Presses universitaires du Septentrion

L’impératif managérial

Désirs privés et devoirs publics d'un grand corps d'État

Julie Gervais

Éditeur : Presses universitaires du Septentrion

Lieu d’édition : Villeneuve d'Ascq

Année d’édition : 2019

Date de mise en ligne : 10 février 2022

Collection : Espaces Politiques

EAN électronique : 9782757429327

https://books.openedition.org

Édition imprimée

EAN (Édition imprimée) : 9782757428641

Nombre de pages : 304

Référence électronique

GERVAIS, Julie. L’impératif managérial : Désirs privés et devoirs publics d'un grand corps d'État. Nouvelle édition [en ligne]. Villeneuve-d’Ascq : Presses universitaires du Septentrion, 2019 (généré le 10 février 2022). Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/septentrion/128387>.

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© Presses universitaires du Septentrion, 2019

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Résumés

Invitation à penser l’État à partir d’une élite technique qui l’incarne en son sommet, cette enquête saisit sur le vif les tensions entre l’attrait pour le secteur privé et les devoirs publics impérieux. Elle témoigne plus généralement de la lutte permanente que mènent les grands corps pour consolider ou étendre les assises de leur pouvoir et maintenir à distance leurs concurrents potentiels au sein de l’État et dans le monde des affaires. Elle révèle ainsi quelque chose de plus fondamental lié à la haute fonction publique, ses luttes de distinction, ses guerres de territoires administratifs, et les logiques de patrimonialisation des domaines d’action publique qui la travaillent.

This book is an invitation to ‘think the state’ through an in-depth sociology of the managerialisation of an elite located at its summit. It captures the tensions between its attraction to the private sector and the imperatives of public service.

Julie Gervais

Maîtresse de conférences en science politique à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et chercheuse au CESSP (UMR 8209). Elle étudie les élites privées et publiques et leur participation à l’action publique, ainsi que la mobilisation des citoyen·ne·s par les multinationales.

Sommaire

Introduction générale

Les réformes des cadres de l’action publique

Analyser un corps se retournant sur lui-même

Enquêter aux sommets de l’État

Les faiseurs de corps et l’impératif managérial

Désirs privés, devoirs publics

Chapitre 1. Grandeur et déclin d’un grand corps de l’État – Les sirènes du secteur privé

I. Récits glorieux et destins ordinaires

II. Les « passagers clandestins » du corps

Chapitre 2. La formation scolaire du corps, du génie civil à l’esprit d’entreprise

I. La place croissante de la formation dite managériale

II. Familiariser les élèves aux entreprises privées

Chapitre 3. Les grandes Écoles entre impératifs ministériels et enjeux d’internationalisation

