finances départementales et Déborah Gault pour ses apports en techniques bureautiques. Nous remercions aussi Caroline Baillet pour son excellent travail d’assistance documentaire et Véronique Lhermitte, accompagnée par Morgane Gérard, pour son aide précieuse en matière de composition et d’assistance technique générale.

Un merci s’adresse en outre aux autres membres de Ressources Consultants Finances pour leurs apports permanents et les échanges fructueux qu’ils suscitent : Damien Barbot, Isabelle Bergounhon, Xavier Blotière, Caroline Bougenault, Gwenole Briot, Jérémy Chaigneau, François Colin, Alain Couacault, Sandrine Déléard, Nathalie Delga, Cyril Duarte, Pierre-Emmanuel Huet, Bernard Kerriguy, Gildas Le Dû, Marina Le Mercier, Nathalie Le Roch, Jérôme Maugis, Emmanuelle Michel-Creff, David Morel, Amélie Ory, Thomas Peccia-Galletto, Yvan Pellé, Muriel Rondeau, Bruno Roux, Pierre Sarriaud.

Sigles et abréviations

AC : Attribution de compensation

ACNE : Attribution de compensation pour nuisances environnementales

ACTP : Allocation compensatrice pour tierce personne

ADF : Assemblée des départements de France

AIS : Allocations individuelles de solidarité

APA : Allocation personnalisée d’autonomie

APL : Aide personnalisée au logement

ATR : Administration territoriale de la République

BB : Base brute

BC : Bourg-centre

BF : Besoin de financement

BNC : Bénéfices non commerciaux

BP : Budget primitif

BRF : Besoin résiduel de financement

BTF : Besoin total de financement

CA : Communauté d’agglomération

CA : Chiffre d’affaires

CAF : Capacité d’autofinancement

CAS : Contingent d’aide sociale

CAUE : Conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement

CC : Communauté de communes

CET : Contribution économique territoriale

CFE : Cotisation foncière des entreprises

CFL : Comité des finances locales

CFEU : Cotisation foncière des entreprises unique

CI : Commune isolée

CGCT : Code général des collectivités territoriales

CGI : Code général des impôts

CH : Charges

CIF : Coefficient d’intégration fiscale

CLECT : Commission locale d’évaluation des transferts de charges

CPS : Compensation pour la suppression de la part salaires

CR : Coefficient de rang

CRFP : Contribution au redressement des finances publiques

CT : Coefficient total

CTH : Compensation de la taxe d’habitation

CU : Communauté urbaine

CVAE : Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

CZ : Coefficient de zone

CZRR : Coefficient de majoration de zone de revitalisation rurale

DA : Dotation d’aménagement

DAP : Dotation aux amortissements et provisions

DB : Dotation de base

DC : Dotation de compensation

DCD ou DCd : Dotation de compensation des départements

DCP : Fonds de compensation péréquée

DCRTP : Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

DCTP : Dotation de compensation de la taxe professionnelle

DDEC : Dotation départementale d’équipements des collèges

DDFP : Dotation de décentralisation de la formation professionnelle

DDU : Dotation de développement urbain

DEL : Dotation élu local

DETR : Dotation d’équipement des territoires ruraux

DF : Dotation forfaitaire

DFD : Dotation forfaitaire départementale

DFM : Dotation de fonctionnement minimale

DG : Dotation de garantie

DGCES : Dotation globale de construction et d’équipement scolaire

DGCL : Direction générale des collectivités locales

DGD : Dotation générale de décentralisation

DGE : Dotation globale d’équipements

DGF : Dotation globale de fonctionnement

DGFLF : Dotation globale de fonctionnement de la loi de finances

DGN : Dotation globale de neutralisation

DI : Dotation d’intercommunalité

DMTO : Droits de mutation à titre onéreux

DNP : Dotation nationale de péréquation

DOM : Département(s) d’outre-mer

DP : Dotation de péréquation

DPEL : Dotation particulière élu local

DPN : Dotation parcs naturels

DPR : Dotation de péréquation régionale

DPU : Dotation de péréquation urbaine

DPV : Dotation politique de la ville

DRES : Dotation régionale d’équipement scolaire

DS : Dotation superficiaire

DSC : Dotation de solidarité communautaire

DSI : Dotation spéciale instituteurs

DSIL : Dotation de soutien à l’investissement local

DSR : Dotation de solidarité rurale

DSU : Dotation de solidarité urbaine

DTCE : Dotation pour transfert de compensation d’exonérations

DUCSTP : Dotation unique de compensation spécifique de TP

EB : Épargne brute

EBC : Excédent brut courant

EBM : Équipements et biens mobiliers

EF : Effort fiscal

EFA : Effort fiscal agrégé

EG : Épargne de gestion

EGC : Excédent global de clôture

EI : Ensemble intercommunal

EN : Épargne nette

EPCI : Établissement public de coopération intercommunale

FA : Fiscalité additionnelle

FB : Foncier bâti

FCRTP : Fraction compensatrice de la réforme de la TP

FCTVA : Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée

FDL : Fiscalité directe locale

FDPTP : Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle

FF : Frais financiers

FM : Fiscalité mixte

FMDI : Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

FNB : Foncier non bâti

FNDAT : Fonds national de développement et d’aménagement du territoire

FNGIR : Fonds national de garantie individuelle des ressources

FNP : Fonds national de péréquation

FNPTP : Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle

FPDMTO : Fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux

FPIC : Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales

FPU : Fiscalité professionnelle unique

FPZ : Fiscalité professionnelle de zone

FSD : Fonds de solidarité entre départements

FSRIF : Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France

g : Groupe

G : Garantie ou dotation de garantie

GPM : Garantie de progression minimale

h : Par habitant

HLM : Habitation à loyer modéré

HT : Hors taxe

ICNE : Intérêts courus non échus

IFER : Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

IM : Impôts ménages

INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques

IRPI : Indice de ressources propres d’investissement

IS : Indice synthétique

LF : Loi de finances

LFR : Loi de finances rectificative

LS : Logements sociaux

M : Moyen

MAD : Mise à disposition

MDPH : Maison départementale des personnes handicapées

NEN : Nouvelle enveloppe normée

OM : Outre-mer

OR : Opération réelle

PCG : Plan comptable général

PCH : Prestation de compensation du handicap

PF : Potentiel fiscal

PFC : Potentiel fiscal corrigé

PF4T : Potentiel fiscal 4 taxes

PF3T : Potentiel fiscal 3 taxes

PFH : Potentiel fiscal par habitant

PFHM : Potentiel fiscal par habitant moyen

PFHMg : Potentiel fiscal par habitant moyen de la catégorie

PFi : Potentiel financier

PFiA : Potentiel financier agrégé

PFiH : Potentiel financier par habitant

PFiM : Potentiel financier moyen

PFiMg : Potentiel financier moyen de la catégorie

PFiS : Potentiel financier superficiaire

PFTP : Potentiel fiscal taxe professionnelle

PFS : Potentiel fiscal superficiaire

PIB : Produit intérieur brut

PLF : Projet de loi de finances

PO : Pour ordre

PSR : Prélèvements sur les recettes de l’État

PVA : Plafonnement de la valeur ajoutée

QPPV ou QPV : Quartier prioritaire de la politique de la ville

RAC : Reste à charge

RCE : Réduction pour création d’entreprise

RCF : Ressources Consultants Finances

RCT : Relations avec les collectivités territoriales

REI : Réduction pour embauche et investissement

RFR : Revenu fiscal de référence

RH : Revenu par habitant

RHM : Revenu moyen par habitant

RK : Remboursement en capital

RMI : Revenu minimum d’insertion

REOM ou ROM : Redevance d’enlèvement des ordures ménagères

RPI : Ressources propres d’investissement

RS : Résidence secondaire

RSA : Revenu de solidarité active

SEM : Société d’économie mixte

SIVOM : Syndicat intercommunal à vocations multiples

SIVU : Syndicat intercommunal à vocation unique

TAFNB : Taxe additionnelle au foncier non bâti

TASCOM : Taxe sur les surfaces commerciales

TCAM : Taux de croissance annuel moyen

TEOM : Taxe d’enlèvement des ordures ménagères

TF : Taxe foncière

TFPB : Taxe foncière sur les propriétés bâties

TFPNB : Taxe foncière sur les propriétés non bâties

TH : Taxe d’habitation

TLE : Taxe locale d’équipement

TMN : Taux moyen national

TMP : Taux moyen pondéré

TP : Taxe professionnelle

TPU : Taxe professionnelle unique

TPZ : Taxe professionnelle de zone

TSCA : Taxe spéciale sur les conventions d’assurances

TVA : Taxe sur la valeur ajoutée

VA : Valeur actuelle

VL : Valeur locative

VLB : Valeur locative brute

VLC : Valeur locative cadastrale

VLN : Valeur locative nette

VLM : Valeur locative moyenne (de TH)

VP : Valeur de point

VRTS : Versement représentatif de la taxe sur les salaires

VT : Versement transport

ZDE : Zone de développement éolien

ZFC : Zone franche Corse

ZFU : Zone franche urbaine

ZRR : Zone de revitalisation rurale

ZRU : Zone de redynamisation urbaine

ZUS : Zone urbaine sensible

Introduction

Leur période glorieuse, les finances locales l’ont connue dans les années 1980 qui expérimentaient la décentralisation.

