Maquette de couverture : Raphaël Lefeuvre
Illustration de couverture : commémoration du 15e anniversaire
du 11 Septembre, Manhattan, septembre 2016
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© Armand Colin, 2009, 2017
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Dunod Éditeur, 11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff
www.armand-colin.com

ISBN : 978-2-200-62055-4

DES MÊMES AUTEURS

Jean-Baptiste Duroselle :

Histoire du catholicisme, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », no 365, 1951, rééd., 1993.

Les Débuts du catholicisme social en France 1822-1870 (thèse), Paris, PUF, 1951.

De l’utilisation des sondages en histoire et en science politique, Bruxelles, Institut de sociologie, 1957.

De Wilson à Roosevelt. Politique extérieure des États-Unis, 1913-1945, Paris, Armand Colin, 1961.

L’Idée d’Europe dans l’histoire, Paris, Denoël, 1963.

L’Europe de 1815 à nos jours. Vie politique et relations internationales, Paris, PUF, coll. « Nouvelle Clio », 1964, 5e éd., 1992.

Le Conflit de Trieste 1943-1954, Bruxelles, Institut de sociologie, 1965.

Introduction à l’histoire des relations internationales, (en collaboration avec Pierre Renouvin), Paris, Armand Colin, 1965, 4e éd., Paris, Pocket, 1997.

Le Drame de l’Europe, 1914-1945, Paris, Richelieu/Imprimerie nationale, 1969.

Le Monde déchiré, 1945 à nos jours, Paris, Richelieu/Imprimerie nationale, 2 vol., 1970.

La France et les Français, 1900-1914, Paris, Richelieu, 1973.

La France et les Français, 1914-1920, Paris, Richelieu, 1973.

La France et les États-Unis des origines à nos jours, Paris, Seuil, coll. « L’Univers historique », 1976.

La Décadence 1932-1939, Paris, Imprimerie nationale, coll. « Politique étrangère de la France », 1979, 3e éd., Paris, Seuil, coll. « Points-Histoire », 1985.

Tout Empire périra. Théorie des relations internationales, Paris, Publications de la Sorbonne, 1981, nouvelle éd., Paris, Armand Colin, coll. « Références », 1992.

L’Abîme : 1939-1944, Paris, Imprimerie nationale, coll. « Politique étrangère de la France », 1982, rééd., Paris, Seuil, coll. « Points-Histoire », 1990.

Clemenceau, Paris, Fayard, 1988.

L’Europe. Histoire de ses peuples, Paris, Perrin, 1990.

L’« invasion ». Les migrations humaines, chance ou fatalité ?, Paris, Plon, 1992.

André Kaspi :

La Mission de Jean Monnet à Alger, mars-octobre 1943, Paris, Éditions Richelieu et Publications de la Sorbonne, 1971.

Le Temps des Américains. Le concours américain à la France, 1917-1918, Paris, Publications de la Sorbonne, 1976.

L’Indépendance américaine, 1763-1789, Paris, Gallimard, 1976.

Les Américains : les États-Unis de 1607 à nos jours, Paris, Seuil, 1986, nouvelle éd., 2002.

Washington, héros d’un nouveau monde, Paris, Gallimard, 1986.

États-Unis 68, l’année des contestations, Bruxelles, Complexe, coll. « La Mémoire du siècle », 1988.

Franklin Roosevelt, Paris, Fayard, 1988.

La Guerre de Sécession : les États désunis, Paris, Gallimard, coll. « Découvertes », 1992.

Kennedy : les 1000 jours d’un président, Paris, Armand Colin, coll. « Biographies », 1993.

Les États-Unis au temps de la Prospérité : 1919-1929, Paris, Hachette, coll. « La Vie quotidienne, civilisations et sociétés », nouvelle éd., 1994.

New York, 1940-1950 : terre promise et corne d’abondance, l’emblème du rêve américain, Paris, Autrement, coll. « Mémoires », 1995.

La Deuxième Guerre mondiale : chronologie commentée, (en collaboration), Bruxelles, Complexe, coll. « Bibliothèque Complexe », 1995.

Les Juifs pendant l’Occupation, Paris, Seuil, 1997.

Les États-Unis d’aujourd’hui, Paris, Perrin, coll. Tempus, 2004.

Jules Isaac ou la passion de la vérité, Paris, Plon, 2002.

La peine de mort aux États-Unis, Paris, Plon, 2003.

La civilisation américaine (en collaboration), Paris, PUF, 2004.

Avertissement

En 1993, un an avant sa mort, Jean-Baptiste Duroselle publiait la onzième édition de son Histoire diplomatique de 1919 à nos jours. Depuis la première édition de 1953, l’ouvrage faisait l’objet d’une mise à jour régulière. C’est dire le succès qu’il avait remporté auprès d’un large public. Jean-Baptiste Duroselle lui attribuait, pourtant, une mission modeste : « Ce livre, écrivait-il, est un manuel d’enseignement supérieur et un guide, tendant à exposer les événements et à en montrer les enchaînements. Il est une synthèse provisoire. Puissent les chercheurs et les étudiants continuer à y trouver une base de connaissances et de réflexions. » Un manuel, une synthèse provisoire, voire… Pour plusieurs générations de lecteurs, l’ouvrage servit d’initiation, claire, objective et parfaitement informée, aux bouleversements de notre temps. Avec les nuances et les compléments que son auteur ne manquait pas d’y ajouter d’une édition à l’autre, il devint une référence, un instrument de travail, l’indispensable outil des chercheurs, des étudiants, mais aussi des diplomates, des journalistes, de celles et de ceux qui voulaient comprendre le monde d’aujourd’hui.

Les années quatre-vingt-dix ont profondément transformé les relations internationales. L’Union soviétique a sombré corps et biens dans les oubliettes de l’histoire. Seuls, les États-Unis ont conservé leur statut de superpuissance. Mieux encore, ils occupent une place qu’aucun État n’a jamais occupé dans le passé. L’Union européenne poursuit, cahin caha, sa marche en avant. La Chine fait une entrée fracassante dans le commerce international, tout en conservant — pour combien de temps encore ? — un régime inspiré par le marxisme-léninisme. Des foyers d’incendie s’allument, s’éteignent, reprennent vigueur, se déplacent. Les nouvelles technologies de l’information, la globalisation de l’économie et la mondialisation des menaces métamorphosent les liens entre les individus, entre les peuples, entre les États. Autant dire qu’au texte de Jean-Baptiste Duroselle il convenait d’ajouter une suite.

Madame Christiane Duroselle et les éditions Armand Colin m’ont demandé d’assumer la tâche, flatteuse et terriblement lourde, de rédiger les chapitres qui portent sur la période postérieure à 1989. Non sans témérité, j’ai accepté leur proposition. Certes, la cinquième partie ne manquera pas de souffrir de la comparaison avec les quatre précédentes, d’autant plus qu’elle ne saurait relater tous les événements internationaux de la période. Mais elle permettra, je l’espère de prolonger l’existence d’un ouvrage, désormais en deux tomes, avec pour titre, plus conforme aux travaux récents, Histoire des relations internationales de 1919 à 1945 et Histoire des relations internationales de 1945 à nos jours.

André Kaspi
30 novembre 2000

Première partie

Le deuxième après-guerre (1945-1962)

Introduction

Lorsqu’une guerre prend fin, l’immense soulagement des peuples s’accompagne d’une étrange illusion. On croit que va se produire un « retour à la normale ». Or l’histoire ne se répète jamais, et au surplus, un formidable bouleversement s’étant opéré, des modifications profondes sont inévitables, dans l’économie, dans la vie sociale, dans la psychologie collective, et, finalement, dans les relations internationales.

Ainsi, le processus traditionnel — traité de paix, reprise des rapports entre ennemis de naguère — apparaît comme inévitable. En 1945, on pense que l’on obtiendra contre l’Allemagne, restée l’ennemi potentiel, des garanties plus solides qu’en 1919. On suppose que les alliés maintiendront de bonnes relations et que les États-Unis reviendront à l’isolationnisme. On veut faire de l’ONU une SDN améliorée et efficace. On croit encore que la puissance dépend des empires ; ainsi la France pourra-t-elle reconstituer la sienne. On suppose qu’on pourra, grâce à l’expérience, éviter les terribles crises monétaires, financières, économiques de l’entre-deux-guerres, etc.

Or, rien ne se produira selon ces normes. Pas de traité de paix avec l’Allemagne, la guerre froide, la dislocation des empires, la misère, puis la formidable expansion économique des pays industrialisés. Et, en face, la pauvreté croissante de ce que l’on appellera un jour le Tiers Monde : la multiplication des conflits ; l’échec global de l’ONU comme garant de la paix, la nécessité d’une nouvelle diplomatie, celle de l’« aide » : tels sont quelques-uns des points que nous allons maintenant étudier. Et nous placerons au premier plan la constatation, amère pour les Européens, que leur continent, divisé, n’est plus le centre du monde.

Chapitre 1

L’échec des grandes conférences internationales (1945-1947)

I. La création et les débuts de l’Organisation des Nations unies

L’idée de rétablir un système de sécurité collective plus efficace que la Société des Nations fit son apparition dès l’époque de la guerre. Le 26 août 1941, dans le document célèbre établi par Churchill et Roosevelt sous le nom de Charte de l’Atlantique, il était prévu l’« institution d’un système de sécurité générale établi sur des bases plus larges ». Il ne pouvait être question de ressusciter purement et simplement la Société des Nations. Son échec était patent, et l’effet psychologique de sa reconstitution eût été probablement désastreux. De plus, l’URSS, qui en avait été exclue en décembre 1939, s’opposait énergiquement à sa résurrection. L’idée vint donc de créer une organisation toute nouvelle.

L’initiative américaine

Selon Stettinius, l’initiative émanait des États-Unis beaucoup plus que de la Grande-Bretagne ou de la Russie soviétique. Le 1er janvier 1942, pendant le séjour de Churchill à Washington, fut signée par les nations en guerre contre l’Allemagne et le Japon la « Déclaration des Nations unies » dont le projet original avait été préparé par le Département d’État américain. Les participants s’engageaient à élaborer un système de paix et de sécurité après la guerre. Lors de son voyage à Moscou, en octobre 1943, le secrétaire d’État Cordell Hull obtint l’appui soviétique à ses projets : création d’une organisation internationale fondée sur l’égalité entre tous les États pacifiques ; engagement pris par les pays en guerre contre l’Axe de continuer leur collaboration après la victoire. Cette décision fut réaffirmée en novembre 1943 à la conférence de Téhéran qui réunit Staline, Roosevelt et Churchill. Dès le 9 décembre, fut créé à Washington un groupe d’étude de la future organisation internationale.

Les conférences de Dumbarton Oaks (septembre-octobre 1944)

Le travail principal fut fait à Dumbarton Oaks, aux États-Unis. Deux conférences eurent lieu : l’une du 21 au 28 septembre entre les Anglo-Saxons et les Russes, l’autre — en fait moins importante — du 29 septembre au 7 octobre entre les Anglo-Saxons et les Chinois. La France, dont le gouvernement provisoire n’allait être reconnu, de jure, que le 23 octobre, ne fut pas invitée. Les grandes nations, celles « qui ont versé leur sang pour le reste du monde », selon l’expression d’un délégué américain, s’arrogeaient le droit de poser les bases de la future organisation.

À Dumbarton Oaks, on se mit d’accord sur un grand nombre de points : l’Organisation des Nations unies serait composée d’une Assemblée générale, d’un Conseil de sécurité, d’un Secrétariat, d’une Cour internationale de justice, et, grâce à une pressante intervention américaine, d’un Conseil économique et social (les Anglais et les Russes étaient jusqu’alors partisans de restreindre la future organisation aux seuls problèmes de sécurité). On décida que les quatre participants de Dumbarton Oaks et la France seraient membres permanents du Conseil de sécurité.

Mais deux points restaient en suspens : le problème du vote et la question de l’admission (posée par Moscou) des quinze républiques socialistes fédérées qui composaient l’URSS, comme entités séparées : le gouvernement soviétique prétendait qu’une telle mesure était légitime, puisque chacun des participants au Commonwealth britannique était considéré comme État membre et disposait d’une voix. Mais le Commonwealth peut difficilement être comparé à l’URSS. Étant donné la centralisation de fait qui existe en URSS, ce pays aurait ainsi disposé de 15 voix.

Le problème du veto

On discuta de ces points à la fin de l’année 1944. En ce qui concerne le vote, de nombreuses personnalités américaines, notamment militaires et navales, refusèrent d’admettre qu’une simple majorité du Conseil pût obliger les États-Unis à une intervention militaire. Le Sénat, d’autre part, ne ratifierait jamais un traité impliquant une pareille renonciation à la souveraineté nationale. Il fut donc admis que les membres permanents disposeraient du veto. L’unanimité des grandes puissances était, comme le dit Stettinius, « vitale pour le fonctionnement de l’organisation ». Mais que se produirait-il lors d’un conflit où serait impliquée une de ces grandes puissances ? Les États-Unis prévoyaient que dans ce cas-là elle n’aurait pas l’usage du veto. Mais, malgré une lettre personnelle de Roosevelt à Staline, celui-ci refusa absolument cette dérogation à la règle et proposa que l’unanimité des grandes puissances fût maintenue dans tous les cas. Sur ces entrefaites, le 23 octobre, le gouvernement provisoire français fut reconnu de jure par les trois grandes puissances alliées, le Canada, l’Australie, le Brésil, le Pérou, la Nouvelle-Zélande, la Colombie, le Venezuela et la Suède, le 24 par la Chine, suivie de nombreux autres États. La France ne fut néanmoins pas invitée à la conférence de Yalta, qui se tint en février 1945.

Les décisions de Yalta

La conférence de Yalta fut saisie des propositions de Dumbarton Oaks. On finit par admettre une solution de transaction pour les républiques soviétiques : outre l’URSS proprement dite, l’Ukraine et la Russie blanche, qui avaient — théoriquement — la direction de leurs Affaires étrangères, seraient membres de l’Organisation. Pour le vote au Conseil de sécurité, on décida que le veto des membres permanents jouerait dans tous les cas, sauf dans les questions de procédure. Finalement, les trois Grands publièrent une déclaration sur la future Organisation des Nations unies : « Les bases d’une telle organisation ont été jetées à Dumbarton Oaks. Cependant, sur la question si importante de la procédure de vote, un accord n’avait pu être obtenu : la conférence actuelle a pu résoudre cette difficulté. Nous sommes tombés d’accord pour qu’une conférence des Nations unies soit convoquée à San Francisco, aux États-Unis, le 25 avril 1945, en vue de préparer la Charte de cette organisation. » Elle réunirait les puissances signataires de la Déclaration des Nations unies et tous les pays ayant déclaré la guerre à l’Axe avant le 1er mars 1945.

Les puissances invitantes à San Francisco étaient les « trois Grands » et la Chine. Le gouvernement français crut devoir refuser d’être puissance invitante, n’ayant participé ni à Dumbarton Oaks ni à Yalta (6 mars 1945).

La conférence de San Francisco

La base de la discussion à San Francisco était constituée par les propositions de Dumbarton Oaks, complétées à Yalta. La procédure de vote au Conseil de sécurité mécontentait les petites et moyennes puissances. Les membres permanents disposant du veto auraient des pouvoirs supérieurs à ceux qu’ils possédaient au Conseil de la Société des Nations. C’était élargir le rôle des grandes puissances. On remarquera également que la Charte ne devait pas être incluse dans le texte des traités de paix, à la différence de ce qui avait été fait en 1919. L’Organisation des Nations unies était responsable de l’avenir, non du passé. La préparation des traités de paix serait faite par d’autres organisations, que nous étudierons bientôt : le Conseil des trois grandes puissances, officiellement reconnu à Yalta comme une institution durable, et le Conseil des cinq ministres des Affaires étrangères créé à Potsdam (en fait le délégué chinois ne participa qu’à sa première réunion).

La conférence de San Francisco se réunit du 25 avril au 25 juin 1945. Elle établit la constitution de la nouvelle Organisation ou Charte des Nations unies. Nous ne ferons ici qu’en résumer les principaux aspects.

La Charte des Nations unies

La Charte contient 19 chapitres et 111 articles. Elle définit d’abord les principes et les buts de l’Organisation (préambule et chapitre premier), puis elle décrit les différents organes et leur fonctionnement.

Le but essentiel de l’Organisation des Nations unies est évidemment de « maintenir la paix et la sécurité internationale » par des mesures collectives efficaces. Il faut « préserver les générations futures du fléau de la guerre qui, deux fois en l’espace d’une vie humaine, a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances ». Pour y parvenir, les membres de l’Organisation placés sur un pied d’égalité, s’engagent à remplir les obligations que leur impose la Charte, « à régler leurs différends internationaux par des voies pacifiques », sans « recourir à la menace ou à l’emploi de la force ». Ils donnent à l’Organisation leur assistance la plus loyale chaque fois que l’Organisation a besoin d’eux. Sûre de sa puissance, elle est en mesure d’obliger les États non membres à agir selon ses propres principes.

Mais la paix n’est pas le seul objectif des Nations unies. Les signataires de la Charte se déclarent aussi résolus à proclamer leur foi dans les droits fondamentaux de l’Homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l’égalité des droits des hommes et des femmes, ainsi que des nations grandes et petites. Ils sont partisans des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. Ils affirment le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. L’Organisation des Nations unies évitera « d’intervenir dans les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État ».

Enfin, comme il est évident que la liberté est fragile sans garanties sociales et économiques, les Nations unies sont résolues « à favoriser le progrès social et à instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande ». Pour y parvenir, le meilleur moyen est la coopération internationale qui permettra de résoudre les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire.

Sont membres des Nations unies :

1. Tous les États qui ont participé à la conférence de San Francisco, signé et ratifié la Charte, c’est-à-dire en fait tous les pays ayant déclaré la guerre à l’Allemagne ou au Japon ; il y eut des difficultés pour l’admission de l’Argentine à la conférence de San Francisco. Finalement elle fut admise le 1er mai 1945 par 31 voix contre 4 (dont l’URSS).