I. Les grands corps, quantités négligeables dans l’autonomisation de Polytechnique

II. L’ENPC et l’impératif d’attractivité dans le champ de l’enseignement supérieur

III. Un cas d’étude : fusion de grandes Écoles versus guerres de territoires corporatistes et ministériels

Chapitre 4. La fusion de corps d’État comme remède au pantouflage

I. Transgressions hiérarchiques – Dominé qui croyait dominer

II. Le rétablissement des préséances par une fusion âprement négociée

Chapitre 5. Desseins privés versus impératifs publics

I. Logique corporatiste et rapport instrumental à l’État

II. L’intérêt général conjugué au privé

III. La logique ministérielle et l’expertise comme moyen de survie

Chapitre 6. La subordination du management au service de l’État

I. La domestication des cadres de l’action publique

II. Des sciences sociales pour redorer le blason des ingénieurs

Conclusion générale

Les usages pluriels du management au sein du corps

L’intéressement à la réforme

Manager : figure de l’accomplissement professionnel

L’incontournable langage de l’État

Les logiques qui (dé)font le corps

Sources

Bibliographie

Abréviations, sigles et acronymes utilisés

Introduction générale

Ce livre est une invitation à penser l’État en amont de l’action publique, par l’analyse des agents qui la conçoivent et qui la portent. En France, appréhender l’État via celles et ceux qui l’incarnent en son sommet ouvre la porte des grands corps. Symboles de la structuration hiérarchique de la haute fonction publique française, ils figurent le modèle technocratique par excellence. Il n’existe pas de définition juridique précise du terme grand corps, qui renvoie à une notion tant sociologique que coutumière1. En première lecture, on s’accordera sur le fait qu’ils rassemblent des agents soumis aux mêmes statuts, dont ils organisent les carrières et pour le compte desquels ils gèrent un portefeuille défini de postes. Les membres de ces groupes occupent une position dominante dans la société, ils et elles sont uni·e·s par un mode de recrutement élitiste, socialisé·e·s au sein de grandes Écoles, lié·e·s par un ethos commun, soudé·e·s par des rites et un esprit de corps, et partagent des routines d’action et des modes de raisonnement similaires2. L’absence de délimitation claire de ces groupes s’accompagne inévitablement d’enjeux de définition et de positionnement mais l’on distingue traditionnellement deux types de grands corps : ceux dits techniques, constitués d’ingénieurs3 passés par l’École polytechnique (X4), et ceux dits administratifs, issus de l’École nationale d’administration (ENA). Au sommet de l’État, on compte ainsi cinq grands corps : celui des Mines et celui des Ponts et Chaussées qui rassemblent les ingénieurs d’État, et ceux du Conseil d’État, de l’Inspection générale des Finances et de la Cour des comptes dont relèvent les hauts fonctionnaires administratifs.

C’est du corps des Ponts et Chaussées dont il sera principalement question ici. Si les corps de l’État se caractérisent par leur pérennité et incarnent la stabilité de l’administration française à travers l’histoire et la succession des régimes politiques, le corps des Ponts et Chaussées se distingue par sa longévité. Créé en 1716, ou 1713 selon les interprétations5, il a survécu à l’abolition des ordres sous la Révolution française et représente le plus ancien des grands corps français. Or, au regard de ses trois siècles d’existence, le corps des Ponts a subi des changements fondamentaux ces quinze dernières années. Depuis 2009, il a d’ailleurs perdu jusqu’à son nom, à la faveur d’une fusion avec les ingénieurs du Génie rural, des Eaux et des Forêts. On parle, depuis, du corps des ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts (IPEF)6. Cette fusion a fait suite à une reconfiguration majeure du corps qui, en 2002, a réuni en son sein trois autre corps d’encadrement du ministère de l’Équipement, qui recrutaient à la sortie de l’École polytechnique : les corps des ingénieurs géographes, de la Météorologie et de l’Aviation civile. Ces jeux administratifs de reconfiguration institutionnelle et de meccano bureaucratique7 sont intervenus dans un contexte plus général d’évolution de l’action publique qui a fortement affecté les hauts fonctionnaires des Ponts et Chaussées au cours du XXe siècle. Au premier rang, le processus de décentralisation a vu démanteler leur assise territoriale, supprimer leurs principaux domaines de compétence et finalement disparaître leur ministère de tutelle, l’administration de l’Équipement, de la surface gouvernementale. Ces transformations récentes et profondes disent des choses sur l’État, la reproduction des grands corps, leur pérennité et la survivance de leur légitimité.

Parmi les grands corps de l’État, le corps des Ponts apparaît comme la quintessence du modèle technocratique français. C’est au nom de l’excellence technique de ses membres, en matière de génie civil notamment, et du caractère hautement sélectif de leur formation, que le corps des Ponts a entendu incarner l’intérêt général et a monopolisé les décisions relatives à l’équipement et à l’aménagement du pays. La légitimité de l’État ingénieur repose sur les savoirs techniques et scientifiques d’une élite experte qui a fait du progrès technique le fer de lance de sa domination. L’éminence des compétences des ingénieurs des Ponts et Chaussées (IPC) et le prestige qui en découle procèdent notamment de leur recrutement élitiste et de la formation pointue et sélective qu’ils reçoivent à l’École polytechnique, puis à l’École nationale des Ponts et Chaussées (ENPC8). L’École polytechnique, qui incarne l’idéal encyclopédiste des Lumières, symbolise à l’instar de l’ENA pour les corps administratifs l’essence même de l’école de la République, censée représenter le modèle français de la méritocratie9.