C’était le temps d’une forte autonomie fiscale et de la hausse significative des moyens financiers octroyés au monde territorial par l’État – expression keynésienne d’un soutien à l’investissement local qu’accompagnait le déficit des comptes publics nationaux. L’indexation de la dotation globale de fonctionnement et de la compensation des transferts de charges décentralisées connut son apogée en 1991. Adossée pour la dernière fois sur l’évolution des recettes de TVA, la croissance des dotations va culminer aux alentours de 8 %, pour une inflation proche de 3 %(1). Par surcroît, l’heure de gloire de l’autonomie fiscale s’installe dans le courant des années 1980 quand les quatre vieilles taxes directes produisent à plein régime à partir de bases fiscales larges et évolutives, à dominante économique, auxquelles s’appliquent des taux d’imposition encore bas autorisant dans l’apparence la progressivité de la pression fiscale destinée à répondre à la demande en biens et services publics locaux.

Les temps ont changé.

L’autonomie fiscale n’a cessé de régresser, depuis 1987, au profit de dotations nationales grevant le budget d’un État qui s’est appliqué à remettre en cause, au fil du temps, les pactes qui scellaient leur indexation initiale. L’assiette de taxe professionnelle se trouve en 1987 privée de 16 % de sa valeur, fraction qui échappera désormais aux effets de modulation du taux d’imposition dès lors qu’elle sera remplacée par une dotation, si subtilement désindexée qu’elle a disparu en 2014. La taxe professionnelle (TP) se trouve derechef largement amputée en 1999 par la suppression de sa part salaires représentant 34 % du total. Restait à parfaire la désintégration de cet impôt local dont la rentable « imbécillité » s’avérait vigoureusement productrice de biens publics locaux(2). La refonte radicale de la fiscalité locale qui allait entrer en vigueur en 2011 raye alors de la carte deux tiers de la taxe professionnelle restante.

Le pouvoir d’achat que les prélèvements sur recettes fiscales de l’État apportaient aux collectivités locales n’a pu être préservé, car la prise en charge de la fiscalité locale par le budget de l’État est devenue conséquente. Le budget national finance en effet, par de l’impôt national et du déficit, les compensations d’exonérations locales. Toutes sortes de formules, dites « normées », de désengagement ont, depuis 1996, été imaginées, déguisées en pactes de stabilité signifiant en réalité la baisse de certaines compensations fiscales autrefois indexées. Le pouvoir d’achat public attaché aux dotations progresse toutefois légèrement entre 1999 et 2007. À partir de 2008, ce n’est plus le cas. Néanmoins, si l’enveloppe des concours financiers de l’État diminue en volume entre 2007 et 2010, elle augmente toujours en valeur (en termes nominaux). Mais les exercices s’étalant de 2011 à 2013 connaissent à quelque chose près une stabilité nominale, c’est-à-dire une stagnation en euros courants, faisant subir aux collectivités l’érosion monétaire.

Un nouveau paradigme financier local apparaît en 2014. En particulier, les collectivités locales sont appelées à participer fortement à l’effort de réduction des déficits publics. Fait sans précédent, les concours financiers prélevés sur les recettes fiscales de l’État pour le compte des collectivités locales chutent brutalement en 2014, de 1,5 Md€. Cette ponction pour redressement des comptes publics va être considérablement amplifiée entre 2015 et 2017, car une loi de programmation prévoit que le monde local consente un effort supplémentaire annuel de 11 Md€ à l’horizon 2017. En d’autres termes, quand les collectivités locales prépareront leur budget 2017, leurs recettes de fonctionnement seront inférieures de 12,5 Md€ par rapport à 2013, soit un manque égal à 6,6 % des recettes de fonctionnement constatées en 2012.

La réponse à cet état de régression ne peut pas être trouvée aussi facilement qu’avant dans la hausse de la pression fiscale. D’abord, parce que celle-ci atteint désormais un niveau laissant moins de latitude au consentement des citoyens à l’impôt. Ensuite, parce que la refonte fiscale de 2010 a fortement rogné le pouvoir local attaché au vote de taux d’imposition pesant sur les entreprises. Élément majeur, le levier fiscal porte désormais principalement sur les ménages, ce qui rend plus difficile le recours à la pression fiscale. Ce levier ne devrait plus posséder la flexibilité antérieure dont il bénéficiait quand le surplus de ressources obtenu des relèvements de taux provenait grandement des entreprises. Quoi qu’il en soit, les régions se trouvent particulièrement touchées par la crise du financement externe local, car toute faculté de moduler des taux d’imposition directe leur a été enlevée depuis 2011.

La réforme fiscale de 2010 s’illustre, en outre, par un étonnant redéploiement des recettes fiscales entre types de collectivité, le département ayant transféré sa taxe d’habitation et la part résiduelle de sa taxe professionnelle(3) aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux communes isolées, avec le pouvoir de taux d’imposition correspondant.

Face à cette redistribution des cartes, les repères que s’étaient progressivement bâtis les élus locaux explosent et doivent se reconstruire. La transformation récente du système fiscal et la rareté grandissante des financements externes incitent le législateur à amplifier les péréquations correctrices d’inégalités financières, ne serait-ce que pour protéger au mieux de la récession les collectivités connaissant des difficultés. Les dispositifs de péréquation ou de ponction discriminée se multiplient, ce que permet d’ailleurs la substitution progressive de la ressource fiscale par des recettes apportées par l’État, qui est maître de leur affectation et garant de la solidarité nationale. Par ailleurs, la nécessité de rationaliser la gestion publique et l’existence d’un nouveau partage, entre communes et EPCI, des ressources provenant de la fiscalité et des dotations, devraient conduire à réfléchir à l’idée de former des « communes nouvelles » fusionnant ressources et compétences. À défaut, il leur faut laborieusement reconstruire le pacte financier qui régit, difficilement, les flux financiers et fiscaux entre les entités diverses composant le groupement.

La reconfiguration récente du paradigme financier territorial amplifie le besoin de comprendre les finances locales. Plus les acteurs publics locaux maîtrisent les rouages du système financier territorial, plus se réduit l’incertitude et s’améliorent l’anticipation des risques ainsi que la capacité de décision. Il faut par conséquent se doter d’une méthode d’analyse financière, comprendre les mécanismes variés expliquant l’évolution ainsi que la répartition discriminée des concours financiers de l’État et, enfin, appréhender le fonctionnement systémique de la coopération intercommunale régissant les relations financières entre un groupement et ses communes.

C’est l’objet de cet ouvrage(4) regroupant des cours universitaires ayant pour ambition de constituer une aide pour décrypter et comprendre les arcanes et le sens de l’évolution des finances locales.

(1) De 1986 à 1991, les dotations globales de fonctionnement (DGF) et assimilées (DGD) progressent de 6,3 % par an, soit 3 % en termes réels, ce qui fournit en 5 ans une croissance de 16 % du pouvoir d’achat des collectivités locales.

(2) Cet « impôt imbécile » est une expression de François Mitterrand qualifiant la TP.

(3) La cotisation foncière des entreprises (CFE).

(4) L’ouvrage complète ou actualise les précédents manuels Optimiser les finances publiques locales – Analyse et prospective, Alain Guengant et Yann Le Meur, éditions du Moniteur, 2009 et Comprendre les finances publiques locales, Alain Guengant et Yann Le Meur, éditions du Moniteur, 2012 et 2015.