2. Tous les autres États pacifiques qui acceptent les obligations de la Charte.

Le 10 janvier 1946, lors de sa séance inaugurale, l’Assemblée des Nations unies comprenait 51 membres.

Les organismes de l’Organisation des Nations unies

Les organismes prévus par la Charte sont :

1. L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité dont le rôle est spécialement politique.

2. Le Conseil économique et social, chargé de la coopération en toutes les matières intéressant le niveau de vie matériel et culturel des hommes ; de lui dépendent des institutions spécialisées en nombre illimité. Les principales sont le Fonds monétaire international (juillet 1944, conférence de Bretton Woods) ; la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (créée le 27 décembre 1945) ; l’Organisation de l’aviation civile ; l’Organisation du ravitaillement et de l’agriculture ou FAO (16 octobre 1945) ; l’Organisation européenne des transports continentaux (16 décembre 1945) ; l’Organisation internationale du commerce ou ITHO ; l’Organisation internationale des réfugiés ou IRO ; l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture, ou UNESCO (novembre 1945) chargée de la coopération culturelle et scientifique ; l’Organisation internationale du travail, qui datait de l’époque de la Société des Nations (sous le nom de Bureau international du travail), réapparaît en octobre 1944 (conférence de Philadelphie) ; l’UNRRA : Organisation des Nations unies pour le Secours et la Reconstruction qui était une de ces institutions, a été dissoute en 1947. Mal coordonnées, mal reliées aux Nations unies, votant leurs propres budgets, ne comprenant qu’un certain nombre de signataires de la Charte (parfois l’URSS a refusé d’en faire partie ou a démissionné), ces institutions ont en fait un rôle inégal et parfois dispersé.

3. Un Conseil des tutelles ou trusteeships créé par l’Assemblée générale en décembre 1946 à New York (deuxième phase de la première session), est chargé d’administrer ou de surveiller certains territoires : les anciens pays sous mandats de la Société des Nations, s’ils n’ont pas encore reçu l’indépendance ; certains territoires détachés d’États ex-ennemis, après le deuxième conflit mondial et, éventuellement, des territoires qui demanderaient à être mis sous tutelle.

4. La Cour internationale de justice.

5. Un Secrétariat.

L’Assemblée générale

Étudions d’un peu plus près le rôle de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité ; on remarquera que la Charte de l’Organisation des Nations unies, plus réaliste que celle de la Société des Nations, est fondée moins sur une théorie morale et juridique que sur l’équilibre des forces.

L’Assemblée générale est composée des délégués de tous les États membres (cinq au plus par État). Elle exerce le pouvoir suprême en ce sens qu’elle élit les membres non permanents du Conseil de sécurité, ceux de la Cour internationale de justice, ceux du Conseil économique et social, ceux du Conseil de tutelle. Sur proposition du Conseil de sécurité, elle admet les nouveaux membres et exclut ceux qui ont enfreint leurs engagements en ce qui concerne la Charte. Mais sur tous les autres points, son pouvoir est purement consultatif. Elle « étudie », elle « discute » elle « recommande » elle « examine des rapports ». Jamais elle ne décide, au moins à ses débuts. Les « recommandations » de l’Assemblée n’ont d’effet que dans la mesure où son autorité morale impressionne les États intéressés. De plus en plus, la plupart des pays affectent de croire qu’elles représentent l’« opinion publique internationale ». L’Assemblée tient en principe une session annuelle beaucoup plus longue que celles de la SDN et, lorsque les circonstances l’exigent, des sessions extraordinaires convoquées par le secrétaire général, sur la demande du Conseil de sécurité ou de la majorité des membres des Nations unies. Elle désigne son président pour chaque session.

Le Conseil de sécurité

À côté de l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité joue, en principe, un grand rôle. C’est en lui que réside la véritable puissance de l’Organisation des Nations unies, en vertu de l’article 12 de la Charte. Il est composé de onze membres dont cinq sont des membres permanents. Ceux-ci ont un pouvoir immense, grâce au veto. Autrement dit, pour que le Conseil de sécurité prenne une décision, il faut d’abord l’unanimité des membres permanents (art. 27). Cela s’explique si l’on songe que seul l’accord des grandes puissances peut éviter le déclenchement d’une guerre générale. Mais cela a pour effet de rendre l’Organisation des Nations unies absolument inefficace en cas de conflit entre deux des membres permanents, à moins que l’un d’entre eux ne soit absent le jour où le Conseil prend une décision1.

Ainsi est reconstitué en apparence, cette fois à l’échelle mondiale, le Directoire des grandes puissances qui avait, en fait, gouverné l’Europe au XIXe siècle, et que l’on avait tenté épisodiquement de rétablir entre les deux conflits mondiaux (« pacte à quatre » de 1933 ; conférence de Munich en 1938).

Le Conseil de sécurité est chargé d’abord de faciliter le règlement pacifique des différends « par voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux ».

Lorsque la méthode pacifique n’aboutit pas, lorsqu’il y a menace contre la paix ou acte d’agression, le Conseil peut décider des mesures provisoires immédiates (qui ne préjugent en rien des droits des parties intéressées), puis des mesures définitives, destinées à faire exécuter ses décisions. Certaines mesures n’impliquent pas l’emploi de la force armée : interruption partielle ou complète des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques, rupture des relations diplomatiques. D’autres sont d’ordre militaire : démonstrations, blocus, opérations proprement dites. Il les met en œuvre grâce à des « contingents nationaux de forces armées ». On remarquera que le Conseil de sécurité favorise en principe l’établissement d’accords régionaux pourvu qu’ils soient « compatibles avec les buts et les principes des Nations unies ».

Le Conseil de sécurité a donc le pouvoir de prendre des décisions, singulièrement plus efficaces que les simples recommandations de l’Assemblée : il faut, à cet effet, une majorité de 7 voix dont les 5 voix des membres permanents. Tous les membres de l’Organisation des Nations unies s’engagent par la Charte à respecter ses décisions et à les exécuter. Tout État membre ou non membre peut d’ailleurs adresser une « plainte » au Conseil de sécurité. Alors que l’Assemblée n’a en principe qu’une session annuelle, le Conseil siège beaucoup plus souvent, au moins tous les quinze jours. En 1946, on a compté 88 séances.

Le premier secrétaire général fut Trygve Lie, de nationalité norvégienne. Son élection fut le résultat d’un compromis. Le candidat des États-Unis était Lester B. Pearson, sous-secrétaire d’État canadien aux Affaires étrangères. L’URSS avait proposé Stanoye Simitch, ambassadeur de Yougoslavie à Washington, ou à défaut Wincenty Rzymowski, ministre des Affaires étrangères de Pologne. Les deux grandes puissances rejetèrent réciproquement ces candidatures. Les États-Unis proposèrent alors le socialiste norvégien Trygve Lie, que l’URSS accepta immédiatement2. Il entra en fonction le 2 février 1946, pour cinq ans. Il était assisté d’un personnel nombreux qui s’élevait au 31 décembre 1946, à 2 821 unités. Il siégeait alors à Lake-Success, près de New York. Les deux « langues de travail » étaient le français et l’anglais. L’intervention canadienne à la conférence de San Francisco fut décisive pour que le français jouât ce rôle. Il y avait, d’autre part, cinq « langues officielles » dans lesquelles on traduisait tous les documents : français, anglais, russe, espagnol, chinois.

L’admission de nouveaux membres

La première session de l’Assemblée générale s’ouvrit à Londres du 10 janvier au 14 février 1946 et elle reprit ses travaux en octobre. Chaque année, on eut ainsi une session annuelle partagée en deux. L’assemblée, non sans difficulté, réussit à élire son président, les membres non permanents du Conseil de sécurité et le secrétaire général. Puis se posa le problème des admissions. On avait exclu la possibilité d’admettre l’Espagne tant que celle-ci serait gouvernée par le général Franco. L’article 4 de la Charte prévoyait que chacun des États non membres pourrait poser sa candidature, laquelle serait examinée successivement par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale. En 1946, l’Afghanistan, l’Eire, l’Islande, le Portugal, la Suède et la Transjordanie se déclarèrent candidats. Les États-Unis étaient partisans de les admettre tous en bloc. L’URSS mit son veto à l’admission de l’Eire, du Portugal et de la Transjordanie, sous prétexte qu’ils n’entretenaient pas avec elle de relations diplomatiques, en fait parce qu’elle était hostile à des États catholiques (Eire, Portugal) ou liés étroitement à l’Angleterre (Portugal, Transjordanie). L’Afghanistan, la Suède et l’Islande furent par contre admis. Quant au Siam, la France obtint que son admission fût retardée jusqu’au règlement du conflit entre ce pays, le Laos et le Cambodge.

En 1947, outre les trois pays rejetés en 1946, étaient candidats le Yémen, les nouveaux Dominions de l’Inde, du Pakistan et de Ceylan, et les cinq satellites de l’Axe qui avaient signé leurs traités de paix respectifs (Italie, Finlande, Bulgarie, Hongrie, Roumanie). L’URSS soutint aussi la candidature de l’Albanie. Elle proposa l’admission en bloc des cinq ex-satellites de l’Axe, espérant ainsi avoir au moins trois, et peut-être quatre nouvelles voix assurées. Les États-Unis refusèrent l’admission de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Hongrie. L’URSS riposta en mettant son veto à l’admission des autres candidats, sauf l’Inde, le Pakistan et le Yémen. Plus tard, les États-Unis et l’Angleterre s’opposèrent à l’admission de la Mongolie extérieure et de la Corée du Nord, l’URSS à l’admission de Ceylan et de la Corée du Sud. Par contre, la Birmanie et l’Indonésie furent admises. L’État d’Israël, reconnu dès le lendemain de sa formation (mai 1948) par les États-Unis et l’URSS, fut également admis. L’Autriche dut attendre jusqu’en 1955 la signature indéfiniment ajournée du « traité d’État » qui réglerait son statut. La Suisse n’avait pas posé sa candidature.

Aux cinquante et un premiers membres, neuf autres seulement avaient été ajoutés en 1948.

Les premières difficultés

L’histoire de l’Organisation des Nations unies pendant ses deux premières années, est extrêmement décevante. Elle montre à quel point la condition essentielle de son fonctionnement, l’unanimité des grandes puissances, était rarement atteinte. Elle a du moins le mérite de nous faire entrevoir quelques-unes des questions qui se posèrent aux diplomates. Dès le début, la Grande-Bretagne et les États-Unis soutinrent une plainte adressée, le 19 janvier 1946, au Conseil de sécurité par le gouvernement iranien, contre l’URSS et sa politique azerbaïdjanaise. Immédiatement, le 21 janvier, l’URSS et l’Ukraine contre-attaquèrent et se plaignirent de la présence des troupes britanniques en Grèce et en Jordanie. Nous étudierons plus loin toutes ces affaires. Nous verrons que leurs solutions ont été trouvées en dehors du Conseil de sécurité, celui-ci, par le jeu du veto, étant incapable de prendre aucune décision.

L’affaire espagnole suscita au début moins de dissentiments. Le régime du général Franco était de type « fasciste », longtemps attaché à l’Axe. Pour les États-Unis comme pour l’URSS, le maintien de ce régime était une anomalie. Aussi, la déclaration de Potsdam prévoyait-elle que les « trois gouvernements […] ne favoriseront pas une candidature proposée par le présent gouvernement espagnol qui, ayant été fondé avec l’aide des puissances de l’Axe, ne possède pas, en raison de ses origines, de sa nature, de ses actions passées et de son association étroite avec les États agresseurs, les qualifications nécessaires pour justifier son appartenance (à l’ONU) ». En décembre 1945, le gouvernement français proposa aux grandes puissances occidentales de prendre des mesures destinées à favoriser le remplacement de Franco par un régime démocratique. Les Anglo-Saxons refusèrent une intervention dans les affaires intérieures du pays, mais admirent que des conversations eussent lieu sur ce problème. Le gouvernement français, prenant prétexte d’exécutions politiques en Espagne, ferma ses frontières et rompit les relations commerciales. Puis en mars, un communiqué franco-anglo-américain condamna moralement le régime espagnol et invita le peuple espagnol à établir un nouveau régime politique.

L’Assemblée des Nations unies, dès février 1946, adopta une résolution proposée par Panama, recommandant la non-admission de l’Espagne à l’Organisation des Nations unies. En avril 1946, la Pologne, appuyée par la France, demanda au Conseil de sécurité d’étudier le problème espagnol et d’inviter les États membres à rompre leurs relations diplomatiques avec l’Espagne franquiste. Le Conseil ne put aboutir et raya la question de son ordre du jour. L’Assemblée générale s’en saisit alors et, le 12 décembre 1946, recommanda de ne pas admettre l’Espagne dans les organismes internationaux et de ne pas maintenir dans ce pays de missions diplomatiques. Cette recommandation restera en vigueur jusqu’en 1950. L’Assemblée refusa d’aller plus loin et de voter, comme la Pologne et les autres démocraties populaires le suggéraient, un ensemble de sanctions économiques. Rapidement, les États sud-américains proposèrent au contraire la reprise des relations diplomatiques avec ce pays. En 1956, l’Espagne sera même admise aux Nations unies.

Signalons encore la plainte anglaise à l’égard de l’Albanie. En octobre 1946, des navires de guerre anglais furent endommagés dans le canal de Corfou par des mines qui, estimait-on en Angleterre, avaient été posées par ordre du gouvernement albanais. En janvier 1947, l’Angleterre adressa une plainte au Conseil de sécurité. Celui-ci nomma une commission qui fit un rapport et recommanda aux deux pays de soumettre leur différend à la Cour internationale de justice de La Haye (9 avril 1947). Elle reconnut, le 9 avril 1949, la responsabilité du gouvernement albanais.

Le problème de l’énergie atomique

Le problème de l’énergie atomique ne fut pas davantage résolu. Truman, Mackenzie King, Premier ministre du Canada, et Attlee se réunirent du 11 au 15 novembre 1945 à Washington ; étant les chefs des gouvernements des trois États possesseurs alors du secret atomique, ils suggérèrent une action internationale pour empêcher l’usage de la bombe et encourager au contraire l’utilisation industrielle de l’énergie atomique.

Dès le 24 janvier 1946, l’Assemblée générale approuva à l’unanimité la création d’une Commission de l’énergie atomique. Mais, sur les méthodes à appliquer, l’on ne réussit pas à se mettre d’accord. Le délégué américain Baruch, sous l’inspiration du « rapport Lilienthal » au Département d’État, publié en mars 1946, proposa en juin la création d’une Autorité de développement atomique chargée de contrôler toute la production des minerais radioactifs et leur utilisation. Cette autorité aurait un droit de contrôle absolu sur toutes les nations, contrôle qui ne pourrait être entravé par le veto des grandes puissances.

Au contraire, Gromyko, délégué russe, proposa (4 juillet) qu’aucune autorité spéciale ne fût créée, mais que le contrôle dépende du Conseil de sécurité, où chacun des Grands est muni du droit de veto (les Soviétiques n’en profiteraient-ils pas pour interdire toute inspection sur leurs territoires ?). Au surplus, une convention internationale mettrait la bombe atomique hors la loi et les stocks seraient détruits dans les quatre-vingt-dix jours. Évidemment, cette mesure affecterait seulement les États-Unis, uniques possesseurs en 1946 de quelques bombes A. Enfin, le secret atomique serait communiqué à toutes les Nations unies.

Dans l’intervalle, en mars 1946, on apprit que des délits d’espionnage avaient été découverts à Ottawa. Le gouvernement canadien demanda le rappel de l’attaché militaire soviétique. Ainsi, l’atmosphère dans laquelle se poursuivirent les travaux de la commission était extrêmement lourde, et les deux plans américain et soviétique ne firent pas autre chose que de traduire la méfiance réciproque entre les deux pays ; les rapports de la commission de l’énergie atomique, en 1946 et en 1947, n’aboutirent à aucun résultat. Ils furent votés par 10 voix et deux abstentions (Russie et Pologne). Au début de 1948, la France suggéra l’ajournement sine die de la commission de l’énergie atomique.

II. L’occupation de l’Allemagne

Dès l’époque de la guerre, les trois leaders des belligérants s’étaient occupés du sort futur de l’Allemagne. Trois problèmes principaux se posaient ; celui de l’occupation, celui des réparations, celui d’un éventuel démembrement de l’Allemagne.

La Commission consultative européenne (EAC)

À la conférence de Moscou, en octobre 1943, Cordell Hull, Eden et Molotov échangèrent quelques vues sur le problème, et il fut décidé, nous l’avons dit, de créer, une Commission consultative européenne (European Advisory Commission), siégeant à Londres et chargée de proposer aux trois gouvernements les termes de la capitulation allemande et les principes de la politique alliée en Allemagne. L’EAC, dont l’initiative était très limitée, se réunit officiellement pour la première fois le 14 janvier 1944. William Strang y représentait le Royaume-Uni, Fedor T. Gusev l’Union soviétique et John G. Winant les États-Unis. La délégation américaine y fut moins active que celles des deux autres alliés, faute d’instructions suffisamment précises. Celles-ci devaient être élaborées par un Working Security Committee, composé de fonctionnaires du Département d’État, de la Marine et de la Guerre. L’obstruction exercée par ces derniers, qui estimaient que les problèmes d’occupation étaient « purement militaires », aboutit à paralyser le comité. Seul le projet de reddition sans condition, adopté par l’EAC le 25 juillet 1944, fut d’inspiration américaine.