Étudier le corps des Ponts et Chaussées s’avère d’autant plus intéressant que son histoire récente est intrinsèquement liée à celle d’un ministère, celui de l’Équipement, lui-même modèle de l’administration technocratique et figure d’une administration déconcentrée, experte et bétonnière aujourd’hui disparue. La dynamique historique qui les unit dit des choses sur l’État, ses tiraillements internes, les rapports de force entre les grands corps, les guerres de territoires administratifs et les logiques de patrimonialisation des domaines d’action publique. Fondé en 1966 à partir d’un projet porté par une partie du corps des Ponts, le ministère de l’Équipement réunit les anciens ministères de Travaux publics et de la Construction. Sa création permet aux ingénieurs des Ponts et Chaussées de préempter le domaine de l’aménagement urbain et de renforcer ainsi l’assise de leur corps, conformément à leurs plans10. Il s’agit originellement d’un ministère très puissant, fortement centralisé, fondé sur un solide ancrage territorial via les directions départementales de l’Équipement (les DDE) et doté de ressources juridiques et de moyens financiers importants. Il apparaît comme un symbole de l’administration technocratique du fait de sa genèse et du modèle d’intervention de l’État qu’il incarne. Il a non seulement été pensé dans sa structure et ses attributions par un groupe de hauts fonctionnaires en quête de nouvelles attributions pour leur corps mais il représente, en outre, l’épure d’un mode d’intervention fondé sur la rationalité technique, dans une perspective « modernisatrice ». Il sera mis fin à son existence en 2007 avec le passage concomitant du corps des Ponts, puis des IPEF, sous la tutelle d’un vaste ministère chargé de l’Écologie et du Développement durable11.

Les réformes des cadres de l’action publique

Penser in abstracto l’État, les enjeux de pérennisation d’un grand corps, les « rivalités de rang » qui le meuvent, ou les conditions de reproduction de sa domination sur l’administration et dans la société, relève d’une entreprise périlleuse. « Objet impensable12 », l’État apparaît insurmontable si l’on tente de le saisir de front. « Car enfin, qui diable est “l’État”13 ? », s’interroge Max Weber lui-même. Aussi Pierre Bourdieu préconise-t-il une stratégie de recherche consistant à « attraper ces grands problèmes par un côté accessible où ils livrent l’essentiel qui est caché sous les apparences de l’insignifiant14 ».

C’est par un processus de réformes à multiples entrées que ce livre propose d’appréhender in vivo des hauts fonctionnaires dans des moments de prise de décision collective qui éclairent en actes ce qu’est un grand corps censé incarner l’État. Le processus porte, d’abord, sur un vaste projet de fusion des corps techniques supérieurs du ministère de l’Équipement qui a abouti, en 2002, à la création d’un nouveau corps des Ponts et à la réécriture des statuts le régissant. Aussi revêche et fastidieuse la question apparaît-elle de prime abord, elle est loin d’être anodine et met en jeu les fondements mêmes d’un grand corps. Regrouper des hauts fonctionnaires issus de familles distinctes, redéfinir les frontières d’un corps et modifier ses statuts, c’est fondamentalement toucher à sa pérennité et à sa légitimité. C’est mettre sur la table des négociations ses conditions d’éligibilité, ses frontières et son périmètre, ses domaines d’attribution et le déroulement de ses carrières. C’est, finalement, interroger le maintien de son rang dans l’ordre hiérarchique de l’administration et, au-delà, dans le champ du pouvoir. Les statuts du corps des Ponts étaient demeurés quasiment inchangés depuis 1959. Le choix d’étudier cette réforme en particulier s’explique non seulement par le contexte singulier de l’histoire du corps dans lequel elle intervient mais également par les changements, notamment arithmétiques, qu’elle suscite sur les effectifs du corps via l’opération de fusion et qui viennent invisibiliser les importantes évolutions qu’il subit durant la deuxième moitié du XXe siècle.