Partie 1

Concours financiers de l’État aux collectivités locales

Chapitre 1

Enveloppe normée des concours financiers

Les 104 Md€ de ressources attribuées en 2018 par l’État aux collectivités territoriales se composent, d’une part, de concours financiers (69 Md€ soit 67 %) et, d’autre part, de taxes transférées (35 Md€, soit 33 %).

Avant les années 1980, les concours de l’État représentaient en moyenne 40 % des recettes hors emprunts des collectivités territoriales. À la suite de l’acte I de la décentralisation, la part des ressources d’origine nationale, y compris les premiers transferts d’impôts (droits de mutation à titre onéreux, vignette, cartes grises), reculait légèrement au voisinage de 37 % sous l’impact de la croissance soutenue de la fiscalité directe locale. À la suite de l’acte II, la part des transferts nationaux de toute nature progressait à 45 % des recettes définitives sous l’impact des transferts d’impôts (taxe intérieure sur les produits de consommation énergétique, taxe spéciale sur les conventions d’assurance) opérés en contrepartie des nouvelles compétences attribuées aux régions et départements.

Lors de l’acte I de décentralisation, le remplacement des participations de l’État aux dépenses sociales par une fraction des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) entraînait la chute brutale puis la stabilisation au voisinage de 30 % de la part des transferts nationaux, hors fiscalité transférée, dans les budgets locaux. À la suite de la mise en œuvre de l’acte II, la part des concours nationaux augmentait dans un premier temps à 35 % pour retrouver ensuite graduellement un niveau proche de 30 % en raison de la réduction des dotations opérée de 2014 à 2017 dans le cadre de la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques (CRFP).

1.1Diversité des concours financiers de l’État

Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre présentent une grande diversité à la fois de nature, de fonction, d’origine et d’évolution.

1.1.1Diversité de nature

Hors fiscalité transférée, les concours financiers nationaux sont constitués de prélèvements sur recettes (PSR), de crédits budgétaires, de la fraction de TVA attribuée aux régions, de la contrepartie des dégrèvements d’impôts locaux, du financement des fonds régionaux de l’apprentissage ainsi que de subventions spécifiques des ministères ou encore du produit des amendes de police.

Les prélèvements sur recettes se composent entre autres de la dotation globale de fonctionnement (DGF), du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), des dotations de compensation relative à la fiscalité locale (FDL), de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC).

Les crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) englobent notamment la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation globale d’équipement des départements (DGED), la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation politique de la ville (DPV).

À compter de 2018, la DGF des régions et des collectivités territoriales assimilées est remplacée par une fraction du produit net de TVA.

Les contreparties de dégrèvements d’impôts locaux correspondent à des prises en charge par l’État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités locales.

En 2018, les prélèvements sur recettes représentent 58 % des concours de l’État hors fiscalité transférée, la fraction de TVA attribuée aux régions 6 %, la mission RCT et les autres crédits budgétaires 10 %, les contreparties de dégrèvements législatifs 21 % et le financement de l’apprentissage 4 %.

1.1.2Diversité de fonction

Les concours de l’État financent à la fois des dépenses de fonctionnement, à l’instar de la DGF, et d’investissement à l’exemple du FCTVA, de la DETR, de la DSIL ou encore de la DRES et de la DDEC.

Les concours compensent également les allègements d’impôts locaux accordés aux contribuables puis pris en charge par le budget national sous deux formes différentes.

Les dégrèvements interviennent après calcul des impôts et réduisent les cotisations dues par les contribuables. Les collectivités reçoivent l’intégralité du produit émis en application des taux d’imposition votés. L’État finance l’écart entre le produit émis et le produit acquitté. Comptablement, les dégrèvements n’apparaissent pas dans les budgets locaux mais sont inclus dans les produits de taxes perçues.

Des dégrèvements sont accordés aux entreprises et aux ménages. Les dégrèvements de contribution économique territoriale (CET) regroupent le dégrèvement barémique, le dégrèvement pour plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (PVA). Les personnes âgées de condition modeste bénéficient d’un dégrèvement au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Des dégrèvements de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) sont accordés aux jeunes agriculteurs et en cas de pertes de récolte. Les dégrèvements de taxe d’habitation découlent pour l’essentiel du plafonnement en fonction du revenu et, à compter de 2018, du dégrèvement additionnel prévu pour dispenser graduellement du paiement de l’impôt 80 % des contribuables à l’horizon 2020.

Les compensations d’exonérations sont des allocations annuelles versées par l’État aux collectivités territoriales en contrepartie des pertes fiscales entraînées par les exonérations et allègements de bases institués par la loi. Le mécanisme de compensation dépend de décisions nationales. Une fois instituée, la collectivité ne dispose plus d’un pouvoir direct sur l’évolution de la recette. En particulier, les variations de taux ne sont pas prises en charge par l’État.

L’exonération sort le contribuable du rôle ou de son obligation d’autoliquidation. Les exonérations peuvent être décidées soit par l’État, soit par les collectivités territoriales (communes, départements, régions, établissements publics de coopération intercommunale). L’État compense les exonérations qui s’imposent aux collectivités, en fonction des règles de calcul propres à chaque compensation et définies par la loi. Les exonérations ou abattements soumis à délibération des collectivités ou des groupements ne sont, en général, pas compensés par l’État mais restent à la charge des collectivités ou EPCI concernés. À la différence des dégrèvements, les compensations d’exonérations sont retracées de façon comptable en prélèvements sur recettes.

En 2018, les dotations de fonctionnement représentent 48 % des concours de l’État hors fiscalité transférée dont la DGF 40 %, la fraction de TVA transférée aux régions 6 %, les subventions et dotations d’investissement 15 %, les dotations de compensations des transferts de compétences 7 % et les contreparties d’allègements fiscaux, dégrèvements et exonérations hors dotations incorporées dans la DGF 30 %.

1.1.3Diversité d’origine

Les concours de l’État constituent majoritairement des recettes soit de remplacement d’impôts locaux supprimés, réduits, exonérés ou dégrevés, soit de compensation de charges transférées lors des actes I et II de la décentralisation.

Ainsi la DGF, via le versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS) compense la suppression de la taxe locale sur le chiffre d’affaires en 1968. Depuis 2004, la dotation incorpore également la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et la réduction des droits de mutation à titre onéreux ainsi que la suppression de la taxe d’habitation des régions.

L’origine compensatoire de la DGF modifie la nature de la péréquation adossée à la dotation qui, de verticale en apparence de l’État vers les collectivités territoriales, devient en fait horizontale entre collectivités territoriales. Le prélèvement implicite correspond à la perte actualisée des recettes fiscales et le reversement à la dotation reçue. Derrière l’aspect vertical du dispositif de péréquation associé à la répartition de la DGF se dissimule ainsi une redistribution horizontale, sous forme de transferts entre collectivités via le budget national, alimentée par l’incomplétude des compensations fiscales.

Des dotations compensent partiellement les charges transférées lors des actes I et II de la décentralisation à l’instar de la dotation générale de décentralisation (DGD), du fonds départemental de mobilisation pour l’insertion (FMDI), de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle (DDFP) ou encore de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES). Depuis 2004, la DGF incorpore également 95 % de la DGD attribuée aux départements et aux régions lors de l’acte I de la décentralisation.

D’autres dotations résultent de la transformation des modalités d’octroi des transferts. Ainsi, le FCTVA remplace de facto à partir des années 1990 les subventions spécifiques d’équipement accordées jusqu’alors par les ministères.

Après ventilation de la DGF selon l’origine des dotations forfaitaire et de compensation, les concours de l’État correspondent en 2018 pour 70 % à des compensations de recettes fiscales supprimées, réduites ou non acquittées par les contribuables et pour 13 % à des compensations de charges transférées lors des actes I et II de la décentralisation. Hors compensations, la contribution de l’État au financement des budgets locaux ne représente que 17 % des concours versés en 2018, en quasi-totalité sous forme d’aide à l’investissement (FCTVA, DSIL, DETR…). Le poids dominant des dotations et subventions d’équipement, après déduction des transferts compensateurs de ressources et de charges, reflète la mission jouée initialement par les concours de l’État aux collectivités territoriales orientée presque exclusivement vers l’investissement.

