Du même auteur

De Gaulle, les gaullistes et Israël, Paris, Alain Moreau, coll. « Histoire et actualité », 1974.

Les Conseillers du Président : de Charles de Gaulle à Valéry Giscard d’Estaing, Paris, PUF, coll. « Politique d’aujourd’hui », 1980.

La Politique extérieure de Valéry Giscard d’Estaing, avec Marie-Claude Smouts (dir.), Paris, Presses de Sciences Po, 1985.

La Monarchie nucléaire : les coulisses de la politique étrangère sous la Ve République, Paris, Hachette, coll. « La force des idées », 1986.

La Défaite des généraux : le pouvoir politique et l’armée sous la Ve République, Paris, Fayard, 1994.

La Bombe atomique : la stratégie de l’épouvante, Paris, Gallimard, coll. « Découvertes », 1995.

L’Opinion, l’humanitaire et la guerre (dir.), Paris, FED, 1996.

Mitterrand et la sortie de la guerre froide (dir.), Paris, PUF, 1998.

L’Art d’interviewer les dirigeants (dir.), Paris, PUF, 1999.

Les Diplomates : négocier dans un monde chaotique (dir.), Paris, Autrement, coll. « Mutations », 2002.

La Résistance des États. Les démocraties face aux défis de la mondialisation, Paris, Seuil, coll. « L’épreuve des faits », 2003.

The Resilience of the State. Democracy and the Challenges of Globalisation, Londres, Hurst, coll. « The CERI Series in Comparative Politics and International Studies », 2006.

Democracies at War against Terrorism. A Comparative Perspective, Sciences Po Series in International Relations and Political Economy, édité par Samy Cohen, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2008.

Tsahal à l’épreuve du terrorisme, Paris, Seuil, 2009.

Israel’s Asymmetric Wars, Basingstoke, Palgrave MacMillan, coll. « The CERI Series in International Relations and Political Economy », 2010.

Israël et ses colombes. Enquête sur le camp de la paix, Paris, Gallimard, 2016.

Doves Among Hawks. Struggles of the Israeli Peace Movements, Comparative Politics and International Studies, Oxford University Press, Londres, Hurst Publishers, 2019.

Collection « Les grandes études internationales »

Cette collection de livres est publiée à l’initiative de Sciences Po et dirigée par Alain Dieckhoff, directeur du CERI (Centre de recherches internationales, unité mixte Sciences Po-CNRS), et Judith Burko.

En couverture :
Femme israélienne portant un masque sur lequel sont écrits les mots
« Crime minister » et qui prend part à une « Black flag manifestation » contre
le Premier ministre Benyamin Netanyahu et les mesures anti-démocratiques
destinées à contrer l’épidémie de coronavirus, Rabin Square, Tel Aviv,
19 avril 2020.
© Jack Guez/AFP

Création graphique : Un chat au plafond

Cartographie : Philippe Paraire

ISBN : 978-2-213-71541-4

© Librairie Arthème Fayard et
Centre de recherches internationales de Sciences Po, 2021.

Dépôt légal : mars 2021.

Remerciements

Ce livre n’existerait pas sans les nombreux soutiens dont il a bénéficié. Je tiens tout d’abord à remercier le Centre de recherches internationales (CERI), mon laboratoire de recherche, pour l’aide qu’il m’a accordée, qui m’a permis de me lancer dans cette aventure.

Je voudrais exprimer ma vive reconnaissance à mes collègues israéliens qui m’ont fait partager leur irremplaçable expérience, sans ménager leur temps : Eyal Ben Ari, Guy Ben Porat, Eliezer Ben Rafael, Amichai Cohen, Dani Filc, Shuki Friedman, Emmanuel Gross, Nissim Leon, Hannah Lerner, Menahem Mautner, Mordechai Kremnitzer, David Kretzmer, Yoav Peled, Gideon Sapir, Idit Shaffran Gittelman, Yuval Shany, Yedidia Stern et Gila Stopler.

Je remercie également vivement pour leur soutien Avner Inbar, co-fondateur de l’Institut Molad pour le Renouveau de la démocratie, Talia Sasson, magistrate et ancienne présidente du New Israeli Fund, Michael Sfard, avocat, défenseur des droits de l’homme, et Yehuda Shaul, fondateur de l’association Breaking the Silence.

Judith Burko et Alain Dieckhoff ont lu le manuscrit de bout en bout. Ma collègue Sharon Weil, spécialiste du droit international, m’a fait l’amitié de lire le chapitre sur l’occupation des territoires. Qu’ils soient vivement remerciés pour leurs précieux conseils.

Merci à Sophie Hogg-Grandjean, directrice éditoriale de Fayard, de la confiance qu’elle m’a accordée en publiant ce livre.

Ma reconnaisance va également à Pauline Labey pour le soin et la gentillesse qu’elle a mis à corriger et préparer ce manuscrit.

Ma pensée va enfin, encore une fois, à ma lectrice privilégiée, ma complice, à mes côtés depuis le début.

Il va de soi que je porte seul la responsabilité des erreurs que ce livre pourrait comporter.

« Les démocraties disparaissent quand nous ne regardons pas, quand nous ne faisons pas attention. La fin vient rarement en un instant mais arrive doucement comme le crépuscule. Au départ, on ne la remarque pas. »

La présidente Elizabeth Keane, série Homeland, saison 7, dernier épisode.

« Je crois à la victoire finale des démocraties, mais à une condition, c’est qu’elles le veuillent. »

Raymond Aron, Croire en la démocratie, 1933-1944, Paris, Pluriel, 2017.

