À lire également en
Que sais-je ?

COLLECTION FONDÉE PAR PAUL ANGOULVENT

Nicolas Duvoux, Les Inégalités sociales, no 2154.

Julien Damon, L’Exclusion, no 3077.

Serge Paugam, Le Lien social, no 3780.

Hervé Marchal, Jean-Marc Stébé, La Sociologie urbaine, no 3790.

Hervé Marchal, Jean-Marc Stébé, La France périurbaine, no 4107.

Contact auteur : http://jeanmarcstebe.com

ISBN 978-2-7154-1333-7

ISSN 0768-0066

Dépôt légal – 1re édition : 1998
9e édition mise à jour : 2022, novembre

© Presses Universitaires de France / Humensis, 2022

170 bis, boulevard du Montparnasse, 75014 Paris

Ce document numérique a été réalisé par Nord Compo.

À Catherine…

INTRODUCTION
Le logement social au cœur du débat public

Les logements sociaux, plus trivialement dénommés « HLM », i. e. habitations à loyer modéré, sont au cœur du débat public, qu’il s’agisse de la rénovation des grands ensembles d’habitat social à la périphérie des villes ou des appréhensions, voire des réticences, de nombreux maires à construire des HLM au sein de leur commune. Ce type d’habitat attire l’attention de la collectivité, déchaîne périodiquement les passions des hommes politiques et engendre d’importantes controverses au sein de la communauté de chercheurs en sciences économiques et sociales. Si les HLM ne laissent pas indifférentes, c’est parce qu’elles renvoient au sort des populations modestes et défavorisées. Cette question du logement des plus pauvres n’est pas nouvelle, elle est au fondement même des polémiques qui ont présidé au XIXe siècle à la mise en place des habitations à bon marché (HBM), les ancêtres des HLM : l’État devait-il intervenir dans le domaine du logement des familles ouvrières pour faire face à la carence de la promotion immobilière privée ? Ou encore, le regroupement des ouvriers dans des immeubles collectifs à bon marché ne serait-il pas la porte ouverte à la sédition ? Vieille question, donc, qui a nourri toute une littérature sur les classes laborieuses et les classes dangereuses. Mais elle prend aujourd’hui une acuité particulière, en raison essentiellement de la persistance du mal-logement : incendies meurtriers d’immeubles suroccupés, augmentation des formes d’habitat précaire (appartements gérés par les « marchands de sommeil », hôtels meublés, squats, caravanes, bidonvilles…). Ces logements de fortune ne concernent pas seulement les étrangers dépourvus de titre de séjour ou en attente de régularisation, mais touchent également nombre de familles en situation régulière et de plus en plus de familles françaises en grande pauvreté vivant des subsides de l’État ou de petits revenus de l’emploi intérim dans le bâtiment ou les entreprises de nettoyage et de gardiennage. Cette situation illustre de façon assez manifeste l’insuffisance de l’offre de logements à loyers accessibles.

Les gouvernements n’ont pourtant pas, si l’on en croit leurs annonces, ménagé leurs efforts pendant toute la décennie 2000 pour répondre aux besoins des familles modestes en matière d’habitat. Le nombre de logements sociaux financés est passé de 42 000 en 2000 à 131 500 en 2010. À partir de 2011, leur nombre a légèrement diminué et s’est stabilisé autour de 110 000. C’est ainsi qu’en 2011, le chiffre a atteint 111 500 ; en 2013, 114 000 ; en 2017, 113 000 ; en 2020, 87 500 ; et en 2021, nous sommes à 92 700 logements sociaux financés1.

Mais ces chiffres sont loin de refléter la réalité ; ils portent en effet, non pas sur les constructions effectives, mais sur les décisions d’agrément prises par les services de l’État2. Les mises en chantier réelles à l’initiative des bailleurs sociaux ont été beaucoup plus limitées : 105 000 en 2011, 95 000 en 2013, 93 000 en 2017, et 70 500 en 2020. Si l’on s’arrête sur le nombre de logements sociaux livrés en 2020, nous constatons que le chiffre est encore en deçà, il s’élève à 66 6003, et un peu plus de 20 % de ces logements mis en service relèvent en fait de la catégorie PLS4 – catégorie financièrement inaccessible pour les ménages les plus modestes.