1.2Évolution des concours financiers de l’État

Les concours financiers de l’État suivent également des règles d’évolution très diverses, indépendantes des décisions de gestion des collectivités territoriales à l’exception notable du fonds de compensation pour la TVA.

Le FCTVA correspond au remboursement forfaitaire de la TVA facturée sur les dépenses d’équipement, élargies depuis 2016 aux dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie inscrites en fonctionnement. L’évolution du fonds dépend du niveau des investissements réalisés par les collectivités locales. Depuis 2015, le taux forfaitaire de remboursement est de 16,404 % des dépenses éligibles toutes taxes comprises ; taux déterminé par référence au taux normal de TVA de 20 % appliqué à la dépense hors taxes après réfaction en points de 0,264 % au titre de la contribution de la France au budget de l’Union européenne (16,404 % = 20 %/[1 + 20 %] – 0,264 %). Le remboursement est fonction des dépenses éligibles, en droit commun, réalisées deux années auparavant ou, à titre dérogatoire, soit l’année en cours pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, soit l’année précédente pour les collectivités ayant respecté leur engagement conventionnel d’effectuer des dépenses réelles d’équipement, en 2009 ou 2010 selon l’année de signature de la convention, supérieures à la moyenne des quatre années précédentes.

Les autres concours évoluent en fonction de règles fixées nationalement soit d’indexation, soit de variation des montants constatés pour les amendes de police, soit d’évolution du nombre d’ayants droit pour la dotation spéciale instituteurs (DSI), soit des caractéristiques économiques des contribuables (chiffre d’affaires, valeur ajoutée, revenus) ou d’événements naturels (pertes de récolte) pour les dégrèvements, soit encore des bases exonérées valorisées au taux d’imposition de 1991 pour la compensation d’exonération de la taxe d’habitation.

La référence à des règles d’évolution, d’éligibilité et de répartition fixées ou encadrées par la loi, plutôt qu’à des décisions discrétionnaires de l’administration centrale, est en accord avec les grands principes de la décentralisation, bien que l’apparition d’affectations dénote une tendance à orienter certains fonds vers des causes nationales prioritaires (politique de la ville, revitalisation rurale).

L’indexation, éventuellement à taux zéro, constitue la modalité dominante d’évolution des concours de l’État aux collectivités territoriales. Aux indexations individuelles, suspendues depuis 2011, se superpose désormais une indexation globale pour un ensemble de dotations regroupées au sein d’une enveloppe. La superposition d’une norme globale d’évolution aux règles individuelles exige l’instauration d’un dispositif d’ajustement pour réconcilier les divergences de trajectoire.

1.2.1Suspension des indexations

Jusqu’en 2010, les principaux concours de l’État évoluaient chaque année en fonction d’index macroéconomiques. La DGF était fixée par récurrence par application au montant de l’année précédente d’un indice composite formé du taux de croissance des prix à la consommation hors tabac et de la moitié du taux de croissance en volume du produit intérieur brut (PIB) de l’année précédente, sous réserve qu’il soit positif. L’index prévisionnel faisait l’objet d’une révision glissante sur deux ans et par conséquent le montant national du crédit mis en répartition. La DGF, après révision puis régularisation, évoluait ainsi d’une année à l’autre en fonction des valeurs définitives des arguments de l’index.

Depuis 2011, l’indexation est suspendue et la DGF évolue désormais uniquement en fonction d’abondements discrétionnaires fixés en loi de finances. Les dotations de fonctionnement, antérieurement indexées sur la DGF, sont également gelées en valeur. La suspension d’indexation concerne notamment la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation particulière élu local (DPEL), la dotation pour les titres sécurisés, les subventions diverses et le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI).

Les dotations d’investissement indexées antérieurement sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques sont également gelées en valeur depuis 2011. Sont concernées par la suspension d’indexation la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et la dotation globale de construction et d’équipement scolaire (DGCES), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

1.2.2Gestion sous enveloppe des concours financiers de l’État

Instituée en 1996 dans le cadre de ce qui fut présenté, malgré sa forme unilatérale, comme un « pacte de stabilité » puis un « contrat de croissance et de solidarité » entre l’État et les collectivités territoriales, une norme globale d’indexation se superpose aux modalités individuelles d’évolution d’un ensemble de dotations rassemblées dans une enveloppe dite initialement normée et désormais plafonnée. Le périmètre, l’horizon et l’index d’évolution de l’enveloppe ont varié dans le temps.

1.2.2.1Périmètre de l’enveloppe

Jusqu’en 2006, l’enveloppe regroupait une sélection de prélèvements sur recettes (PSR) et de dotations budgétaires relevant aujourd’hui de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT). La dotation globale de fonctionnement (DGF) en constituait la principale composante suivie de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle (DDFP), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), de la dotation globale d’équipement (DGE), du fonds national de péréquation (FNP), du fonds national de péréquation de taxe professionnelle (FNPTP), de la dotation spéciale instituteurs (DSI), de la dotation élu local (DEL) et de la dotation de compensation de la taxe professionnelle hors réduction pour embauche et investissement (DCTP hors REI) utilisée comme variable d’ajustement.

En 2007, la dotation de compensation au titre de la réduction pour embauche et investissement (REI), la dotation de compensation de la réduction de taxe professionnelle des bénéfices non commerciaux (BNC) et la dotation de compensation d’exonération de foncier non bâti agricole (hors Corse) intègrent l’enveloppe au titre des dotations additionnelles d’ajustement complétées en 2008 par la dotation de compensation d’exonération de foncier bâti des personnes de condition modeste.

En 2009 et 2010, le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ainsi que le produit des amendes de police entrent pour deux ans dans le périmètre de l’enveloppe pour en ressortir l’année suivante.

En 2011, l’enveloppe est élargie aux prélèvements sur recettes, hors FCTVA, jusqu’alors non pris en compte, à l’exemple de la dotation de compensation d’exonération de la taxe d’habitation (CTH) ou encore du fonds départemental de mobilisation pour l’insertion (FMDI), ainsi que les dotations budgétaires de la mission RCT non intégrées à l’instar de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Le nouveau périmètre englobe également les dotations d’exonération issues de la réforme de la taxe professionnelle : la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) et la dotation pour transferts de compensations des départements et des régions (DTCE-FDL).

En 2017, la composition de l’enveloppe reste inchangée malgré l’utilisation des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions et des départements et la dotation de garantie des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (DG-FDPTP) comme variables d’ajustement hors enveloppe.

De 2018 à 2022, la loi de programmation des finances publiques redessine le périmètre des concours stabilisés en valeur (tableau 1.1 p. 27). Les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des régions, des départements, des communes et des EPCI à fiscalité propre ainsi que la dotation de garantie des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (DG-FDPTP) entrent dans l’enveloppe. En revanche, le produit de l’affectation de la taxe sur la valeur ajoutée aux régions, au département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane, instauré en contrepartie de la suppression de la DGF régionale, sort du périmètre. L’enveloppe plafonnée regroupe désormais l’ensemble des crédits budgétaires de la mission RCT et des prélèvements sur recettes (PSR) à l’exclusion du FCTVA et de la quote-part de TVA affectée aux régions et collectivités assimilées.