Introduction

Les démocraties sont réversibles, elles peuvent périr. Depuis une vingtaine d’années, des leaders populistes n’hésitent pas, au nom de la démocratie et de la souveraineté du peuple, à s’en prendre aux contre-pouvoirs qui osent leur résister, et tentent de les discréditer, les accusant d’être des traîtres à la nation. Donald Trump, président des États-Unis de 2016 à 2020, Recep Tayyip Erdogan, chef de l’État turc, Viktor Orbán, Premier ministre de Hongrie, Jaroslaw Kaczinski, vice-Premier ministre polonais et homme fort du pays, Jair Bolsonaro, président du Brésil, Narendra Modi, Premier ministre indien, bafouent régulièrement les principes de tolérance et de retenue. Les populistes ne cherchent pas à abolir les processus électoraux, ils accaparent l’appareil d’État et tentent de réduire leurs opposants au silence. Le « peuple » est appelé à reprendre possession de « son » État.

Si une abondante littérature témoigne de ces dérives, curieusement pas un seul ouvrage n’est consacré à Israël1. C’est la démocratie d’« à-côté », celle qu’on ignore ou qu’on veut ignorer. Pourtant, les évolutions qu’elle connaît depuis plus d’une décennie méritent plus que cet éloquent silence. On peut même légitimement se le demander : quelle démocratie Israël est-il ? Que reste-t-il de l’œuvre de ses pères fondateurs ? Depuis plus de dix ans, les dirigeants politiques de droite tentent de l’affaiblir. Le Premier ministre lui-même, Benyamin Netanyahu, s’en est pris au système judiciaire qui l’a inculpé pour fraude, corruption et abus de confiance, le désignant à la vindicte du public. À la faveur de la crise du coronavirus, il a fait suspendre la Knesset (Parlement). Le président du Parlement, un de ses proches, a refusé purement et simplement d’obtempérer à une injonction de la Cour suprême. Son ministre de la Justice est allé jusqu’à déclarer qu’« il n’y a pas lieu d’exécuter chaque arrêt de la Cour suprême ». Du jamais vu. Et ces attaques se déroulent dans un climat de grande indifférence.

La question de la démocratie divise les Israéliens, enflammant les passions. Ses plus fervents partisans décrivent Israël comme la « seule démocratie au Proche-Orient », un pays à la liberté d’expression illimitée, un havre de paix dans une région ensauvagée, une « villa dans la jungle », un régime comparable aux démocraties libérales les plus avancées. D’autres, en revanche, vont jusqu’à nier son caractère démocratique et le qualifient d’« ethnocratie », ou de régime « fasciste ». La polémique bat son plein, à coup de simplifications outrancières. À mille lieues de cette présentation binaire, tantôt apologétique, tantôt assassine, ce livre tente d’apporter un éclairage fouillé sur une démocratie complexe.

L’ouvrage part d’un triple constat. Le premier contrariera les indéfectibles détracteurs d’Israël : ce pays est incontestablement une démocratie. Les élections s’y déroulent de manière compétitive, régulière et transparente, permettant à toutes les catégories de la population d’être représentées à la Knesset. Il a démontré une certaine capacité de résilience face aux épreuves. En guerre depuis plus de soixante-dix ans, confronté régulièrement à des attaques terroristes, Israël n’a pas basculé vers un régime autoritaire, ou pris des mesures d’exception systématiques. Il a préservé de larges pans de libertés pour ses citoyens. La Gay Pride défile non seulement à Tel-Aviv mais aussi à Jérusalem, la ville religieuse par excellence. Le nombre d’établissements ouverts durant le shabbat est infiniment plus élevé que par le passé. Le conseiller juridique du gouvernement et la police ont acquis une puissance qui leur permet de mettre en péril la survie politique d’un Premier ministre. Plusieurs membres du gouvernement, un Premier ministre, des rabbins et un ancien président de l’État ont d’ailleurs été envoyés en prison pour corruption ou abus sexuels. L’armée qui jouit d’une grande popularité a toujours scrupuleusement accepté la subordination au pouvoir civil démocratiquement élu, même en cas de profonds désaccords.

Le deuxième constat déplaira, lui, aux inconditionnels d’Israël : cet État n’appartient pas, pour autant, à la famille des démocraties libérales du monde occidental auxquelles les dirigeants de droite aiment tant le comparer. La double identité « juive et démocratique » dont il s’est doté fait de lui un modèle à part, « made in Israël », sans équivalent dans le monde. Combien de démocraties libérales se définissent par leur religion et lui accordent une place aussi prééminente ? Certes, les libertés des citoyens sont préservées, mais tous ne sont pas égaux en droits, les Juifs le sont plus que les Arabes. Sécularisation et affirmation de l’identité religieuse s’opposent frontalement. À la différence de pays comme la France, la Grande-Bretagne ou les États-Unis, le système des contre-pouvoirs y est rudimentaire. La culture démocratique des Israéliens est mal enracinée. C’est enfin la seule démocratie au monde qui depuis plus d’un demi-siècle soumet un autre peuple à sa domination, exerçant un contrôle sans partage sur plus de deux millions et demi de Palestiniens de Cisjordanie – sans compter le million huit cent mille de la bande de Gaza sous blocus –, les privant non seulement de leurs droits politiques, mais également de leurs libertés individuelles et de toute perspective d’avenir. Alors que toutes les grandes puissances coloniales se sont défaites de leur empire, Israël s’est construit le sien, à contre-courant de l’histoire.

Le troisième constat enfin, de loin le plus préoccupant : contrairement à une idée largement répandue, Israël est une démocratie fragile, réversible. Elle peut vaciller, non pas à la suite d’un improbable coup d’État, mais de manière indolore, par un effacement des contre-pouvoirs, basculant vers cette « tyrannie de la majorité » que redoutait tant Alexis de Tocqueville. L’histoire de ces douze dernières années, marquée par une offensive anti-libérale sans précédent de la droite nationaliste et religieuse, montre qu’à plusieurs reprises elle s’est trouvée au bord du gouffre. Pour la première fois dans l’histoire d’Israël, le système des « checks and balances » (« freins et contrepoids », qui garantit qu’aucun des pouvoirs ne domine les autres) a été ouvertement contesté. Nombreux sont ceux qui, au sommet de l’État, se sont inquiétés de cette récente évolution. En avril 2016, le numéro deux de la hiérarchie militaire, le général Yaïr Golan, invitait ses compatriotes à un examen de conscience, dénonçant publiquement « les processus nauséabonds qui se sont déroulés en Europe, et plus particulièrement en Allemagne, il y a soixante-dix, quatre-vingts, quatre-vingt-dix ans [pour réapparaître] parmi nous ». À son tour, le président de l’État, Reuven Rivlin, membre du Likoud, en octobre 2017, mettait en garde le gouvernement contre ses tentatives de saper les « piliers » de la démocratie que sont la presse et la Cour suprême, des propos qui témoignent de la gravité de la situation.