L’établissement des zones d’occupation

L’Angleterre prit l’initiative en proposant, le 15 janvier 1944, un accord sur les zones d’occupation. Les Soviétiques recevraient le Mecklembourg, la Poméranie, le Brandebourg, la Saxe-Anhalt, la Thuringe et les territoires situés plus à l’est, soit 40 % du territoire, 36 % de la population et 33 % des ressources économiques. Berlin constituerait un îlot à part, réparti lui-même en trois zones d’occupation. Les Britanniques occuperaient le nord-ouest de l’Allemagne — y compris la riche zone industrielle de la Ruhr. Les Américains, le sud, et notamment tous les territoires limitrophes de la France. Très vite, l’URSS accepta ce projet (18 février 1944). Mais le président Roosevelt, inquiet de voir les États-Unis écartés de la Ruhr et les troupes américaines obligées de compter, pour leurs communications, sur les seuls chemins de fer et routes françaises, proposa d’intervertir les zones britannique et américaine. À la fin de juillet, le partage en zones était effectué, pour l’Allemagne et pour Berlin, mais le problème restait cependant de savoir quelle serait la zone américaine et quelle serait la zone britannique. Le président Roosevelt ne se décida à accepter la zone sud qu’en février 1945 à la conférence anglo-américaine de Malte, avec deux modifications :

— la Sarre et le Palatinat sur la rive gauche du Rhin, en bordure de la France, seraient transférées à la zone anglaise tandis que la Hesse-Cassel et la Hesse-Nassau feraient partie de la zone américaine ;

— les troupes américaines auraient accès aux ports du nord-ouest de l’Allemagne, en zone britannique.

La France, puissance occupante

D’autre part, lors de la visite de Churchill et Eden à Moscou, en octobre 1944, il fut décidé que la France, récemment libérée serait invitée à faire partie de l’EAC. Cette décision fut rendue publique le 11 novembre, et la France participa aux travaux dès le 27 novembre. Quelques jours auparavant, le 14, l’accord sur les trois zones avait été signé.

Restait à résoudre un problème très complexe, dont nous avons déjà parlé : la France serait-elle admise à occuper une zone de l’Allemagne, sur un pied d’égalité avec les trois grands alliés ? Churchill réussit à entraîner l’adhésion du président des États-Unis, et, après de longues discussions, celle de Staline, à la conférence de Yalta (février 1945). « La France, dit le procès-verbal de cette conférence, si elle le désire, sera invitée par les trois puissances à occuper une zone et à participer en tant que quatrième membre, à la commission de contrôle. La délimitation de la zone française sera décidée par les quatre gouvernements intéressés par l’intermédiaire de leurs représentants au Comité consultatif européen. » Une commission centrale de contrôle formée par les chefs suprêmes des quatre zones alliées siégerait à Berlin.

Il ne fut pas trop difficile de fixer la part de la zone britannique qui serait attribuée à la France : Sarre, Palatinat et une importante fraction de la Rhénanie méridionale ; on eut plus de peine pour prélever une partie de la zone américaine. La délégation française réclamait non seulement le pays de Bade et le Wurtemberg, mais aussi la Hesse-Cassel et la Hesse-Nassau. Les Américains refusèrent. La France ne reçut qu’une partie du pays de Bade et du Wurtemberg, l’autoroute Ulm-Stuttgart-Karlsruhe restant en zone américaine. Les Länder (provinces) existants étaient donc démembrés, sans tenir compte des frontières historiques. C’est le 5 juin que fut publiée la déclaration des Alliés sur la prise du pouvoir suprême en Allemagne. Pour la zone française de Berlin, les Soviets refusèrent catégoriquement de céder aucune portion de leur zone. La zone française fut uniquement prélevée sur les secteurs anglais et américain.

Cependant une difficulté de dernière heure avait été soulevée par les Britanniques. Le 21 avril, trois semaines avant la reddition sans condition de l’Allemagne, Churchill proposa au président Truman de faire avancer les troupes anglo-américaines le plus loin possible à travers la future zone soviétique et d’occuper des territoires de cette zone, de façon à faire pression sur les Soviets pour qu’ils précisent leur position à l’égard de l’Allemagne. On n’évacuerait ces régions qu’une fois munis de substantielles garanties des Russes quant à l’avenir économique et politique de leur zone. Le président Truman refusa de prendre une mesure qui serait fatale à la confiance mutuelle entre alliés, et Churchill finit par céder. Ainsi l’occupation de l’Allemagne était-elle pleinement organisée avant la réunion des trois Grands en juillet-août 1945. À Potsdam, l’URSS proposa de détacher de l’Allemagne d’importants territoires : la Prusse orientale serait partagée entre l’URSS et la Pologne. Tous les territoires situés à l’est d’une ligne Oder-Neisse seraient cédés à la Pologne. Au total, 24 % du territoire allemand de 1936 seraient ainsi retirés à l’Allemagne. Les Anglo-Saxons refusèrent de reconnaître cette amputation comme définitive. Toutefois, en ce qui concerne la Prusse orientale, ils déclarèrent qu’ils soutiendraient le point de vue soviétique lors des négociations du traité de paix.

Les revendications territoriales

À côté de ces annexions « provisoires », plusieurs pays émirent des revendications. Le Danemark réclama une garantie pour les minorités du Slesvig. Les Pays-Bas revendiquèrent 1 750 km² peuplés de 119 000 habitants et en particulier l’île de Borkum, qui leur permettrait de contrôler l’Ems, de nouveaux gisements de pétrole près de Bentheim et un nouveau gisement de charbon près d’Aix-la-Chapelle. La Belgique et le Luxembourg réclamèrent de petites rectifications de frontière. La Pologne voulait Francfort-sur-l’Oder, Goerlitz et toute l’île d’Usedom. La Tchécoslovaquie, qui expulsait les populations allemandes de la région des Sudètes, aurait voulu un certain nombre de villes qui se trouvaient dans le nouveau territoire polonais. Elle abandonnera ses prétentions après le traité polono-tchèque du 10 mars 1947. Le 10 septembre 1945, le général de Gaulle précisa le programme français. Il réclamait que la Rhénanie, c’est-à-dire la rive gauche du Rhin, fût définitivement séparée de l’Allemagne et placée sous le contrôle stratégique et politique de la France, de l’Angleterre, de la Belgique et des Pays-Bas. La Rhénanie pourrait être divisée en plusieurs territoires, lesquels recevraient graduellement leur autonomie. Quant à la Ruhr, elle serait détachée de l’Allemagne et « internationalisée ». Dès le 2 mai 1946, Georges Bidault, lors d’une conférence de presse, indiqua quelle serait la position de la France à l’égard de l’Allemagne : « Les ressources de la Ruhr doivent être enlevées au potentiel de guerre allemand et être soumises à un régime international… En ce qui concerne la Rhénanie, la France estime de son devoir, pour son propre avenir, de contrôler ces territoires afin que ce chemin d’invasion soit fermé à jamais. » À propos de la Sarre, le gouvernement français n’avait pas encore pris position, mais Bidault déclara à son sujet : « Ceux qui seraient sous le contrôle français n’auraient pas à s’en plaindre. »

Très rapidement la France précisa sa politique à l’égard de la Sarre. Elle réclama le détachement économique de ce pays. Le 19 juillet 1946, elle rattacha à la Sarre 79 communes agricoles dans le voisinage de Trèves et de la frontière luxembourgeoise. Cette annexion ne sera pas entièrement maintenue à la suite de représentations anglaises et américaines. La politique sarroise de la France fut soutenue par les Occidentaux seuls lors des discours de Bevin aux Communes le 4 juin 1946 et du secrétaire d’État Byrnes le 6 septembre à Stuttgart : « Les États-Unis ne pensent pas qu’ils puissent s’opposer à la France, envahie trois fois par l’Allemagne en soixante-dix ans, lorsqu’elle revendique le territoire de la Sarre dont l’économie a été longtemps étroitement liée à celle de la France. » Forte de ces approbations, le 22 décembre 1946, la France isola la Sarre du reste de sa zone d’occupation par un cordon douanier.

Notons que Berlin était placé sous un régime particulier. La ville et ses faubourgs étaient enclavés dans la zone d’occupation soviétique, mais n’en faisaient pas partie. La ville était divisée en quatre zones occupées militairement par chacune des quatre puissances.

Les problèmes politiques

Les problèmes qui se posaient aux puissances occupantes étaient très complexes. Nous distinguerons :

— les problèmes politiques (élaboration d’un traité de paix, fusion entre les diverses zones, élaboration d’un système gouvernemental allemand) ;

— les problèmes économiques : réparations, niveau de l’industrie allemande.

Pour chacun de ces problèmes les attitudes des quatre puissances occupantes furent différentes.

Les problèmes politiques ne trouvèrent pas de solution d’ensemble par suite de l’impossibilité dans laquelle furent les grandes puissances d’aboutir à un traité de paix. La négociation du traité de paix était subordonnée au problème de savoir si l’on créerait une administration centrale allemande. Le gouvernement américain y était très disposé. La Grande-Bretagne et la Russie l’admettaient. Le gouvernement français s’y opposa formellement (décembre 1945). Il semble que la conférence des trois Grands, contrairement à la France, n’ait pas traité du problème allemand. Le secrétaire d’État américain Byrnes l’a affirmé dans sa conférence de presse du 31 décembre 1945. Conformément à l’accord de Potsdam, une réunion des quatre ministres des Affaires étrangères fut organisée à Paris à partir du 25 avril 1946. On y discuta principalement des traités de paix avec les satellites de l’Axe. À partir du 15 mai, on aborda les problèmes allemands et Bidault exposa le point de vue français. Mais dès le 16 mai le conseil des Quatre s’ajournera au mois de juin. Il tint alors séance du 15 juin au 12 juillet. On n’y discuta du problème allemand que les trois derniers jours. Pour la première fois, Molotov s’y prononça clairement en faveur de l’unification de l’Allemagne et prit aussi position contre la thèse française. Au nom des décisions de Potsdam, il s’opposa, le 12 juillet, aux revendications françaises sur la Sarre. Il s’opposa également à l’unification économique de l’Allemagne souhaitée par les Anglo-Américains. Leurs zones d’occupation, suffisantes au point de vue agricole, leur coûtaient alors par an : 200 millions de dollars (Américains) et 300 millions de dollars (Anglais) alors que la zone russe se suffisait à 91 % et la zone française en totalité. Les Anglais et les Américains décidèrent alors d’agir séparément et d’unifier économiquement leurs deux zones à dater du 1er octobre 1946. Le 6 septembre, dans un grand discours prononcé à Stuttgart, Byrnes se déclara favorable à une rapide unification de l’Allemagne : « Le peuple américain, dit-il, veut remettre le gouvernement de l’Allemagne aux Allemands… Le peuple américain désire aider les Allemands à regagner une place honorable parmi les nations libres et pacifiques. » Le 3 octobre, à Paris, il nuança quelque peu son attitude et déclara que le futur État allemand devrait être fédéral. Il proposa un traité entre les quatre puissances occupantes garantissant le désarmement et la démilitarisation de l’Allemagne pour quarante ans. La position russe fut définie le 23 octobre par Staline au cours d’une interview. Elle était « basée principalement sur la démilitarisation et la démocratisation de ce pays ». Staline se prononça pour une unification politique.

Une nouvelle session du Conseil des Quatre se tint à New York à partir du 4 novembre 1946 et l’on y discuta des problèmes allemands à partir du 20. On n’aboutit à aucun résultat positif. Il fut simplement décidé que la prochaine session consacrée au traité allemand se tiendrait à Moscou à partir du 10 mars 1947. Nous en parlerons ci-dessous.

Les problèmes économiques

Sur le plan économique, le principal problème était celui des réparations. La conférence de Yalta en avait admis le principe ; celle de Potsdam en précisa les modalités. Une Commission des réparations à laquelle la France fut invitée devait se réunir à Moscou. Elle siégea du 9 novembre au 21 décembre 1945 et son acte final fut signé le 14 janvier 1946 à Paris.

L’expérience consécutive à la Première Guerre mondiale avait fait rejeter le principe de réparations de longue durée prélevées sur la production courante. On décida au contraire d’utiliser celle-ci pour équilibrer la balance commerciale allemande et de prélever les réparations sur le potentiel industriel, principalement par le moyen de démontages d’usines. Une Agence interalliée des réparations, siégeant à Bruxelles, et présidée par un Français, Jacques Rueff, était chargée de coordonner ces prélèvements et de résoudre les problèmes infiniment complexes qu’ils posaient. Il fut décidé que l’URSS aurait 50 % du chiffre total, 45 % étant prélevés dans sa propre zone, à quoi s’ajouteraient 5 % sur le total prélevé dans les autres zones. En fait, l’URSS adopta dans sa zone plusieurs politiques successives : jusqu’en mars 1946, des transferts massifs d’usines qui ne s’opérèrent pas sans difficulté ; puis, à cette date le gouvernement russe renonça au démontage de 3 800 usines. En octobre, après l’échec du parti socialiste unifié aux élections, les transferts d’usines de mécanique de précision et d’optique reprirent et cette fois de nombreux ouvriers, considérés comme volontaires, furent emmenés avec les machines. Puis le 11 janvier 1947, cette opération fut brusquement interrompue. Les Russes, d’autre part, exploitaient à leur profit un bon nombre des usines de leur zone.

Le niveau de l’économie allemande fut fixé le 28 mars 1946 par le Conseil de contrôle allié à 55 % de la production allemande de 1938. Pour la production de l’acier, en 1946, on s’arrêta au chiffre annuel provisoire de 5 800 000 tonnes. Mais tout fut remis en question par le fait que les Russes tendaient de plus en plus à prélever une partie de leurs réparations sur la production courante de leur zone. Par protestation, en mai, les Anglo-Américains suspendirent la livraison à l’URSS d’usines prélevées dans leurs zones au titre de réparations. Ils ne consentirent à reprendre momentanément ces livraisons que le 13 novembre.

De son côté, la France, en partie ruinée, réclamait une application stricte du plan des réparations. D’autre part, l’Angleterre, ayant momentanément cessé d’être exportatrice de charbon, le principal fournisseur de la France était les États-Unis, dont le charbon était coûteux et payable en dollars, devise rare. La France réclamait donc au titre des réparations une part accrue du charbon de la Ruhr. Au contraire, les Anglo-Américains, désireux de diminuer le déficit de leurs zones, déficit qui était à leur charge, étaient favorables à des concessions sur le plan des réparations. Neuf mois après Potsdam, 143 usines seulement des zones occidentales avaient été attribuées à 18 nations bénéficiaires. D’autre part, ils étaient peu disposés à augmenter la part française de charbon allemand. Il fallut attendre la conférence de Moscou, au printemps 1947, pour que le problème fût résolu de façon satisfaisante.

III. Les traités avec les satellites de l’Allemagne

La procédure de la négociation

Les « satellites » de l’Allemagne, selon la définition de l’époque, étaient au nombre de cinq : l’Italie, la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie et, bien qu’elle n’eût pas été « alliée » à l’Allemagne, la Finlande.

Le communiqué final de la conférence de Potsdam annonça que le Conseil des ministres des Affaires étrangères serait immédiatement chargé d’élaborer les traités avec les satellites de l’Axe : « Pour chacune de ces tâches, le Conseil sera composé de membres représentants les États qui furent signataires des conditions de reddition imposées à l’État ennemi en cause. Pour le règlement de paix avec l’Italie, la France sera considérée comme une signataire des conditions de reddition de l’Italie. D’autres membres seront invités à participer lorsque des questions les concernant directement seront discutées. » Ce texte suscita immédiatement des protestations françaises puisqu’il excluait la France de la négociation des traités de paix avec la Roumanie, la Bulgarie, la Hongrie et la Finlande.

Le problème de Tanger

Avant d’étudier les négociations, notons que l’Espagne qui, sans avoir déclaré la guerre, s’était rangée moralement dans le camp allemand, fut invitée à évacuer Tanger qu’elle avait occupé le 10 juin 1940. Cette décision fut prise en 1945 à la conférence de Potsdam. Celle-ci convoqua une conférence sur Tanger, laquelle se réunit à Paris entre le 11 août et le 4 septembre avec des représentants français, britanniques, américains et soviétiques. L’Espagne n’y avait pas été invitée malgré ses protestations. Le communiqué final somma le gouvernement espagnol d’évacuer la zone de Tanger et fixa un régime provisoire : les droits souverains du sultan du Maroc y seraient rétablis et l’Administration internationale, créée en 1923, remise en place avec une différence toutefois : elle comprendrait ultérieurement des représentants américains et soviétiques. L’évacuation fut immédiatement entreprise par les Espagnols. L’URSS réclama de plus que l’Espagne fût exclue du gouvernement de Tanger. Mais les Espagnols constituent la majorité de la population européenne de cette ville, et l’Espagne lui fournit son ravitaillement. Les trois délégations occidentales refusèrent d’accepter cette exclusion et convinrent seulement de ne pas inviter l’Espagne franquiste à la conférence qui rédigerait les statuts définitifs et qui devait se tenir dans les six mois. En fait, cette conférence ne fut jamais réunie et le statut provisoire resta en vigueur.

L’élaboration des traités

L’élaboration des traités avec les satellites de l’Allemagne s’opéra en une série de conférences internationales : la conférence de Londres (septembre-octobre 1945) ; la conférence des trois Grands réunie à Moscou en décembre 1945 ; on y décida que les États-Unis seraient exclus des négociations avec la Finlande, de même que la France l’était des négociations avec tous les ex-satellites, Italie exceptée. La conférence des suppléants se réunit à partir du 18 janvier 1946 et s’occupa du traité de paix avec l’Italie ; le Conseil des Quatre se tint à Paris en avril et mai, puis en juin et juillet 1946 ; enfin la conférence de Paris, du 29 juillet au 15 octobre, groupa les vingt et un pays qui avaient contribué à la victoire sur l’Allemagne. Les cinq nations vaincues envoyèrent également des délégués qui furent convoqués pour faire entendre leurs réclamations. Nous n’entrerons pas dans le détail très complexe des négociations. Nous examinerons seulement leurs résultats et les clauses des traités de paix, qui furent mises au point par le Conseil des Quatre, réuni à New York à partir du 4 novembre. La signature des cinq traités eut lieu solennellement à Paris le 10 février 1947, après que les cinq pays vaincus eurent été à nouveau entendus.