Tab. 1.1. Concours financiers de l’État sous et hors enveloppe plafonnée en 2018
(source : loi de finances pour 2018)

Concours sous enveloppe plafonnée (M€)

LFI 2017 révisée

LFI 2018

Variation en niveau

Variation en %

Dot. globale de fonctionnement hors régions

26 868

26 960

92

0 %

Dot. spéciale pour le logement des instituteurs

15

13

– 2

– 16 %

Dot. élu local

65

65

0

0 %

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la coll. territoriale et des départ. de Corse

41

41

0

0 %

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

500

500

0

0 %

Dot. départementale d’équipement des collèges

326

326

0

0 %

Dot. régionale d’équipement scolaire

661

661

0

0 %

Dot. globale de construction et d’équipement scolaire

3

3

0

0 %

Dot. de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines

74

74

0

0 %

Dot. de compensation d’exonérations relatives à la fiscalité directe locale

1 967

2 071

103

5 %

Dot. de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants

4

4

0

0 %

Dot. de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

83

99

16

19 %

Dot. au fonds de compensation des nuisances aéroportuaires

7

7

0

0 %

Comp. des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d’assujettissement au versement transport

82

82

1

1 %

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la coll. territoriale de Guyane

0

18

18

Prélèvements sur recettes (PSR) sous enveloppe hors dotations d’ajustement

30 695

30 923

228

1 %

Concours sous enveloppe plafonnée (M€)

LFI 2017 révisée

LFI 2018

Variation en niveau

Variation en %

Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

996

996

0

0 %

Dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements (DSIL)

570

665

95

17 %

Dotation globale d’équipement des départements (DGE)

216

212

– 4

– 2 %

Dotation générale de décentralisation (DGD)

1 615

1 531

– 84

– 5 %

Dotation de développement urbain (DDU)

100

150

50

50 %

Dotation pour les titres sécurisés

18

40

22

119 %

Régisseur police municipale

1

1

1

100 %

Dotations outre-mer

139

140

1

1 %

Dotation d’insularité

0

4

4

Subventions diverses

2

2

0

0 %

Dotation de solidarité en faveur de l’équipement de collectivités touchées par des événements climatiques ou géologiques

54

0

– 54

– 100 %

Mission « relations avec les collectivités territoriales » (RCT)

3 711

3 741

30

1 %

Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)

57

0

– 57

– 100 %

Dotations pour transferts de compensations des départements et régions (DTCE-FDL)

537

530

– 7

– 1 %

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

3 093

2 940

– 153

– 5 %

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle (FDPTP)

389

333

– 56

– 14 %

Prélèvements sur recettes (PSR) sous enveloppe dotations d’ajustement

4 077

3 803

– 273

– 7 %

Enveloppe plafonnée des concours de l’État stabilisée en valeur au périmètre de la LPFP 2018-2022

38 483

38 467

– 15

0 %

Concours hors enveloppe plafonnée (M€)

LFI 2017 révisée

LFI 2018

Variation en niveau

Variation en %

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 524

5 612

88

2 %

Prélèvements sur recettes (PSR) hors enveloppe

5 524

5 612

88

2 %

Fraction de TVA transférée aux régions en remplacement de la DGF

3 992

4 123

131

3 %

Produits des amendes de police de la circulation et des radars

665

517

– 148

– 22 %

Subventions de fonctionnement et d’équipement des ministères

3 420

2 954

– 466

– 14 %

Subventions pour travaux d’intérêt local (mission RCT)

92

0

– 92

– 100 %

Compensation de divers dégrèvements législatifs

11 179

14 495

3 316

30 %

Total des concours hors enveloppe

24 873

27 702

2 828

11 %

Transferts financiers de l’État hors formation professionnelle, admission en non-valeur et fiscalité transférée

63 356

66 169

2 813

4 %

L’impact de la gestion sous enveloppe sur l’évolution des ressources transférées aux collectivités croît avec la part des dotations incluses dans le périmètre. En 1996, l’enveloppe regroupait 64 % des concours de l’État (23,6 Md€). La proportion diminuait ensuite graduellement jusqu’en 2003 (53 %) pour augmenter brutalement en 2004 (73 %) à la suite de l’intégration dans la DGF de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et de la composante fiscale de la dotation générale de décentralisation pour retrouver progressivement le niveau relatif initial en raison de la croissance plus soutenue des concours hors enveloppe, en particulier les contreparties de dégrèvements législatifs.

La part des dotations sous enveloppe atteignait son apogée en 2010 avec l’intégration temporaire du FCTVA (76 %) pour tendre une fois encore graduellement vers la proportion initiale des deux tiers en 2017 sous l’impact de la sortie de l’enveloppe de la dotation de décentralisation de la formation professionnelle (DDFP).

En 2018, la part des dotations sous enveloppe se replie sensiblement (57 % soit 38,5 Md€) en raison de la sortie de la fraction de TVA affectée aux régions et collectivités assimilées et de la vive progression des concours hors enveloppe associée au nouveau dégrèvement de taxe d’habitation.

1.2.2.2Indexation de l’enveloppe

De 1996 à 1998, le pacte de stabilité financière et, de 1999 à 2001, le contrat de croissance et de stabilité reposaient sur un engagement pluriannuel de l’État, d’une part, d’indexer sur un indicateur macroéconomique l’enveloppe normée et, d’autre part, de maintenir les règles d’évolution des concours à l’exception de la dotation d’ajustement.

L’enveloppe du pacte de stabilité financière était indexée sur le taux de croissance prévisionnelle des prix à la consommation des ménages hors tabac de l’année. À la différence de la DGF, le critère d’indexation n’était pas révisé en fonction des valeurs semi-définitives et définitives des indices.

Le contrat de croissance et de solidarité élargissait le taux d’indexation en y intégrant une fraction de la croissance du PIB en volume de l’année précédente. La fraction était de 20 % en 1999, de 25 % en 2000 puis de 33 % en 2001.

À partir de 2002, la dimension pluriannuelle du contrat de croissance et de solidarité disparaît. L’État prolonge chaque année les évolutions de l’année précédente et donc supprime l’assurance du maintien à moyen terme des critères d’indexation. À la différence du pacte de stabilité et de la première version du contrat de croissance et de solidarité, les règles peuvent désormais être remises en cause chaque année. Disparaît ainsi l’esprit des premiers contrats qui offraient aux collectivités une visibilité d’évolution à moyen terme des concours associée à la stabilité des règles d’indexation et qui constituaient la contrepartie de la perte de ressource provoquée par l’ajustement à la baisse d’au moins une dotation de l’enveloppe.

Le pacte de stabilité financière puis le contrat de croissance et de solidarité reposaient en effet, implicitement sinon explicitement, sur un engagement, en principe réciproque de l’État et des collectivités territoriales, assimilable à une assurance souscrite en contrepartie du versement d’une prime. D’un côté, l’État garantissait durablement l’indexation des concours sous enveloppe et répondait ainsi au souci de stabilité des règles du jeu exprimé par les pouvoirs locaux. De l’autre, les collectivités territoriales concédaient une diminution de ressources en contrepartie d’un accroissement de sécurité financière.

Toutefois malgré la disparition de la dimension pluriannuelle, l’enveloppe normée continuait jusqu’en 2007 d’être indexée sur un taux composite égal à la somme du taux d’évolution prévisionnelle des prix à la consommation des ménages hors tabac de l’année et du tiers du taux prévisionnel de croissance en volume du PIB de l’année précédente.

En 2008, le nouveau et dernier contrat de stabilité marque le retour au pacte de stabilité financière de 1996 avec une indexation de l’enveloppe sur le seul taux prévisionnel de croissance des prix à la consommation des ménages hors tabac.

En 2009, une nouvelle relation financière entre État et collectivités locales s’instaure. La notion de contrat disparaît au profit de ce qu’on peut appeler une nouvelle enveloppe normée (NEN) en application de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (tableau 1.2 p. 32). Outre l’élargissement du périmètre au FCTVA et au produit des amendes de police abandonné l’année suivante, l’indexation sur le taux de croissance des prix à la consommation des ménages est maintenue. Toutefois, en 2010, l’indexation prévisionnelle de 1,2 % est appliquée au périmètre élargi du FCTVA et du produit des amendes de l’année précédente. Or, la sortie des deux concours aboutit à actualiser la nouvelle enveloppe normée de l’année de seulement 0,6 %, soit la moitié de l’inflation prévisionnelle.

En 2011, la nouvelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, supprime l’indexation sur l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac et conduit par conséquent à geler en valeur (0 %) et, à périmètre constant, l’enveloppe.

En 2012, un prélèvement exceptionnel entraîne une légère diminution de l’enveloppe normée de – 129 M€, soit environ de – 0,25 %.

En 2013, l’enveloppe normée est de nouveau gelée en valeur.

En 2014, s’amorce une baisse d’une toute autre ampleur des concours sous enveloppe. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit que les collectivités territoriales contribuent à l’effort de redressement des finances publiques (CRFP) par une réduction de l’enveloppe fixée initialement à – 750 M€ en 2014 puis doublée à – 1,5 Md€ dans le cadre du pacte de compétitivité.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 élargit considérablement la contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques. La période de baisse est prolongée de trois ans de 2015 à 2017. La réduction cumulative est relevée à – 11,0 Md€ en 2017 par rapport à 2014 et opérée par tiers chaque année. Après comptabilisation de la minoration de – 1,5 Md€ effectuée en 2014, la contribution attendue des collectivités territoriales s’élève ainsi à – 12,5 Md€ et la perte cumulée (non actualisée) à – 28 Md€ sur la période 2014-2017.