Malgré les ambitions des différents gouvernements en matière de logement social depuis plus de 10 ans, nous sommes encore loin des desseins affichés – pendant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, l’objectif de construire chaque année entre 110 000 et 120 000 logements sociaux n’a jamais été atteint malgré les nombreuses annonces officielles –, et les besoins ne semblent pas près d’être couverts : à la fin de l’année 2020, on recensait 2,2 millions de demandes de logements HLM encore non pourvues, dont 730 000 demandes de ménages déjà locataires HLM5. Aussi, en février 2022, la fondation Abbé-Pierre estime-t-elle que plus de 4,1 millions de personnes restent mal logées6. De façon plus précise, 1 068 000 personnes sont privées de logement personnel (dont 300 000 sans domicile7), 2 819 000 vivent dans des conditions de logement très difficiles (privation de confort et surpeuplement « accentué ») et 239 000 personnes (gens du voyage, résidents de foyers de travailleurs, migrants) subissent de mauvaises conditions d’habitat.

Parallèlement à ce déficit quantitatif de logements sociaux, l’habitat social souffre d’une image profondément négative. Un sondage de l’IPSOS (2000) révèle que 70 % des Français pensent que les HLM ne sont pas agréables à vivre ; 57 %, qu’elles regroupent beaucoup de délinquants ; 55 %, qu’elles ne sont pas entretenues et propres. Comme le dit D. Vanoni8, l’image négative qui entache ce patrimoine immobilier a des répercussions directes sur la question du mal-logement dans la mesure où elle influence l’ensemble des politiques de régulation à l’œuvre dans le domaine de l’habitat, mais également dans la mesure où elle stigmatise de façon majeure la population, pour partie défavorisée, qui y réside. Une des conséquences de ce déficit d’image est très certainement la crainte qu’ont les édiles d’implanter des logements sociaux sur le ban de leur commune, n’hésitant pas, le cas échéant, à se mettre en situation d’infraction par rapport à la loi SRU9 qui impose aux communes de disposer d’au moins 25 % de logements sociaux de l’ensemble du parc de résidences principales10. Ainsi, plus ce type d’habitat est rejeté par les élus, plus leur image se noircit, plus les médias le portent sur le devant de la scène journalistique et plus il est stigmatisé et considéré comme le lieu où se concentrent les « violences urbaines ». Pourtant, vivre dans un quartier d’habitat social est et demeure un moyen de promotion sociale qui n’est plus discutable selon D. Vanoni11, dès lors que l’on observe ce qui se passe dans les secteurs les plus délaissés du parc privé dans lesquels vivent les populations les plus pauvres. Il n’en reste pas moins que des « poches d’exclusion » existent dans le parc immobilier social et, s’il faut les faire disparaître, il faut aussi admettre que le logement social demeure de plus en plus : 1/ une solution non négligeable aux problèmes d’exclusion sociale et de pauvreté ; et 2/ un outil de promotion sociale pour « la France d’en bas ».

Mais que faut-il entendre par « logement social » ? Celui-ci ne peut se définir uniquement comme étant le lieu d’habitat des couches de population les plus modestes. Si c’était le cas, le logement social existerait en effet depuis toujours et partout. Or, comme le fait remarquer J. Barou12, la notion du social est ici importante, car elle intègre l’idée de solidarité et de transfert entre les citoyens. « De manière directe ou indirecte, elle suppose une redistribution de revenus ou d’avantages de la part de ceux qui ont, en direction de ceux qui ont moins, ou de ceux qui n’ont pas. » Et c’est bien autour de ces notions de transfert et de solidarité que s’est constitué l’habitat social en France.

Il faudra attendre longtemps avant que ne se mette en place ce processus de solidarité, car, comme l’explique J.-P. Flamand13, les principaux intéressés s’y montreront opposés : d’un côté, les responsables de la classe dirigeante et les décideurs politiques qui la représentaient ne souhaitaient pas s’engager dans la construction de logements pour les couches populaires au nom du libéralisme économique et politique, selon lequel l’État ne doit pas intervenir dans le domaine de l’habitat, sous peine de remettre en cause le sacro-saint droit de propriété et de la libre entreprise ; de l’autre, les classes défavorisées et leurs représentants voyaient d’un mauvais œil l’incursion de l’État dans cette affaire, parce qu’un État qui est entre les mains de la bourgeoisie ne peut apporter qu’un surcroît d’exploitation et d’oppression. C’est d’abord le patronat privé, s’inspirant du courant hygiéniste et moraliste (catholicisme social), qui s’engagera dans cette voie ; puis, à partir de la fin du XIXe siècle et après de nombreuses hésitations, ce sont l’État et les pouvoirs publics qui prendront le relais.