Le traité italien

En ce qui concerne l’Italie, le traité avait été précédé de diverses décisions. Dès le 28 février 1945, un échange de lettres franco-italien avait mis fin au statut privilégié dont jouissaient les Italiens de Tunisie depuis l’accord de 1896. La France avait fait connaître, en mai, ses revendications territoriales. Celles-ci ne portaient pas sur le Val-d’Aoste, (dont la population est en majorité de langue française), comme le bruit en avait couru dans la presse anglaise ; elles étaient beaucoup plus modestes. Quelques rectifications de frontière au Petit Saint-Bernard, au Mont-Cenis et dans la zone qui domine Briançon (le Chaberton) et l’annexion de deux villages près du massif du Mercantour, dans la vallée de la Haute-Roya, Tende et La Brigue (550 km² et 5 500 habitants), à supposer que la population de ces agglomérations acceptât l’annexion. Des plébiscites eurent lieu en octobre 1947 et donnèrent 2 603 voix pour la France et 218 pour l’Italie (soit 91 % pour la France). Plus de 130 familles avaient au préalable quitté la région pour s’établir en Italie. L’Autriche avait des prétentions sur la région du Haut-Adige ou Tyrol méridional, autrichien jusqu’en 1919, mais celles-ci ne furent pas retenues. Plus important fut le démembrement de l’Italie dans la région de la Vénétie julienne. Les troupes yougoslaves occupaient presque toute la région. Elles durent évacuer Trieste en juin 1945 à la suite d’une forte pression anglo-américaine. Les Anglo-Saxons, qui occupaient Trieste, soutenaient l’Italie ; l’URSS défendait les revendications yougoslaves, lesquelles s’étendaient à toute la Vénétie julienne y compris Trieste. On adopta finalement un compromis sur la base de la « ligne française » suggérée par Georges Bidault : l’Italie gardait la vallée du Kanal, Gorizia et Monfalcone. Trieste et le territoire avoisinant (zone A occupée par les Britanniques et les Américains, avec Trieste, et zone B occupée par les Yougoslaves) auraient un statut international. Un gouverneur serait nommé par le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies après consultation avec les gouvernements italien et yougoslave. Il choisirait les membres du Conseil de gouvernement parmi les résidents de Trieste. Des élections auraient lieu quatre mois au plus tard après la ratification du traité. En fait, le Conseil de sécurité ne put jamais parvenir à un accord sur la nomination du gouverneur de Trieste. Les troupes britanniques et américaines continuèrent à occuper la ville même de Trieste et la « zone A » du territoire ; les troupes yougoslaves restèrent en « zone B ». Le 20 mars 1948 à la veille des élections italiennes du 18 avril, les trois gouvernements français, anglais et américain publièrent une « Déclaration tripartite » proposant à l’URSS le retour du territoire libre de Trieste à l’Italie. L’URSS s’y opposa et, naturellement, la Yougoslavie ; le statu quo, c’est-à-dire le régime d’occupation militaire, fut maintenu.

Le traité de paix avec l’Italie comportait également des stipulations concernant les réparations. Un accord italo-américain du 14 août 1947 atténua quelque peu les clauses du traité. Les biens des Italiens aux États-Unis leur étaient restitués. De même, les navires italiens confisqués par les États-Unis. On estime à 140 000 tonneaux le total des navires ainsi regagnés par l’Italie. Les États-Unis renonçaient également à demander le remboursement des dettes de guerre italiennes. La Grande-Bretagne imita les États-Unis et renonça à la part de navires qui lui était allouée par les traités de paix. Quant à l’URSS, elle prit livraison des navires et mit son veto à l’admission de l’Italie aux Nations unies. Les troupes terrestres, l’aviation et la marine italienne étaient limitées.

L’Italie perdait naturellement l’Albanie qui redevenait indépendante, ainsi que l’Éthiopie. De même, elle cédait Rhodes et le Dodécanèse à la Grèce. En ce qui concerne les colonies d’avant 1936 (Libye, Érythrée, Somalie), l’on n’aboutit à aucun accord. Il fut convenu qu’un an après la mise en vigueur du traité de paix avec l’Italie, la question serait soumise à l’Organisation des Nations unies. Nous en parlerons ci-après.

Le traité roumain

La Roumanie était, depuis le 12 septembre 1944, sous le régime de l’armistice de Moscou et occupée par les troupes soviétiques. Elle était gouvernée par le bloc des partis démocratiques où les communistes avaient une influence prépondérante et le coup d’État de février 1945 leur permit d’établir un régime de démocratie populaire. À la suite d’un accord de mai 1945, l’économie roumaine fut largement associée à l’économie soviétique. Lors de la conférence de Moscou, en décembre 1945, les Anglais et les Américains acceptèrent de reconnaître le gouvernement roumain de Groza, quoiqu’il n’y eût pas eu dans le pays d’élections libres. Le roi Michel craint d’abdiquer. Le Conseil des Quatre, réuni à Paris, réussit à se mettre d’accord sur les nouvelles frontières roumaines3. Les frontières roumano-soviétiques restaient celles du 28 juin 1940, c’est-à-dire que l’URSS gardait la Bessarabie et la Bukovine du Nord. D’autre part, l’accord russo-tchécoslovaque du 29 juin 1945, cédant la Ruthénie subcarpathique à l’URSS, allongeait vers l’ouest la frontière commune entre Roumanie et URSS. L’arbitrage de Vienne du 30 août 1940 était déclaré nul. La Roumanie récupérait toute la Transylvanie, et sa frontière avec la Hongrie redevenait celle du 1er janvier 1938. Un accord particulier roumano-bulgare laissait à la Bulgarie la Dobroudja méridionale, déjà cédée pendant la guerre à la suite d’une forte pression allemande (traité de Craïova, 7 septembre 1940). La Roumanie ne donnait donc plus sur la mer que par une zone étroite, et l’URSS détenait une partie des bouches du Danube.

Sur le plan politique, la Roumanie s’engageait à assurer à toutes personnes « la jouissance des droits de l’Homme et des libertés fondamentales », et à ne faire aucune discrimination entre ses ressortissants. Son armée de terre serait réduite à 120 000 hommes, son artillerie de DCA à 5 000 hommes, la marine à 5 000 hommes avec 15 000 tonnes, l’aviation à 3 000 hommes et 100 avions de combat. Les forces alliées évacueraient la Roumanie dans un délai de quatre-vingt-dix jours.

Mais l’Union soviétique se réservait le droit de « conserver en territoire roumain les forces armées qui pourront lui être nécessaires pour le maintien des lignes de communication de l’armée soviétique avec la zone soviétique d’occupation en Autriche ».

La Roumanie paierait 300 millions de dollars de réparations à l’URSS à partir du 12 septembre 1944. L’URSS entrerait en possession des avoirs allemands en Roumanie. Les biens alliés, notamment ceux des compagnies pétrolières, seraient remis à leurs anciens propriétaires ou bien ceux-ci percevraient une indemnité. Quant à la navigation sur le Danube, elle serait libre et ouverte aux ressortissants de tous les États. Mais une conférence internationale devait se réunir six mois après l’entrée en vigueur des traités pour établir un nouveau régime de navigation. La thèse occidentale : maintenir au Danube son caractère international, était en compétition avec la thèse soviétique : confier le statut de la navigation danubienne aux États riverains.

Le traité bulgare

La Bulgarie, après avoir combattu aux côtés de l’Allemagne, avait signé un armistice avec l’URSS, l’Angleterre et les États-Unis « agissant au nom de toutes les Nations unies » et avait ensuite pris, comme sa voisine du nord, une part active dans la guerre contre l’Allemagne. Ses frontières demeuraient celles du 1er janvier 1941, c’est-à-dire qu’elle gardait le sud de la Dobroudja. Ses revendications sur les rives de la mer Égée et la Thrace occidentale n’étaient pas retenues, mais réciproquement, celles de la Grèce sur des territoires bulgares situés au nord-est de la Thrace ne l’étaient pas davantage. Les clauses politiques du traité étaient analogues à celles du traité avec la Roumanie. Les clauses militaires prévoyaient la limitation des effectifs : 55 000 hommes pour l’armée de terre, 1 800 pour la DCA, 3 500 pour la marine avec 7 250 tonnes de navires, 5 200 pour l’aviation, avec 70 avions de combat. La Bulgarie ne pourrait construire de fortifications permanentes au nord de la frontière grecque. Les forces alliées en Bulgarie seraient retirées dans les quatre-vingt-dix jours à partir de l’entrée en vigueur du traité. La Bulgarie paierait des réparations à la Grèce (45 millions de dollars) et à la Yougoslavie (25 millions de dollars). Les clauses économiques étaient à peu près analogues à celles du traité avec la Roumanie.

Le régime politique bulgare, comme celui de la Roumanie, était dirigé par un Front patriotique dominé par les communistes. Un plébiscite, en septembre 1946, mit fin à la monarchie, et le jeune roi Siméon partit en exil avec sa mère. L’influence prépondérante appartenait à Dimitrov, ancien membre du Komintern.

Le traité hongrois

La Hongrie ne rompit les relations diplomatiques avec l’Allemagne que le 28 décembre 1944. En fait, nous l’avons vu, elle était occupée par l’Allemagne depuis le 19 mars de la même année. Après les événements d’octobre 1944, les Allemands avaient emmené Horthy en Allemagne et un gouvernement proallemand patronné par le parti fasciste de la Croix fléchée et dirigé par Szalasi fut établi dans la zone que les Allemands occupèrent jusqu’en avril 1945. Un gouvernement favorable à la Russie s’était constitué le 22 décembre 1944 à Debreczen, dans la zone occupée par les Russes. Il ne signa l’armistice avec l’URSS, l’Angleterre et les États-Unis que le 20 janvier 1945. Aussi les clauses territoriales du traité furent-elles nettement plus dures que pour les autres pays « satellites ». Les frontières avec l’Autriche et la Yougoslavie redevenaient celles qui existaient au 1er janvier 1938. Avec l’URSS, la frontière hongroise serait celle de l’ancienne Ruthénie subcarpathique, annexée par les Soviets. Une demande hongroise de rectification de frontière dans cette zone fut rejetée. En ce qui concerne la Tchécoslovaquie, les décisions du « premier arbitrage de Vienne » du 2 novembre 1938 étaient annulées, et, par conséquent, toute la partie sud de la Slovaquie revenait à la Tchécoslovaquie. De plus, la Hongrie cédait à la Tchécoslovaquie les villages de Horvalhjarfahn, Oroszvar et Dunascun, au voisinage de la frontière autrichienne. Les clauses politiques du traité étaient analogues à celles des deux précédents. Sur le plan militaire, l’armée de terre, y compris la DCA et la flotille fluviale, était limitée à 65 000 hommes, l’aviation à 5 000, avec 70 avions de combat au maximum. Les forces alliées seraient retirées dans un délai de quatre-vingt-dix jours, « l’Union soviétique se réservant le droit de conserver en territoire hongrois les forces armées qui pourront lui être nécessaires pour le maintien des lignes de communication de l’armée soviétique avec la zone soviétique d’occupation en Autriche ». Les réparations s’élèveraient à 300 millions de dollars, payables en huit ans à dater du 20 janvier 1945, dont 200 millions de dollars pour l’URSS et 100 millions pour la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie. Contrairement à ce qui se produisit en Pologne, Roumanie et Bulgarie, les élections générales du 5 novembre 1945 furent à peu près libres. Elles donnèrent une grosse majorité au parti des petits propriétaires et les communistes n’obtinrent que 17 % des voix.

Le problème des Hongrois de Slovaquie

Un problème annexe était posé par la volonté de la Tchécoslovaquie d’expulser de Slovaquie les habitants de langue hongroise. Réciproquement, les Slovaques de Hongrie pourraient regagner la Tchécoslovaquie. En fait, sur 650 000 Hongrois, 200 000 seulement désiraient partir. Les autres préférèrent rester en Slovaquie. Après d’assez longues et difficiles négociations, menées principalement à Prague, le gouvernement hongrois, soumis à une forte pression des Russes, signa le 27 février 1946, un accord sur l’échange de populations. D’après cet accord, un nombre égal de Hongrois et de Slovaques devait être échangé entre les deux pays, mais les Slovaques seraient uniquement « volontaires » ; les Hongrois seraient désignés par le gouvernement tchécoslovaque. De plus, celui-ci pourrait expulser vers la Hongrie les Hongrois de Slovaquie considérés comme « grands criminels de guerre ». En fait, le gouvernement tchécoslovaque, résolu à « slaviser » le pays, traita durement les Hongrois de Slovaquie et confisqua les biens de la plupart d’entre eux. Il élargit aussi considérablement la notion de « grand criminel de guerre ». La Hongrie expulsait de son côté les Allemands résidant sur son territoire (Schwaben).

Le rapprochement russo-tchécoslovaque

À ces traités de paix, il faut ajouter diverses autres décisions concernant l’Europe centrale et orientale. L’une des principales est la politique de rapprochement entre l’URSS et la Tchécoslovaquie reconstituée. Le président Benès avait repris les relations diplomatiques avec Moscou dès juillet 1941, et signé avec ce pays un traité d’alliance. Il avait acquis la conviction que Munich, la guerre et la catastrophe européenne provenaient uniquement de l’hostilité de l’Europe occidentale à l’égard de la Russie. Il fallait donc travailler à un accord solide et durable entre les Anglo-Saxons et les Soviets : c’était la seule chance d’éviter la catastrophe ; c’était la tâche à laquelle la Tchécoslovaquie devait s’atteler. En fait, Benès penchait de plus en plus du côté de l’URSS. La Tchécoslovaquie et l’URSS signèrent, le 12 décembre 1943, un traité d’alliance qui renouvelait celui du 16 mai 1935 et prévoyait que les deux puissances ne concluraient ni armistice ni traité de paix séparés. Le 29 juin 1945, la Tchécoslovaquie, représentée par le président du Conseil des ministres, Fierlinger, signa un autre traité cédant la Ruthénie subcarpathique à l’URSS, avec ses frontières du 29 septembre 1938. Ces deux traités expliquent l’évolution tchécoslovaque dans les deux années suivantes. Le parti communiste, déjà maître de la situation, prit la totalité du pouvoir, par le coup de Prague de février 1948, sous la direction de Gottwald. D’ailleurs les élections de mai 1946 avaient donné au parti communiste une forte proportion (38 %) des voix. Dès décembre 1947, au cours d’une interview, le président Gottwald déclarait : « La Tchécoslovaquie n’a jamais joué, elle n’entend pas jouer le rôle d’intermédiaire entre l’Est et l’Ouest. Elle adopte la politique internationale démocratique et pacifique de l’URSS et des démocraties populaires slaves. »

Les frontières polonaises

Pour la Pologne deux problèmes importants se posent depuis 1945 sur le plan international :

— celui des frontières ;

— celui du gouvernement, en raison de l’existence à Londres d’un gouvernement en exil, et, à Lublin, puis à Varsovie, d’un Comité polonais de libération nationale, devenu gouvernement provisoire, patronné par l’URSS.

Sur le premier point, les décisions essentielles furent prises par la conférence de Potsdam, au début d’août 1945. Ce qui, dans l’esprit des Anglo-Saxons, devait rester provisoire, fut considéré comme définitif par les gouvernements russe et polonais. Ceux-ci signèrent à Moscou le 17 août, un accord sur le tracé des frontières. À l’est, la Pologne abandonnait à l’URSS tous ses territoires ukrainiens et biélorussiens. La frontière suivait à peu près la « ligne Curzon » de 1919, légèrement modifiée par endroit à l’avantage de la Pologne. En Galicie, la Pologne gardait Przemysl. L’Ukraine annexait Rawa-Ruska. La Prusse orientale était partagée entre URSS et Pologne. La partie nord, avec Kœnigsberg — qui devenait Kaliningrad — était annexée par l’URSS. La partie sud par la Pologne. La frontière suivait à peu près la ligne Braunsberg-Goldap. À l’ouest, la Pologne annexait tous les territoires allemands situés à l’est de l’Oder inférieur et de son affluent la Neisse ou Nissa de Lusace (qui passe à Zgovzelec-Goerlitz et Gubin-Guben). Le port de Stettin-Szczecin devenait polonais ainsi que Swinemunde. Ainsi, la Pologne possédait 524 km de côtes baltes, avec le contrôle des bouches de l’Oder et de la Vistule. Elle recevait la Poméranie et la Silésie. Ses frontières communes avec l’Allemagne étaient considérablement raccourcies. Toute l’industrie silésienne était perdue pour l’Allemagne : près de 100 millions de tonnes de charbon, 4 millions de tonnes d’acier, l’importante production de zinc et de plomb. Au total, la Pologne passait de 388 000 à 310 000 km². Plus de 2 millions d’Allemands furent expulsés des territoires annexés et des Polonais vinrent les coloniser : environ 2 millions de Polonais furent rapatriés des territoires cédés à l’URSS. La population de la Pologne passait de 35 à 24 millions d’habitants, compte tenu du fait que 6 millions de Polonais dont 3 millions de Juifs avaient péri pendant la guerre.

Le gouvernement polonais

Le problème du gouvernement polonais se posait avec une grande acuité. Le 17 septembre 1939, le président Moscicki avait décidé de « transporter le siège du président de la République et des hautes institutions de l’État sur le territoire d’un de nos alliés ». Il avait désigné comme successeur — conformément à l’article 24 de la Constitution polonaise — Raczkiewicz. Celui-ci le 30 septembre suivant, à Paris, fut nommé président et chargea le général Wladyslaw Sikorski de constituer un cabinet qui fut reconnu par tous les gouvernements alliés et par les États-Unis. En juin 1940, le gouvernement polonais s’installa à Londres. Les relations diplomatiques polono-soviétiques, rompues le 17 septembre 1939, reprirent en juillet 1941, après l’agression allemande, et l’accord russo-polonais du 30 juillet 1941 reconnut la non-validité des changements territoriaux consécutifs aux accords germano-soviétiques. Cependant, après l’affaire de Katyn (le gouvernement polonais acceptait l’accusation allemande selon laquelle l’URSS avait fait massacrer à Katyn des officiers polonais prisonniers), l’URSS rompit les relations diplomatiques avec le gouvernement polonais de Londres (25-26 avril 1943). Quelques semaines après, le général Sikorski fut tué dans un accident d’avion. Il fut remplacé par Stanislas Mikolajczyk, puis, le 30 novembre 1944, par Tomasz Arciszewski.