Ce livre veut combler une lacune. Cependant, l’exercice est loin d’être simple. La démocratie israélienne n’a cessé d’évoluer, elle a connu des hauts et des bas, des périodes fastes et des moments obscurs, des avancées et des régressions. Elle ne se réduit pas à un instantané, ses traits ne sont pas figés. Comment rendre compte de ces différentes dimensions sans verser dans la « pleurnicherie démocratique2 » ? Comment expliquer sa complexité, ses mutations, ses contradictions, les conflits de valeur entre différents groupes de la société, le poids du conflit israélo-palestinien et de l’occupation, l’impact du terrorisme, l’influence des personnalités qui ont contribué à la façonner ? La seule manière de relever le défi est de retracer la trajectoire historique de cette démocratie de 1948 à l’« ère Netanyahu », en essayant de combiner constamment souci du détail et esprit de synthèse.

Adoptant cette démarche, ce livre propose un modèle explicatif en six actes, six moments clés, six périodes marquantes, qui ont fait de la démocratie israélienne ce qu’elle est aujourd’hui. Ils ne se succèdent pas forcément de manière séquentielle. Ils évoluent parfois simultanément et souvent en réaction l’un contre l’autre. Le péché originel couvre la période qui débute en 1948, celle de la mise en place des institutions démocratiques. Elle est perçue comme l’âge d’or de la démocratie israélienne, une thèse séduisante mais contestable. L’État juif a souffert d’emblée de plusieurs faiblesses. La Déclaration d’indépendance qui promettait l’égalité entre tous fut trahie. Une administration militaire impitoyable fut imposée à la minorité arabe. Une place exorbitante fut concédée aux ultra-orthodoxes, réfractaires à la démocratie. Cette période se caractérise également par de brutales opérations de représailles et par le massacre de Kfar Kassem en 1956.

Les décennies 1970-1990 voient une consolidation de la démocratie. Celle-ci connaît alors d’incontestables avancées, avec le renforcement des libertés individuelles, l’autonomie grandissante de la société civile, la sécularisation et le recul de la religion dans la vie quotidienne, des droits accrus accordés à la minorité arabe, la reconnaissance des droits des couples homosexuels, y compris dans l’armée, à égalité avec ceux des couples hétérosexuels. Les médias s’expriment plus librement que par le passé. La société devient plus tolérante. L’État de droit s’affermit, prenant appui sur une Cour suprême renforcée.

La revanche du religieux s’affirme pour sa part clairement dès les années 1970 avec l’ascension fulgurante des sionistes religieux, d’un messianisme débordant, à l’origine de la vaste entreprise de colonisation dans les territoires occupés. Ils ont investi les unités de combat, le Mossad et le Shin Bet, la haute fonction publique, la justice et les médias. Les laïcs, naguère majoritaires, sont en perte de vitesse. Les ultra-orthodoxes, les plus rétifs à la démocratie, devraient former un tiers de la population juive en 2065. Les signes de « judaïsation » de l’espace public se multiplient.

Ces évolutions progressent sur la toile de fond de l’occupation. Celle-ci a dévoyé le projet démocratique par le développement des colonies. Elle a nourri une culture du mépris envers les Palestiniens et d’intolérance envers les opposants. Israël a transgressé de manière systématique les conventions internationales sur le droit humanitaire. La Cour suprême, qui aurait pu freiner cette dynamique, a délibérément choisi de s’effacer devant le pouvoir exécutif. Des jeunes colons et des rabbins extrémistes ont réussi à créer des zones de non-droit dans certaines localités de la Cisjordanie.

La démocratie israélienne sera également marquée par un phénomène d’usure morale face au terrorisme. Les questions d’éthique, d’humanisme, de protection des populations civiles en temps de conflit armé, qui ont longtemps occupé une place importante dans le débat public en Israël, s’étiolent progressivement. Face à la vague terroriste, la société israélienne est devenue indifférente à ces considérations, elle leur a tourné le dos, comme le montre l’affaire du sergent Elor Azaria. Les standards moraux se sont érodés. Les atteintes aux populations civiles ne sont plus un tabou inviolable.

Les années Netanyahu, enfin, accentuent à partir de 2009 la dérive de la démocratie. C’est l’année où Benyamin Netanyahu revient au pouvoir, associé à l’extrême droite. Pendant ces douze dernières années, la démocratie n’a cessé de subir des assauts, souvent violents. La coalition de partis de droite et d’extrême droite tente de remettre en cause les avancées démocratiques des années précédentes. Sans attaquer le principe d’élections libres, elle s’emploie à réduire au silence les voix qui s’opposent à sa politique ou qui dénoncent les atteintes aux droits de l’homme dans les territoires occupés. Les ONG de défense des droits de l’homme font l’objet d’attaques incessantes comparables à celles que mène Viktor Orbán en Hongrie. Des lois ad hoc se sont multipliées, affirmant la prééminence du caractère juif de l’État au détriment de sa dimension démocratique. La Cour suprême elle-même est sur la sellette, priée de s’effacer devant le pouvoir des « élus du peuple ».

Autre fait préoccupant : l’indifférence du public israélien au statu quo dans les territoires occupés, permettant de pérenniser le contrôle militaire israélien de la Cisjordanie. Compte tenu des évolutions démographiques, le risque est qu’apparaisse un jour un ensemble où les Juifs seraient minoritaires, dans un État peuplé en majorité d’Arabes. Si ces derniers obtenaient des droits égaux à ceux des Juifs, ce serait la fin de l’État juif, et dans le cas contraire, ce serait la fin de l’État démocratique.