On peut donc entendre par « logement social », à l’instar de J.-P. Flamand14 et de B. Boubli15, le logement qui a bénéficié pour sa réalisation de l’aide directe ou indirecte des pouvoirs publics, État et collectivités territoriales, et qui vise explicitement à loger les personnes à revenus modestes moyennant un loyer compatible avec leurs ressources.

Après avoir montré dans un premier chapitre que la production de l’habitat social s’inscrivait dans une dynamique du bonheur, de l’idéal et de l’utopie, nous présenterons dans les quatre chapitres suivants comment le logement social est devenu une préoccupation des philanthropes, des réformistes, des paternalistes, et enfin de l’État, et de quelle façon il s’est structuré, organisé et planifié au cours des XIXe et XXe siècles. Dans le sixième et dernier chapitre, nous accorderons une place particulière aux objectifs, aux moyens, aux interrogations et aux soucis des gestionnaires du parc de logements sociaux aujourd’hui, période de grandes mutations sociales et économiques.

1. L’ensemble de ces chiffres correspond aux logements sociaux financés en métropole hors DOM et hors Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU).

2. Notons que les délais entre le moment où l’on décide le financement des logements sociaux et le moment où l’on remet les clés est assez long. Au cours de la période 2017-2021, cette durée est de trois à quatre années. Ainsi, les 92 700 logements financés en 2021 sortiront de terre aux alentours de 2024-2025.

3. Selon l’Union sociale pour l’habitat (USH), l’accroissement net du parc immobilier social en 2019 s’élevait à 57 000 logements. Il résultait des mises en service (76 000) diminuées des démolitions (8 000) et des ventes à des personnes physiques (11 000).

4. Il existe aujourd’hui quatre catégories de financement du logement social : le Prêt locatif à usage social (PLUS), le Prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), le Prêt locatif social (PLS) et le Prêt locatif intermédiaire (PLI) (cf. chapitre VI).

5. Précisons qu’au cours de l’année 2020, 412 000 familles ont emménagé dans le parc immobilier social, soit dans des logements neufs soit dans des logements libérés par leurs occupants, contre environ 500 000 les années précédentes ; cette baisse est certainement due à la crise sanitaire de Covid-19.

6. L’état du mal-logement en France. 27e rapport annuel (2022) de la fondation Abbé-Pierre pour le logement des défavorisés : www.fondation-abbe-pierre.fr.

7. Les sans-domicile, au sens de l’INSEE, peuvent être sans-abri, en habitation de fortune, en hébergement collectif, à l’hôtel, en centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA), ou hébergés dans un logement associatif.

8. D. Vanoni, Recherche sociale, 167, 2003.

9. Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (13 décembre 2000).

10. La loi du 18 janvier 2013 (dite loi Duflot) relative à la mobilisation du foncier en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social impose désormais aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) de compter 25 % de logements sociaux.

11. D. Vanoni, Recherche sociale, op. cit.

12. J. Barou, La Place du pauvre, L’Harmattan, 1992.

13. P. Flamand, Loger le peuple. Essai sur l’histoire du logement social, La Découverte, 2002.

14. Ibid.

15. B. Boubli, Le Logement, Puf, 1994.

Liste des principales abréviations

AL

Allocation de logement

ALF

Allocation de logement à caractère familial

ALS

Allocation de logement à caractère social

ANRU

Agence nationale de rénovation urbaine

APL

Aide personnalisée au logement

BIT

Bureau international du travail

BTP

Bâtiment et travaux publics

CADA

Centre d’accueil de demandeurs d’asile

CDC

Caisse des dépôts et consignations

CIAM

Congrès international d’architecture moderne

CNR

Conseil national de la Résistance

DALO

Droit au logement opposable

DDE

Direction départementale de l’Équipement

DSQ

Développement social des quartiers

DSU

Développement social urbain

ELAN

Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Loi)