Toutefois, la réduction de moitié de la contribution du bloc communal en 2017 à – 1,0 Md€, contre – 2,1 Md€, limite la réduction à – 2,6 Md€ et atténue ainsi la réduction cumulée de l’enveloppe à – 11,5 Md€ par rapport à 2013. Répercutée sur la DGF, la contraction de l’enveloppe atteint – 2,98 % en 2014, – 7,16 % en 2015, – 7,56 % en 2016 et – 5,85 % en 2017, soit une baisse cumulée de – 31,0 % de la dotation globale de fonctionnement par rapport à 2013.

La loi de programmation pour les années 2018 à 2022 fige le montant de l’enveloppe plafonnée, au voisinage de 38,1 Md€ à périmètre constant.

Tab. 1.2. Enveloppe normée puis plafonnée des concours de l’État aux collectivités territoriales (source : lois de finances)

Enveloppe normée puis plafonnée

Année

Total dotations sous enveloppe (périmètre courant)

Total dotations sous enveloppe (périmètre constant)

Variation de l’enveloppe à périmètre constant

Indexation de l’enveloppe

Taux de croissance prévisionnelle des prix hors tabac de l’année (%)

Pondération dans l’indexation de l’enveloppe

Taux de croissance prévisionnelle du PIB de l’année précédente (%)

Pondération dans l’indexation de l’enveloppe

1995

22 966

Pacte de stabilité financière

1996

23 449

23 342

482

2,10 %

2,10 %

100 %

2,90 %

0 %

1997

23 645

23 582

303

1,30 %

1,30 %

100 %

1,30 %

0 %

1998

23 889

23 840

307

1,30 %

1,30 %

100 %

2,20 %

0 %

Contrat de croissance et de solidarité (1)

1999

24 273

25 083

434

1,82 %

1,20 %

100 %

3,10 %

20 %

2000

25 453

24 888

370

1,48 %

0,90 %

100 %

2,30 %

25 %

2001

25 466

27 491

578

2,32 %

1,20 %

100 %

3,40 %

33 %

2002

28 112

29 889

621

2,26 %

1,50 %

100 %

2,30 %

33 %

2003

30 456

41 813

567

1,90 %

1,50 %

100 %

1,20 %

33 %

Contrat de croissance et de solidarité (2)

2004

42 510

42 780

696

1,66 %

1,50 %

100 %

0,50 %

33 %

2005

43 903

42 576

1 123

2,63 %

1,80 %

100 %

2,50 %

33 %

2006

43 588

44 274

1 012

2,38 %

1,80 %

100 %

1,75 %

33 %

2007

45 400

45 883

1 126

2,54 %

1,80 %

100 %

2,25 %

33 %

Nouvelle enveloppe normée (1)

2008

46 617

55 144

734

1,60 %

1,60 %

100 %

2,25 %

0 %

2009

56 247

56 362

1 103

2,00 %

2,00 %

100 %

2,00 %

0 %

2010

57 039

50 577

676

1,20 %

1,20 %

100 %

1,00 %

0 %

Nouvelle enveloppe normée (2)

2011

50 577

50 633

0

0,00 %

1,50 %

0 %

1,50 %

0 %

2012

50 504

50 544

129

0,25 %

1,70 %

0 %

2,00 %

0 %

2013

50 544

48 855

0

0,00 %

1,75 %

0 %

1,50 %

0 %

2014

47 355

51 074

1 500

3,07 %

1,30 %

0 %

1,50 %

0 %

2015

47 404

47 616

3 670

7,19 %

0,90 %

0 %

0,90 %

0 %

2016

43 946

43 309

3 670

7,71 %

1,50 %

0 %

1,20 %

0 %

2017

40 834

37 979

2 475

5,71 %

1,00 %

0 %

1,50 %

0 %

LPFP 2018-2022

2018

37 979

38 144

0

0,00 %

1,00 %

0 %

1,70 %

0 %

2019

38 144

38 120

0

0,00 %

1,10 %

0 %

1,70 %

0 %

2020

38 120

38 103

0

0,00 %

1,40 %

0 %

1,70 %

0 %

2021

38 103

38 090

0

0,00 %

1,75 %

0 %

1,70 %

0 %

2022

38 090

0

0

0,00 %

1,75 %

0 %

1,70 %

0 %

Pour 2012, il s’agit bien d’une première approche d’une contribution au redressement des finances publiques.

1.2.2.3Dotations d’ajustement de l’enveloppe

L’existence de modalités différentes de revalorisation de l’enveloppe d’une part, des dotations incluses dans son périmètre d’autre part, ne permet pas d’assurer automatiquement la compatibilité des évolutions globale et catégorielles. Par conséquent, pour rendre cohérente la progression des concours regroupés et l’indexation de l’enveloppe, en général moins favorable, le montant d’au moins une dotation doit être déterminé par solde.

En 1996 et en 1997, l’ajustement résultait ponctuellement de la suppression de la première part de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et des EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 habitants outre-mer). Pour s’adapter à la procédure d’octroi de la dotation, la réduction était réalisée sur deux ans. La source principale, et durable, d’ajustement reposait sur la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle hors réduction pour embauche et investissement (DCTP hors REI). Le montant de la dotation devenait ainsi un solde calculé par différence entre le montant de l’enveloppe indexée et les montants des composantes incluses dans son périmètre (après réforme de la DGE).

La diminution de la DCTP hors REI dépendait du différentiel d’indexation de l’enveloppe et de la DGF via la prise en compte d’une fraction plus importante de la croissance en volume du PIB dans l’indice d’évolution de la dotation globale (50 % jusqu’en 2008). Une accélération de la croissance amplifiait la réduction de la DCTP hors REI. À l’inverse, une moindre croissance freinait la régression de la dotation, pouvant même entraîner son augmentation. En épousant en négatif la conjoncture économique, la DCTP hors REI devenait contracyclique à la différence des bases de la taxe professionnelle au profil procyclique. Dans le nouveau contrat de croissance et de solidarité, la prise en compte d’une fraction de l’évolution du produit intérieur brut en volume de l’année précédente atténuait mais ne supprimait pas l’effet contracyclique. La croissance de la DGF constituait ainsi la source principale de la réduction de la DCTP hors REI puis des autres dotations de compensation ajustées.

En effet, les réductions successives imposées par le dispositif de l’enveloppe conduisaient la DCTP hors REI-RCE(5) vers l’extinction. La dotation diminuait de 2,9 Md€ en 1995 à 1,0 Md€ en 2007. Pour prévenir la disparition du support de l’ajustement, un premier élargissement du périmètre des dotations minorées était réalisé en 2008 par introduction d’allocations de compensation d’exonération de la taxe professionnelle, notamment issues de la réforme de la taxe en 2010, et des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties. Le montant des dotations d’ajustement était relevé à 1,5 Md€ en 2008 pour à nouveau décroître graduellement les années suivantes à 0,5 Md€ en 2016, soit un niveau insuffisant pour couvrir les gages à financer en 2017, particulièrement importants.

Une deuxième réalimentation doit donc être opérée. L’élargissement repose sur l’introduction dans le périmètre ajusté de la fraction de la dotation pour transfert de compensation (DTCE-FDL) non ajustée jusqu’en 2016, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements et des régions et la dotation de garantie des versements des fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP), complété en 2018 par l’introduction de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et EPCI. La dotation d’ajustement atteint ainsi 2,9 Md€ en 2017 et 3,8 Md€ en 2018.

Jusqu’en 2014, un même coefficient de minoration s’appliquait aux dotations ajustées et aux collectivités bénéficiaires des compensations. Depuis l’intégration dans la dotation d’ajustement de compensations « vivantes » (calculées) afférentes aux exonérations de foncier bâti en 2008, le taux d’évolution appliqué n’était connu qu’au moment de l’établissement des bases exonérées définitives de l’année précédente fournissant les compensations notifiées sur l’état de vote des taux fourni au premier trimestre de l’année en cours.

En 2015 puis en 2016, des coefficients de minoration différents sont utilisés mais appliqués uniformément aux collectivités concernées.