Cependant dans la nuit du 31 décembre 1943 au 1er janvier 1944, s’était formé à Varsovie, dans la clandestinité, un Conseil national intérieur, présidé par Boleslaw Bierut, avec des représentants des partis ouvriers (communiste), socialiste, paysan et démocrate. Très vite, ce Conseil se déclara favorable à une frontière polonaise coïncidant avec la ligne Curzon. À Chelm, le 22 juillet 1944, le Conseil national créa un Comité polonais de libération nationale présidé par le socialiste Osubka-Morawski, avec des troupes sous le commandement du général Rola-Zymierski. Ce comité fut transféré à Lublin et prit, le 31 décembre 1944, le nom de Gouvernement provisoire de la République polonaise. Celui-ci s’installa à Varsovie le 18 janvier 1945. Il y avait désormais deux gouvernements polonais, l’un soutenu par les Anglo-Saxons à Londres, l’autre par les Russes à Varsovie (reconnu dès le 5 janvier 1945).

Le 9 octobre 1944, Churchill s’était rendu à Moscou accompagné d’Eden, puis de Mikolajczyk, représentant le gouvernement polonais de Londres. Celui-ci ne put s’entendre avec Osubka-Morawski sur l’unification des deux gouvernements polonais. Il n’admettait pas, en particulier, la limitation des frontières polonaises à la ligne Curzon, avec des compensations à l’Ouest. C’est alors que Mikolajczyk donna sa démission et fut remplacé par Arciszewski. Mais Moscou se plaignait que ce nouveau gouvernement fût « hostile à l’URSS ». Par contre Churchill, le 15 décembre 1944, à la Chambre des communes, exprima son regret que l’unification des deux gouvernements n’eût pu se faire. En janvier 1945, la tension s’accrut entre Polonais de Londres et de Varsovie.

À la conférence de Yalta, le problème polonais fut discuté et les trois Grands préconisèrent la constitution d’un gouvernement provisoire polonais d’unité nationale, assis sur une base, plus large que cela ne fut possible avant la libération récente de la Pologne occidentale. Le gouvernement polonais de Londres protesta contre cette décision qu’accepta au contraire l’ancien président du Conseil Mikolajczyk. Celui-ci, dès mars, engagea des pourparlers à Moscou. Il n’obtint d’abord aucun résultat et la Pologne ne fut pas représentée à la conférence de San Francisco. Au début de mai 1945, on apprit que seize démocrates polonais, chefs de mouvements de résistance, accusés « d’activités préjudiciables à l’Armée rouge », avaient été arrêtés. Leur procès eut lieu à Moscou du 18 au 20 juin et la plupart d’entre eux furent condamnés à des peines de réclusion. Malgré cet événement, l’entrevue de juin 1945 entre Harry Hopkins et Staline permit de poursuivre les négociations entre Alliés, ainsi qu’entre représentants du gouvernement polonais de Varsovie et des Polonais de Londres, représentés par Mikolajczyk. Ces entretiens se déroulèrent à Moscou. Le 22 juin 1945, un communiqué, signé de Molotov et des ambassadeurs américain (Harriman) et britannique (Archibald Clark Kerr), annonça qu’on était arrivé à un accord complet entre représentants polonais. Malgré les énergiques protestations du gouvernement Arciszewski, le 29 juin fut constitué un gouvernement provisoire polonais d’unité nationale, présidé par Osubka-Morawski avec deux vice-présidents, Gomulka, communiste, et Mikolajczyk. La France (30 juin), les États-Unis, la Grande-Bretagne (5 juillet) reconnurent ce gouvernement. En fait, c’était pour la diplomatie soviétique une grande victoire, car les postes clés du gouvernement de coalition étaient en réalité aux mains des communistes et de leurs amis. Les élections du 19 janvier 1947 leur donnèrent, comme il est de règle dans les démocraties populaires, une écrasante majorité et Mikolajczyk fut éliminé du nouveau gouvernement constitué en février par Cyrankiewicz, tandis que Boleslaw Bierut était élu président de la République. Mikolajczyk s’enfuit en Angleterre en octobre 1947.

On notera que, dès le 21 avril 1945, l’URSS et la Pologne avaient signé à Moscou un traité d’assistance mutuelle dirigé principalement contre l’Allemagne et valable pour une durée de vingt ans.

Le problème du Danube

Pour la plupart de ces pays un problème essentiel se posait : celui du Danube. On se rappelle qu’en 1856, le traité de Paris avait créé la Commission européenne du Danube, composée des grandes puissances et dirigeant la navigation sur le bas Danube de Braïla à la mer Noire. En 1921, la « convention du Danube », signée par douze États européens riverains ou non, la Russie soviétique étant absente, reconnut la Commission européenne, composée désormais de la Grande-Bretagne, de la France, de l’Italie et de la Roumanie, et créa une Commission internationale du Danube chargée de diriger la navigation d’Ulm à Braïla. Les membres en étaient tous les États riverains, plus la Grande-Bretagne, la France et l’Italie. Ainsi la Russie était exclue des deux commissions, l’Allemagne de la Commission européenne. On comprend que la guerre ait contribué à bouleverser cette situation. Quoiqu’il eût obtenu des deux démocraties occidentales, en 1939, l’entrée de l’Allemagne à la Commission européenne, Hitler convoqua à Vienne une conférence de tous les États riverains, sauf l’URSS — qui l’était devenue en annexant la Bessarabie — et fit supprimer la Commission internationale, excluant ainsi la France et l’Angleterre. L’URSS protesta et fit admettre par l’Allemagne la réunion d’une conférence danubienne à Bucarest. Celle-ci ne donna aucun résultat, à cause du conflit d’intérêts entre les deux pays et de l’opposition roumaine. Les Soviétiques se contentèrent de proposer un projet qui devait rester la base de leur politique après la guerre : suppression des deux Commissions, européenne et internationale ; création d’une nouvelle Commission composée des seuls États riverains ; établissement d’une administration soviéto-roumaine sur les bouches du Danube ; droit pour les navires de guerre soviétiques de naviguer sur le bas Danube. « Pendant la guerre, le Danube fut un fleuve allemand, après la guerre, de Linz, en Autriche, à la mer Noire, ce fut un fleuve russe. »

À Potsdam, en juillet 1945, le président Truman, chef d’État d’une puissance occupante, désireux de supprimer les barrières commerciales en Europe, proposa qu’un accord international rétablît la libre navigation sur le Danube. Durant la négociation des traités de paix avec les satellites de l’Axe l’URSS refusa d’abord d’inclure le problème du Danube dans les traités, puis finit par admettre l’insertion d’un article décidant que « la navigation sur le Danube serait libre et ouverte pour les nationaux, vaisseaux de commerce et marchandises de tous les États, sur un pied d’égalité… ». Le Conseil des ministres des Affaires étrangères décida, le 6 décembre 1946, qu’une conférence sur le Danube serait convoquée six mois après la mise en application des traités de paix, et qu’elle réunirait des représentants des quatre pays membres du Conseil des ministres des Affaires étrangères, de la Tchécoslovaquie, de la Hongrie, de la Yougoslavie, de la Roumanie, de la Bulgarie et de l’Ukraine soviétique. L’Autriche prendrait part aux conférences suivantes « après que la question du traité autrichien aurait été résolue ».

Les traités entrant en vigueur le 15 septembre 1947, les États-Unis réclamèrent l’ouverture de la conférence. Celle-ci se réunit à Belgrade en juin 1948, en pleine période de tension internationale. Dès le début, Vichinsky, qui la présidait, fit adopter son projet — à peu près semblable aux revendications soviétiques de 1940 — et toutes les démocraties populaires — y compris la Yougoslavie — l’adoptèrent aussitôt tel quel. Il invita, en termes violents, les trois pays occidentaux à se retirer. Les discussions furent vaines. Ni les arguments juridiques des Français et Anglais soutenant que les Commissions européenne et internationale restaient compétentes, ni le contre-projet américain ne furent retenus par la majorité communiste.

La France et l’Angleterre s’abstinrent de voter ; les États-Unis votèrent contre. En fait, rien ne pouvait empêcher les Soviets de s’assurer le contrôle le plus absolu de la vallée du Danube, au moins jusqu’à la frontière autrichienne. Toutefois, la rupture avec la Yougoslavie devait scinder en deux leur zone d’influence.

Le traité finlandais

La Finlande avait rompu avec l’Allemagne en septembre 1944 et signé un armistice à Moscou le 19 septembre. Le traité finlandais est marqué par une aggravation des conditions de 1940. Au sud-est, les Russes recouvrent la partie de la Carélie qu’ils avaient annexée à cette date et des territoires au nord-ouest du lac Ladoga, y compris Viborg. Ils renoncent à la presqu’île de Hanko, accordée à bail en 1940, mais se font céder à bail pour cinquante ans l’île de Porkkala Udd et une bande de territoire sur le golfe de Finlande, jusqu’à 13 km de la capitale Helsinki (ce qui interdit le trafic direct entre cette ville et le port d’Abo-Turku) moyennant la somme de 5 millions de marks finlandais par an. De plus, ils annexent au nord la région de Petsamo, privant ainsi la Finlande d’un débouché sur l’océan Arctique, et établissent une frontière commune entre l’URSS et la Norvège. Au total 43 700 km² étaient cédés. Sur les 500 000 habitants de ces territoires, 420 000 furent évacués vers la Finlande. Une rectification de frontière fut faite dans la région de Salla. Les îles d’Aland demeurèrent démilitarisées. L’armée de terre fut limitée à 34 000 hommes, la marine à 4 500 avec 10 000 tonnes de navires, l’aviation à 3 000 avec 60 avions. Enfin, la Finlande fut soumise au paiement de lourdes réparations.

IV. La Ligue arabe, le Moyen et le Proche-Orient

Les origines de la Ligue arabe

Les origines de la Ligue arabe peuvent être fixées au traité du 2 avril 1936 entre l’Arabie Saoudite et l’Irak, « traité de fraternité et d’alliance arabe ». Dans le préambule, on lit en effet ceci : « Les deux Hautes Parties contractantes collaboreront à unifier la culture islamique et arabe et les organisations militaires dans leurs pays respectifs, au moyen de l’échange de missions scientifiques et militaires. » Ce traité était ouvert aux autres États arabes, et le Yémen y adhéra le 29 avril 1937.

Un autre accord, le traité d’amitié du 7 mai 1936, signé au Caire entre l’Égypte et l’Arabie Saoudite, établissant pour la première fois des relations diplomatiques entre les deux pays constituait également un pas vers le rapprochement des pays arabes.

La seconde étape vers l’union fut le discours prononcé le 22 mai 1941 par Eden à la Chambre des communes, au moment où la révolte irakienne de Rachid Ali menaçait les positions britanniques en Moyen-Orient : « Le monde arabe, déclara Eden, a fait de grands pas en avant depuis l’organisation réalisée à la fin de la dernière guerre, et beaucoup de penseurs arabes désirent que les peuples arabes atteignent un degré d’unité plus grand que celui dont ils jouissent à présent. En s’efforçant d’atteindre cette unité, ils comptent sur notre aide. Un tel appel émanant de nos amis ne doit pas rester sans réponse. » Le 24 février 1943, renouvelant cette proposition, Eden déclara que l’initiative devait appartenir aux pays arabes eux-mêmes. Cette attitude s’explique certainement par la volonté britannique d’établir, dans tout le Moyen-Orient, une zone d’influence économique : celle-ci serait plus facilement réalisée si les pays arabes, unis entre eux, étaient assurés de l’amitié britannique.

Du 3 juillet au 5 août 1943, après que l’Axe eut été chassé d’Afrique, une réunion préliminaire se tint au Centre avec le Premier ministre égyptien, Nahas Pacha, et son collège irakien, Nouri es Saïd, dans le but de discuter la question de l’unité arabe. À la fin de leurs entretiens, un communiqué fut publié : « Les conversations sur la fédération et la collaboration entre États arabes, ouvertes le 31 juillet 1943, sont terminées… » Ainsi, c’est l’Égypte qui prit l’initiative de l’union. La Transjordanie ne tarda pas à donner son accord. Un représentant de l’Égypte se rendit en Arabie Saoudite. Des envoyés syriens arrivèrent au Caire. En janvier 1944, le président du Conseil libanais Riadh es Sohl, rencontra Nahas Pacha au Caire, tandis qu’une réunion analogue avait lieu à Bagdad entre Syriens et Irakiens. En février 1944, une délégation syrienne se rendit à Riyadh pour discuter avec Ibn Séoud.

La Charte et la Ligue

Finalement une conférence préparatoire des États arabes se réunit à Alexandrie, sous la présidence de Nahas Pacha, du 25 septembre au 10 octobre 1944. Les délégations égyptienne, syrienne, transjordanienne, irakienne et libanaise signèrent un protocole dont un article prévoyant la création d’une Ligue des États arabes, dirigée par un conseil où tous les États membres seraient également représentés ; elle organiserait des réunions périodiques pour coordonner leurs programmes politiques et établir une coopération de nature à sauvegarder leur indépendance et leur souveraineté contre toute agression. Elle s’occuperait « des intérêts généraux des pays arabes ». L’usage de la force serait exclu entre États membres. De même était prévue une coopération financière et économique, sociale et culturelle. Les États s’engageaient à respecter l’indépendance et la souveraineté du Liban, avec ses frontières actuelles. En ce qui concerne la Palestine, ils affirmaient les droits des Arabes de Palestine, souhaitaient que l’Angleterre observât ses engagements tendant à supprimer l’immigration juive, la vente des terres aux Juifs et à faire évoluer la Palestine vers l’indépendance. Ils sympathisaient avec les Juifs d’Europe. Mais « rien ne serait plus arbitraire et plus injuste que de désirer régler le problème des Juifs en Europe au moyen d’une autre injustice dont les victimes seraient les Arabes de Palestine ». Ils proposaient la création d’un Fonds national arabe pour acheter des terres en Palestine.

Après diverses réunions destinées à élaborer les statuts, le 22 mars 1945, au Caire, les Premiers ministres et les ministres des Affaires étrangères de six pays arabes signèrent la Charte de la Ligue ; le Yémen ne signa pas immédiatement (il le fit le 10 mai 1945). La Charte confirmait et précisait le protocole préparatoire. Elle spécifiait que la Ligue groupait les États arabes indépendants et que tout État arabe devenu indépendant avait le droit de s’y joindre.

L’affaire de la Syrie et du Liban

Immédiatement, la Ligue arabe commença à exercer son activité, tant à la conférence des Nations unies à San Francisco que par la voie diplomatique normale.

La première affaire qu’elle eut à affronter fut celle de la Syrie et du Liban. Le général de Gaulle désirait amener la Syrie et le Liban à l’indépendance, conformément aux engagements pris, mais en obtenant des garanties pour les intérêts économiques, culturels et stratégiques de la France. La Syrie et le Liban craignaient que ces garanties ne rétablissent par un moyen détourné la tutelle française, et la tension était assez vive. Cependant, le général Beynet, délégué général et plénipotentiaire français (successeur de Helleu depuis février 1944), entama en mai 1945 des entretiens à Beyrouth avec le ministre des Affaires étrangères libanais, Henri Pharaon, et à Damas avec le Premier ministre syrien Djimil Mardam Bey. Mais, le 20 mai, fort inopportunément, arrivèrent au Levant des troupes françaises, d’ailleurs peu nombreuses, « relève comportant un certain renforcement des effectifs ». Le but officiel était de constituer au Levant une zone d’étape pour la participation française à la guerre contre le Japon. Aussitôt, des incidents éclatèrent à Beyrouth entre Libanais et troupes françaises. Plusieurs manifestants furent tués. La grève générale fut immédiatement décidée en Syrie et au Liban. Les négociations avec le général Beynet furent interrompues par les deux gouvernements arabes, qui tentèrent d’intéresser à leurs revendications les autorités alliées. La situation se calma rapidement au Liban, non en Syrie. Le 29 mai, à Damas et dans toute la Syrie commencèrent des combats entre les troupes françaises et des groupes armés soutenus par la police syrienne. Le 30 mai, le gouvernement britannique demanda au gouvernement français de faire cesser le feu et de laisser le commandement militaire en Syrie et au Liban aux Britanniques. L’ordre de cesser le feu fut exécuté le 31 mai. Ce même jour, à 16 h 30, fut remis au général de Gaulle un message de Churchill : « En vue d’éviter une collision entre les forces britanniques et françaises », le général de Gaulle était invité à donner l’ordre à ses troupes de se retirer dans leurs casernes.

Le gouvernement français dut céder, non sans amertume, à cet ultimatum anglais. Il essaya de faire régler le problème par une conférence qui grouperait des représentants anglais, américains, français, russes et chinois. Au contraire, Churchill préférait une conférence franco-anglo-américaine et rejeta le projet français. La France tenta ensuite de faire appel à la conférence des Nations unies, alors réunie à San Francisco. Mais elle se heurta à l’opposition des Anglo-Saxons. Le 21 juin, les autorités syro-libanaises publièrent à Damas un communiqué commun dans lequel elles annonçaient leur résolution de renvoyer les fonctionnaires français au service de leurs deux gouvernements, d’obtenir le départ de toutes les troupes françaises et le transfert, sous leur autorité, des « troupes spéciales » composées en majorité de volontaires recrutés sur place, jusqu’alors soumises au commandement français. Quelques jours après, le 26, le Foreign Office déclara que « l’intervention des troupes britanniques était devenue indispensable parce que les événements locaux en Syrie et au Liban semblaient devoir troubler tout le Moyen-Orient et nuire à l’effort de guerre allié… Il doit être clairement compris que l’intervention des troupes britanniques n’implique pas l’intention, de la part des Britanniques, de supplanter les Français en Syrie et au Liban. » L’opinion courante en France était néanmoins que le gouvernement anglais, suivant en cela les conseils du général Spears, ami personnel de Churchill, profitait de l’affaiblissement de la France pour l’exclure du Moyen-Orient.