Israël n’est semblable à aucune autre démocratie occidentale. Comment alors la définir ? Quelles sont ses principales caractéristiques ? Est-elle vraiment menacée de disparition ? À ces questions, ce livre, fruit d’une recherche de plusieurs années au plus près de la réalité israélienne, tente d’apporter des réponses aussi argumentées que possible, sans esprit polémique mais sans complaisance.

1. Sur cette poussée populiste, voir : Jan-Werner Müller, Qu’est-ce que le populisme ? Définir enfin la menace, Paris, Premier Parallèle, 2016 ; Yascha Mounk, Le Peuple contre la démocratie, Paris, Éditions de l’Observatoire, 2018 ; Steven Levitsky et Daniel Ziblatt, La Mort des démocraties, Paris, Calmann-Lévy, 2019 ; Alain Dieckhoff, Christophe Jaffrelot et Élise Massicard (dir.), Populismes au pouvoir, Paris, Presses de Sciences Po, 2019 ; Michel Duclos (dir.), Le Monde des nouveaux autoritaires, Paris, Éditions de l’Observatoire et Institut Montaigne, 2019.

2. Rafaele Simone, Si la démocratie fait faillite, Paris, Gallimard, 2016.

Chapitre 1

Le péché originel

Le 14 mai 1948, dans la galerie principale du Musée de Tel-Aviv, David Ben Gourion, président de l’Agence juive et futur Premier ministre d’Israël, proclamait la naissance de l’État juif. En même temps prenait fin le mandat britannique sur la Palestine et s’achevait la première phase des hostilités entre Juifs et Arabes, commencée en décembre 1947, avec le rejet arabe du plan de partage de la Palestine voté par l’Assemblée générale des Nations Unies le 29 novembre. La Déclaration d’indépendance suscita en Israël des manifestations de joie, mais pour les Palestiniens ce fut la naqba (catastrophe). Des dizaines de milliers d’entre eux prirent la route de l’exode, tandis que les armées des pays arabes voisins s’apprêtaient à envahir le nouvel État.

C’est dans ce contexte tumultueux que la démocratie israélienne vit le jour. Elle n’est pas née ex nihilo. Dès 1920, le Yishouv (la communauté juive de Palestine) avait adopté des institutions représentatives afin de faire participer tous les courants politiques à l’entreprise sioniste. La démocratie représentative, estimait-on, permettrait à tous les courants du judaïsme mondial de s’engager. D’ailleurs, Théodore Herzl, grand visionnaire du sionisme et théoricien de l’État juif, avait, dès la création de l’Organisation sioniste en 1897, mis en place des règles démocratiques pour son fonctionnement1.

« Beaucoup de conditions étaient […] réunies pour qu’Israël rejette la démocratie ou triche avec. Or ce n’est pas le cas », devait écrire le politologue Georges Lavau2. Certes, mais quelle démocratie les pères fondateurs de l’État ont-ils créée ? Bien qu’eux-mêmes aient grandi dans des pays tels que la Russie, la Pologne ou l’Ukraine, d’où la démocratie était absente, ils aspiraient à une démocratie libérale sur le modèle des États européens, mieux à même de défendre les minorités. Ils s’identifiaient à l’héritage des Lumières et de la Haskala (mouvement qui s’est inspiré des Lumières européennes en vue de réorganiser la société juive à l’aube de la modernité). Ils ne fondèrent pourtant pas un tel régime. Comment expliquer ce curieux paradoxe ?

L’ÉTAT JUIF ET DÉMOCRATIQUE

Dès la fin du XIXe siècle, les premiers sionistes voulurent bâtir un foyer national où les Juifs trouveraient refuge et seraient maîtres de leur destin. Leurs aspirations aboutirent en mai 1948 à la création d’un État arraché à la puissance mandataire de l’époque, la Grande-Bretagne, après cet événement fondateur que fut la Shoah. D’emblée, la Déclaration d’indépendance lue par Ben Gourion affirmait qu’« Eretz Israël est le lieu où naquit le peuple juif ». Le terme juif n’était pas entendu dans son acception cléricale, religieuse, mais comme la caractéristique d’un État garantissant le droit du peuple juif à l’autodétermination. La Déclaration d’indépendance n’ignorait pas la religion juive mais l’intégrait dans la « religion civile » de l’État-nation3. Les symboles de l’État – le drapeau, l’hymne national, le candélabre, sceau de l’État – étaient ceux de la majorité juive.

La Déclaration d’indépendance proclamait également son attachement aux principes démocratiques. Bien que le mot démocratie n’y figurât pas, elle affirmait sa volonté d’assurer « une complète égalité des droits sociaux et politiques à tous ses citoyens, sans distinction de croyance, de race ou de sexe », mais également « la pleine liberté de conscience, de culte, d’éducation et de culture ». Elle affichait, enfin, son adhésion aux « principes de la Charte des Nations Unies ». En ce qui concerne les relations avec la minorité arabe palestinienne demeurée sur le sol d’Israël après la guerre d’indépendance, soit 160 000 âmes, la Déclaration lui tendait la main, invitant « les habitants arabes du pays à préserver les voies de la paix et à jouer leur rôle dans le développement de l’État sur la base d’une citoyenneté égale et complète et d’une juste représentation dans tous les organismes et les institutions de l’État ». Les règles du jeu politique mises en place – séparation des trois pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire), État de droit, tenue d’élections libres et concurrentielles, protection des libertés fondamentales – s’inspiraient du modèle britannique. Les forces combattantes de la période pré-étatique, la Haganah et l’Etzel (acronyme pour Irgoun Tsvai Leumi, d’obédience révisionniste), furent dissoutes et intégrées sous le commandement unique du chef d’état-major général de l’armée. Afin d’éviter que se constitue une milice autonome échappant au contrôle du gouvernement, Ben Gourion n’hésita pas à faire tirer sur l’Altalena, ce bateau de l’Etzel transportant des armes et des munitions pour ses combattants. L’armée fut, quant à elle, subordonnée au pouvoir civil, comme dans toute démocratie digne de ce nom.