En 2017, l’élargissement de la dotation d’ajustement à la DCRTP des départements et des régions et à la dotation de garantie des FDPTP, combiné aux modalités antérieures de minoration, aurait bouleversé la répartition des réductions entre catégories de collectivités territoriales. Les départements auraient assuré un peu plus de la moitié de l’ajustement en 2017, contre un tiers en 2016. La contribution des régions, d’environ un vingtième en 2016, aurait été multipliée par cinq pour atteindre un peu moins du quart. À l’opposé, la part de l’ajustement assumée par le bloc communal aurait chuté des deux tiers au cinquième.

En conséquence, outre la diminution sélective des contributions des départements, des régions et des FDPTP et une prise en charge partielle de la dotation d’ajustement potentielle par le budget de l’État, cinq taux différents de minoration sont appliqués : – 13,69 % pour la dotation de transfert de compensation des départements et – 18,71 % pour celle des régions ; – 11,43 % pour la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle des départements et – 8,35 % pour celle des régions ; – 8,02 % pour la dotation de garantie des FDPTP ; – 67,45 % pour les autres allocations et dotations de compensation attribuées en très grande majorité au bloc communal.

En outre, si pour le bloc communal et les FDPTP, la réduction des dotations ajustées continue d’être opérée à taux uniforme, pour les départements et les régions, les minorations sont réparties au prorata, d’une part, de la population INSEE minorée de 33 % pour l’outre-mer et, d’autre part, au sein de chaque catégorie des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année 2015 ; minoration plafonnée au montant des dotations de l’année précédente avec report de la différence sur les collectivités non plafonnées.

En 2018, la modification du périmètre des dotations minorées et le changement de répartition des prélèvements soulèvent des difficultés similaires d’ajustement. Les allocations compensatrices d’exonérations des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, de la taxe professionnelle, de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sortent du périmètre d’ajustement composé désormais exclusivement des dotations associées à la réforme de la taxe professionnelle : dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) ; dotation de compensation pour transferts des compensations d’exonération de fiscalité directe locale (DTCE-FDL) ; dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des départements des régions et pour la première fois des communes et EPCI à fiscalité propre.

Jusqu’en 2017, les taux de minoration des allocations et dotations compensatrices ignoraient formellement la répartition des contreparties. Or, les communes bénéficiaient traditionnellement de la majorité des reversements financés par les minorations opérées principalement sur les autres collectivités. Le dispositif d’ajustement interne à l’enveloppe s’accompagnait ainsi d’une redistribution de ressources au bénéfice des communes et au détriment, des EPCI, des départements et des régions. En œuvre dès l’instauration de l’enveloppe en 1996, le transfert horizontal atteint une ampleur exceptionnelle en 2017 avec un solde prélèvements-reversements excédentaire d’environ + 300 M€ pour le bloc communal et déficitaire de – 230 M€ pour les départements et de – 70 M€ pour les régions. De ce fait, pour éviter de susciter des tensions supplémentaires, les réductions sont pour la première fois en 2018 ajustées par catégorie de collectivités territoriales aux reversements.

En outre, à l’instar des départements et des régions en 2017, la réduction de la DCRTP des communes et des EPCI est répartie, non pas en proportion des dotations, mais des recettes réelles de fonctionnement du budget principal, minorées des atténuations de produits, des recettes exceptionnelles et du produit des mises à disposition de personnel facturées dans le cadre de mutualisation de services entre l’EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, soit la base de répartition de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) de 2017. Si la minoration excède le montant de la DCRTP, la différence est répercutée sur les autres communes ou EPCI selon les mêmes modalités. Toutefois, les communes éligibles en 2018 à la dotation de solidarité urbaine (DSU)(6) sont dispensées du prélèvement. À la différence, du plafonnement, l’exonération des communes éligibles à la DSU n’est pas répercutée sur les autres communes mais prise en charge par le budget national.

Au total, les taux de minoration s’élèvent en 2018 pour le bloc communal à – 13,86 %, soit – 100,00 % pour la DUCSTP ; – 14,36 % pour la dotation de garantie des FDPTP ; – 5,21 % en moyenne pour la DCRTP des communes après exonération des communes éligibles à la DSU ; – 10,69 % en moyenne pour la DCRTP des EPCI à fiscalité propre ; pour les départements à – 0,23 % et pour les régions à – 6,29 %.

Si l’ajustement des taux de minoration aux gages à financer neutralise la redistribution entre le bloc communal, les départements et les régions, un transfert horizontal continue d’exister de l’ordre de + 80 M€ au bénéfice des communes et de – 80 M€ au détriment des EPCI à fiscalité propre. Illustration des difficultés croissantes d’ajustement des concours sous enveloppe, une instruction transmise par le ministre de l’Action et des Compte publics aux préfets exclut la DCRTP des 1 263 EPCI à fiscalité propre du périmètre des dotations d’ajustement annulant ainsi la minoration de – 80 M€ prévue par la loi de finances pour 2018.

1.2.2.4Gages de contrepartie

La réduction des dotations soumises à minoration couvre, à due concurrence, les réévaluations des dotations en croissance, qualifiées de gages à financer. Le dispositif de l’enveloppe conduit ainsi les collectivités territoriales à autofinancer les abondements, voire les créations de dotations incluses dans l’enveloppe, dispensant l’État d’en supporter la charge.

Le montant et la composition des gages à financer ont varié d’une année à l’autre même si des constantes apparaissent. En 2018, la réduction de – 273 M€ des dotations de compensation vise à financer principalement 263 M€ de crédits d’investissement supplémentaires, soit 72 M€ de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), 127 M€ de dotation de soutien de l’investissement locale (DSIL), 13 M€ de politique de la ville (DPV) ou encore 50 M€ de crédits de paiement du fonds exceptionnel des régions. En 2017, la réduction de – 507 M€ des dotations de compensation couvrait principalement l’augmentation de 300 M€ de la compensation d’exonération de taxe d’habitation des personnes de condition modeste. Autre exemple, en 2014, la réduction de – 221 M€ des dotations finançait la création d’une dotation de compensation de 83 M€ liée au processus de départementalisation de Mayotte, une correction exceptionnelle de 23 M€ de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), l’augmentation de 25 M€ de la dotation de développement urbain (DDU) et de 15 M€ du fonds national de développement et d’aménagement du territoire (FNDAT).

Toutefois, la source la plus constante de formation des gages à financer découle de l’abondement des dotations de péréquation de la DGF, principalement pour les communes au bénéfice de la dotation de solidarité urbaine (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR), voire de la dotation nationale de péréquation (DNP) et, dans une moindre mesure, pour les départements au bénéfice de la dotation de péréquation urbaine (DPU) et de la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et exceptionnellement des régions.

Depuis la suppression des indexations, le renforcement de la péréquation repose sur un double transfert, le premier au sein de l’enveloppe par la minoration des dotations ajustées, l’autre interne à la dotation globale par écrêtement de la dotation forfaitaire. Libellé en niveau et non en taux, l’abondement de la péréquation communale financé sur l’enveloppe s’élève à 99 M€ en 2013, à 109 M€ en 2014, à 153,5 M€ en 2015, à 148,5 M€ en 2016 et à 180 M€ en 2017. En 2013, puis en 2015, 2016 et 2017, le renforcement de la péréquation est doublé par un écrêtement équivalent de la dotation forfaitaire. En 2011, 2012 et 2018, l’abondement repose uniquement sur l’écrêtement de la dotation forfaitaire.

Un dispositif similaire fonctionne pour les départements, à hauteur de 20 M€ par an de 2013 à 2017 et de 10 M€ en 2012 et 2018, financé par moitié par l’enveloppe et l’écrêtement de la dotation forfaitaire. La péréquation régionale a été renforcée pour la dernière fois en 2011 à hauteur de 6 M€ par prélèvement sur la dotation forfaitaire.

Avant la suppression des indexations, les gages financés par minoration des compensations ajustées, comme l’écrêtement de la dotation forfaitaire, n’apparaissaient pas explicitement. Toutefois, des déplacements similaires de crédits, orientés principalement vers la péréquation, existaient. Les transferts découlaient du différentiel de croissance de l’enveloppe et des dotations regroupées et, au sein de la DGF, de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation. Par exemple, en 2008, le maintien de la croissance du PIB à hauteur de 50 % dans l’indexation de la DGF et la disparition du critère de l’indice de revalorisation de l’enveloppe imposait une ponction massive sur les quatre composantes de la dotation d’ajustement.