Le 8 juillet, le gouvernement français annonça que les troupes spéciales seraient transférées dans les quarante-cinq jours aux gouvernements syrien et libanais. Les relations franco-anglaises s’améliorèrent après la victoire électorale du Labour Party et la formation du cabinet Attlee. Le 13 décembre 1945, un accord franco-anglais fut réalisé sur l’évacuation des troupes françaises et anglaises qui, en attendant que la sécurité fût assurée dans la région, seraient regroupées. Les deux États du Levant protestèrent contre la lenteur de l’évacuation et adressèrent, le 5 février, une lettre au Conseil de sécurité, réclamant un retrait immédiat des troupes étrangères. Ils furent soutenus par l’URSS. Mais aucune décision ne fut prise. Finalement, le 3 mai 1946, la France et l’Angleterre annoncèrent au Conseil de sécurité leur intention de retirer toutes leurs troupes avant la fin de l’année. Les dernières troupes anglaises évacuèrent la région le 30 juin et les dernières troupes françaises, sauf 300 techniciens, le 31 août. C’était pour la Ligue arabe un incontestable succès. Sans doute faut-il expliquer la décision franco-anglaise par le désir de ne pas favoriser l’influence soviétique au Levant. Peut-être y eut-il aussi une pression américaine.

La Ligue s’occupa encore du sort de la Tripolitaine. En janvier 1946, le secrétaire général de la Ligue, un Égyptien, Abderraham Bey Azzam, qui devait devenir Azzam Pacha, déclara que les États arabes s’opposeraient à toute division de la Libye en zones séparées, soumises à des trusteeships, et à toute tentative pour rendre la Libye aux Italiens.

L’échec des négociations anglo-égyptiennes

Parallèlement à l’activité de la Ligue arabe, il faut signaler en Moyen-Orient les efforts de certains pays arabes, naguère soumis au protectorat ou au mandat britannique, pour acquérir une complète indépendance. Le cas le plus significatif est celui de l’Égypte. En septembre 1939, l’Égypte avait rompu les relations diplomatiques avec l’Allemagne et, sans déclarer la guerre, avait pris des mesures d’urgence. Le 15 juin 1940, elle avait adopté une attitude analogue à l’égard de l’Italie. Au début de 1942, nous l’avons vu, les Anglais organisèrent un véritable coup d’État en Égypte et imposèrent au roi Farouk de remplacer le gouvernement de coalition dont ils se méfiaient par un gouvernement du Wafd dirigé par Nahas Pacha, considéré comme beaucoup plus sûr. Le roi, traditionnellement hostile au Wafd, dut s’incliner devant la force. À plusieurs reprises, notamment en novembre 1943 et le 26 août 1944, le gouvernement Nahas Pacha réclama aux Anglais une révision du traité anglo-égyptien de 1936, en raison de l’attitude « courageuse et correcte » de l’Égypte pendant la guerre. Le gouvernement du Wafd, accusé de corruption, fut renvoyé par le roi en octobre 1944. Par protestation, le Wafd refusa de prendre part aux élections du 8 janvier 1945. Le nouveau Premier ministre, Ahmed Maher Pacha, fut assassiné, le 24 février 1945, par un fanatique qui lui reprochait d’entraîner l’Égypte dans la guerre. Il avait jadis été accusé d’avoir participé à l’assassinat de Lee Stack en 1924, mais avait été acquitté. Afin de devenir membre des Nations unies, conformément aux règles posées par la conférence de Yalta, l’Égypte déclara la guerre à l’Allemagne et au Japon (26 février 1945). Le nouveau Premier ministre, Nokrashi Pacha, fit, le 6 août 1945, une déclaration au Sénat sur les aspirations nationales égyptiennes. Il était désormais nécessaire, estimait-il, de briser les entraves à la complète indépendance de l’Égypte, d’obtenir le retrait des troupes britanniques et l’« unité de la vallée du Nil », c’est-à-dire l’incorporation du Soudan anglo-égyptien à l’Égypte. Au même moment, le nouveau chef du Foreign Office, Ernest Bevin, déclara à la Chambre des communes que son gouvernement était prêt à entreprendre la révision du traité de 1936 dans un esprit amical.

Les négociations commencèrent par un échange de notes en décembre 1945, dans une atmosphère de fièvre nationaliste, marquée par de nombreuses grèves et manifestations d’étudiants. Les Britanniques se montrèrent peu favorables aux revendications égyptiennes sur le Soudan et Nokrashi Pacha donna sa démission. Une grève générale éclata le 21 février 1946, quelques jours après la formation d’un nouveau gouvernement par Sidki Pacha. Néanmoins, le 7 mars, le gouvernement égyptien nomma une délégation pour négocier la révision du traité et Sidki Pacha en prit lui-même la présidence. Mais le Wafd avait refusé d’y être représenté et entretenait dans le pays une agitation violente. La délégation britannique était composée de Bevin, de lord Stansgate et de l’ambassadeur en Égypte, Ronald Campbell. Pour montrer sa bonne volonté, la Grande-Bretagne offrait une évacuation totale de l’Égypte par les troupes britanniques. Les négociations commencèrent le 9 mai. Elles portaient principalement sur la date et les modes de l’évacuation, sur le contrôle du canal de Suez et sur l’avenir du Soudan. Le 4 juillet, à titre de mesure préliminaire, la citadelle du Caire fut remise par les Britanniques aux autorités égyptiennes. À la fin du même mois, le quartier général britannique annonça qu’il se transférerait du Caire vers la zone du canal : l’évacuation du Caire, d’Alexandrie et du Delta devait être achevée dans les premiers mois de 1946. En octobre, Sidki Pacha se rendit à Londres et, avec Bevin, élabora un projet de traité. Mais il avait compté sans la vigoureuse opposition menée par le Wafd à tout accord qui ne donnerait pas intégralement satisfaction à l’ensemble des revendications égyptiennes. Le 26 octobre, à son retour de Londres, Sidki Pacha annonça que l’Angleterre avait accepté le principe de l’unité de l’Égypte et du Soudan. Ces fausses nouvelles suscitèrent d’ailleurs de violentes protestations au Soudan parmi les partisans locaux de l’indépendance (parti de l’Oumma) qui entendaient lutter contre l’« impérialisme égyptien » tout autant que contre l’Angleterre. Aussi, dès le 28 octobre, Attlee fit-il une déclaration dans laquelle il disait notamment : « Aucun changement dans le statut actuel et l’administration du Soudan n’est en vue. » Le gouvernement Sidki Pacha démissionna le 8 décembre et fut remplacé par un nouveau cabinet Nokrashi Pacha. Le 27 janvier 1947, celui-ci annonça que l’Égypte rompait les négociations avec Londres et soumettrait le problème au Conseil de sécurité. Les Égyptiens exigeaient :

— que l’évacuation des troupes britanniques fût complète, immédiate et non conditionnée par le traité ;

— que le gouvernement du Soudan fût confié à l’Égypte et que les troupes britanniques évacuassent cette région.

Bevin répondit en mai, que, dans ces conditions, le gouvernement britannique s’en tenait au traité de 1936. Le 11 juillet 1947, le gouvernement égyptien soumit au Conseil de sécurité une note, rédigée en termes violents, énumérant les plaintes de l’Égypte à l’égard de la Grande-Bretagne. Pour sa part, l’Égypte refusait d’accepter le maintien du traité de 1936. Le Conseil de sécurité étudia l’affaire à partir du 5 août. Mais, après de longs débats, il n’aboutit à aucune décision.

Les négociations anglo-irakiennes

Quoique de façon moins retentissante, le problème se posa après la guerre d’un nouveau traité entre le Royaume-Uni et l’Irak. Tout d’abord, le gouvernement irakien se déclara favorable au maintien du traité de 1930, avec quelques amendements. Après plusieurs mois de négociations, un nouveau traité fut signé le 16 janvier 1948, à Portsmouth, par le Premier ministre irakien, Sayid Salih Jabr, et par Bevin. Ce traité ressemblait beaucoup à celui de 1930 ; tout en supprimant les clauses qui limitaient la souveraineté de l’Irak, il laissait à la Grande-Bretagne quelques avantages stratégiques. Mais à la nouvelle de cette signature, les éléments nationalistes organisèrent, à Bagdad notamment, des émeutes. Le régent et le Conseil des ministres refusèrent alors de le ratifier, sous prétexte qu’« il ne réalisait pas les aspirations du pays ». Salih Jabr donna sa démission le 27 janvier et fut remplacé par Mohammed Sadr. Celui-ci annonça, le 4 février, que le cabinet avait décidé de rejeter le nouveau traité anglo-irakien.

Ainsi, la politique anglaise, dès les premières années de l’après-guerre, subit en Moyen-Orient un échec retentissant. Le plan britannique d’établir en Moyen-Orient une zone d’influence étayée sur la Ligue arabe, fortifiée par des traités bilatéraux avec la plupart des États du Proche et du Moyen-Orient, n’avait pu se réaliser. Nous verrons plus loin que ces déconvenues continuèrent dans les années suivantes.

Les rapports anglo-transjordaniens

Le seul allié sûr des Britanniques en Moyen-Orient était l’émir Abdallah de Transjordanie. Celui-ci disposait d’une armée moderne équipée par les Anglais et commandée par un officier britannique, Glubb Pacha. Le 17 janvier 1946, Bevin, dans un discours à l’Assemblée générale des Nations unies, déclara que le Royaume-Uni avait l’intention d’accorder prochainement à la Transjordanie l’indépendance totale. Abdallah et son Premier ministre, Ibrahim Pacha Hashim, se rendirent en Grande-Bretagne en février et le 22 mars 1946 fut signé un traité d’alliance valable pour vingt-cinq ans. Le Royaume-Uni reconnaissait l’indépendance totale de la Transjordanie. Les deux pays s’engageaient à se consulter « sur tous les sujets de politique extérieure susceptibles d’affecter leurs intérêts communs ». Les troupes britanniques conservaient le droit de stationner en Transjordanie, où toutes les facilités de transport et de ravitaillement leur seraient assurées. Abdallah prit le titre de roi dès son retour en Transjordanie, le 25 avril 1946. Un nouveau traité, signé le 15 mars 1948, modifia légèrement le précédent, créant notamment un Bureau de défense commune anglo-transjordanienne.

L’URSS et l’Iran

D’une façon générale, on peut attribuer à l’URSS une partie des échecs de la politique britannique en Moyen-Orient. Quoique les partis communistes fussent généralement très faibles dans cette région, les Soviets avaient de nombreux moyens d’action : propagande, visite de patriarches orthodoxes russes aux Lieux saints et chez les dignitaires des sectes chrétiennes, influence des musulmans de l’URSS sur les musulmans du Moyen-Orient, exaltation des nationalismes locaux, infiltrations dans les régions limitrophes de l’Arménie, du Kurdistan, de l’Azerbaïdjan soviétique, etc. Cependant l’intervention soviétique restait indirecte dans les pays arabes. Il n’en est pas de même en trois pays du Moyen et du Proche-Orient : l’Iran, la Turquie et la Grèce.

En Iran, le premier problème qui se posa fut l’évacuation des troupes étrangères. Le traité tripartite prévoyait que celle-ci se produirait au plus tard six mois après la fin de la guerre — en fait le 2 mars 1946. Le 19 mai 1945, le gouvernement iranien réclama une évacuation anticipée. Les Britanniques acceptèrent, sauf pour la zone pétrolière du sud. Ils abandonnèrent Téhéran, et divers contrôles, notamment sur la radio et la censure. Les Soviets, au contraire, maintinrent leurs forces, remplaçant à Téhéran les militaires par plusieurs milliers de civils. En Azerbaïdjan, au mois d’août 1945, le parti procommuniste Tudeh — devenu peu après le Parti démocrate azerbaïdjanais — organisa une révolte, s’empara de bâtiments publics, réclama pour les 4 500 000 Azerbaïdjanais la possibilité de se développer dans le cadre de leur nation et avec leur propre langage. Les forces russes empêchèrent la gendarmerie iranienne d’intervenir. Par une lettre du 19 septembre 1945, Bevin admit la présence simultanée de troupes russes en Azerbaïdjan et anglaises dans le sud, mais les Russes restèrent dans toutes les régions iraniennes qu’ils occupaient depuis 1941 et envoyèrent même des renforts. En novembre, le Parti démocrate azerbaïdjanais reprit la lutte pour éliminer le peu d’influence que gardait le gouvernement central. Il réclama une autonomie totale et, dans une atmosphère très tendue, organisa des élections à une Assemblée nationale qui, le 12 décembre, proclama la République autonome d’Azerbaïdjan, avec comme Premier ministre Pishevari, vétéran du Komintern, plaçant ainsi les ministres anglo-saxons qui se rendaient à la conférence de Moscou, au milieu de décembre 1945, devant le fait accompli. Molotov refusa de souscrire à une proposition de Bevin tendant à instituer une commission des trois Grands pour l’Iran. Une « armée du peuple » fut immédiatement constituée. Des mesures de nationalisation furent prises ; la langue turque devint obligatoire. Le 15 décembre, à Mahabad, dans l’Azerbaïdjan occidental, les chefs du parti démocrate kurde, en présence d’officiers soviétiques, proclamèrent une République populaire kurde qui se détacha de l’Azerbaïdjan. Qazi Mohammed fut élu président de la République. Le 23 avril 1946, les gouvernements kurde et azerbaïdjanais signèrent un traité d’alliance militaire et d’amitié. Les Soviets refusèrent d’accepter une proposition anglo-américaine d’évacuer l’Iran le 1er janvier 1946, prenant prétexte des droits que leur donnait le traité du 26 février 1921.

Le 19 janvier 1946, l’Iran soumit le problème au Conseil de sécurité qui décida, le 30, d’en confier la solution à des négociations directes russo-iraniennes, ce qui était un aveu d’impuissance. Le 22 janvier, le Premier ministre iranien Hakim démissionna et, le 27, le Shah nomma pour lui succéder Ghavam-es-Sultaneh qui était considéré, certainement à tort, comme favorable au parti Tudeh. Il est vrai qu’il avait de grandes propriétés au nord du pays. Le nouveau Premier ministre se rendit à Moscou où il séjourna du 19 février au 11 mars sans pouvoir aboutir à un accord. Pendant ce temps, la date du 2 mars 1946 étant arrivée, les troupes anglaises et américaines avaient évacué l’Iran, non les troupes soviétiques, ce qui suscita aussitôt des notes de protestation anglaise, américaine et iranienne. Le Conseil de sécurité discuta à nouveau de ce problème, et une grande publicité fut donnée à l’arrivée de nombreux renforts soviétiques dans le pays. Le 26 mars, l’URSS annonça soudainement qu’elle acceptait de retirer ses troupes dans les six semaines suivantes, à condition que le Conseil de sécurité abandonnât la discussion. Le 4 avril, un accord russo-iranien fut conclu, stipulant : 1. l’évacuation de l’Armée rouge ; 2. la création d’une Compagnie pétrolière irano-soviétique dont le statut serait ratifié par le Majlis ou Parlement iranien, six mois après le 24 mars 1946 : 51 % du capital pour le gouvernement soviétique, 49 % pour le gouvernement iranien pendant les vingt-cinq premières années ; 50 % et 50 % pendant les vingt-cinq années suivantes ; 3 % des négociations directes entre l’Iran et l’Azerbaïdjan.

Pour obtenir la ratification par le Majlis, l’URSS favorisa les négociations entre l’Iran et l’Azerbaïdjan et Pishevari vint à Téhéran où d’abord Ghavam-es-Sultaneh n’accepta pas ses propositions. Un accord fut finalement signé le 14 juin à Tabriz. Il prévoyait que l’Azerbaïdjan serait une province autonome de l’Iran et lui verserait 25 % des impôts payés. Cet accord était au fond une victoire communiste, car il consacrait les réformes sociales et linguistiques opérées et n’établissait qu’une souveraineté nominale de l’Iran sur l’Azerbaïdjan. Le 2 août, Ghavam-es-Sultaneh introduisait trois membres du parti Tudeh dans son gouvernement. L’Iran paraissait de plus en plus attiré vers les Soviets. Le 16 juillet, une grève générale sanglante éclata dans la zone de l’Anglo-Iranian Oil Company.

Dès le 3 août, les Anglais réagirent. Des troupes arrivèrent à Bassorah, en Irak, à proximité des frontières iraniennes. Des tribus du Sud se soulevèrent contre le parti Tudeh et menacèrent de se ranger sous la souveraineté de l’Irak ; les rebelles probritanniques étendirent leur influence dans tout le sud du pays avec l’appui des chefs religieux musulmans. Cette révolte était évidemment encouragée par les Anglais. Le résultat fut que le 17 octobre 1946 Ghavam élimina les trois ministres du parti Tudeh et constitua un gouvernement sans communistes. Encouragé par son succès, Ghavam déclara que lors des élections iraniennes, qui devaient avoir lieu à partir du 7 décembre, l’Azerbaïdjan devait être soumis au gouvernement central. Ainsi, se sentant soutenu par les Anglais et par les Américains, le Premier ministre abandonnait son attitude prosoviétique. Au milieu de novembre, il fit arrêter une centaine de militants du parti Tudeh à Téhéran. Le 24 novembre, avec l’appui du nouvel ambassadeur américain Allen, il ordonna aux troupes iraniennes de marcher sur Tabriz. Pishevari décida d’abord de résister, mais la population azerbaïdjanaise, mécontente de son régime, accueillit avec enthousiasme l’armée iranienne. Le 14 décembre, le gouvernement communiste s’effondra. Plusieurs ministres furent arrêtés et fusillés. Pishevari se réfugia à Bakou où il devait mourir peu après dans un accident. Le mouvement kurde fut aussi vaincu. Il est difficile d’expliquer l’inaction totale de l’URSS à cette occasion. Peut-être espérait-elle ainsi faciliter la ratification de l’accord pétrolier. C’était pour le gouvernement Ghavam un triomphe complet qui favorisa la victoire de son parti lors des élections de décembre 1946-janvier 1947 sur l’opposition, menée par Mossadegh ; deux communistes seulement furent élus. Aussitôt, le nouveau Majlis entreprit de discuter l’accord pétrolier avec l’URSS. Devant la violence de l’opposition dirigée contre l’accord par Mossadegh, soutenu par l’ambassadeur Allen, le Majlis se laissa aisément convaincre, et, le 22 octobre 1947, par 102 voix contre 2, il refusa la ratification. La tension était vive entre l’URSS et l’Iran, mais en fait les Russes ne réagirent pas. Un accord du 20 juin 1947, entre les États-Unis et l’Iran, tendant à la fourniture de matériel militaire, fut ratifié le 17 février 1948, et une mission américaine fut envoyée en Iran.