Contrairement à la Grande-Bretagne, Israël opta pour un parlement mono-caméral, la Knesset, composée de cent vingt députés. Si cette chambre dispose de tous les pouvoirs législatifs, c’est l’exécutif qui de facto domine. De lui dépend le calendrier législatif. Le Premier ministre manifeste son autorité par le biais de la discipline de vote imposée aux députés de sa majorité et par la menace de sa démission qui entraînerait celle de son gouvernement, et avec elle la dissolution de la Knesset. Le président de l’État s’apparente à celui de la IVe République, confiné à des actions protocolaires. Élu pour cinq ans, rééligible une fois, il peut toutefois exercer une magistrature morale sur la vie politique4. Bien que tenu à la plus stricte neutralité, il peut faire valoir son opinion personnelle sur les grands enjeux. Il dispose du droit de grâce. C’est à lui que revient le soin de désigner le candidat qui, au terme de l’élection législative, aura la charge de constituer le nouveau gouvernement. Sa marge de manœuvre reste cependant réduite. Il désigne presque automatiquement le chef du parti arrivé en tête et en mesure de rassembler une majorité d’au moins soixante et un députés.

La Cour suprême s’imposa très vite comme une institution indépendante et respectée5. Les quinze juges qui la composent sont choisis par une commission de neuf membres, présidée par le ministre de la Justice, dont font partie : deux membres du gouvernement, trois juges de la Cour, dont son président, deux députés et deux représentants de l’Ordre des avocats6. Les juges sont inamovibles mais pas nommés à vie, puisqu’ils doivent prendre leur retraite à l’âge de soixante-dix ans. La Cour joue à la fois le rôle d’Appel en matière civile et pénale, et entend en premier et dernier ressort les recours contre les éventuels abus de l’administration, statuant alors en tant que Haute cour de Justice7. Dès 1953, elle intervint pour annuler une décision du ministère de l’Intérieur suspendant un quotidien communiste, Kol Haam (La voix du peuple), coupable d’avoir publié une fausse nouvelle – l’envoi de troupes en Corée pour combattre aux côtés des États-Unis – qui aurait pu mettre en danger la sécurité de l’État. Les juges estimèrent que ce pouvoir ne pouvait être utilisé qu’en cas de « danger présent et manifeste », ce qui n’avait pas été démontré. En revanche, en 1965, dans l’affaire El Ard (La Terre), la Cour entérina la décision de la Commission de contrôle des élections d’écarter de la compétition une liste arabe dont la plate-forme électorale prônait la destruction de l’État d’Israël8.

À ce dispositif judiciaire s’ajouta un maillon important, celui d’Attorney General of Israel. Son rôle est double : en tant que conseiller juridique du gouvernement, il fournit à ce dernier des avis et le représente devant les tribunaux et la Cour suprême. En tant que procureur général de l’État, il protège l’État de droit et à ce titre peut inculper des membres du gouvernement suspectés de violation de la loi. Bien que nommé par le gouvernement, pour six ans non renouvelables, son indépendance est respectée et ses avis s’imposent. Il est révocable, mais les cas de révocation sont rares. Le cumul de ces deux fonctions, fruit de marchandages au plus haut niveau de l’État, n’est pas toujours bien accepté. Certaines voix se sont élevées pour dénoncer le conflit d’intérêt qu’il pourrait y avoir entre le conseiller qui guide le gouvernement et le procureur qui met en examen ses membres. Mais à ce jour, cette particularité n’a pas été remise en cause9.

Ainsi naquit l’État « juif et démocratique », une expression qui n’avait à cette époque aucun statut officiel et, contrairement à une croyance tenace, ne figurait pas dans la Déclaration d’indépendance. Elle ne fut formellement mentionnée qu’en 1992, à la faveur de l’adoption de deux lois fondamentales, l’une sur la « Dignité et la liberté de l’individu », l’autre sur la « Liberté professionnelle ». Il faut attendre 2002 pour que la loi fondamentale sur la Knesset soit modifiée afin d’inclure une clause faisant obligation aux partis politiques qui se présenteraient aux élections d’approuver solennellement la définition officielle d’Israël comme « État juif et démocratique10 ». Celle-ci fut acceptée par la population juive comme allant de soi, permettant de faire cohabiter ces deux grands piliers de son identité, judaïsme et démocratie. De nombreux Israéliens, d’ailleurs, affirment ne pas y voir de contradiction et se disent tout autant attachés à ces deux dimensions. Mais cette affirmation dissimule mal le profond fossé qui sépare ceux qui privilégient le caractère juif et ceux qui sont attachés à l’identité démocratique. Dans les années qui suivirent la fondation de l’État, le débat sur cette double identité n’avait pas encore pris la dimension conflictuelle que l’on connaît actuellement.