EPL

Établissements publics locaux

ESH

Entreprise sociale pour l’habitat

FSL

Fonds solidarité logement

GPV

Grand projet de ville

HBM

Habitation à bon marché

HLM

Habitation à loyer modéré

HVS

Habitat et vie sociale

INSEE

Institut national de la statistique et des études économiques

LOV

Loi d’orientation sur la ville

MRP

Mouvement républicain populaire

MRU

Ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme

ONPV

Observatoire national de la politique de la ville

ONZUS

Observatoire national des zones urbaines sensibles

OPAC

Office public d’aménagement et de construction

OPH

Office public de l’habitat

OPHLM

Office public d’HLM

PCS

Professions et catégories socioprofessionnelles

PLAI

Prêt locatif aidé d’intégration

PLI

Prêt locatif intermédiaire

PLS

Prêt locatif social

PLUS

Prêt locatif à usage social

PNRU

Programme national de renouvellement urbain

QPV

Quartier prioritaire de la politique de la ville

RMI

Revenu minimum d’insertion

RU

Rénovation urbaine

SRU

Solidarité et renouvellement urbain

UNFOHLM

Union nationale des fédérations d’organismes HLM

USH

Union sociale pour l’habitat

ZAC

Zone d’aménagement concerté

ZFU

Zone franche urbaine

ZRU

Zone de redynamisation urbaine

ZUP

Zone à urbaniser en priorité

ZUS

Zone urbaine sensible

CHAPITRE PREMIER
Au commencement
 (de l’habitat social)… était l’utopie

I. – La société idéale : de Platon à Proudhon

Imaginer et construire une société idéale a été depuis l’Antiquité la préoccupation de nombreux philosophes, penseurs et hommes politiques. C’est Platon qui, dans la tradition occidentale, a été le premier philosophe à concevoir une cité idéale, une société parfaite, une République qui n’existerait nulle part. Cette démarche d’esprit d’utopie a survécu jusqu’à nos jours à travers l’utopisme social de More et de Rabelais, ou le socialisme de Proudhon et de Cabet, ou encore les fictions de Huxley et Orwell, malgré la réalité des tourmentes économiques, des folies meurtrières des hommes, des organisations totalitaires et des égoïsmes ambiants ; il est toujours resté des hommes pensant qu’il était possible de parvenir à changer le monde, à le transformer par des moyens politiques, soit révolutionnaires – bouleversement rapide par la violence –, soit réformistes – amélioration progressive sur la longue durée par des voies légalistes de type parlementariste. Concevoir une société idéale ou envisager un idéal de société, élaborer une idée pure ou encore former un paradigme de société, n’était-ce pas aussi l’idée forte et obsédante des fondateurs de la sociologie, à côté, bien naturellement, de la volonté de décrire, comprendre et analyser les réalités sociales dans un cadre de vérité et de « positivité » ? La construction d’une société faite d’ordre, de cohésion sociale, d’harmonie et de stabilité, était un des objectifs recherchés par A. Comte ou É. Durkheim. Aujourd’hui encore, ce mouvement progressiste, d’utopie prospective et optimiste, est bien présent dans la communauté scientifique des sociologues, considérant la sociologie comme un des moyens pouvant amener à une transformation de la société, d’où auront été écartés toutes les contradictions et les conflits. On peut sans doute regretter que cette « fascination de l’impossible1 », qui mobilise une conception consensuelle du social, prenne parfois le devant de la scène des pratiques sociologiques au détriment, comme le dit P.-J. Simon2, d’un « pur souci intellectuel de connaître les réalités sociales ».

Les idéologues, accrochés à l’idée platonicienne d’une société parfaite, ont traversé l’histoire : de l’Église saint-simonienne qui revendiquait un modèle de vie fondé sur l’amour et la fraternité aux adeptes de Gandhi prônant une société non violente, en passant par les communistes rêvant d’une société sans classe, ou les utopistes anarchistes, libertaires prêchant une organisation sociale sans État et sans contrainte sur l’individu.

Nous pourrions dans le cadre de cette partie passer en revue l’ensemble des idées, des théories, des initiatives et des expériences pratiques qui s’organisent autour d’un modèle de société, mais dans cet ouvrage sur l’habitat ouvrier, nous souhaitons nous arrêter seulement sur quelques auteurs représentant trois des quatre périodes de l’utopie3. Nous aborderons tout d’abord La République de Platon, principale utopie de l’Antiquité, puis L’Île d’Utopie de T. More, l’une des plus célèbres utopies de la période qui va de la Renaissance à la Révolution française, et enfin les organisations économiques...