L’URSS et la Turquie

En Turquie, la pression soviétique fut également très forte. Le 20 mars 1945, l’URSS dénonça le traité de neutralité et d’amitié signé avec la Turquie le 17 décembre 1935 et fit savoir au gouvernement turc que, pour obtenir un accord similaire, celui-ci devrait rétrocéder les territoires anciennement russes (région de Kars et d’Ardahan, en Anatolie), et remplacer le traité de Montreux (1936) sur les Détroits par une nouvelle convention. On avait discuté du problème des Détroits à Yalta et admis que les accords de Montreux devaient être révisés, mais sans fixer les bases de cette révision. Le 2 novembre 1945, le président Truman proposa à la Turquie que les Détroits fussent ouverts en tout temps aux navires marchands de tous les pays, et aux navires de guerre des pays riverains de la mer Noire. La Turquie et l’Angleterre admirent ces propositions comme base de discussion ; mais l’URSS, en deux notes des 7 août et 24 septembre 1946, demanda que la défense des Détroits fût assurée en commun par la Turquie et l’URSS. Les Anglo-Saxons et les Turcs refusèrent absolument ce principe qui aurait permis aux Soviets de réaliser les rêves des tsars en prenant effectivement possession des Détroits. La révision des accords de Montreux ne put donc avoir lieu, malgré la proposition faite par les États-Unis, la Grande-Bretagne et la Turquie, le 9 octobre 1946, de réunir une conférence à cet effet, et la Turquie se trouva soumise à une violente pression soviétique, tant à propos des Détroits qu’à propos des districts de Kars et d’Ardahan. La Géorgie et l’Arménie soviétique manifestaient en faveur de la réunion des provinces perdues en 1921. Le gouvernement soviétique réclamait une « orientation plus amicale » de la politique extérieure turque. En fait, la Turquie se sentait menacée, et nous verrons bientôt comment cette situation suscita la promesse d’une aide militaire américaine.

L’affaire de Grèce

En Grèce, dès mai 1941, le gouvernement avait dû quitter le pays. Des mouvements de résistance contre l’Italie et l’Allemagne s’étaient constitués dont le principal était l’EAM (Front de la libération nationale), dirigé par les communistes. Ces mouvements de résistance étaient opposés au gouvernement de Tsoudéros, réfugié au Caire. Ils conclurent un accord prévoyant un plébiscite à la fin de la guerre. Après la capitulation italienne de 1943, les partisans grecs s’emparèrent de nombreuses armes italiennes et prirent le contrôle des régions montagneuses. Les rivalités entre les divers groupes s’accrurent, les communistes étant accusés — à tort, semble-t-il — d’avoir accepté une rectification de la frontière en Macédoine au profit de la Bulgarie et de la Yougoslavie. Sous la pression des Anglo-Saxons, le gouvernement royal du Caire annonça que le roi ne rentrerait pas en Grèce avant les élections. Cependant, au cours, de l’été 1944, l’EAM organisa des mutineries dans l’armée et la flotte grecques stationnées en Égypte. En septembre 1944, les Anglo-Saxons imposèrent aux forces du maquis l’autorité du gouvernement grec, lequel acceptait que le commandement militaire suprême fût confié au général britannique Scobie. Les partisans s’engagèrent à ne pas chercher à s’emparer du pouvoir.

Dès octobre 1944, les forces anglaises occupèrent Athènes. Aussitôt, une révolte fut organisée par l’EAM, et les Anglais durent la réprimer de façon sanglante. L’archevêque d’Athènes, Mgr Damaskinos, fut nommé régent. Un plébiscite devait avoir lieu dans le délai maximum d’un an.

Sous la pression des Britanniques, le régent signa avec les groupes de résistance les accords de Varkitza (janvier 1945), qui prévoyaient l’introduction de méthodes démocratiques, la libération des otages, la fusion des partisans en une seule armée et un plébiscite. En fait, ces accords ne rétablirent pas l’ordre, et dès le 18 juillet 1945, la Grèce accusa les Bulgares d’organiser des incursions en territoire grec, spécialement en Thrace et en Macédoine.

Malgré les crises et les changements de gouvernements, des élections eurent lieu le 31 mars 1946, sous la surveillance d’observateurs américains, britanniques et français — non russes, l’URSS ayant refusé de s’y joindre. Les monarchistes l’emportèrent, et le nouveau Premier ministre, Tsaldaris, organisa un plébiscite pour le 1er septembre. L’EAM y participa. Les monarchistes obtinrent 75 % des voix et le roi Georges II rentra à Athènes. L’EAM prétendit alors que les élections avaient été irrégulières et la guerre civile, momentanément apaisée, reprit avec une vigueur accrue, visiblement soutenue en Macédoine par les Yougoslaves et les Bulgares. La Grèce fit appel à l’Organisation des Nations unies. Une commission fut nommée par les Nations unies pour examiner s’il y avait réellement une intervention étrangère. Cette commission ne put aboutir à une conclusion unique et en mai 1947 rédigea un double rapport exposant les points de vue des anticommunistes (interventions yougoslave et bulgare, peut-être en vue de créer un mouvement séparatiste) et des communistes (soutien des Anglo-Saxons à un gouvernement monarcho-fasciste, contre lequel se révoltait le peuple grec). Au début de 1947, la Grèce était devenue un dangereux foyer de conflit entre les démocraties populaires et les Anglais, bientôt relayés par les Américains.

V. L’Extrême-Orient à l’issue du second conflit mondial (1945-1947)

La capitulation japonaise, annoncée le 14 août 1945, fut suivie d’une modification profonde dans la situation des pays asiatiques. D’une part le Japon fut soumis à un contrôle étroit des États-Unis, qui refusèrent de partager leur autorité avec les autres Alliés. D’autre part, la Chine vit renaître la guerre civile entre les nationalistes de Tchang Kaï-shek et les communistes dirigés par Mao Zedong. Pour plus de clarté et pour éviter de morceler notre récit, nous réservons au chapitre suivant l’étude des pays du sud-est asiatique, Inde, Ceylan, Birmanie, Malaisie, Siam, Indochine, Philippines, ainsi que celle de la Corée.

L’organisation de l’occupation du Japon

En ce qui concerne le Japon, la reddition sans condition fut opérée le 2 septembre 1945. Dès le 22 août, les États-Unis proposèrent aux gouvernements soviétique, anglais, australien, canadien, chinois, français, néerlandais, néo-zélandais, et philippin, la création d’une Commission consultative pour l’Extrême-orient. Cette proposition fut immédiatement acceptée par l’URSS et la Chine, mais la Grande-Bretagne, l’Australie et la Nouvelle-Zélande réclamèrent des pouvoirs délibératifs. Finalement, lors de la conférence des ministres des Affaires étrangères, réunie à Londres en septembre 1945, Bevin rencontra le secrétaire d’État américain Byrnes et admit la création d’une Commission consultative pour l’Extrême-Orient à condition qu’elle pût se réunir aussi bien à Tokyo qu’à Washington et que l’Inde fût invitée à y participer. Le principe d’un contrôle final et souverain par les seuls États-Unis était maintenu. Au cours de la même conférence, Molotov critiqua la politique d’occupation américaine et réclama la création à la place de la commission consultative d’un Conseil de contrôle allié pour le Japon. Il appuyait cette revendication sur l’idée que le général MacArthur, nommé commandant suprême au nom des puissances alliées (SCAP), pratiquait une politique qui faciliterait la renaissance du militarisme japonais. Peu de jours après, le représentant soviétique à Tokyo fut rappelé et, le 25 octobre, Staline adressa une plainte similaire à l’ambassadeur américain Averell Harriman. Un compromis devenait nécessaire. Il fut réalisé lors de la conférence que les ministres des Affaires étrangères des trois Grands tinrent à Moscou, en décembre 1945.

Dans son communiqué du 27 décembre, la conférence de Moscou décida de créer :

1. Une Commission d’Extrême-Orient (on avait supprimé le mot « consultatif », mais en fait elle n’avait aucun pouvoir délibératif). Cette commission siégerait à Washington ou à Tokyo et comprendrait des représentants des pays énumérés ci-dessus et de l’Inde.

2. Un Conseil allié pour le Japon, siégeant à Tokyo, présidé par MacArthur ou son représentant et comprenant trois autres membres, un Soviétique, un Chinois et un représentant commun pour le Royaume-Uni, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et l’Inde. Le but de ce conseil était d’assister le commandement suprême en ce qui concerne l’application des clauses de la reddition, l’occupation et le contrôle du Japon. Il était précisé que « dans tous les cas les décisions seraient prises… par le commandant suprême, qui est la seule autorité exécutive pour les puissances alliées au Japon ». Autrement dit, les décisions de Moscou étaient purement formelles et laissaient les mains libres au général MacArthur. Ainsi, la Commission d’Extrême-Orient, qui était chargée de formuler la politique à l’égard du Japon, ne put pratiquement jouer qu’un rôle restreint. La politique des États-Unis au sujet du Japon avait été formulée dans un document du 29 août 1945, préparé conjointement par le Département d’État et les départements de la Guerre et de la Marine et approuvé le 6 septembre par le président Truman. Le général MacArthur entreprit au Japon de profondes réformes tendant :

— à le démocratiser (Constitution du 6 mars 1946, mise en vigueur le 3 mai 1947) ;

— à y détruire la prépondérance des grands trusts familiaux ou zeibatsu ;

— à assurer le prélèvement de réparations ;

— à organiser l’occupation.

Le territoire japonais

Le Japon était amputé de nombreux territoires, conformément aux décisions de la conférence du Caire (1943) et de la conférence de Yalta. La conférence du Caire avait admis que la Chine réoccuperait la Mandchourie et l’île de Formose et que la Corée deviendrait indépendante ; la conférence de Yalta décida que l’URSS se verrait restituer ses droits antérieurs à 1905 si toutefois la Chine donnait son accord : elle reprendrait la partie sud de Sakhaline ; le port de commerce de Dairen serait internationalisé ; la base navale de Port-Arthur reviendrait à l’URSS. De plus, les îles Kouriles, conquises par le Japon bien avant la guerre russo-japonaise, seraient annexées par l’URSS ; le statu quo serait préservé en Mongolie extérieure ; enfin, les chemins de fer de Mandchourie (Chinese Eastern Railway et South Manchuria Railway) qui assuraient un débouché à Dairen et Port-Arthur, seraient administrés par une société soviéto-chinoise.

Il fut d’autre part admis que le Japon perdrait encore une partie des îles Riou-Kiou et les archipels des Carolines, Mariannes, Marshall et Palaos, qu’il avait conquis sur l’Allemagne en août 1914 et reçus en mandat de la Société des Nations.

De 1945 à 1947, la tension s’accrut au sein du Conseil allié pour le Japon entre le délégué américain Georges Atcheson et le général Derevyanko, représentant l’URSS. Il est à noter que ce dernier fut souvent soutenu par les délégués britannique et chinois qui se plaignaient de voir le rôle du Conseil réduit à néant par la politique dictatoriale de MacArthur. Cette tension explique l’échec, en juillet 1947, des tentatives américaines pour la réunion d’une conférence de paix sur le Japon. À cette date, les Américains proposèrent que la négociation de ce traité fût faite par les onze États membres de la Commission d’Extrême-Orient, prenant les décisions à la majorité des deux tiers. L’URSS proposa au contraire que le traité fût négocié par le Conseil des ministres des Affaires étrangères, prenant ses décisions à l’unanimité. Sur ce point comme sur d’autres la rivalité américano-soviétique conduisait à une impasse.

Les accords sino-soviétiques du 14 août 1945

La défaite japonaise permettait à Tchang Kaï-shek, au moins théoriquement, de récupérer tout le territoire chinois d’avant 1932, et au surplus l’île de Formose. En fait, on ne va pas tarder à se rendre compte que deux obstacles s’opposaient à la reconstitution d’une Chine puissante : l’action de l’URSS en Mandchourie et la reprise de la guerre civile entre communistes et nationalistes chinois.

La situation en Mandchourie était réglée par une série d’accords sino-soviétiques du 14 août 1945. Le ministre chinois des Affaires étrangères, T.V. Soong, se rendit à Moscou au début de juillet 1945, et, après une interruption due à la conférence de Potsdam, les négociations reprirent au début d’août. Le premier des accords était une alliance dirigée contre le Japon et comparable aux alliances que l’URSS avait conclues contre l’Allemagne en Europe ; le second accord concernait le chemin de fer de Tchang-Tchoun entre la Mandchourie et Port-Arthur. Ce chemin de fer resterait sous la souveraineté chinoise, mais serait administré en commun par une compagnie russo-chinoise dont le président serait chinois. Le troisième et le quatrième accord concernaient Port-Arthur et Dairen. Port-Arthur serait utilisé comme base navale conjointement par les Russes et les Chinois : l’administration civile y serait chinoise, mais la défense serait assurée par l’URSS. Le port de Dairen serait un port libre, ouvert théoriquement au commerce de tous les pays, mais l’URSS y jouirait de la franchise douanière et participerait à l’administration du port. Le cinquième accord concernait les trois provinces orientales de la Chine, occupées par les forces soviétiques, et réglait les divers problèmes posés par cette occupation. Enfin, un échange de notes précisait que la Mandchourie et le Sin Kiang restaient sous la souveraineté chinoise ; un autre échange de notes déclarait que le sort de la Mongolie extérieure serait réglé par un plébiscite ; si ce plébiscite confirmait le désir d’indépendance de la Mongolie extérieure dans ses frontières actuelles, la Chine admettrait cette indépendance.

L’URSS et la Mandchourie

Ces traités, moins satisfaisants pour la Chine que les accords du Caire, auraient néanmoins pu lui permettre de rétablir rapidement son autorité en Chine du Nord et en Mongolie si toutes sortes de difficultés n’avaient été soulevées par l’URSS. Les Russes occupèrent rapidement l’ensemble de la Mandchourie et firent près de 600 000 prisonniers japonais. Cette occupation, d’abord bien accueillie par la population locale, semble être rapidement devenue impopulaire. De plus, dans un mémorandum du 21 janvier 1946, le gouvernement soviétique déclara qu’il considérait comme son propre butin de guerre toutes les entreprises japonaises de Mandchourie qui avaient travaillé pour l’armée et qu’il comptait les transférer en URSS. Cette mesure, qui suscita de vaines protestations chinoises, avait pour but de reconstituer l’équipement russe, mais aussi, disaient les Chinois, de détruire à proximité des frontières soviétiques une puissante industrie lourde que la Chine aurait pu ultérieurement utiliser contre sa voisine. Simultanément, les troupes communistes chinoises, dès le 11 août 1945, commencèrent à pénétrer en Mandchourie et, avec la complicité probable des troupes soviétiques, purent s’emparer d’énormes quantités d’armes japonaises, propres à faciliter leur lutte contre Tchang Kaï-shek. Un peu partout, les communistes organisèrent en Mandchourie des « gouvernements du peuple » locaux. D’autre part, parmi les Mongols de Mandchourie fut créé un gouvernement autonome procommuniste, en liaison avec le gouvernement communiste constitué en Mongolie intérieure après la défaite japonaise. Le gouvernement national chinois essaya de réagir. Les autorités soviétiques refusèrent aux troupes nationalistes le passage par Dairen et le chemin de fer de Tchang-Tchoun. Les troupes gouvernementales, commandées par le général Tu Li-ming, pénétrèrent néanmoins en Mandchourie et s’approchèrent de Moukden. Les Russes acceptèrent cette situation, au moins en apparence. À la conférence des trois ministres des Affaires étrangères à Moscou, en décembre 1945, Byrnes proposa que le problème du transfert de la Mandchourie au gouvernement national fût inscrit à l’ordre du jour. Molotov refusa et critiqua la présence de troupes américaines en Chine du Nord. On ne parvint à aucun accord sur la date d’évacuation de la Chine. À la fin de mars 1946, les Russes annoncèrent qu’ils auraient achevé l’évacuation de la Mandchourie pour le 23 avril. À cette date, les communistes chinois prirent possession de toutes les villes du nord de la Mandchourie ; les nationalistes entrèrent à Tchang-Tchoun en mai ; Tchang Kaï-shek alla faire un voyage à Moukden. Pratiquement, la Mandchourie du Nord constituait un État communiste autonome. D’autre part, les communistes opéraient dans les campagnes en Mandchourie du Sud, rendant précaire le pouvoir des nationalistes sur les villes et les voies de chemin de fer.

Les aspects internationaux de la guerre civile chinoise

La situation en Mandchourie n’était que l’un des aspects de la guerre civile qui, un peu partout en Chine, se développait entre nationalistes et communistes. Tchang Kaï-shek désirait soumettre ses adversaires par la force. Le président Truman, après la démission du général Hurley, le remplaça par un envoyé spécial avec rang d’ambassadeur, le général George Marshall, chef d’état-major de l’armée américaine pendant la guerre, nommé le 27 novembre 1945. Le général avait pour instructions d’aboutir à un compromis entre le Kouomintang et le parti communiste et d’élargir la base représentative du gouvernement chinois. Il parut d’abord réussir ; en janvier et février 1946, il réussit à obtenir la signature de trois accords, l’un prévoyant le « cessez-le-feu » à travers toute la Chine et même en Mandchourie ; un deuxième envisageant la procédure de convocation d’une Assemblée nationale ; le troisième établissant à 5 pour 1 la proportion des troupes gouvernementales et communistes. Mais, en réalité, Tchang Kaï-shek n’avait aucune confiance dans les communistes et entendait les soumettre par la force. Durant un voyage que Marshall fit à Washington entre le 11 mars et le 18 avril 1946, la plupart de ces accords furent rompus. En effet, tandis que le général Marshall jouait le rôle d’arbitre impartial, le gouvernement américain continuait à aider Tchang Kaï-shek sur le plan militaire en lui fournissant d’énormes quantités de matériel de guerre. Se sentant soutenu par une grande partie de l’opinion américaine, Tchang Kaï-shek préférait la rupture avec les communistes. Ceux-ci accusaient le gouvernement américain de favoriser Tchang Kaï-shek et organisaient des manifestations populaires contre la présence de troupes américaines en Chine. Marshall, découragé par cette situation inextricable, abandonna son rôle de médiateur. Le 7 janvier 1947, nommé secrétaire d’État, il quitta la Chine. L’ambassadeur Leighton Stuart, qui lui succéda, ne réussit pas mieux. Le gouvernement américain maintint son aide aux nationalistes qui, en mars 1947, remportèrent leur dernière victoire en s’emparant de la capitale communiste de Yénan. Le général MacArthur était favorable à une aide résolue à Tchang Kaï-shek. Ainsi la politique américaine restait-elle incertaine, et cette incertitude, combinée avec la corruption et l’impopularité de nombreux dirigeants du Kouomintang, allait aboutir à partir de 1948, à la défaite totale des nationalistes.