Cette fusion vient, par ailleurs, et pour la première fois, poser la question d’une formation spécifique et commune au corps reconfiguré, distincte de celle dispensée aux élèves destinés au monde des affaires. C’est la façon dont les grandes Écoles sélectionnent, déterminent et transmettent le savoir des serviteurs de l’État et, partant, reflètent tant les évolutions de l’action publique que les tentatives de l’élite pour se repositionner en son sein qui est donc interrogée15. La formation par l’État et pour l’État des agents de la haute fonction publique est intéressante à double titre : d’une part dans la mesure où l’avènement de savoirs spécialisés détenus par les agents de l’État est l’une des caractéristiques d’une bureaucratisation achevée16 et, d’autre part, en ce qu’elle vient diffuser des idées et construire des cadres de pensée, desquels découlent un langage partagé, une culture commune, et un esprit de corps. Contre la force de l’évidence qu’acquiert une formation par la « naturalisation de la “chose enseignée”17 », incarnée dans des programmes scolaires et structurée dans des curricula18, il convient d’interroger les délimitations des savoirs transmis à l’élite technique de l’État et les enjeux de la démarcation (ou de son absence) avec les savoirs destinés par exemple aux énarques ou aux cadres du secteur privé. Le contenu de la formation scolaire de l’élite est un enjeu de luttes et toute évolution en la matière vient remettre en cause des acquis, menacer des positions et des intérêts, et bousculer des chasses-gardées. Les facteurs au regard desquels la formation évolue renseignent sur la distribution du pouvoir entre les différents protagonistes en jeu et, en l’occurrence, sur la progressive autonomisation de l’École des Ponts vis-à-vis de sa tutelle ministérielle et du grand corps d’État éponyme à l’origine de son existence.

Ce processus de réformes des cadres d’action publique nous intéresse ici dans la double acception du mot cadre qui désigne à la fois le personnel d’encadrement et les références qui guident l’action publique à mener19. Il vise ainsi à modifier les cadres par lesquels − et le cadre au sein duquel − est produite l’action publique. Les réformes prises pour objet s’appliquent donc, d’une part, aux hauts fonctionnaires des corps techniques supérieurs du ministère de l’Équipement dont la fonction historique consiste à produire et à mettre en œuvre des politiques publiques dans ce domaine sectoriel. Elles concernent, d’autre part, les principes qui catégorisent, mettent en sens et créent des schémas interprétatifs, contribuant potentiellement à orienter les perceptions, à construire des représentations de la réalité − et, éventuellement, à influencer les pratiques et les conduites des hauts fonctionnaires. Observer la fabrique de la formation révèle tant la nature des attendus dont elle procède que les « prescriptions de rôle20 » qu’elle diffuse aux élèves du corps des Ponts. L’analyse d’un tel processus de réformes associe l’étude de la structuration d’un groupe dirigeant à celle des orientations dans la conduite de l’action publique et permet donc d’articuler une approche morphologique et positionnelle à une réflexion sur les transformations des politiques gouvernementales. Le processus de réformes étudié ici comprend donc un ensemble de sous-réformes qui touchent tout à la fois aux statuts du corps des Ponts et à la formation de ses jeunes recrues. Il sert de point d’entrée pour « attraper » une élite autrement insaisissable. Au-delà donc des ressorts et des acteurs du processus, des logiques qui le gouvernent et des rebondissements qui l’agitent, l’enjeu est moins d’analyser les réformes en tant que telles que d’étudier par ce prisme les transformations contemporaines d’un grand corps de l’État.

Analyser un corps se retournant sur lui-même

Lieux de prises de position et de prises de décision, les moments réformateurs ont des vertus heuristiques comparables à celles qu’offrent les crises21. L’étude des réformes au sein de l’administration présente, en outre, l’avantage de donner à voir « l’appareil de l’État en action22 » et l’objet de l’enquête paraît en ce sens triplement digne d’intérêt.