En 1950 était promulguée la loi du Retour qui reconnaissait à tout Juif le droit d’immigrer en Israël. Elle fut suivie en 1952 de la loi de la Nationalité, en vertu de laquelle les Juifs arrivant en Israël étaient inscrits dans les registres de l’État comme étant de nationalité juive. La loi du Retour considère comme Juif toute personne née de mère juive ou convertie au judaïsme et qui n’appartient pas à une autre religion. Cette loi fut d’emblée très critiquée en raison de son caractère « discriminatoire », puisqu’elle ne bénéficiait qu’à la seule population juive vivant en diaspora. Elle était vue comme contraire aux principes démocratiques et à la séparation de la religion et de l’État, une critique excessive. Cette loi était cohérente avec l’esprit sioniste des origines, de Herzl lui-même qui avait bataillé pour que les Juifs aient leur État. Nul ne s’interrogeait à l’époque sur cette définition d’« État juif », dont la vocation était d’encourager l’immigration juive du monde entier, de réaliser le « rassemblement des exilés », cette notion issue des temps bibliques et de la tradition juive. D’ailleurs, le plan de partage de 1947 prévoyait expressément la création d’un « État juif ». Selon le juriste Claude Klein, il s’agissait d’une « loi de rapatriement », dont la légitimité s’ancrait dans le fait que les Juifs sont un peuple dispersé, dont Israël est l’État-nation11. Le principe de souveraineté accorde à chaque État le pouvoir de décider de sa politique migratoire et de l’octroi de la citoyenneté12. D’ailleurs, les dirigeants palestiniens l’appliqueraient aux réfugiés qui voudraient retourner en Palestine, en cas de constitution d’un État palestinien, un droit dont ils seraient tout naturellement les seuls bénéficiaires. Si dans l’État démocratique moderne « tous les citoyens sont égaux, […] pour l’État-nation, dont le peuple réside en partie hors des frontières nationales, tous les non-citoyens ne le sont pas », notent Amnon Rubinstein et Alexander Yakobson13. Jusqu’ici rien que de très « normal », pourrait-on dire, dans cette « anomalie ». Certes, aucune démocratie ne se définit par sa religion, mais l’exception israélienne ne se comprend que si l’on considère que religion et nation ne font qu’un pour les Juifs. Les Israéliens, même ceux qui sont profondément athées, se reconnaissent comme juifs, sans que cette affirmation, essentiellement identitaire, implique nécessairement une adhésion aux préceptes religieux de la Halakha (loi juive).

Mais l’expérience allait vite démontrer qu’Israël n’est pas une démocratie libérale. Au sens où on l’entend aujourd’hui, ce régime garantit les droits et les libertés fondamentales. La seule participation au vote ne suffit pas à l’établir. L’essayiste américain Fareed Zakaria montre que nombre d’États dans le monde, « du Pérou à l’Autorité palestinienne, du Sierra Leone à la Slovaquie, du Pakistan aux Philippines », pratiquent des élections libres sans être pour autant des démocraties. Il les qualifie de démocraties « illibérales14 ». Dans Essai sur les libertés, Raymond Aron écrivait : « […] La démocratie exige, pour être réelle, le respect des libertés personnelles, liberté d’expression et de discussion, liberté d’association et de groupement15. » Une démocratie libérale n’est pas non plus un régime qui affirme la supériorité des droits de la majorité sur ceux de la minorité. Il n’existe pas de démocratie si les uns et les autres ne sont pas respectés, comme l’écrit Alain Touraine : « La démocratie est le régime où la majorité reconnaît les droits des minorités car elle accepte que la majorité d’aujourd’hui puisse devenir la minorité de demain […]16. » Elle garantit également l’État de droit (accès à la loi, protection contre des abus de pouvoir, protection de la vie privée, égalité de tous devant la loi), ainsi que l’indépendance du pouvoir judiciaire. Un texte illustre bien les valeurs auxquelles les démocraties libérales sont attachées, celui du traité de Lisbonne, signé en décembre 2007 par les vingt-sept pays de l’Union européenne, qui fixe la nouvelle architecture institutionnelle de l’Union. Il précise : « L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. » Le texte rappelle également les valeurs de pluralisme, de non-discrimination, de tolérance, de justice, de solidarité et d’égalité entre hommes et femmes17. Au regard de ces critères, c’est une démocratie très éloignée des standards des démocraties libérales, qui est née en 1948.

CONCENTRATION DES POUVOIRS, FAIBLESSES INSTITUTIONNELLES

Une des toutes premières faiblesses de la démocratie israélienne tenait au poids politique excessif exercé par le parti Mapaï (acronyme pour Parti des ouvriers d’Eretz Israël, dirigé par David Ben Gourion). Celui-ci mit à profit les deux premières décennies pour concentrer entre ses mains des pouvoirs comme aucun autre parti politique n’en eut jamais. Foncièrement paternaliste, il contrôlait très largement l’économie du pays via la Histadrout, la grande centrale syndicale, important relais entre le gouvernement et les travailleurs, ainsi que l’éducation nationale, la culture, les médias. Il imposa son hégémonie, délimitant les frontières du possible, de l’acceptable et du souhaitable, imprimant ses valeurs aux différentes couches de la société : la foi dans le sionisme socialiste, la primauté de l’État, les valeurs du collectivisme et de l’autosacrifice. Au cours des décennies 1950-1960, la majorité des Israéliens se reconnaissait dans ces valeurs et soutenait de manière presque aveugle les choix politiques de ses dirigeants, à commencer par le primat de la sécurité. La jeunesse israélienne, la plus éduquée du moins, ne ressemblait en rien à celle que l’on voyait émerger au même moment en Europe et aux États-Unis, une jeunesse rebelle à l’autorité, conduite par des mouvements gauchistes, anticapitalistes et anticommunistes, qui allait s’opposer à la guerre du Vietnam et s’investir dans les révoltes étudiantes de 1968. En Israël, elle était en grande partie conformiste, patriote, respectueuse des institutions, et en particulier de l’armée. Les étudiants qui partaient faire leurs études à l’étranger défendaient avec enthousiasme leur État dont ils étaient fiers. Faire son service militaire était perçu comme une obligation et un honneur. Très peu de jeunes Israéliens tentaient d’y échapper. Protester et revendiquer étaient considérés comme contraire à l’éthos national. « La société israélienne ne fut jamais une société totalitaire et il y eut toujours un espace politique et social pour des opinions divergentes, mais il était difficile d’aller à contre-courant et d’exprimer des opinions qui auraient paru non patriotiques », note Avner Ben-Amos18.