De 1996 à 2010, le renforcement de la péréquation aurait absorbé environ les trois quarts des gages à financer (1,6 Md€ sur 2,2 Md€ de dotations de compensation minorées). L’introduction temporaire du FCTVA dans l’enveloppe aurait entraîné une ponction de l’ordre de 200 M€ et l’évolution spontanée des dotations d’équipement d’environ 60 M€.

De 2011 à 2018, la croissance de la DGF représente la moitié des gages à financer (858 M€ sur 1,7 Md€ de dotations ajustées) dont 755 M€ consacrés au renforcement de la péréquation et 103 M€ à l’abondement de la dotation forfaitaire. Une ponction supplémentaire de 328 M€ a été nécessaire pour accompagner l’évolution des dotations d’équipement, de 194 M€ pour les dotations de fonctionnement et de 303 M€ pour les allocations de compensation d’exonération.

1.2.3Impact de la mise sous enveloppe des concours financiers de l’État

L’instauration d’une gestion sous enveloppe des concours financiers de l’État depuis 1996 affecte à la fois l’évolution, en freinant la croissance, et la répartition, en abondant la péréquation, des ressources transférées aux collectivités territoriales.

1.2.3.1Coût de la mise sous enveloppe pour les collectivités territoriales

La mise sous enveloppe de la majorité des concours financiers de l’État possède un coût pour les collectivités territoriales et les EPCI lié à la régression cumulative des dotations de compensation ajustées d’abord des exonérations puis désormais de la réforme de la taxe professionnelle.

Certes, à la différence de la contribution au redressement des finances publiques, la réduction des dotations ajustées ne sort pas des budgets locaux mais y demeure via les gages à financer. Apparemment donc, la réduction des dotations ajustées n’entraînerait aucune perte nette de ressources pour le secteur public local à l’issue d’une redistribution opérée à somme nulle. De même, le coût de la mise sous enveloppe diffère du coût des exonérations induit, selon les régimes de compensation, par la perte de l’effet taux et/ou de l’effet base pour la fraction de l’assiette sortie des rôles d’imposition.

L’abandon de l’indexation des compensations d’exonérations sur les recettes fiscales nettes de l’État n’est pas non plus imputable directement à la mise sous enveloppe. Certes, la modification des critères constitue une source de perte financière pour les collectivités territoriales. Les suppressions du taux de croissance du PIB puis de l’indice des prix à la consommation des ménages hors tabac des index composites d’actualisation des dotations entraînent d’abord l’arrêt de la progression puis l’érosion du pouvoir d’achat des concours financiers.

Le coût spécifique de la mise sous enveloppe provient de la superposition des règles d’indexation globale et individuelles, principalement de la DGF, indépendamment des changements de régime des réévaluations. La perte de ressources, cumulative, croît dans le temps au rythme de l’extinction des dotations d’ajustement pour atteindre – 3,8 Md€ en 2018.

Illustrant les réserves grandissantes des parlementaires sur la procédure d’ajustement des concours sous enveloppe et plus largement la gestion des compensations d’exonérations, la loi de finances pour 2017 prévoit la remise par le gouvernement au Parlement et au comité des finances locales (CFL) d’un rapport annuel sur le coût net supporté par les collectivités territoriales des mesures d’exonération et d’abattement d’impôts directs locaux après versement des compensations.

1.2.3.2Effets péréquateurs et contre-péréquateurs du renforcement sous enveloppe de la péréquation

Le système du pacte, du contrat puis de l’enveloppe permet, outre à l’État d’alléger la charge des réformes fiscales locales après en avoir décidé unilatéralement des modalités, d’alimenter via le budget national une péréquation horizontale entre collectivités territoriales. En effet, même si le dispositif concerne uniquement des concours financiers nationaux, la minoration des dotations de compensation d’une part, l’abondement à due concurrence des dotations péréquatrices de la DGF d’autre part, organise une redistribution de ressources entre collectivités. Or, l’abondement de la péréquation horizontale interne à l’enveloppe génère un effet partiellement contre-péréquateur en contradiction avec la finalité péréquatrice des transferts. Le paradoxe concerne les prélèvements et non les reversements.

Initialement, la mise à contribution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) concentre le prélèvement sur les collectivités dotées des ressources les plus élevées et présente par conséquent un profil péréquateur. L’introduction dans le périmètre d’ajustement des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties génère un premier effet contre-péréquateur en opérant un prélèvement notamment sur les communes disposant d’un important parc de logements sociaux bénéficiaires des exonérations et d’un faible potentiel fiscal.

La mise à contribution de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) produit des effets à la fois péréquateurs et contre-péréquateurs. Le prélèvement ne concerne en effet que les collectivités déficitaires en recettes fiscales à la date de la réforme de la taxe professionnelle, donc pénalisées par le changement d’impôt. En revanche, les collectivités excédentaires ne recevant pas de DCRTP, car avantagées par le nouveau régime fiscal, sont dispensées du prélèvement. Les premières subissent ainsi une double peine et les secondes bénéficient d’un double dividende que leur potentiel fiscal par habitant soit élevé ou au contraire faible (figure 1.1 p. 40).

Pour les communes et les EPCI dotés d’une DCRTP, la ponction opérée au prorata des recettes réelles de fonctionnement, et non de la dotation, augmente tendanciellement avec le potentiel fiscal par habitant et présente ainsi un profil globalement péréquateur. Les collectivités les plus riches bénéficient en général de recettes de fonctionnement par habitant plus élevées que les plus pauvres. La minoration de la DCRTP est donc plus importante du moins pour les collectivités ou les groupements qui en possèdent une. En revanche, à potentiel fiscal par habitant donné, la ponction opérée sur la DCRTP présente une forte dispersion, en outre croissante avec l’augmentation du niveau de richesse fiscale. De ce fait, des communes ou des EPCI dotés de ressources égales par tête contribuent inégalement au renforcement de la péréquation selon le rôle plus ou moins important de la DCRTP dans la formation de leur potentiel fiscal par habitant, aboutissant ainsi à générer un effet contre-péréquateur. L’hétérogénéité des prélèvements est accentuée par la clause de plafonnement. En revanche, l’exclusion des communes éligibles à la DSU atténue les effets contre-péréquateurs.

La minoration de la dotation de garantie des attributions des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) alimente plus systématiquement l’effet contre-péréquateur du transfert interne à l’enveloppe.

La réforme de la taxe professionnelle en 2010 supprimait le prélèvement des FDPTP sur les établissements exceptionnels (dotés précisément de bases équipements et biens mobiliers EBM très élevées). Le versement aux communes concernées (essentiellement de résidence des salariés) était incorporé dans la garantie de ressources. En revanche, le versement aux communes défavorisées était appelé à disparaître. Toutefois, sous la pression des élus locaux, le gouvernement acceptait de créer une dotation de garantie financée par un prélèvement sur recettes et attribuée aux départements dotés d’un fonds pour être ensuite répartie entre les communes défavorisées, en l’occurrence les plus pauvres en potentiel fiscal ou en potentiel financier. Rien de surprenant donc, si la minoration de la garantie des FDPTP génère un effet contre-péréquateur.

Fig. 1.1. Minoration de la DCRTP (2018)

Les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et de garantie des reversements des fonds départementaux tendent en outre à se concentrer sur les mêmes territoires. Le cumul provient du rôle des établissements exceptionnels, d’une part, dans la localisation des fonds départementaux de péréquation et, d’autre part, dans la nécessité de recourir massivement à la DCRTP pour compenser la suppression des EBM lors de la réforme de la taxe professionnelle. De ce fait, la géographie des prélèvements épouse largement la carte des implantations industrielles et des grands équipements de production d’énergie ou de transport.

Le paradoxe du renforcement de la péréquation par un prélèvement contre-péréquateur, quoique atténué, demeure par conséquent.

(5) La réduction pour création d’entreprises (RCE) a remplacé en 2008 la réduction pour embauche et investissement (REI).

(6) Appelée dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) depuis la loi Borloo du 18 janvier 2005. Par commodité est conservée ici la dénomination historique de DSU.