Il permet, premièrement, de saisir des hauts fonctionnaires sur le vif, comme une réalité atomisée, autour d’un projet que les membres d’un grand corps réalisent ensemble. C’est le corps en situation et dans la pratique d’une action collective de réforme en gestation qui nous intéresse. Circonstances privilégiées pour l’analyse, ces moments réformateurs servent de catalyseur : ils assignent une place, révèlent des affinités et des complicités ou réveillent d’anciens antagonismes. Pour de multiples agents, c’est une injonction à prendre parti. Il faut se dévoiler, annoncer son jeu, afficher clairement son camp. Certes, ces moments singuliers les incitent également à composer, à négocier et à ajuster leurs prises de position respectives. Dès lors, il convient de prendre garde à l’effet de miroir grossissant et ne pas accorder une importance démesurée aux emballements éphémères, aux oppositions prétendument irréductibles et à l’effervescence temporaire que ces moments suscitent, en oubliant ainsi les solidarités et les complicités qui prévalent la plupart du temps au sein d’un grand corps. Quoiqu’il en soit, le choix de la focale donne à voir un « État en miettes », des conflits d’intérêt à l’acuité renforcée et des luttes de juridiction qui se manifestent avec plus d’éclat. L’analyse de la fabrique des réformes invite, deuxièmement, à enquêter sur ce qui a été soigneusement enseveli depuis : les « possibles non advenus23 » et les « virtualités non accomplies24 ». Elle rend de la sorte « pensables des possibles25 », contre « l’effet du “c’est ainsi…” ». En l’espèce, elle donne à voir comment un corps se pense lui-même et les alternatives écartées au cours de cet exercice introspectif. En offrant un point de vue congruent sur l’auto-définition du corps, elle révèle les rapports de force qu’une telle entreprise met en jeu. Ces réformes de type endogène, entreprises par les membres d’un corps sur eux-mêmes, s’apparentent à des politiques dites constitutives ou constituantes26. Dès lors, leur analyse présente un troisième avantage : elle permet d’envisager les modalités par lesquelles l’administration se réforme. La nature particulière de ces réformes, par lesquelles le corps se repense lui-même, invite à s’immerger un peu plus au cœur de la démarche réflexive entreprise par ces hauts fonctionnaires. Il s’agit d’appréhender une dimension constitutive des constituants de l’organisation administrative, à travers l’étude d’un grand corps se retournant sur lui-même pour penser sa spécificité et son identité, pour dire en somme sa raison d’être.

Il y a plusieurs manières d’entreprendre une analyse des réformes administratives27. D’aucun·e·s aborderont par exemple les réformes à partir des personnes extérieures aux administrations publiques et privilégieront dès lors le point de vue des élites politiques qui les promeuvent, celui des structures de conseil qui les formatent, ou encore celui des institutions internationales qui en diffusent les modèles standardisés. Dans la mesure où nous les envisageons davantage comme un cheval de Troie pour l’analyse d’un grand corps, nous avons logiquement mis l’accent sur ce qui se joue au sein même des corps concernés par ces réformes internalistes, au premier chef desquels celui des Ponts et Chaussées. Cela quitte à négliger la dimension plus internationale ou l’aspect plus directement politique des réformes entreprises, dont nous n’ignorons pas qu’elles s’insèrent dans un mouvement plus global, associé tant aux politiques de fusion tous azimuts menées en France à cette époque qu’à la diffusion de préceptes néo-managériaux touchant les bureaucraties de par le monde. Nous faisons le pari qu’à défaut d’offrir une vision exhaustive du changement institutionnel opéré, une telle approche permet non seulement de conserver la cohérence du point de vue adopté sans négliger les détails sociologiquement signifiants des réformes, mais également de retrouver, plus tard et de façon détournée, les dimensions a priori délaissées par cette approche. C’est, de même, en partant des hauts fonctionnaires des Ponts et Chaussées que l’on entend aborder le point de vue des autres administrations et ministères, voire des autres corps de la fonction publique concernés par les réformes ou impliqués dans les transactions interministérielles. Nous défendons ici le parti-pris consistant à rendre raison d’un processus de réformes sous un angle limité, gageant qu’il renseigne plus amplement sur ce qui se joue pour les groupes concernés par de telles reconfigurations. Dans cette perspective, les politiques de réformes administratives et les transformations organisationnelles nous informent sur celles et ceux qui les mènent ou les subissent, les rapports de force internes à la haute fonction publique, les préséances et les hiérarchies instituées qu’elles mettent en cause, ainsi que les tiraillements qu’elles génèrent au sein d’un corps.

C’est donc par le truchement des agents, des groupes et de leurs pratiques que l’on entend saisir ce processus de réformes envisagé à la fois comme un espace d’interactions entre...