Les forces sociales de la nation étaient invitées à se mobiliser, à se rassembler autour de la direction du pays et à faire preuve d’une loyauté indéfectible, en vue de bâtir le nouveau pays et de faire face aux défis que posaient l’immigration, les problèmes économiques et l’animosité des voisins arabes. Les désirs de l’individu devaient céder le pas aux besoins de la collectivité, une norme que représentait bien le mouvement des kibboutzim, quintessence de l’idéologie collectiviste. David Ben Gourion exhortait les jeunes à reléguer leurs soucis de carrière individuelle derrière les problèmes urgents auxquels était confrontée la société19. Sous le vocable « mamlakhtiout » (notion assez floue qui affirme la primauté de l’État, sa « centralité », pour le protéger d’interférences politiques et idéologiques), il donnait la priorité aux objectifs nationaux de construction et de défense de l’État sur ceux de la démocratie. Une atmosphère consensuelle s’était imposée. Les médias, à quelques exceptions près, se faisaient le relais du pouvoir. La plupart des journaux se rattachait à des partis politiques. Seuls quelques rares quotidiens, comme Haaretz, Maariv ou Yediot Aharonot, sortaient du lot. Ben Gourion se méfiait des journalistes. Une relation malsaine s’était instaurée entre la presse et le gouvernement. Le Comité des directeurs de journaux rencontrait régulièrement le Premier ministre ou ses conseillers, et ces derniers décidaient des informations qui pouvaient être divulguées20. La radio nationale, Kol Israel (La Voix d’Israël) était rattachée à la présidence du Conseil. Zeev Sternhell souligne à juste titre l’« atmosphère étouffante qui a caractérisé la société israélienne durant la période qui va de la guerre d’indépendance au milieu des années 1960, quand Ben Gourion quitte définitivement le pouvoir (1963)21 ».

Il n’y eut pas de Constitution, et cette absence n’était pas fortuite. Bien qu’elle fût mentionnée dans la Déclaration d’indépendance comme un objectif à atteindre, David Ben Gourion craignait qu’elle entrave la liberté d’action du gouvernement. Les partis ultra-orthodoxes, pour leur part, n’en voyaient pas l’utilité, puisqu’il ne saurait exister, selon eux, une charte fondamentale supérieure à la Bible. Selon le compromis qui prévalut (résolution Harari), la première Knesset décida, en juin 1950, que la Constitution serait préparée progressivement sous la forme de lois fondamentales, qui seraient un jour réunies en un texte. Ainsi, plusieurs furent élaborées sur les sujets jugés essentiels : la Knesset, la terre de l’État, le président, le gouvernement, le budget, l’armée, Jérusalem capitale de l’État, le pouvoir judiciaire, le contrôleur de l’État. En 1992 furent adoptées deux autres lois, sur la « Dignité et la liberté de l’individu » et sur la « Liberté professionnelle », et en 2018 la loi fondamentale sur l’État-nation du peuple juif. Il n’y a pourtant toujours pas de Constitution à ce jour, ce qui n’est pas dénué d’inconvénients, comme on le verra.

Autre faiblesse de taille : le régime mis en place ne prévoyait qu’un seul véritable contre-pouvoir, la Cour suprême, alors qu’en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis il en existe plusieurs, soit sous la forme d’une seconde chambre qui peut contrôler la première et s’opposer à elle, soit du fait du rôle joué par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui protège les individus contre d’éventuels abus de la puissance étatique. Le système fédéral que connaissent les États-Unis, l’Allemagne et le Canada introduit également une dose significative de contre-pouvoirs. Rien de tel en Israël. La Cour israélienne n’avait, à l’origine, pas la capacité de contrôler la constitutionnalité des lois ordinaires, contrairement à celle des États-Unis et du Conseil constitutionnel en France, considérant que le dernier mot en matière législative revient aux députés. Elle est intervenue une seule fois, en 1969 (arrêt Bergman), pour invalider une loi sur le système de financement des partis, au motif qu’elle n’était pas conforme à la loi fondamentale, obligeant les députés à revoir leur copie. Curieusement, cette décision ne suscita pas d’opposition. Jusqu’à la fin de la décennie 1970, les juges se comportèrent avec la plus grande prudence. Ils avalisèrent notamment la politique de colonisation dans les territoires occupés22. Il faudra attendre le milieu des années 1990 pour qu’ils s’imposent dans le paysage judiciaire israélien comme les défenseurs pugnaces des droits et des libertés fondamentales. Le Premier ministre, quant à lui, personnage le plus puissant de l’État, dispose d’un mandat qui peut être renouvelé ad vitam aeternam, une faiblesse de plus de cette démocratie.

Une autre lacune tient à la faible protection des lois fondamentales. Dans les démocraties libérales, leur adoption ou modification se font à une majorité qualifiée et à la suite d’un long débat. En Israël, seuls quelques rares articles de certaines lois fondamentales bénéficient d’une protection conséquente. Pour le reste, ces lois peuvent être modifiées sans majorité qualifiée, en un temps record et sans véritable débat de fond. Il manque cruellement, à ce jour, un texte à valeur constitutionnelle sur la législation qui définisse le statut des lois fondamentales.

Le système électoral fut dès l’origine fondé sur la représentation proportionnelle quasi intégrale, avec un seuil électoral fixé à 1 %. Le pays tout entier représentait une circonscription unique. Ce système favorisa l’émiettement des partis politiques qui confisquèrent la souveraineté populaire, et compliqua la formation d’une majorité stable et gouvernable. Il obligea le parti dominant, qui ne pouvait à lui seul obtenir la majorité des sièges de la Knesset, à se livrer à de laborieux marchandages avec les petits partis, afin de former une coalition gouvernementale. Des tractations qui faisaient le bonheur des chroniqueurs mais érodaient la confiance des citoyens dans les institutions. Les ministres ne respectaient pas toujours la discipline gouvernementale et s’autorisaient des déclarations publiques contraires à la politique du Premier ministre, nuisant à l’unité d’action du gouvernement, sans encourir la moindre sanction. Un chef du gouvernement ne pouvait se permettre le luxe d’une crise gouvernementale pour la moindre incartade d’un de ses alliés politiques. Ce système électoral avait été adopté bien avant la création de l’État afin d’assurer une représentation équitable de tous les groupes qui constituaient la population juive de cette époque23. Les relèvements successifs du seuil électoral, stabilisé à 3,25 % depuis 2014, ne résoudront pas pour autant le problème de fond. Plus gênant encore, les représentants étaient élus dans le cadre d’un scrutin de liste fermé, la liste étant préparée, sans grande transparence, par les partis politiques. Le citoyen votait en bloc pour une liste, c’était à prendre ou à laisser. Ce système de plus en plus critiqué a conduit plusieurs partis à mettre sur pied des primaires ouvertes à tous leurs membres.