VI. La naissance des deux blocs (1947)

L’année 1946 avait été caractérisée par une tension croissante dans les rapports entre les États-Unis et l’URSS. Les affaires de Grèce, d’Azerbaïdjan, les querelles au sein du Conseil de sécurité, le début de la guerre d’Indochine (décembre 1946), le fait surtout que la rapide démobilisation américaine n’avait pas été suivie d’une démobilisation correspondante des armées soviétiques, tout cela créait une atmosphère d’incertitude et accroissait la méfiance réciproque. Sans doute, on était parvenu à conclure des traités avec les satellites de l’Allemagne, mais rien ne paraissait moins probable que la conclusion d’un traité sur l’Allemagne proprement dite, et beaucoup de problèmes restaient encore posés. Loin de résoudre cette tension, l’année 1947 l’accrut, et l’on prit l’habitude, après cette date, de ne plus masquer la situation réelle par des formules optimistes, mais, de part et d’autre, de se considérer comme des adversaires et d’envisager la possibilité d’une lutte.

La doctrine Truman

La première phase de cette évolution est marquée, en mars 1947, par une initiative américaine. En janvier 1947, le secrétaire d’État Byrnes avait été remplacé par le général Marshall. Cette nomination correspondait certainement au désir du président Truman de pratiquer une politique plus énergique. Les inspirateurs de cette évolution paraissent avoir été le diplomate George F. Kennan, spécialiste des questions soviétiques, futur ambassadeur à Moscou, et le sous-secrétaire d’État Acheson. Le 12 mars 1947, le Président s’adressa aux deux Chambres du Congrès, réunies en une séance commune. Il insista sur la gravité de la situation internationale, sur les dangers que l’on courait. Or, la Grèce, en proie à une guerre civile, avait fait appel à l’aide américaine. La Turquie était également menacée. Le Président demanda au Congrès de voter une aide de 400 millions de dollars à la Grèce et à la Turquie. Cette politique, ajouta-t-il, était dictée par la prudence. La Seconde Guerre mondiale avait coûté 341 milliards de dollars aux États-Unis. L’aide à la Grèce et la Turquie coûterait un millième de cette somme. Après quoi il conviendrait d’élargir ce genre de secours à d’autres États. « C’est un fait, dit-il, que depuis quelques mois, des régimes totalitaires ont été imposés à un certain nombre de pays. » Il fallait empêcher que ce qui était arrivé à la Pologne, à la Bulgarie et à la Roumanie ne se produisît dans d’autres régions. L’aide économique permettrait d’assurer l’indépendance nationale et de créer un monde vraiment libre. Ainsi, il ne s’agissait pas d’une aide charitable ni d’une affaire purement économique, mais aussi d’un secours militaire, fourni sous forme de matériel de guerre et d’envoi d’experts militaires, et ce secours militaire avait une profonde signification politique. Pour la Grèce, le discours de Truman suivait de quelques semaines seulement une déclaration anglaise annonçant que le Royaume-Uni ne pourrait plus continuer à soutenir le gouvernement grec (février 1947). Le Congrès, en avril, vota l’aide à la Grèce et à la Turquie.

Le discours du président Truman fut prononcé précisément au moment où venait de s’ouvrir la conférence des quatre ministres des Affaires étrangères à Moscou, et, comme l’a fait remarquer le général Catroux, alors ambassadeur de France à Moscou, il ne contribua pas peu à accroître la méfiance réciproque.

La conférence de Moscou

La conférence de Moscou, qui se réunit le 10 mars 1947, groupait les ministres des Affaires étrangères de France (Bidault), de Grande-Bretagne (Bevin), des États-Unis (général Marshall) et de l’URSS (Molotov). Elle faisait partie des réunions normales prévues pour le Conseil des ministres des Affaires étrangères. Elle devait durer jusqu’au 25 avril et comprendre 44 sessions. Dès le début, elle fut fortement influencée par la déclaration du président Truman proposant une aide militaire à la Grèce et à la Turquie.

Très vite, on put se rendre compte qu’il serait très difficile d’arriver à un accord, tant sur les bases essentielles du traité de paix avec l’Allemagne que sur le traité de paix avec l’Autriche. Il est impossible d’entrer dans les détails des négociations. Nous verrons ci-dessous4 ce que la France obtint des Alliés occidentaux en ce qui concerne la Sarre. Ni sur la dénazification, ni sur les frontières Est de l’Allemagne, ni sur la réduction des troupes d’occupation, on n’atteignit de résultat sensible. On accepta, le 25 mars, l’idée d’une conférence de paix pour l’élaboration du traité allemand, mais on ne put se mettre d’accord sur la composition de cette conférence, l’URSS désirant en exclure les Dominions, les États sud-américains et la Turquie. Les Russes protestèrent contre l’unification des zones anglaise et américaine (bizone), effective depuis le 1er janvier 1947. Molotov réclama une nouvelle fois pour la Russie 10 milliards de dollars de réparations, prélevés en partie sur la production courante de toute l’Allemagne. Mais l’Angleterre et les États-Unis, accordant d’importantes subventions à leurs zones respectives refusèrent et insistèrent au contraire pour un relèvement du niveau de la production allemande.

En ce qui concerne le futur gouvernement allemand, la France désirait une Allemagne très fortement décentralisée avec un gouvernement fédéral faible et une douzaine de Länder. La Russie souhaitait au contraire un État très fortement centralisé et réclamait une part du contrôle de la Ruhr. Les Anglo-Saxons optaient pour un gouvernement fédéral fort, contrôlant les Affaires étrangères, les Douanes, les Banques, la Monnaie, les Transports. Le 2 avril, on se mit seulement d’accord sur une procédure à adopter pour la création d’un gouvernement, non sur la forme de ce gouvernement.

Pour l’Autriche, les Russes réclamaient la cession de la Carinthie à la Yougoslavie, ce qui fut refusé par les Occidentaux. On fixa à 53 000 hommes le chiffre de la future armée autrichienne, et on décida l’évacuation de l’Autriche par les forces d’occupation dans les trente jours suivant la mise en application du futur traité. La principale difficulté fut celle des « capitaux allemands » d’Autriche, que les accords de Potsdam avaient attribués à la Russie au titre des réparations. Les Soviétiques interprétaient ces accords en considérant comme « capitaux allemands », non pas seulement les biens possédés par les Allemands en Autriche avant mars 1938, mais tous les biens confisqués par force ou par fraude, toutes les sociétés où les Allemands avaient acquis la majorité, même après mars 1938. Cela équivalait à accorder aux Russes le contrôle d’une grande partie de l’économie autrichienne.

Il fut de même impossible aux Américains d’obtenir la conclusion d’un traité d’alliance des autres puissances, dirigé contre l’Allemagne. Ils avaient proposé ce traité un an auparavant, dans l’intention d’interdire la remilitarisation de l’Allemagne. Les Soviétiques refusèrent en fait d’y adhérer.

Le plan Marshall : aspects politiques

Peu après l’échec de la conférence de Moscou, le gouvernement français, dirigé par Paul Ramadier, décida de révoquer les ministres communistes, le 4 mai 1947. Le gouvernement italien, pour sa part, agit de même le 31 mai. La France et l’Italie se rangeaient donc plus nettement dans le « camp occidental ». Mais la constitution des « deux camps » ne se produisit réellement qu’à partir du mois de juin. Le 5 juin 1947, le général Marshall, secrétaire d’État américain, prononça à l’université Harvard un important discours. « La situation mondiale, dit-il, est très sérieuse. » La guerre a laissé des ruines telles que les « besoins de l’Europe… sont plus grands que sa capacité de paiement… Il est nécessaire d’envisager une aide supplémentaire, une aide qui soit gratuite et qui soit très importante, sous peine de s’exposer à une dislocation économique, sociale et politique très grave. » Cette aide rendue indispensable par le manque de dollars (Dollar gap) qui affecte la France, l’Angleterre et, d’une façon générale, toute l’Europe, ne doit plus être accordée petit à petit, irrégulièrement, comme cela avait été le cas depuis 1945, mais à une large échelle. D’autre part, il est nécessaire que cette aide soit accordée aux pays européens dans leur ensemble ; ceux-ci doivent au préalable dresser le bilan de leurs ressources et de leurs possibilités, et établir entre eux une coopération. Ainsi, avec la doctrine Truman et le plan Marshall, les États-Unis optaient délibérément pour l’Europe, qu’ils considéraient comme l’élément décisif pour l’équilibre mondial. Toutefois, la proposition s’adressait aussi à l’Europe orientale.

Après quelques hésitations, les gouvernements français et britannique conférèrent les 17 et 18 juin et décidèrent de ne rien faire sans prendre contact avec le gouvernement soviétique. L’attitude de la presse soviétique était assez nuancée au début pour que l’on pût espérer une participation de l’URSS à l’œuvre de coopération économique qui devait précéder, aux yeux du général Marshall, l’aide américaine. En Europe orientale, malgré la crainte de voir l’aide Marshall s’appliquer à l’Allemagne et hâter son relèvement économique, on était assez favorable au projet. Certains craignaient que le général Marshall (comme le souligna le 22 juin le secrétaire au Trésor Snyders) n’eût parlé qu’en son nom personnel et ne fût pas suivi par le Congrès.

Néanmoins, l’URSS accepta de participer à une conférence avec la France et l’Angleterre et celle-ci se réunit à Paris, du 27 juin au 2 juillet. Dès le début, Georges Bidault proposa que l’aide prévue par le général Marshall s’appliquât à toute l’Europe sauf l’Espagne, même aux États neutres et aux pays vaincus. Il suggéra la création immédiate de comités spéciaux pour chaque grande branche économique. Un comité directeur rassemblerait les bilans établis par chaque comité. Bevin accepta cette proposition. Molotov s’y opposa et critiqua fortement le plan Marshall. Selon lui, la création d’un comité directeur porterait atteinte à l’indépendance nationale des États. Certains de ceux-ci, notamment la Russie et les pays d’Europe orientale, avaient déjà mis en route des plans économiques et refusaient de les modifier. D’autre part, l’aide à l’Allemagne mettrait fin aux réparations. Or, les victimes de l’Allemagne avaient besoin de celles-ci. Tout ce que Molotov acceptait était la répartition de l’aide américaine aux seules victimes de l’Allemagne, sans coopération ni coordination des plans nationaux. La conférence des Trois n’aboutit donc pas.

Dès le 3 juillet, la France et l’Angleterre décidèrent d’inviter néanmoins tous les pays européens à une conférence qui se réunirait le 12 juillet pour examiner la proposition américaine. Aussitôt l’Italie, le Portugal, l’Irlande, la Grèce, les Pays-Bas, l’Islande, la Belgique, le Luxembourg, la Suisse, la Turquie, l’Autriche, le Danemark, la Suède, la Norvège acceptèrent. Les pays à gouvernements communistes refusèrent tous ou posèrent des conditions qui équivalaient à un refus. La Finlande refusa avec regret, « pour des raisons politiques et géographiques ». La Tchécoslovaquie accepta et nomma une délégation. Mais son président du Conseil, le communiste Gottwald, fut convoqué à Moscou et se vit — peut-être — offrir une aide plus favorable. De même le ministre soviétique du Commerce extérieur se rendit à Prague, et le 11 juillet, veille de l’ouverture de la conférence européenne, la Tchécoslovaquie se résigna à décliner l’invitation.

La conférence des Seize se réunit à Paris le 12 juillet et entreprit un travail technique dans le détail duquel nous n’entrerons pas. Il suffit de savoir que ce travail aboutit, le 22 septembre, à un rapport signé par les seize nations, qui fut transmis au gouvernement américain. Beaucoup plus importante, sur le plan politique fut la réaction immédiate et violente de l’URSS et de tous les partis communistes à l’égard de ce plan Marshall dont ils s’étaient volontairement exclus. Le plan Marshall était présenté comme une manifestation de l’impérialisme américain pour établir sa domination économique et politique sur l’Europe. Les gouvernements signataires étaient les « valets de l’impérialisme américain ». Le véritable but des États-Unis était d’encercler l’URSS et de préparer contre elle une guerre de conquête.

Le Kominform

La principale réaction soviétique au plan Marshall fut la création du Kominform (Bureau d’information communiste), le 22 septembre 1947. On sait que le Komintern, organe directeur de l’Internationale communiste, théoriquement indépendant du gouvernement soviétique, avait été dissous le 22 mai 1943. Après le discours du général Marshall, l’URSS entreprit de réaliser, à l’échelle européenne et non plus mondiale, un organisme de liaison. Celui-ci, plus directement soumis à l’influence russe que le Komintern, se réunit pour la première fois le 22 septembre 1947 et prit le nom de Kominform. Il devait jouer un rôle d’organe de liaison et non de direction, et publier un journal à Belgrade, en français et en russe. Des représentants des partis communistes de neuf pays européens assistèrent à cette réunion : URSS, Pologne, Yougoslavie, Bulgarie, Roumanie, Hongrie, Tchécoslovaquie, Italie et France. Dans son discours, le représentant russe Jdanov expliqua que le monde était divisé en deux camps, le camp « impérialiste » et « capitaliste » dirigé par les États-Unis et le camp « anti-impérialiste » et « anticapitaliste » mené par l’URSS.

On peut noter qu’en France et en Italie, les seuls des pays non satellites représentés à la première conférence du Kominform, les partis communistes organisèrent pour protester contre le plan Marshall, principalement à partir de septembre, des grèves insurrectionnelles qui, pour la France, devaient se terminer le 9 décembre par une défaite sensible des communistes et par la dislocation de la Confédération générale du travail. L’épreuve de force avait échoué.

La conférence de Londres

La conférence de Londres (25 novembre-décembre 1947) était comme celle de Moscou une réunion du Conseil des ministres des Affaires étrangères, et les quatre pays étaient représentés par les mêmes hommes qu’en avril précédent. Cette conférence, qu’on appelait alors « conférence de la dernière chance », échoua plus complètement encore que celle de Moscou, et mit pratiquement fin — si l’on excepte l’intermède de 1949 dont nous parlerons ci-dessous — aux travaux du Conseil des ministres des Affaires étrangères. Les circonstances étaient encore moins favorables qu’en mars précédent : l’opposition russe à l’aide Marshall, la création du Kominform, les grèves généralisées d’inspiration communiste en France, avaient créé une situation extrêmement tendue. Le 14 novembre, la police française avait perquisitionné dans le camp de rapatriement soviétique de Beauregard et y avait trouvé des armes. Le 25, jour d’ouverture de la conférence, dix-neuf citoyens soviétiques, accusés d’aider les grévistes contre le gouvernement, furent expulsés. Le 8 décembre l’URSS riposta en rappelant de France sa mission de rapatriement et en expulsant la mission française de rapatriement en Russie. Or, il restait encore dans les camps de prisonniers russes un grand nombre d’Alsaciens-Lorrains naguère incorporés dans la Wehrmacht.

À Londres, on ne fit que répéter à peu près les discussions de Moscou. Mais Molotov adopta un ton plus violent, avec de perpétuelles allusions à la « mauvaise foi » des Occidentaux. On se perdit en discussions pendant dix jours sur des questions de procédure. Quand on en vint au fond, Molotov refusa d’accepter que la Sarre fût détachée de l’Allemagne et refusa la nomination d’une commission sur les frontières allemandes. Il insista sur l’établissement immédiat d’un gouvernement central allemand, sans qu’aucune mesure préalable eût été prise pour l’unification politique et économique des quatre zones.

Le 4 décembre, on discuta du traité autrichien. À nouveau, le problème des biens allemands en Autriche fit échouer la négociation, quoique Molotov eût légèrement réduit ses prétentions.

En conclusion, comme le déclara le 19 décembre, le général Marshall, après avoir mis fin à la conférence, « nous ne pouvons à présent espérer en l’unification de l’Allemagne. Nous devons faire tout notre possible dans la région où notre influence se fait sentir. »

Le monde se divisait nettement en deux blocs hostiles.

Notes

1. Voir ci-après, partie I, chap. 2, § IX, en juin-juill. 1950, pour l’affaire de Corée, p. 140-144.

2. Trygve Lie avait été proposé par l’URSS comme candidat à la présidence de l’ONU pour 1946 ; le président élu au scrutin secret fut en fait Paul-Henri Spaak (Belgique).

3. Stephan Kertesz, qui fut secrétaire général de la délégation hongroise envoyée à Paris pour le traité de paix, puis ministre de Hongrie à Rome jusqu’en 1947, montre dans son livre, Diplomacy in a Whirlpool, p. 181-185, que le gouvernement hongrois, lors d’une visite de plusieurs de ses membres faite à Moscou en avril 1946, avait cru obtenir l’appui de Staline et de Molotov dans ses revendications à l’égard de la Roumanie, à savoir un territoire de 22 000 km² sur le total de 104 000 km² cédés a la Roumanie par le traité de Trianon. Il ne tarda pas à perdre ses illusions.

4. Voir ci-après, partie I, chap. 2, § I.