En 1992, la Knesset vota une loi permettant d’élire le Premier ministre au suffrage universel direct. Cette réforme était destinée à renforcer l’autorité de l’exécutif par rapport aux partis, en découplant son élection de celle des députés. L’espoir était que les électeurs, après avoir voté pour le candidat de leur choix au poste de Premier ministre, lui donneraient, par un second vote, la majorité parlementaire nécessaire pour mener à bien ses projets. Mais les électeurs n’obéirent pas à cette logique, aggravant l’instabilité gouvernementale, au point que cette réforme fut abandonnée en 200124.

Mentionnons également qu’Israël n’a pas abrogé l’état d’urgence décrété à la naissance de l’État en 1948. Les Règlements de défense hérités du mandat britannique, dispositions destinées à lutter contre le terrorisme, sont toujours en vigueur25. Elles autorisent les autorités militaires à prendre des mesures draconiennes tels que l’exil, la détention administrative, la fermeture ou l’ouverture forcée de commerces, le couvre-feu. La détention administrative fut utilisée contre des activistes arabes et également juifs, mais les premiers en furent de loin les principales cibles. Les Règlements de défense ont également conduit à l’établissement d’une censure militaire, accordant au ministre de la Défense le pouvoir d’interdire « la publication d’information […] qui est, peut-être ou peut devenir préjudiciable à la défense d’Israël ou à la sécurité et à l’ordre publics26 ». Elle oblige les journaux qui veulent publier des informations touchant à la sécurité de l’État à lui soumettre leurs articles pour accord préalable.

1. Ran Halévi, « La démocratie israélienne en guerre », Le Débat, 2013/1, no 173.

2. Georges Lavau, « Propos hâtifs sur le risque démocratique », Pouvoirs, 52, 1990.

3. Benyamin Neuberger et Sarah Stréliski, « État juif et démocratique. Essai de définition », Les Temps modernes, 2009/1, p. 28-29.

4. En 2000, le mandat du président a été fixé à sept ans non renouvelables.

5. Nir Keidar, « Israeli Democracy, the Rule of Law and Judicial Independence in the First Years of the State », in Allon Gal (Goldberg) et alii (dir.), In the Democratic Way. On the Historical Sources of the Israeli Democracy, Jérusalem, The Ben-Gurion Research Institute for the Study of Israel and Zionizm, Sede Boker Campus, Ben-Gurion University of the Negev, p. 528-560 (en hébreu).

6. Guy Lurie, « La méthode de nomination des juges en Israël », The Israel Democracy Institute, janvier 2018 (en hébreu).

7. Claude Klein, « La Cour suprême », in Alain Dieckhoff (dir.), L’État d’Israël, Paris, Fayard, 2008, p. 55.

8. Claude Klein, La Démocratie d’Israël, Paris, Seuil, 1997, p. 145.

9. Dan Korn et Yechiel Gutman, Israeli Cabinets: Wise Decisions, Stupid Decisions, Rishon LeZion, Yediot Aharonot Books et Chemed Books, 2017, chap. 35 : « Le rôle du conseiller juridique du gouvernement » (en hébreu).

10. Alain Dieckhoff, « L’État juif et démocratique », in Alain Dieckhoff (dir.), L’État d’Israël, op. cit., p. 25-38 ; Benyamin Neuberger et Sarah Stréliski, « État juif et démocratique », art. cit.

11. Claude Klein, «The Right of Return in Israeli Law », University Studies in Law, 13, 1997, p. 5. Cité par Amnon Rubinstein et Alexander Yakobson, Israël et les nations. L’État-nation juif et les droits de l’homme, préface d’Yves Charles Zarka, Paris, Presses universitaires de France, 2006, p. 172.

12. Amnon Rubinstein et Alexander Yakobson, Israël et les nations, op. cit., p. 166 et suiv.

13. Ibid., p. 185.

14. Fareed Zakaria, « De la démocratie illibérale », Le Débat, 1998/2, no 99 et L’avenir de la liberté. La démocratie illibérale aux États-Unis et dans le monde, Paris, Odile Jacob, 2003.

15. Raymond Aron, Essai sur les libertés, Paris, Calmann-Lévy, 1965.

16. Alain Touraine, Qu’est-ce que la démocratie ? Paris, Fayard, 1994, p. 29.

17. Cité par Yves Mény, Imparfaites démocraties, Paris, Presses de Science Po, 2019, p. 55.

18. Avner Ben-Amos, Israël : la fabrique de l’identité nationale, Paris, CNRS Éditions, 2010, p. 256.

19. Ibid., p. 294.

20. Ofer Aderat, Haaretz, le 4 septembre 2019 (en hébreu).

21. Zeev Sternhell, Aux origines d’Israël : entre nationalisme et socialisme, Paris, Gallimard, 2004, p. 664.

22. Pnina Lahav, « Rights and Democracy: The Courts Performance », in Ehud Sprinzak et Larry Jay Diamond, The Israeli Democracy Under Stress, Boulder, Rienner, 1993.

23. Ilan Greilsammer, « Réflexions sur le système électoral israélien », Pouvoirs, 72, 1995.

24. Denis Charbit, « La vie politique : du parti dominant à la fragmentation politique », in Alain Dieckhoff (dir.), L’État d’Israël, op. cit., p. 18-19.

25. David Kretzmer, The Legal Status of the Arabs in Israel, Colorado, Westview Press, 1990, chap. 8.

26. David Kretzmer, « Les droits de l’homme en Israël », Pouvoirs, 72, 1995.